Examen crítico del Amejoramiento del Fuero de Navarra. Francisco

FRANCISCO SALINAS QUIJADA
Doctor en Derecho
Ex-Abogado Asesor de la Diputación Foral
Miembro de la Com isión Compiladora del Derecho civil de Navarra
Académico C. de la Real Academia de Jurisprudencia y Legislación Académico C.
de la Real Academia de la Historia
Vicepresidente del Consejo de Estudios de Derecho Navarro
EXAMEN CRITICO DEL
AMEJORAMIENTO DEL FUERO DE
NAVARRA
SUMARIO
INTRODuccrON.
1. Antecedentes históricos.
2. Naturaleza jurídica del Amejoramiento,
3. Concepto.
4. Procedimientos opcionales para llegar al Amejoramiento.
5. Conveniencia de su promulgación.
5.1. No se debía haber modificado la Ley Paccionada.
5.2. El Amejoramiento rompe la continuidad de la tradición del Régimen Foral
de Navarra.
5.3. Redundaba el Amejoramíento, cuando lo pertinente era una reintegración
foral plena.
5.4. El Amcjoramiento debía haberse sometido al referéndum de los navarros.
5.5. Con el Amejoramiento Navarra perderá competencia, pues ejercerá tan sólo
aquellas que le son reconocidas.
6. Aspectos negativos del Amejoramiento.
6.1. Estructura y estilo estatutarios.
6.2. Control de constitucionalidad de las leyes forales.
6.3. Carencia de una proclamación de principios.
6.4. Interferencia del Tribunal de Cuentas.
6.5. Elección de Diputados que dejó de ser por Merindades.
6.6. Peligro de colapso competenciaI.
7. Aspectos positivos del Amejoramiento.
7.1. Principios informantes del Arnejoramiento.
7.1.1. Principio de preconstitucíonalidad. 7.1.2.
Carácter originario del Fuero. 7.1.3. Su naturaleza paccionada.
7.1.4. Su «vis atractiva».
7.1.5. Su diferencia con los Estatutos de Autonomía.
7.2. Autonomía foral al máximo.
7.3. Democratización y ordenación de las instituciones forales.
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7.4. Denominación de «Cortes».
7.5. Soberanía fiscal.
7.6. Mantiene y refuerza la personalidad de Navarra.
8. Apreciación crítica.
PRELIMINAR
El Arnejoramiento del Fuero de Navarra, elaborado por Pacto entre la Adminis­
tración del Estado y la Administración de la Comunidad Foral de Navarra , fue
formalizado con rango y carácter de Ley Orgánica y sancionado por S.M . el Rey ellO
de Agosto de 1982.
Navarra tenía su «Co nstit ución interna » como vino a llamarse; su Ley Funda­
mental Política, su Carta Magna.
No es de extrañar que en su proyecto inicial , en su debate parlamentario , en su
negociación con el Estado , yen su ulterior aprobación , intervinieran las Instituciones
y todos los estamentos de este antiguo Reino, y se preocuparan de su continua
información los medios de comunicación social.
Por tanto , estamos en presencia de un cuerpo legal en cuya formación no sólo
intervinieron los juristas. Yo diría más: la participación de mayor relevancia hay que
asignarla a los políticos, aunque -naturalmente- entre éstos hubiera destacados pro­
fesionales del Derecho, y además también se valieran en sus actuaciones del asesora­
miento jurídico.
En razón de estas singulares circunstancias promulgatorias , me he visto obligado
a traer a colación citas y testimonios de autores legos en el Derecho , de profesiones
bien distantes del mismo, pero que por su condición política intervinieron en su
redacción , debate y aprobación; referencias muy estimables porque nos dan idea del
clima exi stente en Navarra respecto a la conformación de su propio gobierno, y las
distintas ópticas de su genuina estimación reguladora .
Como consecuencia de ello, puede también explicarse que en este estudio del
Amejorarniento del Fuero Navarro, haya tenido que apelar a fuentes bibliográficas
no sólo jurídicas -aunque haya resumido sobre el mismo una antología de las más
importantes- sino de otra índole muy diversa como, por ejemplo , periódicos , revis­
tas, y, sobre todo, el Diario de sesiones del Parlamento Foral de Navarra, n ." 28, de 1
de abril de 1982, que recogió el Acta de la sesión plenaria , celebrada el día 15 de
marzo de 1982, en el decurso de la cual se debatió y votó el texto sobre Reintegración
y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra .
Pero todo ello era necesario para llegar al fondo del tema , y era la única manera
de poder ofrecer una panorámica total de esta «Co nstitución interna» de Navarra
profundizando a la vez en su filosofía , y, desde luego, acompañando por mi parte la
pertinente calificación y comentarios jurídicos que constituyen, en definitiva, junto
con la historia del ordenamiento foral, la raz ón de ser del estudio.
Sin que ello sea obstáculo que, en otra ocasión , pueda insistir y ampliar aspectos
determinados de este Derecho público navarro, que ahora podría llamarse Derecho
constitucional, que lleva rigiendo en esta tierra desde las primeras noches de los
siglos , y que, a pesar de todo lo que se trabajó sobre él, aún no se ha hecho mas que
empezar .
INTRODUCCION
En la presentación que hizo de la edición del libro «Arnejorarniento del Fuero,
1841-1982 » el Presidente de la Diputación Foral , que lleva fecha de agosto de 1982,
decía en su final que : «Las Instituciones navarras, las personas que en cada período
--------------------------------------- �
formen parte de ell as , la Administración de la Comunidad Foral en general , y los
navarros todos serán quienes desde sus respectivas posiciones pronuncien el veredic­
to acerca de lo que estimen error o acierto de dicho Amejoramiento»'.
Atinaba esta introducción en estimar que las calificaciones apriorísticas que se
venían haciendo no ten ían más valor que la fijación de posturas políticas por quienes
servían a sus respectivas ideologías; y que el tiempo -además de las urnas- se ocupa­
rían de decantar y calificar el sentir del pueblo navarro que es el que, en definitiva,
tenía la última palabra .'
El Presidente Arza, pues , invitaba a todos los navarros a «pronunciar su veredic­
to», sobre el error o el acierto del Amejoramiento sancionado , pero a su debido
tiempo. Ha sido preciso que transcurrieran cerca de cuatro años para que se consi ­
guiera una plena serenidad de juicio en la apreciación del Amejoramiento promulga­
do.
y tal vez sea en estos momentos la calificación jurídica bastante más prevalen te
sobre la valoración política en el enjuiciamiento de este pacto foral entre la Adminis­
tración del Estado y la Diputación de Navarra.
En efecto , en la consideración política de esta Carta Magna, durante este lapso
de tiempo , se han podido observar toda clase de posturas, desde las más moderadas y
contemporizadoras aceptando en buena parte el texto legal con algunas prudentes
cautelas, hasta las más opuestas y radicalizadas; y, entre estas últimas, unas elogiando
su contenido , libre de toda mácula tanto de fondo como de forma, y anatematizando
otras no ya su acervo sustantivo , sino incluso el hecho de haberlo llevado a efecto ,
sosteniendo que su simple elaboración , aún siendo paccionada , ha resultado lesiva a
la integridad foral.
Por mi parte no entro en el juego político , que ignoro por completo. Sé trata de
aportar , por mi condición de jurista foral , alguna noticia sobre este Amejoramiento,
para -a seguido- desde un prisma estrictamente ajustado a Derecho dictaminar sobre
su op ortunidad , aciertos y errores.
Pero al objeto de intentar una mayor ilustración expositiva, bueno será formular
un recordatorio elemental de sus antecedentes históricos, concepto y naturaleza jurí­
dica , vías opcionales de reintegración , conveniencia promulgatoria, para luego seña­
lar con objetividad sus luces y sus sombras , y terminar con mis propias y personales
conclusiones.
1. Antecedentes históricos
Para llegar a conclusiones dogmáticas y entender en qué consiste el Arnejora­
miento, es preciso conocer previamente lo qu e éste significa, aun cuando su propio
término sea su mejor definición , máxime cuando en Navarra trajo causa de institucio­
nes enraizadas en la misma Corona desde tiempo inmemorial , desde que el Rey al ser
alzado juraba «amejorar» siempre los Fueros y nunca «apeyorarlos».
Ya en el Acta de Avenencia de Teobaldo 1 con los caballeros e infanzones de 15
de enero de 1238 en la que se acordaba nombrar una comisión para poner por escrito
los fueros , y que obra en el Archivo de Comptos , Cartulario 3, págs. 155-156 , se decía
literalmente que lo que se pretendía era «meter en escripto aqueillos fueros que son e
deven seer entre nos e eillos, amillorandolos de una part et de la otra como nos con el
bispo el aquestos esleitos vieremos por bien».
En el cap. 1, tit. J, lib . J del Fuero General de Navarra , que trataba de cómo se
alzaba rey en Navarra, se establece que : «primero que les iuras, antes que lo alzasen
1. «Amejoramiento del Fuero. 1841·1982J" Diputación Foral de Navarra , In stituci ón Pr íncipe de
Viana , Pamplona, 1982, pág . 9.
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sobre la cruz et los santos evangelios, que los toviese a drecho, et les meioras siempre
lures fueros , et non los apeyoras... » 2 .
No mucho tiempo después, el rey D . Felipe III de Navarra , efectuó el primer
Amejoramiento del Fuero, con este nombre, recordando cómo en su juramento
había asumido el compromiso con sus súbditos de «m antenerlos a dreyto et meyorarlis
los fueros et no apeyorar» , y, como consecuencia de ello, «seyendo zertificados por
fidedignas personas que algunas capitullas ha en los ditos fueros que avrian mester
meiorar... » , sanciona su Amejoramiento ellO de septiembre de 13303 .
En virtud de los mismos fundamentos , también Carlos III el Noble elabora otro
Amejoramiento el I ." de febrero de 1418, que no llegó a aplicarse , ni a ser objeto de
inserción a continuación del Fuero General , por contrariar excesivamente las costum­
bres del país.
Vemos, pues, que las raíces históricas en las que se halla anclada la institución
del Amejoramiento , no sólo se remontan a épocas ancestrales, sino que se ha mante­
nido a través de los siglos-ininterrumpidamente- por el tesonero afán de los navarros
de mejorar y perfeccionar sus leyes, adecuándolas a las necesidades de los tiempos .
2. Naturaleza jurídica del AmeJoramlento
El Derecho positivo es obra de los hombres y, como tal , es perfectible , aun en el
supuesto de una situación inmóvil y estática , de sedentario laboratorio jurídico .
Pero es que, no sólo es eso el Derecho, sino que responde a una tradición
multisecular reguladora de una vida social cambiante, de polifacéticas necesidades
surgidas al vaivén de la época, y que debe experimentar su debido aggiornamiento.
En Navarra, además de estos dos elementos que cualifican la naturaleza jurídica
del Amejoramiento del Fuero: perfectibilidad yaggiornamiento, opera otro elemento
insoslayable en este sentido conceptual.
En efecto, preciso es recordar que el Reino de Navarra nació del pacto foral,
fundamento constituyente de la autoridad del Monarca y del deber de obediencia de
sus súbditos. Si los navarros hacían Reyes , era en tanto en cuanto éstos juraban
guardar sus libertades. Este pacto de creación de la Monarquía , configurativo de la
personalidad política de Navarra, perduró a través de muchas generaciones.
Como escribe Del Burgo, en Navarra mediaron las razas y procedencias hetero­
géneas aglutinadas todas por la fe en Cristo , fidelidad al Monarca y el respeto a las
instituciones: «pero se mantuvo por encima de todo el primitivo pacto de creación de
la Monarquía, pacto verdaderamente constitutivo de la personalidad política de
Navarras".
y mediante este pacto -que perduró a través de todas sus vicisitudes históricas­
Navarra consiguió «la retención de su naturaleza antigua », como así aparece en cru­
ciales coyunturas del antiguo Reino.
Por ejemplo, cuando los 1nfanzones de Obanos así lo exigen a Teobaldo I en
1234, o cuando Navarra fue anexionada a Castilla en 1515.
Pues bien, ése es el tercer elemento determinante de la naturaleza jurídica del
Amejoramiento del Fuero, y que está presente operativamente en la elaboración del
mismo, como vehículo necesario para una reintegración foral al máximo .
2. Fuero General de Navarra. Amejoramiento del Rey Don Phelipe , Amejoramiento de Carlos llI,
edición realizada conforme a la obra de D . Pablo Ilarregui y D. Segundo Lapuerta. Año 1869, y llevada a
efecto por la Diputación Foral de Navarra, Institución Príncipe de Viana , Pamplona, 1964, pág. 7.
3. Fuero General de Navarra ... ob . cit . , pág. 265.
4. DEL BURGO . Jaime Ignacio: El Fuero: pasado, presente y futuro. Pamplona , 1975, págs . 21 y 22.
--------------------------------------- Esta «retención de la naturaleza antigua », no se puede subsumir en la pobre
concepción de la simple «refo rma», pues responde a potestades forales que tituló
Navarra de siempre , que «conf iscó » el Estado contra todo Derecho, y que debe
reintegrar al poder foral reconociendo «de iure » lo que es patrimonio privativo de los
navarros.
He ahí los tres elementos que determinan la naturaleza jurídica del Amejora­
miento navarro: perfectibilidad, aggiornamiento y retención de la naturaleza antigua.
Elementos que han llevado implícitos todos ellos , y algunas veces proclamados en
las exposiciones de mot ivos de sus respectivas normativas.
3. Concepto
En De recho foral navarro «Amejorarniento- equivale a perfeccionamiento del
Fuero en las sucesivas adecuaciones que exigen las necesidades de cada época.
«A rnejo rar- es , pues, mejorar el sistema jurídico existente . Es vocablo que nos
recuerda a: «l'amélioration de la loi», del otro lado de los Pirineos, pero que, por
acaparamiento de uso, desde siempre forma parte de nuestro acervo jurídico.
Ahora bien, de lo expuesto antecedentemente al tratar de naturaleza jurídica,
por mi parte entiendo que el concepto y razón de ser del Arnejoramiento deben
asentarse sobre los tres pilares antes señalados: un ideal de reforma constituyente en
base de un perfeccionamiento jurídico de su ordenamiento político, un deseo de
modernización de la estructura foral y, un afán diligente y exhaustivo de «retener
nuestra naturaleza antigua», que entraña una integración al máximo de las potestades
privativas de Navarra .
4. Procedimientos opcionales para llegar al Amejoramlento
El Amejoramiento podía haberse llevado al efecto por dos caminos opcionales:
A) Por la modificación de la Ley Paccionada de 16 de agosto de 1841; o,
B) Por el procedimiento que en la técnica jurídica se denomina «integracián de
normas», mediante el desarrollo de todas las posibilidades hermenéuticas, derivadas
de dicha Ley Paccionada , reconocimiento de medidas de garantía y pactos adiciona­
les o complementarios que condujeron a tal Amejoramiento .
La Diputación de Navarra optó por el primero de los procedimientos indicados ,
de modificación de la Ley Paccionada , de inmediato en algunos aspectos y abriendo
un amplio cauce paccionado de modificación con más profundidad, a través del R .D .
Paccionado de 26 de enero de 1979, y después por el Amejoramiento del Fuero.
En el Prólogo del Amejoramiento se detallan los trámites llevados a efecto para
su elaboración y aprobación, a cuyo lugar me remito" .
Este Pacto fue formalizado con rango y carácter de Ley Orgánica, y sancionado
por S.M. el Rey ellO de agosto de 1982, habiéndose publicado en el «Boletín Oficial
del Estado», números 195 y 204, Yen el «Boletín Oficial de Navarra», número 106.
La publicación de esta Ley en el «Boletín Oficial del Estado», el día 16 de
agosto , coincidió con el ciento cuarenta y un aniversario de la Ley Paccionada.
5. Conveniencia de su promulgación
Entramos en el examen analítico del Amejoramiento del Fuero en torno del cual
deduciremos nuestras consideraciones críticas.
5.
«A mejoramiento del Fuero... ". ob. cit., págs. 17 y ss.
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y la cuestión que surge en primer lugar, antes de señalar los aciertos y los errores
del texto legal paccionado , es la de reflexionar sobre si fue conveniente o no su
promulgación, y, en consecuencia , si en el momento presente -una vez promulgado­
se debe pretender su abrogación ; materia que, por su propia naturaleza, su conoci­
miento es prevalen te a todas las demás, y que justifica la explicitemos seguidamente .
5.1. No se debía haber modificado la Ley Paccionada
Veíamos en el epígrafe precedente el doble camino que se podía haber seguido
para el Arnejoramiento del Fuero, y cómo se había optado por la modificación de la
Ley Paccionada , sin haber observado lo que en términos de técnica jurídica se deno­
mina «integración de normas».
Pues bien, hay juristas que sostienen esta tesis respecto al procedimiento de
«integración al máximo de las potestades forales de Navarra». No se debía haber
promulgado un Arnejoramiento modificador de la Ley Paccionada , sino que se debía
haber seguido -dejando intacta dicha Ley-la otra elaboración normativa de «integra­
ción de normas». «Esta fórmula consiste -según Aldea- simplemente explicada, en
considerar no agotado el alcance y contenido de un sistema en las expresiones y
concrecciones normativas determinadas en un momento, sino que por el contrario, el
alma de dicho sistema contiene un dinamismo inmanente para su actualización que
confiere a los pactos progresivos la misma virtualidad que a los básicos originales .
Nadie negó -como notorio error se divulgaba- que técnicamente cualquier pacto
puede ser modificado por otro posterior con aquiescencia de los pactantes. Lo que
ocurría , sencillamente, es que unos consideraban verdaderamente peligroso para
Navarra modificar el pacto foral sustantivo, pensando y razonando además en el
sentido de que las mismas potestades se podían lograr por la vía técnica de la «inte­
gración» entendida en sentido jurídico. Otros en cambio no veían peligros, ni dificul­
tades en el hecho de modificar la Ley Paccionada-",
y en la época en que se debatió la cuestión, previa a la elaboración del Amejora­
miento del Fuero , tal vez el temor a esos peligros tenía su fundamento.
Hubo Informe de juristas que abundaban en razones para justificar su postura de
que, en aquellos momentos, no se debía ir a una reintegración que irrogara la modifi­
cación de la Ley de 184l.
Se adujeron en esta línea : a) la situación de tránsito de un régimen de autoridad
a otro de democracia inorgánica; b) el natural apasionamiento con que se estaba
viviendo el tránsito en España; e) la delicada situación económica ; d) el hallarse en
curso un período constituyente; e) la posibilidad de que se instaurara un Estado
federal; f) la pretensión de que Navarra se integrara en una nueva unidad política
regional o nacional.
Todo estos argumentos fueron recogidos en el Informe que emitimos los Aseso­
res de la Diputación Foral y Vocales del Consejo Administrativo de Navarra, que se
reseña en la nota 7
Bien es verdad que el tiempo afortunadamente despejó las dudas e incertidum­
bres que se albergaban en aquella época, y ningún evento negativo de los que enton­
ces se apuntaron llegaron a acaecer.
6. ALDEA EGUILAZ, Raimundo : Fuero vivo . La hora de Navarra, V . Vías de recuperación . en el
Pensamiento Navarro, Pamplona. 1980.
7. Jesús Luis IR1BARREN RODRíGUEZ, Javier MARTINENA FLAMARIQUE, Arturo AzplROZBARCOS,José
LECUMBERRI JIMÉNEZ, Francisco SALINAS QUIJADA: Informe de los Abogados Asesores y de los Vo cales del
Tribunal Administrativo, en «Inf orm es relativos al lema 'Reintegración Foral Plena' de Navarra », Diputación
Foral de Navarra , Pampl ona , 1977. págs. 51 y ss.
r--------------------------------------- E
Ni la situación de tránsito , por apasionada que fuera; ni la situación económica
que todavía hoy la venimos sufriendo ; ni la circunstancia de ser el período consti­
tuyente; ni el federalismo ni integracionismo tomaron cuerpo de realidad, ni afecta­
ron en lo más mínimo a la reforma de la Ley Paccionada recogida en el Arnejora­
miento del Fuero.
El procedimiento paccionado que se observó en la elaboración del mismo , y la
identidad de criterios de Ios partidos políticos mayoritarios respecto a las cuestiones
nucleares -federalismo o integración en otro ente, primordialmente- hicieron desva­
necer cualquier posible lesión al régimen foral de Navarra por razón de la modifica-o
ción de la Ley Paccionada .
Por tanto , esta tesis de la intangibilidad de la Ley Paccionada, en evitación de
peligros al Fuero , es hoy simple dato para la historia .
5.2. El Amejoramlento rompe la continuidad de la tradición del Régimen Foral
de Navarra
Esta afirmación determinó la postura de algún pequeño sector de opinión, soste­
nida más con razones políticas que jurídicas , y que les hizo llegar a la conclusión de la
inconveniencia promulgatoria del Arnejoramiento, propugnando en el momento pre­
sente su abrogación.
Pero pronto fue rebatida esta argumentación replicando que el Texto pactado
está en línea con la situación anterior y con la originaria del antiguo Reino.
El Amejoramiento no pretirió ni a la Ley de 1839 ni a la de 1841, que la
Disposición Final, punto 1, expresamente declara que continuarán ambas en vigor, y
sus Disposiciones complementarias en cuanto no se opusieran al mismo, que va
precedido del pacto de Reintegración y Amejoramiento. Y por si esto fuera poco, la
Disposición Adicional Primera dispone que «la aceptación del régimen establecido en
la presente Ley Orgánica no implica renuncia a cualesquiera derechos originarios e
históricos que pudieran corresponder a Navarra, cuya incorporación al ordenamiento
jurídico se llevará a cabo, en su caso, conforme a lo establecido en el artículo 71», o
sea, por pacto .
5.3. Redundaba el Amejoramlento, cuando lo pertinente era una reintegración
foral plena
Se trata de la postura más radical, puesto que lo que se sostiene es recabar para
Navarra la misma situación política y jurídica que gozaba con anterioridad al año
1839, es decir, la de Reino.
Se trata de una teoría idealista que no se sostiene de ' pie , pues aparte de las
dificultades pragmáticas afectantes a su propia subsistencia, como acertadamente se
ha puesto de manifiesto la soberanía de Navarra es concepto antiforal, porque preci­
samente el Fuero es la autonomía jurídica dentro de una unidad política superior.
El Fuero se halla inmerso dentro de un Ente superior del que forma parte y está
integrado. Si al Fuero se le atribuyera un concepto soberano quebraría la unidad
política produciéndose dos unidades políticas, cuyas relaciones no serían de Fuero,
sino de Derecho internacional. Volveremos sobre ello en el epígrafe 7.2. sobre la
«reintegración foral plena», y la «integración foral al máximo».
5.4. El Amejoramlento debía haberse sometido al referéndum de los navarros
Algún sector de la doctrina defiende esta tesis manifestando que los Estatutos de
Autonomía son aprobados por referéndum popular previamente a su ratificación por
las Cortes Generales, lo que se ha negado a los navarros, so pretexto que precisamen­
te esta omisión es una diferencia más que distingue a Navarra singularmente del resto
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de las autonomías y no es así, porque este procedimiento es el de los Estatutos de
menor entidad tramitados conforme al art. 143 de la Constitución; añadiendo a este
respecto los propulsores de esta tesis que lo que se ha hecho con ello es hurtar al
pueblo de Navarra la posibilidad de pronunciarse sobre el Arnejoramiento , por el
temor de que fuera rechazado .
La reforma jurídica administrativa de otras áreas del Estado -sigue diciendo- , ha
culminado siempre , y está previsto que culmine en el referéndum, lo que niegan a los
navarros este derecho convirtiéndolos en ciudadanos de segunda fila.
La contestación a estas acusaciones se basa en que la Constitución señala taxati­
vamente aquellos casos en que es necesario el referéndum para incorporar al ordena­
miento jurídico determinadas leyes, como sucede con los Estatutos de Autonomía
que se desarrollan a través del art. 151 de la Constitución. En su consecuencia , no era
jurídicamente necesario, ni siquiera jurídicamente eficaz haberlo realizado .
El argumento no deja de tener su lógica, y conforme a Derecho es totalmente
correcto . El referéndum no iba a resultar ni necesario ni eficaz, entonces ¿para qué
realizarlo? ¿Qué iba a conseguirse con su puesta en práctica?
Pero es que, además respecto a Navarra hubo quienes pensaban que el someti­
miento a referéndum de la aprobación del Amejoramiento del Fuero era idea enor­
memente peligrosa.
Comenzaban por rechazar la idea de que un Reino tenga como fundamento
exclusivo la voluntad de los ciudadanos que pertenecen a una generación determina­
da. Navarra es un producto de la historia: Navarra no nació de ningún plebiscito . Las
naciones se forman por decantación' de muchos acontecimientos , actos humanos o
hechos naturales. Las fronteras no son productos del azar , ni mucho menos obra de
gabinete: las trazan entre la mano de Dios y la sangre de los hombres de muchas
generaciones . Navarra es religión , historia, cultura, geografía física, geografía huma­
na, ambas muy ricas en variedad ... Navarra es un legado con vinculación, que veni­
mos obligados a transmitir a nuestros hijos.
De otro lado, siempre ha sido discutida la cuestión de lo que debe entenderse
por pueblo a los efectos de estimar su igualmente discutida soberanía .
Ahora bien, el problema de legitimidad exige continuidad histórica , pequeñas
conquistas locales cotidianas, reformas lentas y formación de soleras, en las cuales
está el principio vivificador de la tradición : todo esto supone gentes y tierras ; pero a
todo esto lo mueve el espíritu . Lo más entrañable de Navarra es su espíritu , y el
espíritu no es tema de plebiscitos; sobre todo cuando, de no adoptarse medidas
restrictivas de la capacidad de votar y sistemas que exijan un elevado «quórum», una
decisión tan trascendental para el futuro de Navarra como unidad histórica, puede
quedar a merced de una minoría a la que el pasado y la tradición foral resulten
indiferentes, o que hagan de la consulta popular sobre el problema autonómico un
mero episodio de la lucha de clases. Y así hay constancia de lo expuesto en el Informe
al que se refiere la nota".
5.5. Con el Amejoramiento, Navarra perderá competencias, pues ejercerá tan
sólo aquéllas que les son reconocidas
La esencia del Fuero está en que Navarra tiene poder político propio y origina­
rio, que ejercerá en todas aquellas materias que por sus posibilidades pueda desarro­
llar, independientemente de cuáles sean éstas. En cambio por el Amejoramiento ,
Navarra ejercerá las competencias que se le reconocen, ni una más, en flagrante
contradicción con lo aprobado en las Bases y con los principios en que se sustente el
8. Ibídem nota anterior.
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Régimen Foral. Este es un cambio sustancial -siguen diciendo los que así piensan­
que desgarra el Fuero, que reduce nuestra personalidad jurídica y que nos sitúa en el
. campo de las autonomías uní-provinciales de las que seremos una más.
Estas palabras tomadas literalmente de las pronunciadas en el Pleno del parla­ mento Foral en la sesión de su votación por el representante del PNy9, tienen réplica
suficiente en el mismo Amejoramiento , en cuyo art. 2 se proclama que los derechos
originarios e históricos de Navarra serán respetados y amparados por los poderes
públicos con arreglo a las leyes de 1839, 1841 Y Disposiciones complementarias ;
añadiendo el art. 3 que el Amejoramiento tiene por objeto integrar en el Régimen .
Foral de Navarra todas aquellas facultades y competencias compatibles con la unidad
constitucional, y garantizar todas aquellas facultades y competencias propias del
Régimen Foral de Navarra. Declaración que concreta el arto 39 del Amejoramiento
estableciendo que corresponden a Navarra todas aquellas facultades y competencias
que actualmente ejerce al amparo de la Ley Paccionada , todas las que se integran en
la Ley Orgánica, y todas las que el Estado atribuya, transfiera o delegue.
Precisamente este cúmulo de competencias constituyó argumento para aquellos
que propugnaban en vez de la modificación de la Ley Paccionada la realización de
una serie de pactos parciales y sucesivos, evitándose de esta manera el peligro de la
asunción de competencias en lo que no se estuviera preparado; llegando al colapso si
las competencias llegaran a desbordar a la Administración Foral , al acaecer en alu­
vión con motivo de la puesta en práctica del Amejoramiento.
Es decir, todo lo contrario de la argumentación expresada temerosa de una falta
de competencias con el Arnejoramiento, cuando el peligro está precisamente en el
exceso de competencias que el Amejoramiento pueda irrogar, que lleguen a bloquear
a la Administración, si no se procede con extremada cautela a la hora de transferir las
competencias: dato negativo que anotaremos en el epfe. 6.6.
6. Aspectos negativos del Amejoramlento
Como antes indicamos respecto al Fuero, susceptible de ser «arnejorado», como
obra humana que es, con posibilidad de perfeccionarla sin otros límites que los
determinados por su propia naturaleza, ahora podríamos repetir en relación con el
Amejoramiento del Fuero que también precisa ser «amej o rado », aunque resulte una
redundancia.
Existen unos palmarios defectos de fondo y forma , algunos más destacados que
están clamando una saludable reparación, y que vamos a examinar seguidamente .
6.1. Estructura y estilo estatutarios
El Amejoramiento decae en su estructura y estilo, que recuerdan mucho a los de
los Estatutos de otras Comunidades autónomas .
No se cuidó de dar al contenido foral una sistemática de Amejorarniento , sin
duda alguna por la inercia -no digo comodidad- de seguir la observancia formalista
de cualquier Estatuto. Si abrimos ambos tipos de ordenamientos comprobaremos su
similitud, tanto respecto a su planteamiento como a su forma de expresión ; muy
explicable en la Comisión negociadora del Gobierno que en ello tenía repetida expe­
riencia, pero no tanto para la Comisión navarra.
9. CLAVERfA , Carlos : Diario de sesionesdel ParlamentoForalde Navarra, año lII , '1.°28, 1 de abril de
1982, Pamplona , pág. 20.
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6.2. Control de constitucionalidad de las leyes forales
Tal vez las mayores acusaciones que ha sido objeto el Amejoramiento se polari­
zan respecto al art o37 del mismo, cuya inclusión no debía haber permitido la Admi­
nistración Foral de Navarra .
Dice así: «Las leyes forales únicamente estarán sujetas al control de constitucio­
nalidad que ejerce el Tribunal Constitucional».
Esta reserva del precepto indicado destruye el equilibrio competencial que debe
imperar entre ambas Administraciones en caso de desacuerdo sobre interpretación
de norma que pudiera lesionar sus acervos recíprocos.
Porque nadie puede ser juez y parte . Y desencadenándose la discrepancia en
virtud de una disposición , resolución o acto de la Administración del Estado, no
resulta muy paritario y equitativo que la resolución de la impugnación , conflicto o
recurso vaya a parar precisamente al Tribunal Constitucional, organismo nombrado
por el propio Estado.
Quiero con esto insistir en que someter el control de constitucionalidad a este
Tribunal , tal y como ahora se halla establecido, representa un riesgo para nuestros
Fueros .
6.3. Carencia de una proclamación de principios
El Amejoramiento carece de una «declaración formal» de principios .
Persona, familia y sociedad, merecían la salvaguarda de una declaración de
principios generales que las conservaran y mantuvieran en su legitimidad e integri­
dad .
y algo tan elemental , estimo no debió pa sar por alto a las dos Comisiones
pactantes del Amejoramiento; sino que, tal vez, por lo delicado de la materia y su
proclividad a incidir en las diversas ideologías políticas que pudieran operar distantes
posiciones entre sus mismos redactores, les hicieron aparcar esta cuestión de declara­
ción de principios, soslayar su debate y discusión, acaso temiendo pudiera resultar un
insalvable escollo que impid iera llegar a buen término la aprobación del Amejora­
miento del Fuero navarro; y de esta manera aséptica ser apoyado su texto final por las
fuerzas políticas más representativas , por la mayoría de los navarros , como así suce­
dió.
Igual pudo suceder con otra omisión que si en ella no puede caer el jurista
extraño , inmediatamente es advertida por el terrícola, al pertenecer de lleno a su
patrimonio foral : me refiero a la ausencia del nombre de Dios en esta Carta Magna.
Como digo, a cualquier jurista o historiador de Navarra le habrá sorprendido
esta ausencia del nombre de Dios en la cabeza del Amejoramiento del Fuero.
No entro en razones teológicas que justifican sobradamente esta nominación en
cualquier Ley Fundamental, en cualquier Constitución política, cuando el Derecho
positivo dimana de la Ley natural, y ésta de la Ley Divina. No pretendo explicar una
razón de orden confesional. Escribo y critico la omisión bajo el aspecto «foral» única
y exclusivamente, pues nuestros Fueros siempre comenzaron sus ordenamientos con
esta invocación , como en el Fuero General: «En el nombre de lhesu Cripta, que es y
será nuestro salvamiento .. . » , y los Reyes que legislaban lo eran «por la gracia de
Dios».
En el Fuero Navarro se impetraba a Dios en el lugar más principal de sus
promulgaciones, y se le rendía acatamiento y homenaje.
Omisión , repito, «foral », con independencia de doctrinas e ideologías, aunque es
de suponer que, precisamente, por razón de estas dispares doctrinas e ideologías
-----------------------------------~--- entre los miembros de las Comisiones redactoras del Amejoramiento , prefirieran
soslayar la cuestión para no entorpecer una coincidencia aprobatoria.
y escribo de esta forma , y así lo pienso, porque como expliqué ampliamente en
otra ocasión y lugar!", el princ ipio religioso «informa todo nuestro Derecho foral ,
que se mantiene vivo en nuestra legislación. El principio religioso es una constante
ininterrumpid a en nuestra normativa foral, desde los más viejos Fueros hasta nues ­
tros días... Y llevados de un afán de fidelidad y ortodoxia, los que compusimos el
'Fuero Recopilado de Navarra', en el año 1959, lo encabezamos con un «Proemio» ,
que comienza así: «En el nombre de Dios omnipotente, y para el mejor conocimiento y
la más fiel observancia de las leyes .. . » , con el mismo lenguaje de nuestros mayores».
y no ha transcurrido tanto tiempo como para olvidar este precedente normativo ,
aunque lo sea de lege fer enda , de nuestro ordenamiento jurídico.
6.4. Interferencia del Tribunal de Cuentas
Tema muy debatido entre amba s Administraciones estatal y foral fue el de las
Cuentas.
Navarra se mantuvo firme en su postura , pero no pudo lograr el desenvolvimen­
to de una soberanía fiscal plena y absoluta , estableciéndose una doble limitación :
1.' Que los informes de la Cámara de Comptos debían remitirse al Tribunal de
Cuentas , a fin de que éste informara, a su vez sobre la legalidad , eficiencia y econo­
mía de esta actividad -aunque tal informe no fuera vinculante- y el Parlamento foral
pudiera acordar lo que est imara pertinente.
2.. La competencia jurisdiccional pasab a al Tribunal de Cuentas.
y sobre esta base de consenso se redactó y aprobó el art o18 del Amejoramiento.
Comprendo que la incidencia de dicho Tribunal es de menor cuantía .
Es menester tener presente que en nuestras cuentas hay fondos del Estado que.
es lógico quiera saber si cumplen las finalidad es para las que fueron otorgados ; que
no hay que ocultar falsas desviaciones o actuaciones delictivas: que la intervención
del Tribunal evita el que se pueda acusar a Navarra de oscurantismo y proporciona
elementos de juicio para la aprobación de las Cuentas y para la adopción de medidas
por las Instituciones y Entidades de Navarra; que la última decisión --en lo no unifica­
do en la ley de 1841- corresponde al Parlamento Foral «p ara que éste, en su caso..
adopte las medidas que procedan»; y que la competencia jurisdiccional se halla inmer­
sa en la unidad judicial aceptada por la Ley Paccionada .
Todo esto , bien se entiende, que palía la presencia de un Tribunal de Cuentas , '
organismo ajeno a Navarra . Pero hubiera sido prefe rible saludarlo de lejos , sin
intromisiones en las Cuentas de nuestra propia casa, ni tan siquiera en esa informa­
ción meramente formularia no vinculante , pero de la que , hasta la fecha, estábamos
liberados .
6.5. Elección de Diputados que dejó de ser por Merlndades.
Otro de los defectos es la supresión de la elección de Diputados por Merindades,
como venía haciéndose desde la Ley Paccionada.
Ya no son las Merindades : Pamplona , Tudela , Estella , Sangüesa y Olite , quienes
eligen a sus Diputados , sino es el Presidente de la Diputación quien los designa y
separa.
.
10. SALINAS QUU ADA, Francisco : Derecho civil de Navarra. l . Introdu cción. 2.' ed .. Pamplona, 1983,
págs. 130 y ss.
EXAMEN CRITICO ...
68 FRANCISCO SALINAS QUIJADA
Hay quienes piensan que el engranaje democrático fue demasiado lejos , privan­
do a los navarros la elección de sus Diputados por cada Merindad , que respondían
-además de a la Ley Paccionada- a una costumbre política de un gran arraigo en el
pueblo navarro, y de consuno con la sencillez de sus gentes .
6.6. Peligro de colapso competencial
Con el Amejoramiento habrá de guardarse un excesivo cuidado de evitar y
salvar a Navarra de un desgraciado colapso , si no hay la suficiente prudencia y cautela
en la asunción de tales facultades y competencias, contando en cada momento con las
posibilidades técnicas , económicas y de todo orden para asimilarlas convenientemen­
te .
Prudencia que habrá de extenderse también al buen uso de facultades y compe­
tencias, guardando en todo momento la más rigurosa observancia de los principios
forales. De lo contrario un Parlamento navarro podría hacer más daño al Fuero que
las Cortes Españolas; pues la clave del éxito no se polariza tan sólo en la esmerada
elaboración de unos cuerpos legales , sino la puesta en práctica de los mismos , para lo
que se precisa además, de una recta conciencia en el buen hacer, pensar y obrar como
Navarra exige y demanda.
Peligro que podría acechar a la economía navarra y, a la postre, a su contri­
buyente, si una excesiva y mal organizada asunción de competencias multiplicaba su
burocracia, cargando gravemente a los Presupuestos Generales de Navarra con un
peso superior a las fuerzas de sus propios y limitados ingresos .
7. Aspectos positivos del Amejoramlento
En nuestra crítica del Amejoramiento del Fuero encontramos más signos positi­
vos que negativos, que debemos resaltar, en aras de una sincera objetividad de
nuestro análisis foral.
También nuestra relación de los aspectos favorables es con un carácter mera­
mente enunciativo y no exhaustivo , pues no cabe duda que tanto en los errores como
en los aciertos el comentario podría haberse extendido a otros particulares , aunque
estimamos que hubieran sido de menor importancia que los expuestos, y de los que
vamos a reseñar a continuación .
7.1. Principios informantes del Amejoramiento
Ya escribimos antes sobre este tema, pero bajo el prisma negativo de una falta
de declaración formal de tales principios, a cuyo lugar nos remitimos: 6.3 .
En el momento no vamos a insistir en lo ya tratado, y vamos únicamente a
explicar aquellos principios inmersos en el Amejoramiento, a los que sus autores
concedieron la importancia debida .
7.1.1. Principio de preconstitucionalidad
Para comprender más exactamente este principio es de necesidad traer a cola­
ción algunos antecedentes históricos de la Navarra del Siglo XIX, especialmente a
partir de la primera Guerra Carlista.
Por la Ley de 1839 bien es verdad que Navarra pierde la condición de Reino para
convertirse en Provincia , pero PROVINCIA FORAL, una formalidad que cualifica
su autonomía , que no le es concedida sino que es la consecuencia de esa conversión de
Reino soberano a Provincia autónoma : es una autonomía no otorgada , sino el resul­
tado de una soberanía perdida .
--------------------------------------
..
Esto es muy importante señalar. Los Fueros no se conceden a Navarra en esta
Ley de 1839, sino que por ella se les mantiene.
Como la doctrina foral anota en la exégesis de esta Ley de forma unánime, se
deduce entre otras conclusiones el car ácter originario del Régimen Foral, del Poder y
Derecho de Navarra , porgue al convertirse Navarra de Reino soberano en Provincia
Foral, los Fueros no le son concedidos, sino confirmados; es decir, que el Régimen
Foral de Navarra es preconstitucional.
El 28 de noviembre de 1839 se promulga un Real Decreto por el que se consti­
tuye una Diputación Provisional , para negociar el Plan de arreglo bajo el cual prome­
te Navarra unirse al resto de la nación , cuyo Proyecto es lo que después se llamó con
toda razón Ley Pacci onada , y que surgió el 16 de agosto de 1841, después que la
Diputación otorgara su aprobación. Nadie puede negar, a la vista de estos anteceden­
tes que resumimos , que la Ley de 16 de agosto de 1841 es una Ley Paccionada . Y esto
tan claro y evidente , que nadie lo discutió , ni el propio Tribunal Supremo de la
nación ; naturaleza paccionada de esta Ley que fue reconocida unánimemente no ya
por los foralistas, sino oficial y solemnemente por el Estado español múltiples veces.
Un pacto de «status», que no puede ser modificado por la voluntad de una sola
de las partes.
Un poder -en el sentir de Aizpún Santafé y Aldea Eguílaz , con quienes coincido
en la justificación de mi postura- que es anterior a la Constitución del Estado espa­
ñol, por lo que no fue preciso en ella reconocimiento formal alguno.
El poder estatal resulta indudablemente condicionado por el pacto de «status»
que legitima la definitiva integración de dos unidades políticas en una unidad de
carácter nacional.
y la única Constitución que hizo referencia a Navarra, que ha sido solamente
esta última, la actualmente vigente , en la Disposición adicional primera proclama:
«La Constitución ampara y respeta los derechos históricos de los territorios forales».
Si ampara y respeta es porque esos derechos históricos ya existen , pues no podría
ampararse algo inexistente, como tampoco respetarse .
Se trata, pues, de un régimen foral preconstitucional!':
El Amejoramiento del Fuero reitera este reconocimiento en su art. 1, cuando
dice , que: «Navar ra constituye una Comunidad Foral con régimen , autonomía e
instituciones propias, indivisible, integrada en la Nación española y solidaria con
todos sus pueblos», añadiendo su art. 2: «Los derechos originarios e históricos de la
Comunidad Foral de Navarra serán respetados y amparados por los poderes públicos
con arreglo a la Ley de 25 de octubre de 1839, a la Ley Paccionada de 16 de agosto de
1841 y Disposiciones complementarias, a la presente Ley Orgánica y a la Constitu­
ción , de conformidad con lo previsto en el párrafo primero de su Disposición Adicio­
nal Primera».
No puede , pues, mediar reconocimiento más expreso de los derechos preconsti­
tucionales de Navarra , aun cuando se carezca de la proclamación formal de este
principio de preconstitucionalidad , puesto que con el reconocimiento de tales dere­
chos al amparo de la ley de 1839 -que ya había sido declarada subsistente implícita­
mente para Navarra en la Disposición derogatoria segunda de la Constitución- y de la
Disposición Adicional Primera de la misma Carta Magna nacional , y que ya mencio ­
namos anteriormente, la preconstitucionalidad es admitida y aceptada , aun cuando
falte el principio de ser proclamado, que en este caso sólo representa la omisión de un
mero aspecto formal de la cuestión.
11.
S ALIN AS Q UIJADA .
Francisco : Derecho civil de Navarra... , ob . cir. , pág. 346.
EXAMEN CRITICO n.
70
FRANCISCO SALINAS QUIJADA
7.1.2. Carácter originario del Fuero
Esta preconstitucionalidad tiene, además , asiento en otro principio o singulari­
dad foral, en el carácter originario de nuestros Fueros.
De ahí la abismal diferencia de nue stra autonomía originaria respecto a las
demás autonomías que son derivativas, dimanantes de las Constituciones históricas .
O de otra manera, nuestra autonomía por ser originaria es privativa, y las demás
autonomías por ser derivativas responden a un poder distribuido.
Precisamente por no depender de ninguna Constitución , por ese carácter origi­
nario podremos entender mejor -si hay buena fe en querer entenderlo- que el régi­
men foral navarro sea pre o paraconstitucional, como dejé escrito anteriormente:
7.1.1.
En el art. 2 del Amejoramiento, se dice que serán amparados y respetados por
los poderes públicos «los derechos originarios e históricos» de Navarra.
y no sólo eso, sino que en la Disposición Adicional Primera se vuelve a insistir
en ello declarando: «La aceptación del régimen establecido en la presente Ley Orgá­
nica no implica renuncia a cualesquiera otros derechos originarios e históricos que
pudieran corresponder a Navarra , cuya incorporación al ordenamiento jurídico se
llevará a cabo, en su caso, conforme a 10 establecido en el artículo 71», procedimiento
paccionado del que nos ocuparemos en el epígrafe siguiente.
Se reitera una vez más la incolumidad de los derechos origin ario s e históricos de
Navarra , que son total y absolutamente diferentes y de rango superior a los otros
derechos de las autonomías españolas.
«Los constitucionalistas que prescinden generalmente de la distinción entre au­
tonomía originaria, como la típica y ejemplar de Navarra y las autonomías derivati­
vas , hallan fácil solución inmediata, expeditiva , en la primacía de las normas constitu­
cionales de cada época sobre todas las que amparan los poderes periféricos . El error
consiste obviamente en no saber o no querer apreciar o reconocer las radicales
diferencias existentes»12.
Y los derechos de Navarra -repetimos- distan abismalmente de [os otros dere­
chos de [as autonomías españolas .
Esto ya no es una mera apreciación por mi parte, como jurista foral de Nava rra.
Lo ha pronunciado el mismo Tribunal Constitucional, que nos da la razón de ello en
sentencia de 2 de febrero de 1984, poniendo fin al conflicto de competencias plantea­
do por el Gobierno de una Comunidad Autónoma, declarando que corresponde al
Estado autorizar [as emisiones de Deuda pública de dicha Comunidad.
Pues bien , en esta sentencia se sienta la doctrina de que [as fuentes de [as que
nacen las competencias de los territorios históricos por un lado y las de las Comunida­
des Autónomas por otro «son necesariamente distintas ».
Los territorios forales son titulares de «derechos históricos » respetados, ampara­
dos y sujetos a la actualización -Navarra, no- en el marco de la Constitución española
y de los Estatutos de Autonomía, por lo que la delimitación de [as competencias de
tales territorios podrá exigir una investigación histórica acerca de cuáles sean tales
«derechos»; mientras que las competencias de las Comunidades Autónomas son las
que éstas hayan asumido dentro del marco establecido por la Constitución y sus
Estatutos.
Discrimina, pues, la resolución del Tribunal Constitucional -en su Fundamento
jurídico cuarto- las fuentes de las que nacen las competencias de los territorios
12 .
ALDE A EGU1LAZ.
Raimundo : Fuero Vivo ...• art s. cits. , Problema de limites, - V I- ,
-----------~------- for ales de las que nacen las competencias que corresponden a las Comunidades
Autónomas, como tales.
Los términos «históricos» y «forales» la sentencia los juega indistintamente; pero
su sentido es bien claro, pues lo que quiere decir y dice es que un tema son los
derechos forales de los territorios históricos y que para resolver sobre ellos hay que
investigarlos y estudiarlos y otra cuestión son los derechos emanados de la Constitu­
ción española y Estatutos de Autonomía y Leyes Orgánicas. Es la correcta tesis que
defendimos desde siempre, a saber: que el Poder y el Derecho de Navarra , nuestro
Régimen Foral, reviste un carácter originario de naturaleza paccionada, no modifica­
ble unilateralmente, que legitima la definitiva integración de dos unidades polít icas
en una unidad nacional. Y lo repetimos una vez más.
Es Derecho foral o histórico anterior y distinto a la Con stitución del Estado
Español con fuentes de diversa procedencia: originaria e histórica y la moderna
constitucional.
Todo est á acertadamente determinado en esa calendada sentencia del Tribunal
Constitucional que si bien fue dictada para un contencioso afectante a una Comuni­
dad Autónom a de la que nos separa -en orden a nuestro régim en privativo- una
enorme diferencia , sin embargo , su doctrina nos es muy aprovechable en lo que
pueda caber una exégesis an alógica de la misma.
En el Fundamento jurídico citado , su contenido sustantivo y sus pronunciamien ­
tos parecen estar concebidos y escritos para Na varr a con más propiedad que para
ninguna otra Comunidad , pues nadie mejor que Navarra puede destacar como fuente
principal y preconstitucional su indiscutible Derecho foral , enraizado en un territorio
histórico que se pierde en la noche de los tiempos, y que , con la sentencia del
Tribunal Constitucional resplandece de futuro en un amanecer de esperanza y tam­
bién de confianza .
Derechos originarios de Navarra que condicionan, desde luego , el Poder nacio ­
nal, ya cualquiera de sus formas de Estado. «Este, como personificación jurídica de
la Nación española tiene su soberanía limitada por la ley inflexible de la capitulación
amparada en el Derecho de gentes - seguimos en la más extrema y desfavorable tesis
del planteamiento del problema- así como la soberanía del viejo Reyno de Navarra
conservada no otorgada qued ó limitada por el mismo pacto -de igual a igual- por lo
indispensable, esto es reducido al mínimo, para salvar la unidad nacional, como ente,
no como norma ; como persona, no como mera regla constitucional.
Aparece así claramente ante cualqui er visión objetiva y serena que el Régimen
Foral de Navarra es pre o para constitucional; y que obviamente , por lo mismo su
alcance y contenido no depende de ésta ni de otra Constitución que se alumbre en
cualquier momento de la historia". Es pre o para constitucional, precisamente por
ser originario".
7.1.3. Su naturaleza pacclonada
Coherente con el reconocimiento del principio de que Navarra es titular de
derechos originarios e históricos -cuyo respeto es inseparable del contenido de los
pa ctos de integración primero en la Corona de Castilla y después en el Estado
unitario surgido del triunfo de la Revolución Liberal en 183915- es que el régimen de
Navarra sea pac cionado, así reconocido por el Estado y por los Tribunales, que se
recog e en el Amejoramiento del Fuero efectuado «paccionadarnente», mediante una
13.
A L DEA E GUI L A Z , Raimundo : Fuero Vivo..., arts . cits ., Clases de Autonomías, -III-,
14, Palabr as del Presidente de la Diputación Foral de Navarra , en la sesió n plenaria del15 de marzo de
1982, Diario de sesiones... , eit. pág. S.
15 . D EL BU RGO, Jaime : Diario de sesiones.. ., cit ., pág . 8 .
EXAMEN CRITICO ...
72
FRANCISCO SALINAS QUIJADA
elaboración dual, de comisionados nombrados por el Gobierno y por la Diputación,
sancionado por el Estado y por nuestros Organismos forales , y manteniéndose el
principio foral del convenio en las relaciones futuras, que en unos casos podrán ser
suficientes convenios directos entre el Gobierno y Navarra promulgándose de acuer­
do con el rango y la naturaleza de la materia negociada , yen otros supuestos habrían
de ser objeto de ratificación de lo pactado por las Cortes generales de resultar
afectan tes a la unidad constitucional.
También en el Preámbulo del Amejoramiento del Fuero se reconoce expresa­
mente el sistema político del pacto, gozando de un valor interpretativo con carácter
general sobre toda su normativa . Dice así: «Dada la naturaleza y alcance del Arnejo­
ramiento acordado entre ambas representaciones , resulta constitucionalmente nece­
sario que el Gobierno, en el ejercicio de su iniciativa legislativa, formalice el pacto
con rango y carácter de Proyecto de Ley Orgánica y lo remita a las Cortes Generales
para que ésta s procedan , en su caso , a su incorporación al ordenamiento jurídico
español como tal Ley Orgánica».
Excuso decir que , precisamente por tratarse de un pacto, la aprobación o no por
las Cortes españolas y por el Parlamento navarro precisa serlo en bloque, es decir , sin
posibilidades de introducir enmienda alguna .
Como manifestó el Presidente de la Diputación Foral : «E l Fuero no es concebi­
do ni otorgado, es propio de Navarra. Solamente en razón de la convivencia dentro
de España y la armonización consiguiente del Régimen común y foral , se deriva la
necesidad del pacto . El carácter de pacto impregna todo el texto que os presentamos
y está en relación directa con la naturaleza del Régimen Foral. En razón de ella, es
necesario el pacto, se fija el objetivo del mismo, y es inmodificable unilateral­
mente»!".
Desde luego que la solución del pacto ha sido difícil «desde la congruencia
interna de cada una de las partes, el Estado y la Comunidad Foral. El Estado entiende
que cualquier pacto constituye una limitación o dejación de su soberanía. Por el
contrario, la Comunidad Foral no entiende cómo debe negociar aquello que justa­
mente le pertenece . La solución es el acuerdo, el pacto, que siempre supone una
cierta renuncia a la propia plenitud , pero que se explica precisamente en virtud de
esta soberanía como una decisión de autolimitación . En el fondo toda ley constituye
un pacto . El pacto foral se establece entre la Comunidad nacional y la Comunidad
Foral por medio de sus representaciones --".
De ahí, que la meta que se propuso el Estado y Navarra con el Amejoramiento
fuera un nuevo pacto-ley. «El pacto-ley de 1982 lo asumimos sin reservas, sin mati­
ces, sin reticencias, desde el título (preliminar) hasta la disposición final segunda--".
Un Amejoramiento que para ser pacto no hacía ninguna falta decir que lo era ,
porque ahí está . «Lo que importa es el contenido real del texto , si el texto contiene un
pacto , si contiene un amejoramiento, si contiene una reintegración foral. Me recuer­
dalo de aquel mal pintor que relata el Quijote, que después de hacer un dibujo tenía
que poner debajo: 'esto es gallo' . No es necesario que digamos, precisamente y
donde algunos quieren, esto es pacto. Es pacto , y así está perfectamente dibujadov'".
Pero, a mayor abundamiento, en este caso se dijo que lo promulgado era un
Pacto foral, con sus nombres y apellidos , circunstancia tan elemental que no produjo
ninguna sorpresa, máxime cuando el Fuero Nuevo o Compilación civil de Navarra
también fue aprobado, bastantes años antes, por el mismo sistema del pacto.
16.
17.
18.
19.
Diario de sesiones.. ., cit ., pág. 6.
Javier: Diario de sesiones-. .. cit. , pág. 15.
A STRÁIN. Ignacio: Diario de sesiones... cit. , pág. 29.
GOMARA GRANAD A . Javier : Diario de sesiones ... cit., pág. 16.
G OMA RA GRANADA.
..
------------
Sin extendernos demasiado en este Fuero civil , resumiremos únicamente que su
redacción fue llevada a efecto por la Comisión Cornpiladora de Derecho Civil de
Navarra y una Sección Especial nombrada por Ordenes del Ministerio de Justicia de
24 de noviembre y 6 de diciembre de 1971 dentro del seno de la Comisión Codificado­
ra , llegando a un mutuo acuerdo en la resolución de las enmiendas presentadas al
Anteproyecto y a la elaboración del texto definitivo, que se consiguió plenamente y
que quedó en 596 leyes , 5 Disposiciones transitorias y dos Disposiciones finales .
Terminado el trabajo de la Comisión Compiladora y la Seccion Especial, y tras el
Informe pertinente de la Comisión Permanente y de Régimen Municipal de 23 de
enero de 1973 , fue aprobado por la Diputación Foral , acordando su remisión al
Ministerio de Justicia, interesando su elevación al Jefe del Estado a efectos de su
formalización .
y el Jefe del Estado , haciendo uso de las prerrogativas especiales que le otorga­
ba la Ley Orgánica del Estado, y utilizándola en virtud de su Disposición transitoria
primera, reconoció la vigencia de la Compilación civil foral de Navarra mediante una
Ley de 1.° de marzo de 1973.
Es decir , que la aprobación del Fuero de Navarra fue mediante un riguroso
sistema paccionado, en su elaboración y en su aprobación, sin tan siquiera pasar por
Cortes en virtud de las facultades que tenía aquellos momentos la Jefatura del Esta­
do ; como también está prevista paccionadamente su reforma (Disp. final 1.') .
Si esto ocurrió en el Fuero civil, no puede extrañar ocurriera en el Amejora­
miento del Fuero público de Navarra, porque el status de Navarra exigía el mismo
procedimiento paccionado cuando se trataba de la reforma de su sistema jurídico
fuera privado como ahora es público .
Pero volviendo de nuevo al carácter paccionado del Amejoramiento : «hemos de
precisar que paccionado tiene que ser tanto el límite de la unidad constitucional,
como las efectivas, singulares y privativas garantías -amparo y respeto- de todo el
sistema foral navarro con proyección de universalidad ... Si, pues .. : la norma de
relación entre Navarra y el Estado no está ni ha estado nunca definida por el marco
de la Constitución ni de los Estatutos, forzosamente ha de estar fijada por pacto
supraconstitucional o paraconstitucional--eomo más guste- pues en su Derecho histó­
rico hay algo sustan cialmente invariable lo mismo cuando el Reyno era completa­
mente independiente , que cuando se incorporó a Castilla, que cuando quedó conver­
tida en provincia española foral : siempre paccionadamente. Los Reyes privativos , los
Reyes comunes y el único Rey desde 1839, han pasado por estos arcos»20.
Este principio del carácter paccionado conlleva la imposibilidad jurídica de mo­
dificación unilateral del mismo , que necesariamente habrá de serlo siempre bilateral­
mente, por la concordia armónica de las do s voluntades estatal y foral.
y esto está recogido en el Amejoramiento, con la fuerza de vigencia de una Ley
Orgánica pactada, en el Título III que trata «De la reforma», componiéndolo un solo
precepto , el art. 71.
y también trasciende este carácter paccionado de nuestro régimen foral en el
art. 69 del Amejoramíento del Fuero que establece que las discrepancias que pudie­
ran surgir entre el Estado y Navarra deberán solucionarse por una Junta de Coopera­
ción en una Mesa paritaria de negociaciones, cuyo equilibrio está bien definido por
esta situación de pacto .
y esto hasta tal punto que, con fecha 1.0 de agosto de 1984, el Consejo de
Ministros aprobó un Decreto regulando la composición , atribuciones y funciona­
miento de la Junta de Cooperación.
20.
ALD EA EGUILAZ .
Raimundo: Fuero Vivo ... cits., Ameioramiento paccionado , -IX-.
EXAMEN CRITICO ...
74
FRANCISCO SALINAS QUIJADA
Dicha Junta est á integrada por tres representantes por cada parte , correspon­
diéndole resol ver las discrepancias que se susciten, promover la celebración de con­
venios de cooperación, y desarrollar las actuaciones que de común acuerdo le enco­
mienden el Gobierno de la Nación o la Comunidad Foral de Navarra.
Las discrepanci as que podrán plantearse ante la Junta so n las que tengan su
origen en una disposición , resolución o acto de los órganos del Estado , Comunidad
Foral o de sus re spectivos organismos aut ónomos, y sólo podrán hacerlo el Gobierno
de la Nación o la Comunidad Foral de Navarra , a través de sus respectivos represen­
tantes en la Junta ; verific ándolo del siguiente modo: bien antes de la formalización de
la impugnación , del conflicto o del recurso ante el Tribunal Constitucional o ante el
órgano jurisdiccional competente; o bien dentro de los diez días siguientes a dicha
formalización .
Las sesiones de la Junta habrán de convocarse al menos con 72 horas de antela­
ción a su celebración , ejecutándose en Madrid o Pamplona indistintamente, pudien­
do acordar cualquiera de sus representaciones la asistencia a las sesiones de las
Autoridades o asesores que est ime convenientes para el estudio de los asuntos.
Los acuerdos de la Junta sólo vincularán a la Administración del Estado y a la de
Navarra, ejecutándose por los órganos de ambas Administraciones , que en cada caso
resulten competentes .
Vemos , pu es, cómo el Amejoramiento recoge este principio paccionado reitera­
damente, y confirmado pragmáticamente por fuera del mismo, como en la Junta, la
que entremedia antes del Tribunal Constitucional y de la Administración de Justicia
un trámite conciliador, en que ambas Administraciones se sitúan en un plano de
igualdad, para conseguir un consenso evita dar de fallos judiciales .
Por D ecreto Foral 203/1984 de 12 de septiembre , el Gobierno de Navarra nom­
bró miembros de la Junta a José Antonio Asiain Ayala , Joaquín Gortari Unanu a y
Javier Garde Garde, Vicepresid ente, Secretario de Presidencia y Director de Econo­
mía y Hacienda del Gobierno de Navarra , respectivamente .
El Estado designó a María Izquierdo Rojo, Secretaria de Estado para las Comu­
nidades Autónomas, Alberto Pérez Calvo, Director General de Cooperación con las
Comunidades Autónomas , y Enrique Martínez Ros ales.
En resumen , «aunque el Amejoramiento del Fuero no tuviera otra virtud que la
de haber definido con toda clarid ad este principio del pacto como rasgo esencial del
régimen navarro, merecía la aprobación de este Parlamento y el aplauso de todos los
navarros-" .
7.1.4. Su «vis atractiva))
Resulta evidente y palmaria -después de lo expuesto-da incidencia del principio
declarado reiteradamente de que en Navarra todo lo que no afecta a la unidad
constitucional es Fuero , asumiendo Navarra la totalidad de las competencias origina­
rias con facultades plenas de carácter legislativo reglamentario, administrativo, de
revisión y de inspección. Y con respecto a las competencias netamente estatales, el
ejercicio de dichas competencias por delegación y por vía de pacto, aunque sometién­
dose en estos casos a los principios generales de la ordenación jurídica del Estado .
En la primera mitad del siglo XIX al perder Navarra su condición de Reino, la
Ley de 25 de octubre de 1839, en su art. 1.0 con firm ó sus Fueros «sin perjuicio de la
unidad constitucional de la monarquía»; y en el art. 2.° se dispuso que: «E l Gobierno
tan pronto como la oportunidad lo perm ita , y oyendo antes a las provincias Vgscon­
21.
D EL B URGO,
Jaime : Diario de sesiones.. ., cit., pág . 8.
-----~------~----- gadas y a Navarra , propondrá a las Cortes la modificación indispe nsa ble que en los
mencionados fuero s reclame el interés de las mismas , conciliándolo con el general de
la Nación y de la Constitución de la Monarquía, resolviendo entretanto provisional­
mente, y en la forma y sentido expresados, las dudas y dificultades que puedan
ofrecerse, dando de ello cuenta a las Cortes».
«Lo que permite concluir en términos de derecho -corno escribe Aizp ún Santa­
fé- qu e los fueros subsisten después de esta ley (se refiere a la Ley Paccionada) en
cuanto no se opongan a la unidad constitucional-una Reina y unas Cortes-... 10 que
no admite duda ninguna es que, por lo menos todo , absolutamente todo lo que no
quedare por esta última ley expresamente desaparecido , mutilado, o modificado ,
subsiste tal y com o exist iera antes del Convenio de Vergara, sin que nadie , como no
sea con Navarra , pueda modificarlo. Conviene partir de este supuesto indiscutible ,
porque , al interpretar alguna de esas leyes, no se signa un criterio restrictivo en el
orden foral , sino al revé s; puesto que son leyes que no pretenden exterminar los
fueros de Navarra, sino , por el contrario , y según sus mismas palabras, confirmarlos,
y modificarlos , en lo indispensable, para hacerlos compatibles con aquella definida
unidad constitucional-P .
Limitación , pues , que tiene que ser la «indispensable» -como indicaba la Ley de
1839- que entraña un sentido restrictivo en todo lo que su ponga una modificación del
status f oral. Es lo que la doctrina ha llamado «vis atractiva», a lo que equivale el que
Navarra conserve todo aquello que no se considere «indispensable» para la unidad
constitucional. Todo lo que no lesione esta unidad constitucional , Navarra conserva y
mantiene en poder y Derecho.
Se ha discutido en la doctrina si resultaba de necesidad jurídica la descripción
enunciativa , aunque no fuera exhaustiva, de las competencias estatales que quedan
inmersas en la «unidad constitucional», y las que no afectando a esa «unidad constitu­
cional» corresponden a Navarra .
Aldea escribió: «.. . que los poderes conservados de Navarra no se pueden ence­
rrar en listas o enumeraciones, sino que es preciso tenerlos siempre vivos y dinámicos
en la fórmula de la competencia universal. Precisamente podría admitirse que las
excepciones a esa regla de universalidad estuvieren contenidos en listas , lo que no
quita nada a la apreciación de que dichas excepciones -para la guarda de la unidad
constitucional- fueren de singular relieve . Sin embargo , lo mismo para un aspecto del
problema que para el otro, el criterio meramente legal de división de atribuciones,
nos parece al menos exacto para formarse una idea de qué es lo que subsiste y qué es
lo que p asó al régimen general- P .
Más todavía el mismo Aldea en otro lugar esbozó algunos ejemplos de compe­
tencias integradas en la unidad constitucional , escribiendo así: «Para nosotros, desde
el punto de vista de la unidad puede exigirse a tenor de Jos pactos y de sus consecuen­
cías, ponderadamente entendidas , que únicos sean el territorio nacional demarcado
por las fronteras españolas, el sistema general de relaciones internacionales, la defen­
sa y servi cio de la Patria y de su integridad, el sistema representativo, los derechos
fundamentales del ciudadano, el sistema monetario y la unidad final en la Adrninis­
tración de Justicia , con aplicación de las leyes sustantivas pertinentes que la enumera­
ción no es cerrada. Si en buena dogmática apareciere alg ún principio esencial que
participara de las cualidades suficientes para integrarlo honestamente , sin violencias
ni imposiciones, en el sano criterio de la unidad del Fuero cedería también
l ógicamentev".
22. ArZPúN SAl'IT AFÉ. Rafael : Naturaleza juridica de las leyes forale s de Navarra , en «Temas forales »,
Pamplona, 1966, págs. 496 y 497.
23. ALDEA EGUlLAZ. Raimundo: Fuero Vivo .. . arts . cits . , El criterio de unidad constitucional, - VII- .
24. A LDEAEGUILAZ . Rairnundo: Fueros de Navarra. Pod er y Organos, Temas de Cultura Popular , 0. °
239, Pamplon a, 1975, pág . 12.
EXAMEN CRITICO ...
76 FRANCISCO SALINAS QUIJADA '
También el Consejo de Estudios de Derecho Navarro en el Informe a que hace
referencia la nota 25 , también señaló aquellas materias de competencia estatal, por
considerarse encajada en la «unidad constitucional», aunque lo hiciera en un primer
examen a reserva de revisar más despacio.
Cuando escribieron sus relaciones de materias de competencias estatal, tanto
Aldea Eguilaz como el Consejo de Estudios de Derecho Navarro, no se había elabo­
rado el Amejoramiento del Fuero .
Precisamente en la sesión memorable que tantas veces hemos citado y habremos
de repetir , de 15 de marzo de 1982 del Parlamento Foral de Navarra, publicada en el
Diario de sesiones de L° de abril del mismo año, Jaime del Burgo extensamente vino
a concretar lo que sigue: «El Amejoramiento del Fuero no contiene una definición
del concepto de unidad constitucional, pero todo el Título de competencias es una
aplicación del principio de que corresponde a Navarra cuanto no sea inherente a la
unidad constitucional. Por supuesto, el criterio definidor que ha presidido las nego­
ciaciones ha sido muy distinto al que estuvo presente en las conversaciones de la Ley
Paccionada . A la luz de la Constitución de 1837, la unidad constitucional se resumió
en la expresión 'un Rey , unas solas Cortes para toda la Nación' . Más este concepto ,
que condujo a la uniformidad legislativa, es incompatible con la Constitución de
1978.
A la luz de nuestra carta magna de 1978, la unidad constitucional es el conjunto
de principios que informan el ordenamiento jurídico español y configuran a España
como un Estado social y democrático de Derecho que propugna como valores supe­
riores la libertad, la justicia , la igualdad y el pluralismo político.
Unidad constitucional es el reconocimiento de que la soberanía nacional reside
en el pueblo así como de que la forma política del Estado es la Monarquía, por ser la
. que dimana del ejercicio de la propia soberanía popular.
Unidad constitucional es el respeto a la unidad indisoluble de la nación española,
a su idioma oficial, a sus símbolos, así como a la participación en la formación de la
voluntad a través de sus instituciones representativas .
Unidad constitucional es asegurar a los navarros, en tanto que españoles, el
ejercicio de los derechos y deberes fundamentales que la Constitución reconoce a
todos los ciudadanos.
Unidad constitucional es garantizar el principio que también los poderes públi­
cos forales , aun en el ejercicio de las facultades propias del régimen foral , han de
promover las condiciones para que la libertad y la igualdad del individuo y de los
grupos en que se integra sean reales y efectivas, y remover los obstáculos que impidan
o dificulten su plenitud, así como facilitar la participación de todos los ciudadanos en
la vida política , económica , cultural y social.
Unidad constitucional, por último, es reconocer el derecho a la autonomía de los
diversos pueblos que integran España, por ser consustancial con el propio ser de la
nación española y, en consecuencia, el derecho a la autonomía de la Comunidad
Foral de Navarra, cuyos derechos históricos tienen carácter originario y preconstitu­
cional y han de ejercerse con respeto al principio de solidaridad con todos los pueblos
de España .
Analícese las soluciones contenidas en el Amejoramiento y se observará hasta
qué punto las limitaciones contenidas en la actuación de los poderes forales en ciertas
materias son consecuencia de la aplicación a cada caso concreto del principio de
unidad constitucional, entendida con un criterio estrictamente autonomista-P .
25. CONSEJO DE Esrunros DE DERECHO NAVARRO . Informe del.. .. en «Informes relativos al tema
'Reintegración Foral Plena' de Navarra ». Diputación Foral de Navarra, Pamplona , 1977.
26. DEL B URGO . Jaime: Diario de sesiones.. .. cit., pág. 9 Y 10.
- - - - - - - - - --
...
-------
Está bien claro cómo debe entenderse la «unidad constitucional>, limitadora del
poder foral.
Así lo recogió, en est e mismo sentido conceptual, el Amejoramiento del Fuero,
qu e en su art. 2.2 . se dice : «lo dispuesto en el apartado anterior (que se refiere al
respeto y amparo por los poderes públicos de los derechos originarios e históricos de
Navarra) no afectará a las Instituciones, facultades y competencias del Estado inhe­
rentes a la unidad constitucional».
Con el Amejorarniento se avanza en la fijación de lo que es «unidad constitucio­
nal », que comprende lo inherente a la misma , o sea , aquello que siga a su naturaleza ,
evit ándose con ello apreciaciones subjetivas.
Yen el mismo Amejoramiento se señala como objeto del mismo, entre otros, el
de : «Integrar en el Régimen Foral de Navarra todas aquellas facultades y competen­
cias compatibles con la unidad constitucional» art o3.1.
Una «unidad constitucional>, que no puede ser interpretada unilateralmente,
porque si las potestades de Navarra pudieran estar a merced de ello «de modo que el
Fuero tuviere hoy un contenido y mañana otro, doctrinalmente hablando, resultaría
que en el fondo dependerían las facultades forales sola y exclusivamente de lo que la
permisividad del centralismo decidiera en cada época . Así no habría pacto o se
estaría en continua violación o en irremediable peligro de que esto ocurriera . Y
consecuentemente todas las «usurpaciones realizadas ya por el centro habría que
entender legitimadas . No hace falta gastar ni una gota de tinta para calificar de
absurda la tesis contemplada), 27.
Como acertadamente aclaró Víctor Manuel Arbeloa : «Decimos que los Fueros
son preconstitucionales en el sentido de que originales nuestros, nacidos en la vida
histórica de nuestro pueblo antes del siglo XIX . Pero como somos un pueblo que ha
querido y sigue queriendo vivir dentro de España , junto con los otros pueblos espa­
ñoles , hemos de coordinar nuestros derechos, nuestras instituciones, nuestro autogo­
bierno con los del resto de España . Yeso quiere decir la famosa frase «U nidad
Constitucional» utilizada en las leyes de 1839 y 1841, que son el quicio jurídico de
nuestro régimen actual»28
Creo que está bastante clara la problemática de la cuestión, y, en su consecuen­
cia la estimación de lo que significa «unidad constitucional» en cuanto supone y
representa una limitación, precisamente la única, de los Fueros de Navarra, estableci­
da por vez primera en aquella Ley de 25 de octubre de 1839, y que, en realidad de
verdad, no ha causado problema alguno en la pragmática de su interpretación desde
entonces a nuestros tiempos actuales , sino esporádicamente algún conflicto semánti­
co que prontamente fue despejado .
Ahora a tenor del arto 69 del Amejoramiento del Fuero ha surgido una nueva vía
amistosa para salvar cualquier discrepancia que en lo sucesivo pudiera darse sobre
este límite de la «unidad constitucional» entre la Administración del Estado y la
Administración de la Comunidad Foral de Navarra . instaurando la Junta de Coope­
ración sobre la que ya hemos dado noticia extensamente con anterioridad : al explicar
del Arnejoramiento: «Su naturaleza paccionada», epígrafe 7.1.3 ., a cuyo lugar nos
remitimos.
Junta de Cooperación -recordaremos una vez más- que entre otras facultades
tiene la de dirimir estas diferencias entre el Estado y Navarra , según desarrolla el
27. ALDEA E aUI LAZ . Raimundo: Fuero Vivo .. . arts . cíts . , Problemas de límites , -VI-.
28. ARBELOA M URU. Víctor Manuel: Encuesta de la {1gencia " E FE » sobre . .. la pre-constitucionalidad
del Fuero navarro , en «La Gaceta del Nort e», de Bilbao . de 12 de noviembre de 1981, pág. 13.
EXAMEN CRITICO ...
78
FRANCISCOSALINAS QUIJADA
Decreto 1.0 de agosto de 1984, si media un consenso ente las representaciones parita­
rias de ambas Administraciones.
.
Bien es verdad que se trata de un trámite meramente de intento conciliador,
pues de no mediar acuerdo , el mismo arto 69 del Amejoramicnto mantiene la legisla­
ción propia del Tribunal Constitucional y de la Administración de Justicia .
No obstante , esta Junta de Cooperación pal ía , en parte, esta anómala situación
de resolver las discrepancias el Estado como Tribunal, cuando el Estado es parte del
problema debatido; y con esta Junta se entremedia antes del Tribunal Constitucional
un entendimiento amistoso ambas Administraciones que se sitúan en un plano de
igualdad evitador de ulteriores decisiones judiciales.
Pero no es una solución completa, como lo hubiera sido extrincar estas diferen­
cias cuando surgieran de [os Tribunales del E stado, bien como dejamos dicho dando
entrada en el Tribunal Constitucional a una representación foral navarra , o bien
sometiendo las cuestiones a una Junta paritaria que pudiera ser esta misma Junta de
Cooperación debidamente estructurada para estas facultades decisorias , de las que
ahora carece.
7.1.5. Su diferencia con los Estatutos de Autonomía
Antes mencionamos como un aspecto negativo del Amejoramiento su «estru ctu­
ra y estilo estatutarios»: 6.1.
Pero también dejamos escrito en otro lugar que si bien el Amejoramiento adole­
ce de esta carencia de sistemática y de redacción, omitiendo -incluso- la declaración
formal de principios que era algo inherente a su propia condición de Fuero «arnejor a­
do», sin embargo , su contenido sustantivo recogía buena parte de tales principios ,
resultando distante de lo normad o en los Estatutos de Autonomía : 6.3.
Quiero ahora insistir sobre este importante extremo que atribuye a nuestro
Amejoramiento una singularidad foral, explicitando que el Arnejoramiento no es
ningún Estatuto , ni por el origen, ni por el procedimiento observado que ha sido el
pacto , ni por su contenido.
Por su origen, como explicamos con bastante detenimiento al comentar la sen­
tencia del Tribunal Constitucional sobre el contencioso de la Presidencia de la Dipu­
tación Foral o Gobierno de Navarra : 6.1. , que aquí doy por reproducido .
Por el procedimiento, ya que no debe confundirse la participación democrática
con la que se redactaron los Estatutos , con la elaboración paccionada del Amejora­
miento, que es una Ley esencialmente distinta , orgánica pero paccionada , que aun
siendo la norma más importante es un hito más dentro del proceso histórico de
configuración de la autonomía foral.
Una Ley Orgánica llevada a efecto mediante un procedimiento específico acons­
titucional que radica en la naturaleza. antigua de la Ley de 16 de agosto de 1841, al
amparo de lo prevenido en el párrafo 1. o de la Disposición Adicional 1.' de la Consti­
tución que, a mayor abundamiento, la declara vigente.
Ni por su contenido, que el de los Estatutos se polariza en constituir una provin­
cia o grupo de provincias limítrofes en Comunidad Autónoma como vehículo para
acceder a su autogobierno . Sin embargo, el Amej orarniento , como explicamos opor­
tunamente : 7.1.1. , es preconstitucionai, no tiene por objeto constituir la Comunidad
Foral de Navarra que así lo es desde hace muchos siglos con instituciones yautono­
mía propios , y no representa la única norma constitucional puesto que se apoya en las
Leyes de 1839 y 1841 que siguen vigentes en todo lo que aquél no derogue .
De ahí que el Arnejoramiento no sea para Navarra el acceso de entrada a su
autogobierno , precisamente porque nuestros Derechos históricos y originarios lo son
- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - con anterioridad a la Constitución , preconstitucionales, que no se derivan de ella,
como así lo reconoce expresamente la Carta Magna nacional en su Disposición Adi­
cional Primera .
Por todo ello son bien distintos los Estatutos de Autonomía del Amejoramiento
navarro, y en su estimación conceptual estamos todos de acuerdo; no siendo óbice en
que, a veces , coincidan soluciones similares entre unos y otros, respecto al reparto de
competencias , porque en definitiva se trata de repartir el poder político que hasta
ahora ven ía ejerciendo el Estado sin transferencia ni delegación.
También es de destacar la opinión de Aldea a este respecto, cuando escribe: «La
Constitución española ha alumbrada una nueva fórmula de descentralización, ampa­
rada en los denominados Estatutos de autonomía , que indudablemente superan con
gran ampl itud las vías de equilibrio posibles hasta la fecha. Pero nosotros queremos
dejar clar amente consignado , para que los navarros estén perfectamente enterados ,
de que aunque nos merezca el cambio operado la valoración destacada ahora mismo ,
ello no obstante , las potestades que se logren bajo la fórmula estatutaria no dejan de
ser concesione s, en atención a tod o lo que se quiera, pero, esencialmente, nada más.
La aut onomía de Navarra tiene distinta y singular esencia. Su fundamento no
está en el otorgamiento , en la concesión . Su título es propio y priv ativo . El poder no
estaba en el centro, como en la hipótesis anterior , sino en la periferia , en una perife­
ria -además- no solamente territorial, sino radicalmente externa histórica, jurídica y
políticamente: en la realidad de un Estado independiente y soberano, que en vez de
recibir poderes, los cedió mediante un pacto de incorporación .
En definitiva, el fundamento de las autonomías estatutarias está amparado de
una descentralización discrecion al, mientras que el Fuero de Navarra radica -aún en
términos técnicos- en una negación de ese sistema, operando el de excentralizaci ón,
voluntarista y paccionada w" .
7.1. Autonomía ,foral al máximo
Mucho se habl ó, se discutió y se escribió sobre este tema , comenzando las
discrepancias entre los juristas y los políticos navarros, incluso , por la aspiración
con ceptual autonómica sustantivamente , no ya de simple cuestión terminológica .
El debate arranca de los Acuerdos de la Diputación Foral de 20 y 26 de Agosto
de 1977, cuando se planteó el problema de la democratización de las instituciones
forales .
A juicio del Titul ar de la Asesoría Jurídica Central, Raimundo Aldea Eguílaz , la
«Reintegración Foral Plena » era tanto como recuperación total de poder e institucio­
nes, sin limitación algun a, o sea, volviendo Navarra a ser Reino de por sí con todas
las consecuencias. «Si 'se ha de llegar a esto es absolutamente indispensable lograr la
ruptura del actual pacto foral formalizado por la Ley de 1839. Así, pues, de no
hacerse esto hay que estar a lo pactado. Y de ahí que pensando siempre en nosotros
que no es posible esa «Reintegracion Foral Plena »... tengamos que asirnos aferrada­
mente a la Ley Paccionada , y a su espíritu , para la defensa y desenvolvimiento
progresivo del Rég imen Foral de Navarra . A todas las razones antes apuntadas
podemos añadir la destacadísima circunst ancia de que no caben más que dos plantea­
mientos serios , radicales, definitivos : un o consiste en que queden sin valor ni efecto
las leyes de 1839 y 1841, Yel otro partir de la permanencia intacta de dichas leyes y de
su espíritu para llegar a la máxima plenitud posible con arreglo a los pactos que
formalizan. Las denominaciones nos la ha dado precisamente la Excma. Diputación
Foral de Navarra. Así , cuando se trata de enca rgar un estudio que parte de la Ley de
29.
ALDEA
E GUl LAZ, Raimundo: Fuero Vi vo.. . arts . CiIS., Descentralización y excentralización, -U-o
EXAMEN CRITICO ...
80 FRANCISCO SALINAS QUIJADA
16 de agosto de 1841, se pide la emisión de un Dictamen de Integración al máximo de
las facultades y poderes de Navarra , con base en el Régimen Privativo reconocido en la
Ley Paccionada de 16 de agosto de 1841. Es claro que nosotros hallamos perfecta­
mente preciso el enunciado. No se habla de «reintegración foral plena »; se habla de
integración al máximo de las facultades y poderes-e".
La cita ha sido extensa, pero valfa la pena . En ella se recoge todo el contenido
nuclear de la cuestión. No es posible una «Reintegración Foral Plena » en el sentido de
recuperar totalmente el poder foral y la totalidad de sus Instituciones . Ello irrogaría
para Navarra una plena soberanía política, el que Navarra pudiera volver a ser Reino
de por sí. Y ello es inviable al incidir en el Pacto de 1839 limitado por la unidad
constitucional de la Monarquía; entre otras razones más que no son el caso señalar.
Por tanto, sólo se puede hablar de «lntegracián al máximo de facultades y pode­
res de Navarra», que consiste en realizar la institucionalización de las instituciones
forales y establecer las que los nuevos tiempos reclamen como eficientes sobre la base
de reconocer como principio fundamental que la Diputación Foral de Navarra asu ­
mió omnicomprensivamente todas las potestades de la soberanía conservada para su
ejercicio con titularidad radical.
y esto es lo que ha pretendido en cuanta a facultades y competencias el Arnejo­
ramiento del Fuero, y así lo recoge.
En efecto , el Título II de esta Carta Magna de Navarra trata sobre : «Facultades y
competencias de Navarra », y a lo largo de su lectura puede corroborarse esta autono­
mía foral al máximo, especialmente en los arts . 39 a 63, además del art. 3 que señala
como objeto de mismo, entre otros: «1. Integrar en el Régimen Foral de Navarra
todas aquellas facultades y competencias compatibles con la unidad
constitucional. .. 3. Garantizar todas aquellas facultades y competencias propias del
Régimen Foral de Navarra».
Pero esta «integracián al máximo de las facultades y poderes forales» se constata
en el art. 39 del Amejoramiento del Fuero cuando reconoce que corresponden a
Navarra:
«a) Todas aquellas facultades y competencias que actualmente ejerce, al amparo
de lo establecido en [a Ley Paccionada de 16 de agosto de 1841 y disposiciones
complementarias . .
b) Todas aquellas facultades y competencias que la legislación del Estado atri­
buya , transfiera o delegue, con carácter general , a las Comunidades Autónomas o a
las Provincias».
c) Todas aquellas facultades y competencias que expresamente se le integran por
la presente Ley Orgánica».
y también le corresponderán, sigue diciendo el mismo art. 39.2: «tod as aquellas
facultades y competencias no comprendidas en el apartado anterior que, a iniciativa
de la Diputación Foral, le atribuya, transfiera o delegue el Estado, con posterioridad
a la entrada en vigor de la presente Ley »,
Se trata de una integración al máximo , pues Navarra conserva todas sus faculta­
des y competencias originarias, a las que se añaden otras nuevas que el Estado le
atribuya, transfiera o delegue , iguales a las así otorgadas a otras Comunidades autó­
nomas, o distintas de ellas y singulares para Navarra .
Pero siempre estas últimas estatales , ajenas por completo a aquéllas que origina­
riamente siempre pertenecieron a Navarra.
30. ALDEA EGU1LAZ. Rairnundo : Estudio -Informe sobre R eiruegraci án Foral Plena ». Asesoría Jurídi­
ca Central de la Diputación Foral de Navarra , Pamplona, Octubre , 1977, págs . 24 y 25.
~----------------- Si -como dejamos escrito- una «Reintegración Foral Plena », atenta a la «unidad
constitucional de la Monarquía», que Navarra admitió por pacto, y resultaría total­
mente inviable el retrotraerse Navarra a la situación política de Estado soberano con
sus fronteras, Virrey, aduanas, Consejo Real, servicio militar, legislar en todo, Tri­
bunales de Justicia , etc. (lo recoge exhaustivamente el Acuerdo de la Diputación de
15 de diciembre de 1977), si ello es inviable, no quedaba otro camino que el de la
«integracion al máximo » que es lo que recogió el Amejorarniento del Fuero . Integra­
ción que es más superadora quereintegración. Integración que, como hemos visto , es
lograr que las potestades privativas de Navarra indebidamente detentadas por el
Estado, vuelvan inalteradas al poder foral, del que nunca debieron salir por «confis­
cación ».
Potestades no solamente las originarias sino también las nuevas que se asumen,
sin que ello, implique agravios comparativos para otras Comunidades que no son
forales como Navarra , pero desde luego con solidaridad plena con el resto de los
pueblos de España .
7.3. Democratización y ordenación de las instituciones forales
El texto del Amejoramiento del Fuero ordena las Instituciones Forales de un
modo democrático. El Parlamento Foral o Cortes de Navarra será elegido por sufra­
gio universal, libre, igual, directo , secreto y de representación proporcional, en una
única Circunscripción electoral que comprenderá todo el territorio de Navarra . Ejer­
cerá la potestad legislativa y el control y fiscalización de la Diputación Foral o
Gobierno de Navarra , a través de los instrumentos habituales en los regímenes parla­
mentarios : elección del Presidente de la Diputación por el Parlamento, designación
por el Presidente de los restantes miembros de la Diputación y sometimiento de ésta
al control parlamentario, a través de las preguntas, interpelaciones , mociones, cues­
tión de confianza, moción de censura, etc.
Precisamente el art. 3 de la normativa del Fuero determina que: «De acuerdo
con la naturaleza del Régimen Foral de Navarra, su Amejoramiento, en los términos
de la presente Ley Orgánica, tiene por objeto: 2. Ordenar democráticamente las
Instituciones Forales de Navarra»; y el art. 15.1 proclama que : «El Parlamento será
elegido por sufragio universal, libre, igual, directo y secreto , por un período de
cuatro años».
¡Unicamente nos queda la pena a los de esta tierra que no se llegará a recuperar
la expresión «Reino de Navarra»!
7.4. Denominación de «c ortes»
Dato favorable al Amejoramiento es haber recogido el término de «Cortes»,
recuperando -de este modo- el que tuvo esta Institución en el antiguo Reino de
Navarra ; aquellas Cortes : «que aun con sus grandes defectos de estructura supieron
forjar un sistema de libertades -los Fueros- que aseguraron en todas las épocas de
nuestra historia la libertad colectiva de Navarra , frente al poder absoluto de los
monarcas o el omnímodo intervencionismo del Estado centralistas".
De lo expuesto se deduce que abundaba en el Amejoramento del Fuero el
término «Parlamento», que no responde conceptualmente a la tradición histórica de
Navarra y demás Reinos hispánicos.
«Parlamento» es denominación inglesa. Sólo en Inglaterra la expresión «Parla­
mento» ha tomado tradicionalmente un significado típico y más amplio, ya que así se
31.
DEL BURGO .
Jaime: Diario de sesiones... , cit., pág. 7.
EXAMEN CRITICO
oO.
82
FRANCISCO SALINAS QUIJADA
designa todo el complejo de los órganos legislativos, comprendiendo también al
soberano»:" .
Por todo ello no se puede concebir que se haya integrado el término menciona­
do , y que el Título 1, al regular las Instituciones Forales de Navarra, se diga «El
Parlamento o Cortes de Navarra», e , incluso, a través de su normativa se traiga a
colación más «Parlamento», que «Cortes ».
A mi modo de entender, más correcto gramatical y semánticamente hubiera sido
recoger en el Amejoramiento el término «Cortes» , y no el de «Parlamento» , que es
evidente anglicismo .
7.5. Soberanía fiscal
La soberanía, el derecho positivo de Navarra y los actos administrativos de
aplicación abarcan el amplio campo de lo administrativo, con inclusión de las potesta­
des tributarias . Precisamente los arts . 6 y 10 de la Ley Paccionada y su interpretación
constante, así lo demuestran.
Establecido que Navarra tiene soberanía fiscal propia, este poder trae causa de
sus derechos originarios históricos, no modificados por la Ley Paccionada, concreta­
mente en su art. 10, y habida cuenta el carácter paccionado de dicha Ley «se deriva
una conclusión importantísima, común a toda clase de pactos y que nunca deben
dejar en olvido los navarros: que dicha ley no puede ser anulada ni modificada en lo
más mínimo sino p.or la voluntad y consentimiento de las dos partes que intervinieren
en su otorgamiento: Navarra y el Estado".
Y, efectivamente , en el pacto del Amejoramiento del Fuero , no se ha modifica­
do ni menos restringido la soberanía fiscal de Navarra, soberanía -como decimos­
originaria e histórica, en virtud de la cual seguirá contribuyendo a las cargas generales
del Estado a través de lo que se establezca en el Convenio Económico, a cuya
cuestión antes hicimos referencia: 6.4. con motivo del Tribunal de Cuentas, y que se
halla recogido en el art. 45 y concordantes del Amejoramiento del Fuero, en cuyo
precepto se establece inequívocamente: «En virtud de su régimen foral, la actividad
tributaria y financiera de Navarra se regulará por el sistema tradicional del Convenio
Económico» .
Y ya justificamos en el lugar señalado que el Tribunal de Cuentas no atentaba
sustancialmente a esta soberanía fiscal de Navarra.
7.6. Mantiene y refuerza la personalidad de Navarra
No cabe duda, después de todo lo expuesto , que uno de los resultados más
importantes de la promulgación del Amejoramiento del Fuero sea que con él se
mantiene y refuerza la personalidad de Navarra. En ello coincidieron juristas y
políticos, con muy parecidas palabras.
Y esta realización se efectuará porque «Navarra contará con el instrumento legal
adecuado para mantener su identidad, para gobernarse a sí misma y para procurar
para todos los que aquí vivimos y para los navarros que desde fuera añoran su tierra,
un satisfactorio presente y esperanzador futurov" .
32. BUCARETII DI RUFFlA, Derecho constitucional, Madrid , 1965, pág . 290.
33. OROZ ZAIlALETA. Luis: Legislación Administrativa de Navarra, Pamplona , 1917, pág . 135. Y
además puede consultarse sobr e el tema lodo lo que se expuso antecedentemente en el epígrafe 7.1.3., en el
que tratamos de la naturaleza paccionada del Amejoramiento del Fuero.
34. ARZA MUÑUZuRI,Juan Manuel: Manifestaciones en entrevista publicada en Diario de Navarra, de
Pamplona, de 13 de mayo de 1982.
---------------------------------------
..
En apoyo del pasado porque el texto aprobado del Amejoramiento del Fuero
«enlaza con la historia de Navarra , caracterizada por la voluntad de defensa de las
instituciones libres y los der echos comunitarios de Navarra»:" .
Con un presente en que Navarra ha querido configurar ella sola su proyecto
político dentro de nación española . Pero a diferencia de 1932 no se ha quedado como
estaba, sino que ha buscado con imaginación y aud acia una nueva y larga vía de
futuro), 36 .
U n futuro asegurado en su plenitud foral por la proclamación que formula sin
ambages el art. 71 de la LO RAFNA , cuando así se expresa: «D ada la naturaleza
jurídica del régimen foral , el Amejoramiento al que se refiere la presente Ley Orgá­
nica es inmodificable unilateralmente».
¿Qué mayor garantía para el porvenir foral de Navarra?
En una palabra , se cubrió el principal objetivo del Amejoramiento que fue y es :
mantener y reforzar la personalidad de Navarra en el conjunto de los pueblos de
España; y precisamente por eso se redactó pactadamente un art. 1. o de nuestra Carta
Magna, que dice así: «Navarr a constituye una Comunidad foral con régimen , autono­
mía e instituciones propias indivisibles , integrada en la nación española y solidaria
con todos sus pueblos».
8. Apreciación crítica
Solamente hay una ley eterna e inmutable que es la Ley Divina , a la que San
Agustín define, como : «La Razón o Voluntad de Dios , que manda guardar el orden
natural y prohibe perturbarlo». Se demuestra la existencia de la Ley Divina con
facilidad suma. El orden del universo preexistente en la Mente Divina, es querido por
Voluntad de Dios e impuesto a las criaturas 37 .
La Ley Divina , pues , entraña toda perfección y para siempre. No así el Derecho
positivo del que nos quedaremos con la más sencilla definición del Blackstone dicien ­
do que es: «la regla de conducta civil, prescrita por el poder supremo de un Estado
mandando lo que es justo y prohibiendo lo que es injusto- " .
La doctrina es abundante en señalar los requisitos que debe gozar toda ley
positiva, tanto respecto al legislador que la dicta como a los súbditos que han de
cumplirla y a la materia o contenido propio de la misma; deb iendo ser: dictada por
autoridad competente, clara, manifiesta y eficaz , posible , útil , honesta, conveniente y
estable.
Estable, que es el requisito o cualidad que ahora nos interesa destacar, o sea, que
debe tender a perdurar en su aplicabilidad y vigencia.
Pero esta estabilidad de la ley humana «no quiere decir en modo alguno inmuta­
bilidad; hay circunstancias que influyen mucho en la determinación y variaciones del
Derecho Positivo ; y, por lo tanto, una ley que hoyes posible , útil , justa y convenien­
te, puede no tener las mismas excelencias dentro de más O menos tiempo, a causa de
haberse modificado la manera de ser de la sociedad-".
Precisamente en ello consiste la filosofía del amejoramiento foral: en la variabili­
dad de la manera de ser de la socied ad navarra, al unísono de la mudabilidad y
contingencia de los avatares nacionales y universales .
35.
36.
37.
38.
39.
D EL BURGO."Jaime : Ibíd em not a anterior.
ARBELOA MURu . Víctor Manuel : Ibídem nota anterior.
M ENDIZÁBAL y MARTíN. Luis: Tratado de Derecho Natural, 7.' ed . Madrid , 1928, pág. 176.
BLACKSTONE. Comentarios on the Laws of England, vol. I, 1857. pág. 44 .
MENDIZÁDAL y MARt1N, Luis: Tratado de Derecho ... , ob . cit. , págs . 358-361.
EXAMEN CRITICO ...
84
FRANCISCO SALINAS QUIJADA
La disposición legal que ayer era adecuada para los navarros , hoy puede resultar
anacrónica y contraprodecente.
y así sucedió en nuestra legislación que -como todas- fue remozándose a través
de todos los tiempos; pero con una circunstancia muy especial afectante a nuestro
régimen jurídico, a saber: que así como en los demás pueblos esta evolución legislati­
va fue realizándose ininterrumpidamente y sin solución de continuidad desde siem­
pre, en Navarra, nuestro Derecho foral, tanto público como privado , quedó inmóvil y
petrificado desde la primera mitad del siglo XIX en que desaparecieron nuestras
Cortes, y cambió nuestro status de Reino a Provincia foral.
En su consecuencia, era preciso un Amejoramiento , tanto en el Fuero civil como
en el Fuero público.
Respecto al primero, no sólo se promulgó un Fuero Nuevo reconocida su vigencia
por Ley de la Jefatura del Estado de 1.0 de marzo de 1973, sino que, posteriormente ,
experimentó hasta la fecha dos Amejoramientos más : sobre la capacidad de la mujer
casada de 26 de diciembre de 1976, y sobre la mayoría de edad de 5 de diciembre de
1978.
En orden al Fu ero público , cambiado el régimen político y votada por los espa­
ñoles una nueva Con stitución, era así mismo apremiante llevar a efecto una Reinte­
gración y Arnejorarniento del Fuero que pusiera al día nuestro régimen , evitando con
ello que -poco a poco- su inadaptación a las circunstancias actuales fuera a deteriorar
sustantivarnente su estructura y contenido .
Por ello, todos los grupos políticos estuvieron conformes en que era preciso
amejorar el Fuero .
Otra cosa distinta fue la conveniencia o no de promulgar un Arnejoramiento ,
aunque lo fuera paccionadamente ; y también cuestión diferente la forma de llevar a
efecto su texto positivo.
Amejorar el Fuero era necesario , y ello era tan diáfano que casi todos los
navarros se rindieron ante semejante evidencia; no pudiendo imperar las razones de
algunos grupos políticos -muy radicalizados- que alegaban que el Amejoramiento
iba a romper la tradición del Régimen Foral de Navarra, que Navarra iba a perder
competencias, que era innecesario tal Amejoramiento cuando lo pertinente era una
reintegración foral plena, o que se debía haber sometido a referéndum .
Nada de esto se sostenía de pie jurídicamente, y así quedó explicado y justificado
en el epígrafe 5, que no vamos a repetir.
Excepto -corno decimos- unas escasas minorías políticas que defendieron postu­
ras tan extremas, la mayoría de los terrícolas estimaron que era conveniente promul­
gar un Amejoramiento del Fuero, como así lo hicieron y ahí está ya en vigencia desde
la elección y constitución del nuevo Parlamento y de la Diputación , que se llevó a
efecto conforme a lo determinado en el propio Amejorarniento , en la forma estudia­
da por José Antonio Asiain Ayala, en un trabajo realizado oportunamente't''.
En Derecho, 'Contemplando nuestro statu quo sin influencias políticas, no cabía
duda alguna que era necesario abordar esta ya confusa situación foral que, aun
gozando del apoyo ancestral de una Ley Paccionada, de hace siglo y medio, los signos
de los tiempos necesitaban una clarificación foral para dejar todo en su sitio , confir­
mando lo existente y subsistente que no abolió o reformó aquella Ley , y procurando
in actu traer a nuestro acervo privativo todas las competencias que nos correspondían
en potencia .
40. ASIÁIN A y ALA. José Antoni o : La aplicación del A mej oramiento, 1 y II , en Diario de Navarra, de
Pamplon a. los día 10 y 11 de agosto de 1982, pág. 13.
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..
Esta es la razón que se tratara no sólo de un Amejoramiento, sino también de
una Reintegración foral, como así se denominó.
y se logró paccionadamente, porque era el único instrumento -el pacto- juridi­
camente factible , de conformidad a los derechos de Navarra .
y el camino elegido fue el de la modificación de la Ley de 16 de agosto de 1841,
dejando a un lado el de la «integración de normas».
Sobre ello, tiempos atrás manifesté mis temores hasta estimar que no era del
todo aconsejable este procedimiento opcional'l"; pero el tiempo me quitó la razón ,
debo confesar sinceramente que me equivoqué en mi personal apreciación, y ha
resultado existasa esta andadura foral de la reforma de la Ley Paccionada.
Sobre el cuidado con que se llevó a cabo este texto legal bien lo fedatan las
reuniones habidas entre los comisionados de la Administración estatal y la Adminis­
tración de la Comunidad Foral de Navarra, que recogió el Preámbulo del Amejora­
miento .
Partimos de un premisa fundamental a este respecto que venimos recordando
con frecuencia -y todo será poco- como es la perfectibilidad de las obras humanas.
Una perfectibilidad tanto más en este caso cuanto la obra humana de Derecho se
trata, precisamente por ser el Derecho algo que hay que perfeccionar constantemente
-como antes dejé explicado- precisamente por ser, en virtud de su propia naturaleza,
evolutivo, cambiante, y, por ende mejorable.
y a través de las páginas que antecede he ido anotando sus aspectos negativos y
positivos, no ya los que aprecié singularmente por mi parte, sino los que fueron
señalados desde fuera, aunque algunos de ellos no comparta.
En realidad, sin abandonar la idea de subsanar los defectos del Amejoramiento
anotados, bien es verdad que tampoco hay que atribuirles a varios de los mismos una
preocupción foral obsesiva.
Así, por ejemplo, la estructura y estilo estatutarios, que hay que sustituirlos por
otros más adecuados y de mayor rango; la interferencia del Tribunal de Cuentas en
un Informe no vinculante y en una área jurisdiccional, subsumida en la penal, única
en toda la Nación; la nostálgica elección de los Diputados por Merindades, e, incluso,
el sospechado colapso competencial , siendo todos ellos unos elementos forales a
mejorar cuando advenga propicia oportunidad, son bien dispensables y fácilmente
asimilables sin mayores trauma s ni resentimientos.
Lo que sí habría que intentar a todo trance es subsanar dos de los aspectos
negativos señalados: el control de constitucionalidad de las leyes forales, y la carencia
de una proclamación de principios .
En cuanto al primero , el art. 37 del Amejoramento del Fuero debería desapare­
cer, y las controversias y conflictos someterlos a la misma Junta de Cooperación, a la
que se reforzaría en sus facultades, sustituyendo su consen so voluntario pr una «vís»
resolutiva y vinculante ; O bien -caso de mantener al Tribunal Constitucional con su
poder decisorio- integraren el mismo una representación de la foralidad navarra que
ahora carece.
En lo que respecta a la declaración de principios, esto deviene necesario precisa­
mente por el carácter de Constitución interna que goza el Amejoramiento, de mayor
categoría que un simple Estatuto; y, precisamente con esta proclamación y su cambio
de estructura cuidando algo más su estilo, se podrían remediar varios defectos de una
sola vez y para siempre .
41.
Véase la nota 7.
EXAMEN CRITICO ...
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FRANCISCO SALINAS QUIJADA
Frente a estas sombras del Amejoramiento del Fuero hay que destacar algunas
luces que iluminan su texto paccionado, y ahí están comentados. Todos ellos bastante
relevantes y que pueden constituir las cotas mayores y mejores del Amcjoramiento
foral.
Un Amejoramiento que respeta varios de nuestros principios forales , que anali­
zo y estudio con detenimiento : el de constitucionalidad, su carácter originario, su
naturaleza paccionada, su «vis atractiva», su diferencia con los Estatutos, la autono­
mía foral al máximo que recoge, la democratización y ordenación de las instituciones
forales que realiza, la soberanía foral que mantiene , la personalidad de Navarra que
refuerza, en fin, hasta el acierto parcial de la denominación de «Cortes» a nuestra
Asamblea legislativa, amparado por el término «Parlamento» que agrega .
Todos estos aspectos positivos son de estimar , máxime si se tiene en cuenta que
nuestros comisionados no efectuaron un trabajo de laboratorio al socaire de nuestras
Instituciones, sino que fue frente a frente de la Administración del Estado , que era
lógico y natural se preocupara de poner lastre a las más sensibles pretensiones fora ­
les.
El balance de este Amejoramento puede considerarse jurídicamente válido al no
trasgredir la ortodoxia foral en lo fundamental , intentado «retener la naturaleza anti­
gua de nuestro viejo Reino ».
Como tarea humana que fue -repito- es perfectible, y su misma praxis se encar­
gará con el transcurso del tiempo de repristinar sus verdaderos valores, y también de
limpiar algunas máculas que, en part e, simplemente lo afean y deslucen .
y espero ilusionadamente que llegue el día en que , como el sol en su cenit ,
puedan mucho más sus luces que sus sombras.