1 PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Prescripción de

PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
Prescripción de infracciones y sanciones
La interpretación con carácter vinculante del artículo 132, apartados 2 y 3 de la Ley
de Régimen jurídico y procedimiento administrativo común contenida en las
sentencias del Tribunal Supremo de 15 de diciembre de 2004 y de 22 de septiembre
de 2008, no vulnera el principio de seguridad jurídica ni infringe el principio de
eficacia administrativa.
Sentencia 98/2012 del Tribunal Constitucional, sala primera, de 7 de mayo de 2012 (BOE 5 de
junio de 2012)
Antecedente normativo
Cita:
-Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen jurídico de las Administraciones públicas y del
procedimiento administrativo.
1. Planteamiento
El Tribunal Constitucional resuelve una cuestión de inconstitucionalidad
elevada por un juzgado de lo contencioso administrativo de Barcelona, en relación
a los apartados 2 y 3 del artículo 132 de la Ley de Régimen jurídico de las
Administraciones públicas y del procedimiento administrativo común (LRJPAC),
según la interpretación vinculante realizada por la sala de lo contencioso
administrativo del Tribunal Supremo en sentencias de 15 de diciembre de 2004 y
de 22 de septiembre de 2008.
El artículo 132 de la Ley citada regula la prescripción de las infracciones y
sanciones. Los apartados 2 y 3 concretan las reglas para el cómputo del plazo de
prescripción de las infracciones y de las sanciones, respectivamente. Así rezan:
“2. El plazo de prescripción de las infracciones comenzará a contarse desde
el día en que la infracción se hubiera cometido.
Interrumpirá la prescripción la iniciación, con conocimiento del interesado,
del procedimiento sancionador, reanudándose el plazo de prescripción si el
expediente sancionador estuviera paralizado durante más de un mes por causa no
imputable al presunto responsable.
3. El plazo de prescripción de las sanciones comenzará a contarse desde el
día siguiente a aquel en que adquiera firmeza la resolución por la que se impone
la sanción.
Interrumpirá la prescripción la iniciación, con conocimiento del interesado,
del procedimiento de ejecución, volviendo a transcurrir el plazo si aquél está
paralizado durante más de un mes por causa no imputable al infractor.”
Las sentencias en interés de ley citadas fijan la siguiente doctrina legal:
-sentencia de la sala de lo contencioso administrativo del Tribunal Supremo
de 15 de diciembre de 2004: “El límite para el ejercicio de la potestad
sancionadora, y para la prescripción de las infracciones, concluye con la
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resolución sancionadora y su consiguiente notificación, sin poder extender la
misma a la vía de recurso”.
-sentencia de la sala de lo contencioso administrativo del Tribunal Supremo
de 22 de septiembre de 2008: “que interpuesto recurso de alzada contra una
resolución sancionadora, el transcurso del plazo de tres meses para la resolución
del mismo no supone que la sanción gane firmeza ni que se convierta en
ejecutiva, de modo que no puede iniciarse el cómputo del plazo de prescripción de
la sanción”.
El asunto se plantea con ocasión de un recurso contencioso administrativo
interpuesto contra la resolución de un recurso de alzada, que confirma la sanción
impuesta por la comisión de una infracción muy grave tipificada en la Ley de
Ordenación del Transporte Terrestre. El interesado, recurrente, considera que
cuando se produce la resolución de este recurso la sanción ha prescrito.
No es esta la primera vez que se plantea esta cuestión. El 19 de marzo de
2012, el Tribunal Constitucional resolvió la planteada por un juzgado de lo
contencioso administrativo de Elche, en aquella ocasión motivada en los artículos
81 del Texto articulado de la Ley sobre el tráfico, circulación de vehículos a motor y
seguridad vial y el artículo 132 LRJPAC, interpretados según la doctrina del
Tribunal Supremo citada.
El juzgado promotor de la cuestión, consideró que con la aplicación de esta
doctrina, la falta de resolución administrativa expresa de un recurso de alzada en
materia sancionadora no sólo no conlleva la prescripción de la infracción sino que
ni tan siquiera la de la sanción, pues la resolución de este recurso no supone en sí
ejercicio de potestad sancionadora. El efecto jurídico de la falta de resolución es el
silencio administrativo, no la caducidad ni la prescripción.
El sancionado, a juicio del juzgado promotor de la cuestión, queda en una
situación de absoluta indefinición jurídica por causa única e imputable a la
Administración cuando esta no resuelve el recurso de alzada no ya dentro del
plazo previsto para ello, sino ni siquiera dentro del plazo de prescripción. La
infracción no prescribe porque ya se ha impuesto la sanción y ésta no prescribe
porque no es ejecutiva y no corren los plazos de prescripción. Ésta queda al albur
de que la Administración cumpla o no su obligación de resolver y notificar el
recurso de alzada. En esta situación el derecho a formular recurso contencioso
administrativo se convierte en una carga para el interesado, necesaria para
enervar esta situación de indefinición jurídica que sólo es imputable a la
Administración.
2. Consideraciones del juzgado de lo contencioso administrativo
El juzgado de lo contencioso administrativo de Barcelona plantea la cuestión
de inconstitucionalidad porque considera que la interpretación vinculante de los
apartados 2 y 3 del artículo 132 de la LRJPAC vulnera el principio de seguridad
jurídica (art. 9.3 de la Constitución) y el de eficacia de la Administración pública
(art. 103.1 de la Constitución).
El juez considera que las interpretaciones judiciales conllevan la admisión
de un lapso de tiempo indeterminado en el que no opera la prescripción de la
infracción ni tampoco de la sanción lo que supone un “bloqueo de una institución
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cuyo origen y sentido se encuentra en el principio de la seguridad jurídica”.
A juicio del juez “existe, …, un valor constitucional básico en la institución de
la prescripción en materia sancionadora que no puede ser enervado por la quiebra
del tracto sucesivo entre ambas prescripciones que no encuentra apoyo en otros
valores constitucionales prevalentes.”
Respecto al principio de eficacia, el juzgado afirma “que la admisión de un
régimen que libera a la Administración de las consecuencias negativas del silencio
administrativo pone en cuestión el principio de eficacia de la Administración que se
ha expresado recientemente en la configuración de un derecho subjetivo a la
buena administración que ha sido reconocido en la Carta de derechos
fundamentales aprobada por el Tratado de Lisboa y en el art. 30 del Estatuto de
Cataluña, y que determina que nos encontremos con una cuestión de rango
constitucional aunque sea, nuevamente, por conexión de este imperativo
constitucional con el de prohibición de la interdicción de la arbitrariedad de los
poderes públicos”.
El juez trae a colación cuestiones debatidas con anterioridad e inadmitidas,
planteadas desde la perspectiva de los derechos fundamentales y de la afectación
de los derechos de presunción de inocencia y tutela judicial efectiva; la actual
cuestión, es diferente, se plantea desde la perspectiva de la seguridad jurídica y
eficacia administrativa y se pregunta cómo se permite, con la interpretación
vinculante del Tribunal Supremo, la pervivencia ilimitada en el tiempo de acciones
administrativas punitivas y cómo se vinculan los principios de seguridad jurídica y
eficacia administrativa con la prohibición de arbitrariedad.
3. Consideraciones del Abogado del Estado y del Fiscal General
El Abogado del Estado rechaza las consideraciones del juzgad promotor de
la cuestión y dice, en cuanto a la interpretación vinculante del artículo 132 LRJPAC,
que no se puede pretender servirse de la cuestión planteada para una finalidad
ajena a la misma, en este caso, dar una interpretación contraria al problema de la
prescripción durante la pendencia del recurso de alzada. Este procedimiento
constitucional “no puede degenerar en un cauce consultivo para despejar las
dudas que albergue el órgano judicial sobre cual de las interpretaciones posibles
de un precepto legal resulta más acomodada a la Constitución, ni puede servir
para ventilar controversias interpretativas entre órganos judiciales.”
Además, la sanción impugnada se impuso por cometer una infracción muy
grave tipificada en la Ley de Ordenación de los Transportes terrestres, que fija el
plazo de prescripción de las infracciones y se remite, en lo demás, a la LRJPAC, al
igual que en lo tocante al plazo de prescripción de las sanciones. A juicio del
Abogado del Estado, se pretende con la cuestión de inconstitucionalidad elevada,
que el Tribunal Constitucional sustituya la interpretación vinculante sentada por el
Tribunal Supremo en las sentencias citadas.
La regulación del artículo 132, 2 y 3 LRJPAC no quebranta el principio de
eficacia administrativa, pues el retraso en la resolución del recurso de alzada se
debe a la masiva interposición de recursos, por ello el legislador ha anudado al
recurso la inejecutividad. Además, si la infracción y sanción no firme pudieran
prescribir mientras el recurso de alzada no fuera resuelto expresamente, la
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consecuencia sería “la masiva impunidad de conductas constitutivas de ilícitos
administrativos y, por ello, la desprotección de los bienes jurídicos que pretenden
tutelarse con el régimen sancionador administrativo, lo que seguramente no sería
muy congruente con el genuino y adecuado concepto de eficacia administrativa
que refleja el art. 103.1 CE.”
Tampoco razona el juzgador promotor de la cuestión la conexión del principio
de eficacia administrativa con el principio de interdicción de la arbitrariedad.
Respecto al principio de seguridad jurídica, afirma que no se puede
encontrar en la Constitución base para “la pretensión de favorecer al máximo la
prescriptibilidad de infracciones y sanciones administrativas en beneficio de los
infractores y en perjuicio de los bienes jurídicos tutelados por el régimen
sancionador”. Tras recordar que “es perfectamente clara la regla general según la
cual, mientras no se resuelva el recurso de alzada contra la resolución
sancionadora, ésta no es ejecutable”, añade que esta pendencia es favorable al
interesado, pero “lógicamente, esto lleva consigo una desventaja, aunque menor,
pues la suspensión de la ejecutividad de la sanción durante la pendencia del
recurso de alzada implica a su vez que no pueda correr el plazo de prescripción”.
En resumen, a juicio del Abogado del Estado, “no cabe (es) beneficiarse de la no
ejecutividad de la sanción por la interposición del recurso de alzada y al propio
tiempo pretender que se produzca por su pendencia la prescripción de la infracción
o de la sanción”; esta pretensión sí vulneraría el principio de seguridad jurídica.
El Fiscal General coincide con el Abogado del Estado cuando afirma que la
cuestión recae no sobre el artículo 132 LRJPAC, sino sobre la interpretación
vinculante de la sala de lo contencioso administrativo del Tribunal Supremo.
Se remite a la sentencia del Tribunal Constitucional 37/2012, de 19 de marzo
en la que se declaró que la configuración legal del artículo 132 LRJPAC, con el
contenido normativo resultante de la doctrina legal sentada por las referidas
sentencias en interés de ley, no vulnera el principio de seguridad jurídica.
Asimismo, a su juicio, carece de fundamento la vulneración del principio de eficacia
administrativa en conexión con el principio de prohibición de la arbitrariedad, por
cuanto esta infracción constitucional no surge de los artículos 132, 2 y 3 LRJPAC,
sino de la actuación administrativa que ha resuelto tardíamente el recurso de
alzada y es obvio que esta actuación no puede ser objeto de cuestión de
inconstitucionalidad.
4. Consideraciones del Tribunal Constitucional
El Tribunal recuerda que las dudas de constitucionalidad planteadas han sido
resueltas en la sentencia de 19 de marzo (STC 37/2012) que desestima la cuestión
de inconstitucionalidad promovida por otro juzgado contencioso administrativo
respecto al artículo 132LRJPAC.
El Tribunal trae a colación la referida sentencia y dice que no se cuestiona la
constitucionalidad de la interpretación vinculante sentada en las sentencias del
Tribunal Supremo de 2004 y 2008, sino la de determinados preceptos legales cuyo
contenido vinculante para el juzgador viene determinado, según el artículo 100.7
de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso administrativa, por la sala de lo
contencioso administrativo del Tribunal Supremo, “como último y superior intérprete
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de la legalidad ordinaria, sin perjuicio de las competencias del Tribunal
Constitucional … porque a partir de la publicación de las referidas Sentencias y
para los órganos judiciales inferiores en grado de la jurisdicción contenciosoadministrativa, los concretos preceptos cuestionados sólo pueden ser interpretados
y aplicados en la forma establecida por el Tribunal Supremo en las citadas
Sentencias y no en ninguna otra.”
El Tribunal se remite a los argumentos aducidos en la sentencia de 19 de
marzo de 2012 y reproduce, respecto a la posible vulneración del principio de
seguridad jurídica lo que en ella se dijo: “no cabe apreciar aquí incidencia en la
vertiente objetiva -certeza- ni en la subjetiva –previsibilidad- del principio de
seguridad jurídica (art. 9.3 CE), puesto que el mandato normativo de los preceptos
cuestionados -arts. 81 LSV y 132 LPC- aparece enunciado, con el contenido
establecido por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo en
sus Sentencias en interés de ley de 15 de diciembre de 2004 y 22 de septiembre
de 2008, con la suficiente claridad como para eliminar cualquier sombra de
incertidumbre acerca de su contenido y alcance en cuanto a la fijación del dies a
quo del cómputo del plazo de prescripción de las infracciones y sanciones
administrativas”.
Además la doctrina del Tribunal Constitucional no contradice la sentada
sobre el silencio administrativo, ficción legal cuya finalidad es facilitar al ciudadano
el acceso a la vía judicial, contra la desestimación presunta, de forma que bien
puede interponer recurso contencioso administrativo contra esta desestimación,
bien puede esperar a que la Administración dicte resolución expresa, sin que
pueda apreciarse “‘que la demora coloque en este caso a la Administración en
mejor situación que aquella en la cual se habría encontrado si hubiera cumplido su
obligación de resolver expresamente dentro de plazo el recurso de alzada, pues
durante la pendencia del recurso administrativo se mantiene el efecto de la
inejecutividad de la sanción, como recuerda el Abogado del Estado, inejecución
que, sin duda alguna, no perjudica (más bien beneficia) al ciudadano que ha sido
sancionado’ (STC 37/2012, FJ 10).”
Respecto a la infracción del principio de eficacia administrativa que deriva
del incumplimiento de la Administración a resolver en plazo el recurso de alzada, la
rechaza también pues esta demora no puede imputarse a los preceptos legales
cuestionados, con el contenido establecido en las sentencias del Tribunal Supremo
de 2004 y 2008.
Respecto a la infracción del principio de interdicción de arbitrariedad, se
rechaza por carecer de sustantividad propia, pues su único sustento es la
discrepancia del juzgado promotor de la cuestión con la doctrina sentada por las
tan citadas sentencias del Tribunal Supremo.
El Tribunal Constitucional recuerda, finalmente, que no está dentro de sus
funciones determinar “‘cuál sea la interpretación preferible cuando son posibles dentro de la Constitución- distintas interpretaciones judiciales de la legalidad
ordinaria, y entre ellas pueda identificarse alguna que acaso hubiera respondido
más plenamente a los valores incorporados a los derechos fundamentales u otros
preceptos constitucionales’ (STC 37/2012, FJ 12).”
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5. Conclusiones del Tribunal Constitucional
El Tribunal desestima la cuestión de inconstitucionalidad planteada por
considerar que el precepto legal con el contenido normativo, para los órganos
inferiores en grado al Tribunal Supremo, sala de lo contencioso administrativo de
15 de diciembre de 2004 y de 22 de septiembre de 2008, no vulnera el principio de
seguridad jurídica, en cuanto el mandato normativo está enunciado con suficiente
claridad como para eliminar cualquier sombra de incertidumbre sobre su contenido
y alcance; y, además, garantiza que el status jurídico de los ciudadanos en esta
materia sea igual en todo el territorio nacional.
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