la carta social comunitaria europea: ¿un nuevo horizonte para la

LA CARTA SOCIAL COMUNITARIA EUROPEA: ¿UN
NUEVO HORIZONTE PARA LA EUROPA SOCIAL?
Rafael de Bustamante Tello
SUMARIO
1. LO SOCIAL EN LOS TRATADOS CONSTITUTIVOS DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS.
11.
III.
IV.
V.
VI.
l . El Derecho y la Política Social de la Comunidad Europea de 1958 a 1985.
2. La idea de Espacio Social Europeo.
3. Las novedades ap,ortadas por el Acta Única Europea.
;CÓMO Y POR QUE SURGE LA IDEA DE UNA CARTA SOCIAL?
EL PROCESO DE E L A B O R A C I ~ NDE LA CARTA COMUNITARIA DE
DERECHOS SOCIALES FUNDAMENTALES.
l. Dictamen del Comité Económico y Social.
2. Resolución del Parlamento Europeo.
3. Anteproyecto de Carta Comunitaria de Derechos Sociales Fundamentales.
4. Proyecto de Carta Comunitaria de Derechos Sociales Fundamentales.
5. Versiónfinal del texto.
6. Posiciones más relevantes.
6.1. Reino Unido.
6.2. Interlocutores sociales (CES y UNICE).
6.3. Comisión de las Comunidades Europeas.
LA APROBACION DE LA CARTA COMUNITARIA DE DERECHOS SOCIALES FUNDAMENTALES DE LOS TRABAJADORES EN LA CUMBRE
DE ESTRASBURGO.
EL PROGRAMA DE ACCIÓN SOCIAL.
CONCLUSIONES.
TEXTOS INSTITUCIONALES.
1. LO SOCIALEN LOS TRATADOS CONSTITUTIVOSDELAS COMUNIDADES
EUROPEAS
l . El Derecho y la Política Social de la Comunidad Europea de 1958 a 1985
El Tratado constitutivo de la Comunidad Europea tiene un objetivo fundamentalmente
económico. La mayor parte de las disposiciones del Tratado están dedicadas a la
realización del Mercado Común (estadio superior a la Unión Aduanera) que exige la libre
circulación de mercancías mediante la supresión de todos los obstáculos a los intercambios
comerciales, el establecimiento de unas condiciones normales de competencia y la
institución de una tarifa aduanera común hacia los países terceros.
Este enfoque liberal determina la escasez de disposiciones específicamente sociales
y su escaso desarrollo a través de los años, ya que éstas fueron concebidas para evitar
cualquier distorsión de la economía europea debida a la divergencia entre las políticas
sociales nacionales. El derecho primario en materia social se contiene en las siguientes
disposiciones: Realización progresiva de la libre circulación de trabajadores (arts. 48 y
49), conservación del derecho a las prestaciones de la Seguridad Social (art. SO),
aplicación del principio de igualdad de retribuciones entre hombre y mujer por un mismo
trabajo (art. 119), creación de un Fondo Social Europeo (FSE) (arts. 123 y 127),
establecimiento de principios generales para la realización de una política común de la
formación profesional (art. 128).
Para hacer un breve repaso, de forma muy esquemática, a lo que ha sido la política
social de la Comunidad hasta 1985, se puede dividir este período en cuatro etapas:
- Realización de las disposiciones específicamente sociales del Tratado de Roma,
algunas con más éxito que otras.
- El artículo 118' ha frenado durante mucho tiempo el progreso en materia social.
-El final de los años 60 y el principio de los 70 abren una vía hacia una política social
común.
Período caracterizado por el Programa de Acción Social de 1974. Los Estados
Miembros se comprometen a adoptar una treintena de medidas con los siguientes
1. Artículo 118: Sin perjuicio de las restantes disposiciones del presente Tratado, y de conformidad con los
objetivos generales del mismo, la Comisión tendrá por misión promover una estrecha colaboración entre los
Estados miembros en el ámbito social, particularmente en las materias relacionadas con: el empleo; el Derecho
del trabajo y las condiciones de trabajo; la formación y perfeccionamiento profesionales; la seguridad social; la
protección contra las enfermedades profesionales y los accidentes de trabajo; la higiene del trabajo; el derecho
de sindicación y las negociaciones colectivas entre empresarios y trabajadores. A tal fin, la Comisión actuará en
estrecho contacto con los Estados miembros, mediante estudios, dictámenes y la organización de consultas, tanto
para los problemas que se plantean a nivel nacional como para aquellos que interesen a las organizaciones
internacionales.
Antes de emitir los dictámenes previstos en el presente artículo, la Comisión consultará al Comité Económico y
Social.
objetivos: Pleno empleo, mejora de los condiciones de vida y trabajo (abriendo una vía
al progreso por la armonización recíproca), participación creciente de los interlocutores
sociales en la toma de decisiones económico/sociales a nivel comunitario y de los
trabajadores en el funcionamiento de las empresas.
C) 1977-1980
Europa es sacudida por las recesiones de 1974 y de 1979 debidas a la crisis petrolífera.
La Comisión tiene que reaccionar frente a la crisis y lo hace con gran número de
acciones, en las que la lucha contra el paro se convierte en el objetivo prioritario,
reforzándose la defensa del mercado comunitario.
La situación no ha mejorado: el crecimiento económico es más débil y el paro y la
población aumentan.
La Comisión establece cuatro prioridades en su programa de trabajo: Desarrollo de una
estrategia económico/social de lucha contra el paro, reforma del FSE, reconsideración del
problema de la Seguridad Social y la prosecución del programa para la protección de la
seguridad e higiene en el medio laboral.
Se constata así la interdependencia de los aspectos sociales y económicos; no se puede
dejar de lado el aspecto social cuando el plano económico se ve afectado por los problemas
relativos al desempleo y los desequilibrios regionales en el interior de la Comunidad. A
pesar de todo esto, pocos avances se producen en el plano social.
2. La idea de Espacio Social Europeo
Esta idea aparece por primera vez en 1981, en el discurso de F. Miterrand pronunciado
en una reunión de Jefes de Estado y de Gobierno. Este discurso estaba basado en un
Memorándum del gobierno francés de octubre de 1981. Este espacio social es definido en
palabras de Miterrand como: "El modelo europeo de derecho del trabajo y más generalmente la concepción europea de la sociedad y del lugar del trabajo en esta sociedad". El
memorándum tiene un triple origen: a) El fracaso de la políticas sociales, que eran unmero
apéndice de la política económica y eran utilizadas como correctoras de ésta; b) La
persistencia de la recesión económica y c) La crisis de la integración europea.
Se proponían tres objetivos prioritarios:
-
Poner el empleo en el centro de la política social de la Comunidad.
-
Intensificación del diálogo social.
- Mejora de la cooperación y concertación en materia de protección social.
Los dos ejes sobre los que se sitúa el espacio social europeo son la necesidad de una
cierta armonización legislativa y del diálogo social.
Poco tiempo después, en 1983, el presidente de la Comisión J. Delors señala la
necesidad de unas "normas europeas" en materia social para evitar que la competencia
desleal se vea favorecida por el distinto grado de desarrollo de las legislaciones en cada
país. Es así que el mercado común no puede avanzar si no existe un mínimo de coherencia
en los aspectos sociales de cada país. "El Espacio Social Europeo es lo que permite a la
competencia de las empresas y de los hombres jugar válidamente sin que uno tenga
desventaja porque esté socialmente más avanzado que otro. No es, en absoluto, pedir la
unificación. Hay un esfuerzo mínimo que hacer. Aquí, todavía, lo social y lo económico
están íntimamente vinculados. Si se quiere profundizar en el Mercado Común olvidando
esta dimensión social, no se conseguiría."
Como vemos, las nociones de Espacio Social y Dimensión Social son términos muy
próximos que pueden ser casi utilizados como sinónimos.
La evolución en este sentido es patente y en un discurso pronunciado por J. Delors ante
el Parlamento Europeo en 1985,*donde se recoge la filosofía de base del Acta Unica
Europea (AUE), se define el Espacio Social Europeo como un espacio armónico y
cohesionado que tienda a evitar que la realización del gran mercado interior pueda aportar
ventajas competenciales a unos en detrimento de otros, mediante el recurso al dumping
social y a favorecer el progresivo acercamiento de las condiciones de vida y trabajo
mediante el diálogo sociaP entre interlocutores sociales, y entre éstos y los gobiernos e
instituciones comunitarias.
De esta forma el terreno está abonado para la aprobación en 1987 del Acta Única
Europea -primera reforma del Tratado de Roma- que recoge las nuevas orientaciones
en materia social.
3. Las novedades aportadas por el Acta Única Europea
Uno de los objetivos esenciales del Acta Única es la realización de un gran mercado
interiof para 1993 que se puede definir como un espacio sin fronteras de naturaleza
política y económica donde se eliminen todos los obstáculos físicos, técnicos y fiscales
para la libre circulación de bienes y de personas. Otro gran objetivo es el reforzamiento
de la cohesión económica y social, arts. 130 A a 130 E. Este aspecto se concibe como
contrapartida a la realización del gran mercado único. En una Europa donde las
disparidades tienden a hacerse cada vez mayores se hace necesario evitar que las regiones
más ricas lo sean cada vez más y las más pobres se empobrezcan, ya que el mercado único
favorecerá principalmente a las primeras. Es por esta razón que la Comunidad ha querido
que el establecimiento del mercado interior se haga paralelamente a la instauración de unas
políticas de acompañamiento, entre las cuales destaca la reforma de los fondos estnicturales, con la finalidad de que el conjunto de regiones de la Comunidad se desarrolle de un
modo armonioso.
2. Programa de trabajo de la Comisión para 1985,presentado ante el Parlamento Europeo por el presidente J.
Delors. Estrasburgo, 12 de marzo de 1985. Bulletin des Communautes Européennes, supplement 4/85.
3. De este modo, las conversaciones para el diálogo social comienzan con una serie de contactos informales
que desembocaron en un encuentro común en Val Duchesse, Bruselas, en noviembre de 1985.
4. Noción diferente y más amplia que Mercado Común. El Mercado Interior sí es definido por el Tratado,
gracias al AUE, por el artículo 8 A: "El mercado interior implicará un espacio sin fronteras interiores, en el que
la libre circulación de mercancías, personas, servicios y capitales estará garantizada de acuerdo con las
disposiciones del presente tratado".
Es dentro del marco de! nuevo Título dedicado a la cohesión económica v social, donde
la reforma de estos fondos ha tenido lugar y que se ha traducido en el plako social en la
adopción de un Reglamento marco de carácter horizontal5 y un Reglamento vertical
referente al FSE,6que interviene en solitario en dos objetivos: Luchacontrael paro de larga
duración (objetivo n") y la inserción profesional de jóvenes (objetivo n") y conjuntamente con otros instrumentos en el resto de los objetivos, salvo el 5a). Estos objetivos
facilitan la concentración de la acción estructural de la C~munidad.~
El AUE da un nuevo impulso a la política social gracias a la introducción de dos nuevas
disposiciones: Los artículos 118 A y 118 B.
El artículo 118 A8 permite legislar por medio de directivas adoptadas a la mayoría
cualificada del Concejo en materia de seguridad y salud de los trabajadores. Este artículo
constituye una nueva base jurídica para la armonización de legislaciones, regida por el
. ~contenido de esas
nuevo procedimiento de cooperación con el Parlamento E u r ~ p e oEl
directivas debe referirse a disposiciones mínimas -mínimo común denominador- a
aplicar de modo progresivo, teniendo en cuenta las condiciones y reglamentaciones
técnicas existentes en cada uno de los Estados Miembros.
5. Reglamento CEE n"052188 del Consejo referente a las misiones de los fondos de finalidad estructural, su
eficacia y la coordinación de sus intervenciones entre ellos y con las del Banco Europeo de Inversiones y otros
instrumentos financieros existentes
6. Reglamerito CEE n"255188
del Consejo, de 19 de diciembre de 1988.
7. Para más información sobre este tema ver Vade-Mecum sobre la reforma de fondos estructurales
comunitarios.
8. Artículo 118 A: "1. Los Estados Miembros procurarán promover la mejora, en particular, del medio de
trabajo, para proteger la seguridad y la salud de los trabajadores, y se fijarán como objetivo la armonización dentro
del progreso de las condiciones existentes en este ámbito.
2. Para contribuir a la consecución del objetivo previsto en el apartado 1, el Consejo, por mayoría cualificada, a
propuesta de la Comisión, en cooperación con el Parlamento Europeo y previa consulta al Comité Económico y
Social, adoptará, mediante directivas, las disposiciones mínimas que habrán de aplicarse progresivamente,
teniendo en cuenta las condiciones y regulaciones técnicas existentes en cada uno de los Estados miembros.
Tales directivas evitarán establecer imposiciones administrativas, financieras y jurídicas que constituyen
obstáculos a la creación y al desarrollo de pequeñas y medianas empresas.
3. Las disposiciones establecidas en virtud del presente artículo no serán obstáculo para el mantenimiento y la
adopción, por parte de cada Estado miembro, de medidas de mayor protección de las condiciones de trabajo,
compatibles con el presente Tratado".
9. Este procedimientoha sido introducidopor el AUEpara todas las decisiones importantes relativas a la instauración
del mercado interior. Este procedimiento está regulado por el artículo 149.2 T.CEE y se desarrolla así:
En un primer tiempo el Consejo de Ministros, a la mayoría cualificada, fija una posición común, a propuesta de
la Comisión y previo dictamen del Parlamento Europeo. Cuatro posibilidades se abren al Parlamento en un plazo
de tres meses.
-El PE aprueba la posición común o no se pronuncia. Estas dos posibilidades no presentan ningún problema, ya
que el Consejo adoptará la posición común como definitiva.
-Si el PE rechaza la posición común, el Consejo sólo puede adoptarla a la unanimidad.
-El PE puede presentar enmiendas, en tal caso la Comisión reexamina la propuesta a la que el Consejo fijó su
posición común a partir de las enmiendas propuestas por el PE y remite al Consejo su nueva propuesta,
acompañada de las enmiendas del PE que no haya recogido en ella. El Consejo decide por unanimidad, si se aparta
de la nueva propuesta de la Comisión, y a la mayoría cualificada en caso contrario.
Hay que destacar la consagración de una competencia comunitaria propia en el campo
social, ya que antes del AUE, la Comisión sólo tenía un poder de iniciativa1' y para legislar
en materia social había que utilizar los procedimientos de los artículos 100 y 235, con los
condicionamientos que éstos implican, entre ellos la unanimidad.
Es de destacar una de las incógnitas que plantea este artículo, ya que se refiere a la
mejora "en particular" del medio de trabajo, lo que hace que esta noción esté abierta a
diversas interpretaciones, pudiendo convertirse, así, en una vía de ampliación de las
competencias comunitarias.
Al tratarse de disposiciones mínimas, el artículo 118 A.3 no se opone a que los Estados
conserven un nivel de protección más alto en lo referente a las condiciones de trabajo.
Por otro lado, el citado artículo protege a las PYME para evitar que las obligaciones
resultantes de las disposiciones mínimas entorpezcan la creación y el desarrollo de éstas.
Consagrando, a nivel comunitario, una política de flexibilidad en el ámbito laboral. Este
párrafo plantea una disyuntiva peligrosa que puede llevar a un diferente grado de
protección de los trabajadores según ladimensión de las empresas en que estén empleados.
Esta disposición ha sido severamente criticada en medios sindicales.
El artículo 118 B" prevé la estimulación por la Comisión del diálogo entre las partes
sociales, que podría desembocar en el establecimiento de convenios colectivos a nivel
europeo; sin embargo se impone una limitación: las partes sociales deben considerar
deseable la realización de dichos convenios. Por tanto, todo dependerá de la buena
voluntad de los interlocutores sociales.
11. ;CÓMO Y POR QUÉ SURGE LA IDEA DE UNA CARTA SOCIAL?
Durante la Presidencia Belga del Consejo en el primer semestre de 1987, y para hacer
frente a las políticas de flexibilidad y desregulación, como defensa ante esa situación y
evitar asíuna competencia a la baja, se considera necesario admitir cierta flexibilidad "sin
prescindir de las garantías sociales fundamentales y generales, no negociables en
principio".
Esta propuesta no trata de llevar a cabo una armonización mínima de las normativas
sociales, sino facilitar innovaciones sociales favorables al desarrollo económico teniendo
en cuenta una referencia común mínima para todos los sistemas nacionales.
Esta idea de la Presidencia Belga se recoge en un dictamen del Comité Económico y
Social (C.E.S.), más conocida por Infome BERETTA, publicado en noviembre de 1987;
en él se habla de la definición a nivel comunitario de unos derechos sociales fundamentales
que no puedan ponerse en cuestión por presiones de la competencia o por la búsqueda de
la competitividad.
10. Vid. nota 1.
11. Artículo 118 B: "La Comisión procurará desarrollar el diálogo entre las partes sociales a escala europea,
que podrá dar lugar, si éstas lo considerasen deseable, al establecimiento de relaciones basadas en un acuerdo entre
dichas partes".
Las propuestas referentes a la existencia de un mínimo social comunitario suponen un
cambio de perspectiva, métodos y objetivos, y constituyen una clara alternativa a la
armonización, que plantea enormes dificultades en el campo social como bien puede
deducirse del escaso número de directivas existentes en la materia. Este nuevo enfoque
es menos ambicioso, ya que los resultados a corto plazo serán casi inapreciables, pero a
medio y largo plazo permitirá una dinámica de acercamiento entre los diferentes
ordenamientos laborales. Todo esto se hará patente en el Documento MARIN, al que me
referiré po~teriormente.'~
En el seno de la Comisión se elaboró un importante Informe sobre La Dimensión social
del Mercado Interior,13 que señala una lista de los problemas existentes y una serie de
propuestas que van a influir en el Documento MARIN.
Este informe recoge tres orientaciones fundamentales: a) La libre circulación de
personas como una oportunidad para empresas e individuos. La dimensión social también
se refiere a los efectos sociales que las otras libertades tienen y habrán de tener. b) Análisis
de los cambios que han de producir el crecimiento y la transformación económicas
derivadas de la eliminación de fronteras. Importancia del impacto regional. c) Organizar
un espacio europeo de relaciones laborales, para lo cual es necesario un equilibrio entre
las normas y los acuerdos, y una articulación entre lo nacional y lo comunitario.14
Finalmente, y es lo que nos interesa, el informe sugiere el establecimiento de un cuerpo
de disposiciones mínimas que comprenderían:
-Derecho
profesional.
de los trabajadores a estar protegidos por un convenio colectivo o acuerdo
-Posibilidad de todos los trabajadores de estar integrados en un sistema de seguridad
social y cubiertos por un seguro.
- Información previa y consulta de los trabajadores en caso de innovaciones
tecnológicas y transformaciones importantes de la empresa.
-Establecimiento de las características que deben informar los modelos flexibles de
contrato de trabajo y de trabajo atípico, así como de un contrato de trabajo estándar.
Todas estas propuestas no deben contribuir a aiíadir nuevas rigideces al mercado de
trabajo, sino que deben constituir la trama de una verdadera cohesión económica y social
en las empresas.
La Cumbre de Hannover (27 y 28 de junio de 1988) es de una gran trascendencia en
los aspectos sociales, ya que destaca la importancia de éstos en el proceso hacia 1992. El
éxito del Mercado Interior está supeditado a una serie de condiciones fundamentales, entre
12. RODRÍGUEZ PINERO, M.: "La Carta Comunitaria de Derechos Sociales Fundamentales", en la Ley
-Comunidades Europeas-, núm. 53, pág. 2. Madrid, 1989.
13. Dimensión social del mei.cado 1988, (sec document 198811148lfinal).
14. RODRÍGUEZ PINERO, M.: "La dimensión social del Mercado Interior (1)" en Relaciones Laborales,
núm. 1, págs. 6 y SS.Madrid, 1989.
las que destaca la dimensión social, ya que los riesgos de desequilibrios regionales,
sectoriales y sociales son muy amplios y podrían hacer fracasar el proceso de integración
europea. Entre las conclusiones más importantes alcanzadas por esta cumbre destacan:
- El Mercado Interior debe realizarse de modo que beneficie por igual a todos los
ciudadanos. Paraello, no sólo es necesario que mejoren las condiciones de vida y de trabajo
de los trabajadores, sino que también se garantice una mayor protección de su salud y
seguridad en su lugar de trabajo (clara referencia al artículo 118 A).
-La realización de un gran mercado debe ir acompañada de la mejora de la formación
profesional.
- Importancia de la información y consulta de las partes sociales en el proceso de
realización del Mercado Interior.
- Intensificación del diálogo social, teniendo en cuenta el artículo 118 B.
- Estudio comparativo de las normativas aplicables en materia de condiciones de
trabajo en los distintos Estados miembros, que será realizado por la Comisión y cuyos
resultados veremos más tarde. (Declaración, ésta, que conecta con la propuesta de la
Presidencia Belga del reconocimiento de un acervo estable de derechos sociales fundamentales en materia social.)
Dos meses después de este Consejo Europeo de Hannover aparece el Documento
MARIN.lS Este documento se divide en dos partes: Una primera parte de carácter
declarativo en la que se analiza por qué es necesaria la dimensión social y cuál es su
contenido y alcance, examinando las prioridades y principios de actuación de la política
social comunitaria. En una segunda parte se articulan las medidas concretas de política
social.
A nosotros nos interesa la última parte del Documento (parte 104), en la que tras hacer
un análisis negativo de una armonización en materia laboral, se propone la instauración
de un mínimo social comunitario que sería reflejado "...en una Carta Comunitaria de los
Derechos Sociales que, en su momento, será enviada al Consejo y al Parlamento Europeo".
Del contenido de este mínimo social formarían parte: Una política activa del empleo y una
observación permanente del mercado de trabajo; el establecimiento de medios que
garanticen la libre circulación de personas; el refuerzo de la seguridad e higiene en el
trabajo; el derecho al trabajo; la solidaridad y el diálogo social. Esta propuesta, recogida
en las conclusiones de este documento, ha dado lugar a que la Comisión se dirija al Comité
Económico y Social pidiéndole su opinión.I6
El Consejo Europeo de Rudas (junio 1988) incide en los mismos aspectos que el
anterior Consejo de Hannover, destacando que la consecución del Mercado Interior ha de
15. Documento de 14 de septiembre de 1988 cuyo texto íntegro aparece, entre otras publicaciones, enRevista
del Trabajo, núm. 9211988, 131 y SS.
16. Para más información sobre el Documento Marín ver: RODRÍGUEZ PIÑERO, M.: "La dimensión social
del Mercado Intenor (11 y 1II)"enRelaciones Laborales, núm. 2 y 3, Madrid, 1989, y HUERTAS BARTOLOMÉ,
T.: "La dimensión social del Mercado Intenor Europeo y la construcción de unanueva política social comunitaria",
en Actualidad Laboral, núm. 25, semana 19-25 junio 1989, par. 328 a 332.
ir acompañada de progresos en materia de política social y por un refuerzo de la cohesión
económica y social que ha de traducirse en la garantía de un mayor bienestar para todos.
Como último paso de este breve periplo histórico hay que señalar el compromiso
contraído, en mayo de 1988,por el Presidente Delors ante el Congreso de la Confederación
Europea de Sindicatos (C.E.S.). En esa ocasión se refirió a la posibilidad de la adopción
por parte de la Comunidad de un "zócalo" de derechos sociales, negociados por las partes
sociales y traducidos en legislación comunitaria con carácter vinculante y obligatorio.
Entre los factores que han hecho posible la redacción de una Cartade derechos sociales
destaca principalmente el reto de la realización del mercado interior, que ha puesto de
manifiesto el papel de lo social en la construcción europea. Ya no se trata de garantizar
la libre circulación de personas, a la par de las otras libertades, sino de aumentar el
bienestar de los ciudadanos de la Comunidad Europea, y en primer lugar de sus
trabajadores. Hay que superar el carácter nacional de las políticas sociales nacionales y
situar la política social comunitaria al mismo nivel de la política monetaria o industrial.
Dentro de un enfoque integrador, la política social ha de buscar un mínimo de
armonización en el campo laboral y de la protección social, dada la necesidad de que la
Comunidad Europea sea un espacio armonizado en cuanto a las condiciones de trabajo,
y los derechos y deberes de los trabajadores.
La idea de un tope mínimo o una base de derechos sociales es una de las posibles
soluciones para solventar el problema de las fuertes disparidades existentes entre las
normas sociales en vigor en los Estados comunitarios. Su gran ventaja no es propugnar
unas normas comunitarias -lo que hoy en día sería irrealizable- sino una referencia
común mínima para todos los sistemas nacionales y que no pasará a formar parte de la
realidad social sin la participación activa de los interlocutores sociales.
111. EL PROCESO DE ELABORACI~NDE LA CARTA COMUNITARIA DE
DERECHOS SOCIALES FUNDAMENTALES
l . El dictamen del Comité Económico y Social
El 9 de noviembre de 1988, el Presidente de la Comisión J. Delors y el Vicepresidente
M. Marín, encargado de asuntos sociales, se dirigieronmediante carta al Comité Económico
y Social (C.E.S.)" para solicitar un dictamenI8 sobre una posible "Carta de Derechos
Sociales Fundamentales", que fue aprobado, por amplia mayoría, el 22 de febrero de 1989.
Llama poderosamente la atención, en un examen del mismo, la amplitud con que son
concebidos los derechos sociales, cuyo ámbito de aplicación se extiende a:
17. El CES es un órgano auxiliar, consultativo y sin responsabilidad propia, creado por los Tratados de Roma
(arts. 193 a 195 T.CEE y 164 a 167 T.CEEA).
El CES representa las distintas categorías económicas y sociales repartidas en tres grupos: patronos, trabajadores
y otras categorías económicas y sociales (artesanos, comerciantes, consumidores...).
18. DOC CES 270189.
a) Los distintos componentes de la población, en especial las categorías más
vulnerables.
b) Todas las categorías sociales y profesionales.
c) Todo tipo de actividades y formas de empresa, las PYME y las cooperativas.
d) Las áreas de consumo, de medio ambiente y de la vida asociativa. Siendo los
consumidores un aspecto destacado en el dictamen, ya que según el CES la construcción
del Mercado Único afectará en mayor medida a los consumidores que a las relaciones
laborales.
Sin embargo, esta primera aproximación, de carácter muy amplio, se ve matizada por
la consideración única de los derechos sociales fundamentales, que ocupan una posición
más relevante a partir del AUE y la realización del Mercado Interior. Y sobre éste el CES
ha precisado que su realización no debe ser obstáculo al desarrollo de estos derechos
porque los principios de la Comunidad Europea tienen por objeto el aumento del bienestar
y obtener un nivel aceptable de cohesión económica y social. Este campo más limitado
de derechos coincide con los precedentes que se referían a un zócalo de derechos sociales
que fueran la base para establecer un diálogo social.
El contenido de esta lista de derechos sociales debe ser un "conjunto coherente
interdependiente que forme parte del patrimonio común de los Estados miembros". Estos
derechos deben respetar las diversidades nacionales en la medida que sean conformes al
modelo social, objetivo que hay que combinar con la necesidad de adoptar reglas comunes.
El Dictamen muestra que los modelos sociales de los diferentes Estados son muy
parecidos, siendo muy puntuales las sugerencias innovadoras (p. ej.: En materia de
utilización abusiva del trabajo atípico transfronterizo, el derecho a la información y a la
consulta de los trabajadores en caso de fusión o restructuración de empresas...).
Lo más interesante que se aporta en cuanto al contenido es la referencia a otros
instrumentos de derecho social internacional (Naciones Unidas, OIT, Consejo de Europa,
OCDE...), de modo que el catálogo de principios y derechos sociales fundamentales se
haga respetando y teniendo en cuenta estas normas del ordenamiento internacional (que
están puntualmente señaladas en el dictamen).
Para el Comité es muy importante que los instrumentos (no sólo un único instrumento)
que garanticen los derechos sociales no sean enmarcados en la terminología clásica del
Derecho Internacional Social como Carta, Tratado o Convención, porque ello supondría
el riesgo de dar un carácter secundario a la política social comunitaria en comparación a
la importancia otorgada a la realización del Mercado Interior y, por ello, confía en el uso
de los instrumentos previstos en los tratados, especialmente la directiva. Por otro lado, el
CES es muy prudente al no pronunciarse sobre la naturaleza y el procedimiento de los
instsumentos que han de reflejar estos derechos.
Finalmente, la garantía de estos derechos, que deberá adoptarse antes de finales de
1989, se concibe en un sentido dinámico, a través de constantes consultas e intercambio
de información que facilitará su seguimiento y mejor aplicación. Esta idea ha sidorecogida
en la versión final de la Carta (arts. 29 y 30).
Si bien el contenido de estos derechos no es especialmente novedoso, llama la atención
el establecimiento de un procedimiento (a un doble nivel: estatal y comunitario) para su
garantía.
La opinión del CES puede resumirse en la siguiente frase: "El modelo social
comunitario debe hacerse en conformidad con la cultura europea. No se trata tanto de crear
nuevos derechos como de estar a la altura de las necesidades surgidas por la realización
del mercado interior".19
2. La resolución del Parlamento Europeo
Siguiendo el íter procedimental habitual en las Comunidades Europeas, es al Parlamento Europeo (PE) a quien corresponde pronunciarse tras el CES y antes de que la
Comisión formule su proposición. Así el 15de marzo de 1989,el PE adopta una resolución
. ~ ~ no será la única intervención del
sobre la dimensión social del Mercado I n t e r i ~ rÉsta
Parlamento, que va apermanecer atento a toda la evolución del proyecto y posteriormente
a todo su desarrollo.
En la parte VI11 de la resolución se habla de la necesidad del establecimiento de una
legislación comunitaria que defina una base de derechos fundamentales vinculados a la
realización del Mercado Interior, con el fin de asegurar la cohesión económica y social.
El Parlamento pide a la Comisión la adopción de una "directiva" para la aplicación de
estos derechos en todos los Estados miembros de la Comunidad, que serían aplicados
"cualquiera que sea la naturaleza de la relación laboral y del tipo de empresa".
Entre los derechos enumerados2'llama poderosamente la atención el derecho arecurrir
ante el Tribunal de Justicia de Luxemburgo. Derecho, de inspiración loable, que haría que
los derechos sociales pudieran hacerse valer ante el Tribunal de Justicia del mismo modo
que otros derechos de naturaleza económica, sobre todo en materia de libre circulación
de mercancías, servicios, establecimiento ... Sin embargo, los aspectos negativos prevalecerían, ya que multitud de conflictos laborales inundarían las salas del Tribunal de
Luxemburgo, haciendo inviable la labor de este órgano fundamental de las Comunidades
Europeas. Es por esta razón que este derecho no vuelve a ser mencionado en ningún
proyecto, quedando como algo anecdótico.
Junto a esta "directiva", se habla de una "Carta Solemne" de derechos sociales
fundamentales extensibles a todos los ciudadanos y que conllevaría otros derechos
sociales como: el derecho a una asistencia sanitaria, a una vivienda, a una existencia
compatible con la dignidad humana ...
19. RODRÍGUEZ PIÑERO, M.: Op. Cit.12, pág. 3.
20. DO núm. C 96 de 17 de abril de 1989
21. Derecho a la igualdad de oportunidades, a un salario igual por un trabajo igual sin discriminación fundada
sobre el sexo; derecho a la salud y a la seguridad en el medio de trabajo; protección de niños y adolescentes; la
libertad sindical y el derecho de huelga, el derecho a la consulta, la información y la participación de los
trabajadores; derecho a la negociación colectiva; derecho a la formación profesional inicial y continua; derecho
a la protección social y a la jubilación; derecho a un salario adecuado y a una garantía de ingresos mínimos y
derecho a la libre elección de profesión, de lugar de trabajo y de formación en el interior de la Comunidad.
Es de subrayar la coincidencia con el CES en lo concerniente a la consideración de los
instrumentos del derecho social internacional como referencia. Pero el Parlamento va más
allá pidiendo que estos instrumentos pasen a formar parte del Derecho Comunitario.
En conclusión, la opinión del Parlamento trasluce que un gran mercado donde la
política social no esté comprendida dará lugar a una Europa "mutilada".
3. Anteproyecto de Carta Comunitaria de Derechos Sociales Fundamentales
Tras el dictamen del Comité Económico y Social y la resolución del Parlamento, la
Comisión elabora un anteproyecto de Carta, que será aprobado el día 17 de mayo de 1989.
No debemos olvidar que el primer semestre de 1989, donde se han pronunciado estos
acontecimientos, es el período correspondiente a la Presidencia Española del Consejo de
las Comunidades Europeas. Nuestra Presidencia insistió sobre todo en los aspectos
sociales de la realización del Mercado Único y entre los objetivos en materia social que
se marcó al inicio de la Presidencia figuraba el avanzar en la definición de una Carta Social
Europea donde se establezca una base de derechos para los trabajadores. Así, el Consejo
informal de Ministros de Trabajo y Asuntos Sociales, celebrado en Sevilla el 7 de marzo
de 1989, ya dedicó toda su atención a la Carta, a su posible forma, alcance jurídico y
contenido, en un primer debate que sirvió para que la Comisión elaborase su Anteproyecto.
Tras este inciso, analizaremos el Anteproyecto presentado por la Comisión, del que
sólo vamos a destacar las diferencias con la versión final.
El Preámbulo está redactado de forma muy similar al texto final, y salvo algunas
variaciones en la redacción, la sola diferencia que advertimos es la referencia a los
derechos fundamentales de los ciudadanos de la Comunidad -no sólo y exclusivamente
de los trabajadores-, especialmente los trabajadores por cuenta ajena y por cuenta propia
(aspecto que es fiel reflejo del dictamen del CES). Esta referencia a los derechos de los
ciudadanos es reiterada en diversos apartados del Título 1,por ejemplo en materia de libre
circulación, protección social, tercera edad y minusválidos.
El Título I constaba de 3 1 artículos (frente a los 26 que subsisten al final), de los cuales
cabe destacar la garantía de la igualdad de condiciones de trabajo y de protección social
a los trabajadores comunitarios que ejerzan una actividad en otro país comunitario distinto
del de origen en el marco de la subcontratación o de la adjudicación de contratos públicos,
para evitar que la apertura de fronteras internas atente contra esos derechos. Otra
importante diferencia es la fijación de la edad mínima de acceso al trabajo en 16 años.
En el Titulo 11,referente a la aplicación de la Carta, destaca la fijación de una fecha
límite (30/6/1990) para la adopción de un programa de acción por la Comisión.
Acto seguido, este anteproyecto fue sometido ala aprobación del Consejo de Ministros
de Asuntos Sociales, el 12 de junio de 1989, celebrado en Luxemburgo. Dicho Consejo
no logró un acuerdo concerniente a la Carta de Derechos Sociales Fundamentales debido
a la negativa del Reino Unido y a la abstención de Dinamarca, por tanto sólo 10 Estados
manifestaron su apoyo en esta ocasión, demostrando que para ellos el aspecto económico
y el social son igualmente importantes en la Comunidad.
El hecho de no haberse alcanzado la unanimidad en el Consejo de Asuntos Sociales
explicaque la Cumbre de Madrid (26 y 27 de junio 1989)no adoptara decisión alguna sobre
el contenido de la Carta.
En el dossier de los Jefes de Estado y de Gobierno reunidos en Madrid va a figurar un
estudio c ~ m p a r a t i v oencargado
,~~
a la Comisión por el Consejo Europeo de Hannover,
sobre las normativas aplicables en los diferentes Estados miembros en materia de
condiciones de trabajo. Este informe resulta interesante si lo comparamos con el
Anteproyecto de la Comisión, sobre todo porque nos permitirá apreciar los esfuerzos que
los Estados Miembros deberán llevar a cabo para adaptar sus legislaciones a la Carta.
Hay que señalar que el informe tiene un carácter parcial, ya que no recoge todos los
derechos sociales que están en la Carta (por ejemplo: la seguridad social y la protección
social, la formación profesional y la seguridad e higiene en el trabajo), factor, éste, que
sin duda reduce su valor.
He aquí las partes más importantes de este estudio:
En materia de libre circulación destaca el reconocimiento por todos los Estados
miembros de los principios de igualdad de trato, para todos los ciudadanos comunitarios,
en lo relativo al acceso al trabajo, las condiciones de trabajo y la protección social del país
de acogida.
A nivel comunitario, las retribuciones se fijan de tres formas posibles: a) La
negociación colectiva (forma más habitual); b) El derecho nacional (fijación de un salario
mínimo) y c) La negociación individual. Sin embargo el reconocimiento de una retribución equitativa, para los trabajadores sujetos a un régimen de trabajo distinto al de tiempo
indefinido, está lejos de ser asegurado sobre todo por la ausencia de una legislación que
regule estos trabajos y de convenciones colectivas para los trabajadores sujetos a un
contrato atípico.
Del mismo modo, el informe constata la gran diversidad existente en cuanto a la
regulación de las formas de trabajo diferentes del trabajo por tiempo indefinido, como son
el trabajo de duración determinada, a tiempo parcial, de temporada ...
Aunque el informe no se refiere a la libertad de asociación y negociación colectiva,
el derecho de huelga es reconocido por todos los países comunitarios con diversos matices;
así como los procedimientos de arbitraje, mediación y conciliación.
La igualdad de trato entre hombres y mujeres es reconocida por todos los Estados
Miembros en virtud de la trasposición de la Directiva CEE 76/207.23
Los derechos de información, consulta y participación de los trabajadores existen con
distintos grados de desarrollo en todos los países comunitarios, sin embargo no detalla los
casos en que estos derechos se utilizan, lo que sí hace la Carta en su artículo 18.
22. Vid. infra, apdo. 11
23. Directiva del Consejo, de 9 de febrero de 1976, relativa a la aplicación del principio de igualdad de trato
entre hombre y mujer en lo que se refiere al acceso al empleo, a la formación y a la promoción profesional, y a
las condiciones de trabajo.
La edad fijada por el Anteproyecto (16 años) para el acceso al mercado de trabajo sólo
es reconocida en Francia, España y el Reino Unido, los demás países reconocen límites
más bajos. El informe no habla de la tercera edad, mientras que sí se refiere a la inserción
profesional de los minusválidos.
La Cumbre de Madrid llegó al acuerdo unánime de conferir la misma importancia a
los aspectos sociales que a los económicos del Mercado Unico y desarrollarlos de modo
equilibrado.
De este modo, el Consejo ha reafirmado las conclusiones de Hannover y Rodas
declarando que la realización del Mercado Interior es lo más eficaz para la creación de
empleo y asegurar el máximo de bienestar a todos los ciudadanos. Se ha señalado que los
objetivos del artículo 118 A están en vía de realización, así como el progreso del diálogo
social (en el marco del artículo 118 B). Asimismo, se ha subrayado la importancia del
reciclaje de lapoblación activa y lanecesidad de inserciónde los jóvenesenlavidalaboral,
así como la lucha contra el paro de larga duración.
En relación con la Carta Comunitaria de Derechos Sociales Fundamentales, el Consejo
se limitó a tomar nota de la presentación del Anteproyecto y a la adopción por once
delegaciones, a excepción del Reino Unido, de un proyecto de conclusiones, entre las que
destaca:
-La afirmación de que el Espacio Social europeo debe ser un conjunto de derechos
precisos y jurídicamente obligatorios que respeten el principio de subsidiariedad.
-La intención de proseguir los trabajos con vistas a adoptar las medidas necesarias
para realizar la dimensión social del Mercado Interior, teniendo en cuenta los derechos
sociales fundamentales.
-El deseo de que el próximo Consejo Europeo se pronuncie sobre este esquema de
trabajo, una vez consultados los interlocutores sociales.
La Cumbre de Madrid no puede valorarse muy positivamente, a pesar del entusiasmo
y laesperanzaque el gobierno socialistaespañol había puesto en que la Carta se convirtiera
en realidad. Todos los esfuerzos se vieron reducidos a la nada debido a la intransigencia
de M. Thatcher. No voy a extenderme aquí sobre la postura británica que merece un
desarrollo aparte, dado laincidencia que va a tener en el proceso de elaboración de la Carta.
Dos son los únicos aspectos positivos que merece la pena destacar: el reconocimiento
de la misma importancia a los aspectos sociales y a los económicos en la construcción del
Mercado Unico y el compromiso de proseguir los trabajos durante 1aPresidenciaFrancesa.
4. Proyecto de Carta Comunitaria de Derechos Sociales Fundamentales
La Presidencia Francesa va a dar un gran impulso al aspecto social del Mercado Único,
en particular a la Carta Social. Así, en el mes de julio, tiene lugar una reunión informal
de los Ministros de Trabajo y Asuntos Sociales de la Comunidad en Auxerre. Lo más
destacado de este Consejo es la constitución de un gmpo "ad hoc", compuesto por altos
funcionarios de los Ministerios nacionales de Trabajo, a fin de elaborar un texto aceptable
para todos en el Consejo Social del 30 de octubre de 1989. En esta reunión se acordó no
dejar de lado al Reino Unido en la elaboración de la Carta y el esquema bipartito de la Carta,
compuesta de una declaración y un programa de acción.
El 27 de septiembre de 1989, la Comisión aprueba un proyecto de Carta Comunitaria
de Derechos Sociales Fundamentales, basado en el Anteproyecto de mayo con las
modificaciones que la Comisión estimó oportuno introducir, tras conocer las reacciones
tanto de los Estados miembros, como de los interlocutores sociales.
Este proyecto sufrirá diversas modificaciones, fruto de su paso por la mesa del grupo
"ad hoc", en primer lugar, y posteriormente por el Consejo de Asuntos Sociales de 30 de
octubre de 1989, hasta su definitiva aprobación en Estrasburgo.
Igual que hicimos con el Anteproyecto, sólo destacaremos aquellos aspectos en los que
el Proyecto se diferencie respecto de su versión final.
o
y las mejoras sociales,
El Preámbulo señala el lazo entre la creación del ~ e r c a d Único
destacando lareferencia alas conclusiones del Consejo de Madrid, donde se resaltalaigual
importancia de los aspectos económicos y sociales.
El Título I comprende 29 artículos, tres más que en la versión final, donde se
enumeran una serie de derechos mínimos de los trabajadores que no conllevan ninguna
obligación jurídica, por lo que se trata de una declaración política solemne y no
vinculante.
Los aspectos más relevantes de este articulado son:
Del mismo modo que el Anteproyecto, el Proyecto reconoce la igualdad de trato en
cuanto a las condiciones de trabajo y protección social a los trabajadores comunitarios que
se desplazan, para prestar servicios, en el interior de la Comunidad en el marco de la
adjudicación de contratos públicos y de la subcontratación; la sola diferencia es la alusión
a la duración del empleo que ha de ser "no temporal". La consideración de los contratos
públicos reaparece en el derecho a la protección de la salud y la seguridad en el medio de
trabajo, donde se prevé que las disposiciones relativas a la realización del Mercado Unico
no puedan poner en peligro esta protección, en particular en la adjudicación de estos
contratos.
En materia de empleo y retribución, el proyecto habla de salario digno al nivel del
salario de base, mientras que la versión final habla de una retribución equitativa que
permita mantener un nivel de vida decente (art. 5).
La protección social del proyecto es más extensa que la fijada en la Carta, primero
porque el campo de aplicación no sólo se extiende a las personas excluidas del mercado
de trabajo, por no haber podido acceder a él o reinsertarse en el mismo (como figura en
el artículo 10 de la Carta), sino también a las personas en edad avanzada que no cuenten
con medios de subsistencia suficientes. Y segundo, ya que el contenido de la prestación
en el proyecto parece mayor ("renta mínima y asistencia social") que en la Carta
("prestaciones y recursos suficientes").
El derecho a la formación profesional, redactado de forma muy parecida al artículo 15
de la Carta, resulta más explícito en lo referente a la no discriminación en las condiciones
de acceso a la formación profesional, ya que el proyecto especifica "el derecho a
matricularse eii cursos de formación profesional, incluidos los de nivel universitario, en las
mismas condiciones que los nacionales del Estado miembro en cuyo territorio debe cursar
los estudios". Lo que nos demuestra que la Comisión se ha visto influida por los ecos de la
sentencia GRAVIER de 13 de febrero de 1985, también conocida como el asunto del
miner~al.~~
En cuanto a la protección de las categorías de trabajadores más desvalidos (niños,
adolescentes y tercera edad), el Proyecto hace gala de un gran proteccionismo manteniendo la edad mínima para el acceso al trabajo en 16 años y fijando una duración máxima del
trabajo de 40 horas para los menores de 18 años, a diferencia de lo estipulado en el artículo
20 de la Carta. También se diferencia tanto a las personas jubiladas como a aquéllas en
situación de prejubilación (omitidas en el texto final), que deben poder beneficiarse de
recursos que les permitan mantener un nivel de vida digno.
En el Titulo 11 de aplicación de la Carta se da un mandato a la Comisión para llevar
a cabo un programa de acción social antes del 31 de diciembre de 1989, según los
procedimientos habituales.
Si se hace una valoración del proyecto se puede decir que hay modificaciones substanciales
en relación al Anteproyecto,tanto de forma como de fondo. Sin embargo se sigue insistiendo en
que la Carta sea de derechosfundamentalesde todos los ciudadanoscomunitarios.Asimismo,es
el texto más progresistade cuantos se sucedenen este periplo, tanto por su extensión en el ámbito
personal como por el amplio alcance de los derechos recogidos.
5. Versiónfinal del texto
El grupo "ad hoc" de expertos gubernamentales puso a punto un texto, antes de la
reunión del Consejo de Asuntos Sociales de 30 de octubre de 1989,que difería del proyecto
presentado por la Comisión en lo siguiente:
-Limitación de los derechos fundamentales a los trabajadores, sin referencia alguna
a los ciudadanos en general.
- Especificación en los considerandos del Preámbulo -debido a los temores
patronales y de ciertos Estados miembros- que la aplicación de la Carta no implicaría
una extensión de las competencias de la Comunidad y en virtud del principio de
~ubsidiariedad~~
son los Estados miembros los encargados de tomar iniciativas en este
campo.
24. Asunto 293183, en el que un estudiante francés, que fue a la Universidad de Lieja a estudiar diseño gráfico
y animación (dibujos animados y cómic), estaba obligado por la Universidad a pagar un minerval (derechos de
inscripción y matrícula) superior al que pagaban los nacionales belgas.
¿Era esta situación compatible con el T.CEE? Como Gravier vivía solo no podía beneficiarse de la protección que
los arts. 48 y 52 acordaban a los hijos de los trabajadores asalariados o independientes, tampoco el art. 59 era
aplicable ya que no había prestación de servicios.
La única solución del Tribunal era aplicar conjuntamente y de un modo un poco artificial el art. 7 -relativo a la
no discriminación- y el art. 128 -referente a la formación profesional- en cuanto que la enseñanza
universitaria da una formación a las personas que les permite el ejercicio de una profesión.
25. El principio de subsidiariedad, como tal, sólo es recogido en el Acta Única, en materia de medio ambiente
(art. 130 R.4), sin embargo es una cuestión habitual que aparece en todo discurso comunitario. Según este
principio, la Comunidad realizará aquellos objetivos que pueden ser llevados a cabo de modo más eficaz a nivel
comunitario, que a nivel de los Estados miembros o a la inversa: no confiar a una entidad mayor aquello que puede
ser mejor realizado por una entidad más pequeña. Este principio se ha convertido en arma de guerra del Presidente
Delors que pretende, gracias a él, lograr grandes progresos hacia la unidad europea. Así, el informe Delors da gran
importancia al principio de subsidiariedad en la realización de la Unión Económica y Monetaria.
Las modificaciones de los diferentes derechos respondían a una preocupación de tipo
formal, es decir, lograr una mayor precisión en su enunciado. Así, por ejemplo se sustituye
"fijación de la duración máxima de la jornada de trabajo" por "duración del trabajo";
sustitución de "salario de base" por "remuneración equitativa"; supresión de las materias
sobre las que pueden tratar los (eventuales) convenios colectivos a nivel europeo.
Por el contrario, otros derechos sufrieron una verdadera transformación:
- El derecho a la protección de la salud y la seguridad en el medio laboral ha sido
enriquecido teniendo en cuenta la formación, información y protección de los trabajadores
en lo relativo a los riesgos y medidas a adoptar, por analogía con los procedimientos
recogidos en el marco de las directivas basadas en el artículo 118 A.
- Los artículos relativos a la igualdad de trato en caso de contratos públicos y
subcontratación ya no exigen un empleo por tiempo indefinido.
- La edad mínima para acceder al empleo se fija en 15 años. La limitación de la
duración del trabajo para los menores de 18 años ya no es fijada, así como la duración
mínima de la formación profesional tras el final de la escolaridad obligatoria.
El punto más controvertido fue el de la aplicación de la Carta, sobre el que varias
delegaciones expresaron su deseo de que fueran precisados los puntos acerca de los que
la Comisión sería invitada a proponer textos comunitarios. Ciertas delegaciones (Irlanda,
España y Portugal) mantenían reservas con respecto a los artículos referentes a la
subcontratación y a los contratos públicos, mientras que el Reino Unido tenía reservas
sobre la mayor parte del articulado. Por el contrario, Italia insistía en el reforzamiento de
la Carta.
Los Ministros de Trabajo y Asuntos Sociales de la Comunidad se reunieron en
Bruselas, el 30 de octubre de 1990, bajo la presidencia de su colega francés Soisson que
presentó un texto enmendado cuyas principales características eran:
1) Supresión de la mención "derecho a", ya que el Título 1recoge tanto derechos como
principios de política social, por lo que lo más correcto era la supresión de esta mención.
Lo que supone una diferencia esencial en lo relativo a la información, consulta y
participación de los trabajadores, porque esos artículos (17 y 18) no impone11obligación
jurídica ni derecho, sólo la obligación de desarrollarlos.
2) Los artículos referentes a la igualdad de trato en caso de subcontratación y
adjudicación de contratos públicos desaparecen. Pero el principio de igualdad de trato no
sólo se extiende al acceso al trabajo sino también a las condiciones de trabajo y a la
protección social del país de trabajo.
3) El principio de subsidiariedad tiene en cuenta la responsabilidad de los Estados
miembros y de la Comunidad, de un modo más equilibrado.
El Consejo de Asuntos Sociales terminó con la decisión de transmitir al Consejo
Europeo un proyecto de Carta Comunitaria de Derechos Sociales Fundamentales y un
informe de la Presidencia, en el que se consignaba el desarrollo de los trabajos así como
la reserva de la delegación británica; también se señalaban ciertos aspectos de la Carta que
habían preocupado especialmente a ciertos Estados miembros, como: el desarrollo
paralelo de lo económico y lo social, el respeto del principio de subsidiariedad, el respeto
de la igualdad de trato tanto en el caso de subcontratación como en el de la adjudicación
de contratos públicos, la importancia del diálogo social, la creación de un observatorio
europeo del empleo y un programa comunitario en materia de formación continua.
Es de destacar la pequeña astucia de acompañar el proyecto de Carta de un Informe
de la Presidencia con la finalidad de preservar la unanimidad en el Consejo para la
transmisión del proyecto de Carta al Consejo de Estrasburgo, dejando a la primera ministro
inglesa la decisión final.
El Presidente del Consejo Social Soisson agradeció a la Comisión su compromiso de
presentar un programa de acción social antes del 30 de noviembre de 1989, de modo que
el Consejo que tendrá lugar en esa fecha podría mantener una primera discusión. Por parte
de la Comisión, V. Papandreou lamentó la limitación de los derechos sociales a los
trabajadores.
Por estas razones el proyecto emanado del grupo "ad hoc" quedó enmendado del
siguiente modo, constituyendo así la versión definitiva de la Carta Comunitaria de
Derechos Sociales Fundamentales de los Trabajadores. He aquí un pequeño esbozo de su
contenido, del que sólo voy a destacar las líneas generales, ya que el objeto de este trabajo
no consiste en el análisis detallado de su articulad^.^^
A) En los considerandos del PREÁMBULO.
-La referencia al impacto del Mercado Interior para la creación de empleo ha sido
reforzada, haciendo mención del problema del desequilibrio regional (apetición del Reino
Unido y los países menos desarrollados).
-La formulación del principio de subsidiariedad es más equilibrada en lo concerniente a la responsabilidad de la Comunidad y de los Estados miembros.
- Se ha añadido un considerando referente a la necesidad de definir claramente el
papel respectivo de las normas comunitarias, de las legislaciones nacionales y de las
relaciones convencionales.
B) TÍTULO 1: Derechos Sociales Fundamentales.
Este título está compuesto de 26 artículos de orientación general para aplicar según las
modalidades propias de cada país y destinadas a esbozar lo que podría ser un futuro derecho
social europeo. La Carta pasa revista a una serie de temas indispensables: las condiciones
de vida y trabajo (ordenacióndel tiempo de trabajo y contrato de trabajo), la libre circulación
de trabajadores, el derecho a una retribución "equitativa" para mantener un nivel de vida
"decente", el derecho a una protección social "adecuada" y a beneficiarse de unas
prestaciones "suficientes". Se reconoce la libertad de asociación de empresarios y trabajadores, y abre la posibilidad de llegar a la firma de convenios colectivos a nivel europeo.
Finalmente, recomiendamedidas destinadas alas personas excluidas del mercado de trabajo
26. Para profundizar en el articulado de la Carta Social Comunitaria, ver: RODRÍGUEZ PINERO, M.: Op. cit.
1 1 , págs. 5 a 8 y BERCUSSON, B.: "The European Community's Charter of Fundamental Social Rights", en The
modern law review, special issue: New perspectives in European Law, vol. 5 3 , núm. 5, págs. 624 y SS. Oxford,
septiembre 1990.
(minusválidos, tercera edad, niños y adolescentes). Se declara a favor del derecho a la
información y a la formación profesional, así como de la igualdad profesional.
C) TÍTULO 11: Aplicación de la Carta.
Este título consta de 4 artículos, en el que destaca:
a) La garantía de estos derechos bajo la responsabilidad de los Estados Miembros y
conforme a las prácticas nacionales (art. 27) lo que supone un nivel de garantía muy bajo.
b) El mandato a la Comisión para realizar un programa de acción social (que fue
adoptado antes de la aprobación de la Carta) tiene la particularidad de establecer el vínculo
entre la declaración no vinculante y el derecho comunitario sin determinar la naturaleza
jurídica del instrumento a proponer -aunque el objetivo esté enunciado, de modo más
vinculante ("aplicación efectivaw)-; las iniciativas a emprender por la Comunidad están
limitadas a aquellos campos donde la competencia comunitaria esté reconocida, introduciendo un elemento de progresividad a fin de guardar el paralelismo con la realización del
mercado interior (art. 28).
c) Un sistema de control (arts. 29 y 30) mediante un informe anual de la Comisión sobre
la aplicación de la Carta por la Comunidad y los Estados Miembros. Control muy
restringido y de carácter fundamentalmente político, que sin embargo ofrece la ventaja de
suministrar a los interlocutores sociales medios de presión frente a los gobiernos para
subrayar los puntos débiles de su sistema frente al de los demás países. Pero cabe
preguntarse con qué medios materiales cuenta la Comisión para efectuar una verdadera
apreciación de la Carta, teniendo en cuenta que la experiencia de la OIT y el Consejo de
Europa demuestra la dificultad de realizar tales informes.
Las modificaciones aportadas al proyecto de Carta resultan del compromiso de dos
corrientes opuestas: Cinco Estados miembros (Alemania, Italia y el Benelux) querían
reforzar la Carta en su aplicación, mientras que los menos desarrollados temían cargas
demasiado pesadas y abogaban por una aplicación gradual, si no de los derechos al menos
de su aplicación. Estos países vieron satisfechas sus enmiendas en lo referente al trabajo
temporal y a la subcontratación.El Reino Unido mantuvo su reserva general, estimando que
sólo el dinamismo económico es la mejor garantía para la creación de empleo y la
armonización de niveles sociales.
6. Posiciones más relevantes
Como se ha podido comprobar la evolución de la Carta se ha hecho en el sentido de
ir diluyendo el texto, de que el texto perdiera fuerza y su contenido fuera cada vez más
vago.
Las razones que han determinado esta evolución han sido fundamentalmente presiones
de tipo político, social y económico, tanto de los sindicatos (CES)" y de la patronal
27. La Confederación Europea de Sindicatos (CES) fue creada en 1973, reúne 35 confederaciones sindicales
de 21 países de Europa Occidental (países CEE, EFTA y otros como Malta, Chipre y Turquía) y representa a 44
millones de trabajadores sindicados. Entre sus objetivos destacan: Representar y promover en común los intereses
sociales, económicos y culturales de los trabajadores a nivel europeo en general, y en particular ante las
instituciones europeas; y velar por la salvaguarda y el reforzamiento de la democracia en Europa.
(UNICE),28como de ciertos Estados Miembros, de cuyo tira y afloja ha surgido la Carta
Comunitaria de Derechos Sociales Fundamentales.
Vamos a analizar en grandes líneas cuáles han sido las posiciones de las partes
(exceptuando el Consejo y el Parlamento, que ya hemos visto) que han jugado un papel
importante en la elaboración del texto de la Carta, de forma que podamos entender el
sentido de las modificaciones que ésta ha sufrido desde su Anteproyecto.
6.1. Reino Unido
¿A qué se debe la constante oposición del Reino Unido a la Carta? Seguramente ésta
es la pregunta que nos hemos planteado al estudiar la Carta y que trasluce el empeño de
M. Thatcher de nadar contra corriente en todos los aspectos que supongan un progreso en
la unidad europea.
Los motivos del rechazo británico a la Carta pueden agruparse en tomo a dos
planteamientos, uno de tipo jurídico y otro de tipo político.
En primer lugar, a pesar de que el Reino Unido es un sistema de common law
-caracterizado por la ausencia de leyes escritas y de Constitución, así como la
construcción jurisprudencia1 de su ordenamiento jurídico-, en el plano laboral nos
encontramos con una abundante regulación normativa, lo cual no es obstáculo para la
existencia de ciertos caracteres que lo diferencian de sus vecinos europeos.
- La primacía del principio de contratación individual sobre cualquier otro.
- La negociación colectiva está basada en el reconocimiento voluntario de los
sindicatos por parte de los patronos y en el carácter asimismo voluntario de los convenios
colectivos, que en general se considera que no tienen efecto contractual entre las partes
intervinientes. La carencia de este efecto, salvo que las partes lo acuerden por escrito,
conlleva el escaso desarrollo del sistema de ejecutividad legal de los derechos concedidos
por los convenios colectivos.
-La inexistencia de un sistema institucionalizado de representación y participación
de los trabajadores en la toma de decisiones a nivel de centro de trabajo o de empresa,
aunque existen gran variedad de sistemas voluntarios.
- Ausencia de un suelo de derechos sociales básicos tan rígido como en el resto de
Europa.
En general, la política del Gobiemo Thatcher en esta materia ha impulsado las medidas
de carácter desregulador destinadas a debilitar los sindicatos y la negociación colectiva,
y a disminuir la "presión reguladora" sobre los empresarios.
28. La Unión de Industrias de la Comunidad Europea (UNICE) está formada por 14 organizaciones
empresariales de los Estados Miembros de la CEE, junto a otras 13 de países terceros que participan en calidad
de miembros asociados.
Esta asociación tiene por misión: vincular a la industria europea a la construcción de Europa, defender la libertad
empresarial, contribuir al bienestar de los ciudadanos, estimular la elaboración de una política industrial europea
y reforzar la solidaridad de sus miembros.
Algunos de estos rasgos pueden encontrarse en otros países miembros, como Dinamarca, que como recordaremos se abstuvo en la aprobación del Anteproyecto en el Consejo
Social de 12 de junio de 1989 y ha mantenido siempre una postura un tanto reticente.
Este modelo es severamente criticado y, de hecho, los Comités de la OIT han
condenado al Reino Unido por incompatibilidad de su legislación con los estándares
internacionales en materia laboral; del mismo modo la aplicación de la legislación
comunitaria ha sido siempre muy descuidada por los tribunales británicos, especialmente
si la legislación podía ser alegada directamente por los particulares contra el Estado.
Por tanto, la Carta ha sido rechazada por intentar crear un modelo europeo de relaciones
laborales más o menos homogéneo, asimilando este texto a una legislative strait jacket.
Junto a estas características de su sistema jurídico laboral, la concepción liberal de las
relaciones laborales va a ser otro de los ejes del rechazo británico. Tras un largo período
(1919-1979) en el que el Estado actuó como empleador "modelo" fomentando el
sindicalismo, la negociación colectiva y unos salarios justos, los problemas de la década
de los 70 -inflación, desempleo, politización de los sindicatos...- alteraron los
parámetros de intervención del Estado con la restauración de unos mercados "libres", por
lo que sólo una política de desregulación puede favorecer el crecimiento y reducir el paro,
limitándose el Estado a regular ciertas cuestiones relativas a la protección de los
trabajadores contra los despidos y la seguridad e higiene en el lugar de trabajo.
En segundo lugar, hay que añadir la obstinación de M. Thatcher quien, en su discurso
de Brujas de 1988, había hecho una advertencia contra un Super Estado Europeo
ejerciendo una nueva dominación desde Bruselas. Asimismo manifestó durante todo el
proceso de elaboración de la Carta que había tenido bastantes dificultades para deshacerse
del socialismo y no quería verlo volver por la puerta de Bruselas, ya que la Carta se inspira
en los valores del marxismo y la lucha de clases, por lo que se opondría a todo medio de
penetración del socialismo en el Reino Unido.
Si bien las razones de tipo jurídico resultan perfectamente entendibles, los motivos de
rechazo del discurso político de M. Thatcherresultan difícilmentecomprensibleshoy en día.
6.2. Interlocutores sociales (CES y UNICE)
Las reacciones y la opinión de la CES y la UNICE se han hecho patentes en múltiples
ocasiones a lo largo del procedimiento de elaboración de la Carta, ya que a cada proyecto,
dictamen o Consejo de ministros había una respuesta de estos órganos, por lo que nos ha
parecido oportuno resaltar los aspectos más destacados de la posición que los interlocutores
sociales europeos han mantenido.
En primer lugar, los sindicatos no aceptaban que la Carta se limitara a una simple
declaración solemne, sino que querían una Carta más ambiciosa en su contenido
(lamentando la formulación y la ausencia de algunos derechos como: la igualdad de
condiciones de trabajo en el marco de la subcontratación y la adjudicación de contratos
públicos, la negociación y la representación de los trabajadores en las empresas, el derecho
de huelga ...) y más vinculante a través de garantías jurídicas precisas (recurso ante el
Tribunal de Justicia de Luxemburgo). Asimismo, propugnaban la interpretación amplia
de los artículos 100 A y 118 A y la extensión del procedimiento de cooperación al ámbito
social.
La adopción de una Carta de Derechos Sociales Fundamentales de carácter vinculante
y de un Programa de acción social, que haría efectivos dichos derechos a través de los
diversos instrumentos del derecho comunitario, era una exigencia a la que los Estados
miembros no podían sustraerse. La CES temía que el principio de subsidiariedad sirviera
de coartada parano conseguir, anivel comunitario, la complementariedad y la convergencia hacia arriba de situaciones sociales de todos los Estados miembros.
En conclusión, las pretensiones sindicales iban en la línea de que la Carta se tradujese
en un zócalo de garantías sociales fundamentales que permitieran la convergencia hacia
arriba de situaciones sociales que impidiera el dumping social, la presión patronal y los
traslados de empresas.
Se trataba, finalmente, de dar con la Carta un primer paso conducente a la formación
de un verdadero Derecho Social Europeo.
Por el contrario, la patronal europea era favorable a una Carta Social Comunitaria, pero
con una perspectiva muy diferente a la de los sindicatos.
La Cartano podía ser un instrumentorígido, regulador y que persiguierala armonización
(dado el diferente grado de desarrollo entre los Estados miembros), sino que debía
concebirse como factor de dinamismo, de carácter declarativo de los derechos y
obligaciones en el campo de la política social comunitaria, y que se orientaría a inspirar
y estimular la política y las normativas de los Estados miembros. La UNICE síes partidaria
de una armonización de mínimos que muestra su utilidad en la armonización de los
aspectos relativos a la salud y la seguridad, de la movilidad, de la educación y la formación
de los trabajadores...
La UNICE rechaza la idea de una Carta Social a modo de Código Europeo del derecho
del trabajo que crease derechos exigibles ante el Tribunal de Luxemburgo. Por otro lado,
el estatuto de una Carta-Código estaba completamente alejado de lo dispuesto en el
Tratado de Roma y en la AUE y no podía servir para crear una política social común, que
no se recoge entre los objetivos del Tratado.
Finalmente, la patronal consideraba que el temor al dumping social no estaba fundado
y que la Carta debía establecer grandes principios sin fijar normas ni procedimientos, ya
que la mayor parte de los derechos están recogidos por las Convenciones de la OIT y la
Carta Social Europea del Consejo de Europa.
Como vemos, la redacción final de la Carta Comunitaria de Derechos Sociales
Fundamentales ha respondido en mayor medida ala concepción patronal que a la sindical.
Paradójicamente, una Carta de derechos de los trabajadores ha tenido más en cuenta los
intereses de los empresarios que de los trabajadores.
6.3. Comisión de las Comunidades Europeas
La Comisión, por boca de su presidente J. Delors y de la Comisario de Asuntos Sociales
V. Papandreou, ha mantenido siempre una línea dura en el sentido de afirmar que la
dimensión social no puede ser superada por la finalidad económica de la Comunidad, pero
eso sin olvidar que la Carta sólo tiene un valor puramente moral y la imposibilidad de una
legislación social única a nivel comunitario.
La Carta Comunitaria de Derechos Sociales Fundamentales de los trabajadores
responde a una doble preocupación: una de tipo político, el afirmar solemnemente que la
Comisión no subordina los derechos fundamentales de los trabajadores a la sola eficacia
económica y otra preocupación de eficacia, el avanzar en la dimensión social del Mercado
Interior.
La Comisión propuso dos versiones anteriores al texto definitivo, sin duda más
progresistas que los textos del Consejo, que intentaban lograr el acuerdo de todos los
Estados miembros, especialmente del Reino Unido, y de los interlocutores sociales; ya que
J. Delors cree, como Jean Monnet, que el apoyo de los sindicatos es indispensable para
la construcción europea, de ahí el relanzamiento del diálogo social de Val Duchesse.
IV. LA APROBACIÓN DE LA CARTA COMUNITARIA DE DERECHOS
SOCIALES FUNDAMENTALES DE LOS TRABAJADORES EN LA CUMBRE
DE ESTRASBURGO
El 6 de diciembre de 1989, F. Miterrand dirige una carta a sus colegas para indicarles
el orden del día y los objetivos del Consejo Europeo, y de la que, a mi juicio, es interesante
la siguiente frase: "Estos temas son muy importantes si queremos que Europa no se
reduzca, a los ojos de nuestros conciudadanos, a una construcción abstracta y burocrática,
sino que tenga también un aspecto de solidaridad, de progreso y de bienestar en la vida
cotidiana de cada uno".
Casi todas las instituciones y organismos, que se consideraban afectados de uno u otro
modo por la aprobación de lacarta, expresaron sus pareceres antes de lacumbre, siguiendo
y así lo hicieron el Comité Econón~icoy Social, el Parlamento Europeo
su línea habit~al,'~
y la Confederación Europea de Sindicatos.
También los Estados miembros reiteraron sus respectivas posiciones. El rechazo del
Reino Unido era categórico. Para Italia, la Carta debería aproximar las legislaciones de
los doce y combatir así los riesgos de dumping social. La delegación española apoyaría
la Carta a pesar de su edulcoración. Irlanda, Grecia y Portugal se mostraban favorables
a la adopción del texto, a pesar del mal humor que la postura portuguesa había suscitado
en Londres (recuérdese los tradicionales lazos existentes entre Lisboa y Londres).
Dinamarca se interrogaba sobre su utilidad. Finalmente, el Benelux hubiera querido un
texto con disposiciones más vinculantes.
A pesar de algunos intentos, antes de la cumbre, para evitar el aislamiento británico
la discusión hizo finalmente el divorcio inevitable. F. Miterrand propuso la adopción del
texto, y una tras otralas delegaciones dieron su apoyo. Algunas, como Bélgica, expresaron
su descontento porque el texto no fuera aún más lejos. M. Thatcher explicó que se trataba
de un mal texto que no podía firmar. Nadie intentó convencerla; sin embargo, vista la
posición de los demás Estados miembros era impensable que Francia retirase el texto.
29. Vid. Infra apdos. 111.5 y 111.6.
Así, se puede decir que el Consejo Europeo no profundizó en la Carta, sino que se limitó
a constatar la voluntad de once países y la oposición de uno para adoptar un texto no
vinculante.
En las conclusiones de la Presidencia Francesa se destaca la adopción por once países
de una Carta que servirá de "referencia" para establecer un umbral social a nivel
comunitario, lo que significa que la Carta tiene un valor puramente moral como
inspiradora de modelos nacionales. No hay ningún compromiso por parte del Consejo que
se limitó a constatar el hecho de una Carta diluida y edulcorada, y de un programa de acción
social, que es la sola esperanza de una verdadera evolución de la dimensión social del
mercado interior.
Los Jefes de Estado y Gobierno presentes en Estrasburgo hicieron, al finalizar la
Cumbre, una valoración sobre los acuerdos más importantes. Veamos, a continuación,
aquellas opiniones que merecen una atención especial.
El Presidente Mitenand no reconoció en momento alguno el fracaso en materia social
y dijo: "Hemos establecido el marco que llenaremos poco a poco para llegar a una Europa
Social". El canciller Khol se expresó en términos similares: "La Carta es un indicio
importante que muestra que la Comunidad no es sólo una Comunidad económica, sino
también social. La Carta representa el primer paso para la adopción de normas sociales
a nivel comunitario".
La Dama de Hierro declaró: "La Carta no tiene significado operativo". Su rechazo no
respondía tanto a un desinterés por la dimensión social del mercado, cuanto al modelo,
dirigista en extremo, de su gestación, lo que crearía trabas a la expansión de las empresas
y la actividad económica.
El Presidente español, refiriéndose a M. Thatcher, afirmó que su posición no podrá
frenar el tren europeo, incluso si continúa frenando su avance.
Las demás instituciones y los interlocutores sociales también se manifestaron a este
respecto.
Asíel Presidente del Parlamento Europeo estimó lamentable que el Consejo no hubiese
aceptado la propuesta del Parlamento de dar a la Carta un mínimo aceptable de derechos
sociales para la constitución de una Europa realmente social y que hubiese rechazado la
modalidad de aplicación del programa de acción social, por mayoría cualificada y en
cooperación con el Parlamento. En el seno de los grupos parlamentarios las reacciones
fueron del mismo tenor.
El medio sindical, en particular la CES, destacó la fragilidad del compromiso adoptado
por once en el campo social, que sólo sería efectivo por aplicación del programa de acción
social mediante la definición de instrumentos jurídicos vinculantes que deberán ser
adoptados antes del 3 1 de diciembre de 1992.
Si bien el programa de acción se integra cronológicamente en el proceso de elaboración
de la Carta, hemos considerado mejor el tratarlo como colofón a la aprobación de la Carta
ya que supone la aplicación de ésta y la sola esperanza real de llevar a cabo la dimensión
social del Mercado Interior.
Tal como se había acordado enel Consejo Social de 30 de octubre de 1989, la Comisión
cumplió con su promesa de presentar un programa de acción social, haciendo uso de su
derecho de iniciativa (art. 155 T.CEE), para concretar la Carta Comunitaria de Derechos
Sociales Fundamentales. La Comisario Papandreou consideró que era bueno que los
Gobiernos estuvieran al corriente del programa de propuestas que la Comisión proyectaba,
de forma que el Consejo Europeo supiera a qué atenerse en el momento de adoptar la Carta
en Estrasburgo.
El Programa30está dividido en dos partes, una primera parte de introducción general
que diseña las grandes líneas directrices del programa y una segunda, compuesta de trece
capítulos que tratan los distintos aspectos del desarrollo de la dimensión social del
mercado inerior y que, excepto el capítulo dedicado al Mercado de Trabajo, corresponden
a las distintas secciones en que se divide la Carta. Cadacapítulo está formado por una parte
introductiva en la que la Comisión explica cómo ve la aplicación de ese derecho y se refiere
a los instrumentos comunitarios ya adoptados o propuestos. Una segunda parte anuncia
las nuevas iniciativas dando una breve descripción de cada una de ellas.
El programa recoge 45 aspectos para los cuales la Comisión hará propuestas en 1990,
1991 y eventualmente en 1992. La Comisión ha invitado al Consejo a pronunciarse en los
18 ó 24 meses siguientes a la adopción de cada proposición y como muy tarde a finales
de 1992 para hacerlo coincidir con el nacimiento del mercado único. El Programa está
estrechamente unido a la terminación del Mercado Interior, incluso si el paralelismo entre
lo económico y lo social ha quedado algo desfasado en el tiempo; es por lo que V.
Papandreou dijo que hubiera hecho falta proponer antes este Programa de acción.
El Programa responde a una doble preocupación: En primer lugar, mostrar a los
sindicatos, al Parlamento Europeo y a ciertos Estados, que denuncian el carácter no
vinculante de la Carta, que la Comunidad está decidida a legislar cuando tenga los poderes
al efecto y cuando lo juzgue necesario para la cohesión económica y social del gran
mercado y en segundo lugar el programa respeta el principio de subsidiariedad, según el
cual la Comunidad actúa en aquellos aspectos en los que los objetivos se pueden realizar
mejor en su propio nivel que al de los Estados miembros; algunos de ellos se reservan a
las autoridades nacionales.
El objetivo es mejorar y consagrar los derechos de los trabajadores, así como la
aplicación de los principios fundamentales expresados en la Carta, y no el recorte de esos
derechos.
30. Comunicación de la Comisión sobre su Programa de Acción para la aplicación de la Carta Comunitaria
de los Derechos Sociales Fundamentales de los Trabajadores. COM (89) 568 final de 5 de diciembre de 1989.
En cuanto a los instrumentos jurídicos, la Comisión tiene en cuenta si la ejecución de
sus propuestas se realizará bajo forma de leyes o convenios colectivos.
La Comisión ha limitado sus propuestas mediante directiva o reglamento a aquellos
casos en que una normativa CEE sea necesaria para realizar la dimensión social del
mercado interior. Los reglamentos, dos en total, quedan reducidos a las materias
tradicionales reguladas por dicho acto: libre circulación de trabajadores y compatibilidad
de las normas de la Seguridad Social. Las directivas versarán sobre las condiciones de
trabajo, la seguridad e higiene de los trabajadores, la formación profesional ...
En otros temas como la igualdad de trato en caso de subcontratación, la inclusión de
una "cláusula social" en los contratos públicos, el accionariado y la participación
financiera de los trabajadores y los procedimientos de información, participación y
consulta de los trabajadores en las sociedades de dimensión europea, la Comisión ha
preferido no fijar la naturaleza del instrumento jurídico "propuesta de instrumento
comunitario" esperando el resultado de las discusiones en el Consejo y profundizando en
la cuestión con los interlocutores sociales antes de tomar una decisión en materias de tanta
relevancia colectiva.
Seis proposiciones de decisiones ("obligatoria en todos sus elementos" art. 189
T.CEE) son previstas fundamentalmente para el desarrollo del empleo total y la puesta en
práctica de una política común sobre la formación profesional, así como iniciativas
comunitarias a favor de ancianos y minusválidos. En materia de protección social se
reconoce la dificultad de la armonización de los sistemas existentes de Seguridad Social,
y la intervención comunitaria se prevé sólo en forma de recomendación para definir ciertos
principios esenciales y para favorecer una estrategia de convergencia de objetivos en
materia de protección social. También se prevén recomendaciones en el campo de la
igualdad de trato entre hombres y mujeres.
En lo referente a la seguridad e higiene en el medio laboral, aparte de las directivas
específicas3' con arreglo a la directiva marco de junio de 1989,32se propone la creación
de una Agencia para la seguridad e higiene que tendrá por misión favorecer la aplicación
de programas relativos al medio laboral.
Finalmente, ciertas actividades propuestas no requieren ningún instrumento jurídico,
sino que tienen por finalidad abrir un debate político a nivel comunitario; es el caso de la
transferencia de derechos en el marco de los regímenes complementarios de seguridad
social, lo que todavía constituye un obstáculo a la libre circulación de trabajadores.
31. Directivas 891654,655 y 656 relativas a las disposiciones mínimas: de seguridad y salud en los lugares de
trabajo, para la utilización por los trabajadores en el trabajo de los equipos de trabajo y para la utilización por los
trabajadores en el trabajo de equipos de protección individual (DO L 393 30.12.89).
Directivas 901269 y 270 sobre disposiciones mínimas de seguridad y salud relativas a la manipulación manual
de cargas que entrañenriesgos dorsolumbares para los trabajadores y relativas al trabajo con equipos que incluyen
pantallas de visualización (DO L 156 21.6.90).
Directiva 901394 relativa a la protección de los trabajadores contra los riesgos relacionados con la exposición
a agentes carcinógenos durante el trabajo (DO L 196 26.07.90).
32. Directiva 89/39 l/CEE, de 12 de junio de 1989, relativa a la aplicación de medidas para promover la mejora
de la seguridad.
Sin embargo, dependen de la competencia de los Estados miembros: la política
salarial, donde sólo se prevé un dictamen, dadas las diferencias existentes entre los países
y la imposibilidad de fijar un salario de referencia decente, y el derecho a la libre asociación
y a la negociación colectiva ... A pesar de que los instrumentos obligatorios (reglamentos
y directivas) son mínimos y la existencia de recomendaciones no obligatorias, el Reino
Unido no suavizó su resistencia a la Carta en Estrasburgo.
Un grave defecto que se ha encontrado a este Programa es que no se indica la base
jurídica (unanimidad o mayoría cualificada) sobre la que se pretende sustentar estas
propuestas, lo que dependerá del contenido en cada caso.
Solamente las directivas del artículo 118 A33y las medidas del 100 A34pueden ser
adoptadas por mayoría cualificada del Consejo y en cooperación con el Parlamento
Europeo. El problema del artículo 100A es que exceptúa de su aplicación las disposiciones
relativas a "la libre circulación de personas" y a "los derechos e intereses de los
trabajadores por cuenta ajena", pero si limitamos su alcance a aquellas medidas de
protección social que "solamente" afecten a estos aspectos (p.ej. salario mínimo), esto nos
permitirá una más amplia utilización de la mayoría cualificada. El Consejo desearía
extender esta modalidad de voto, pero juzga prudente no avanzar demasiado en este
terreno.
Esta indefinición de la base jurídica puede provocar cierta inseguridad jurídica y no
pocas contestaciones, y ya algunos Estados miembros -especialmente Gran Bretaña,
opuesta ideológicamente a la idea de estándares mínimos en materia social- empiezan
a inquietarse ante la precaria base jurídica (artículo 118 A y 100 A) que la Comisión está
utilizando en sus propuestas de directivas con la finalidad de evitar el veto de algún Estado
miembro.
La Confederación Europea de Sindicatos, que celebró en Roma un encuentro en
vísperas del Consejo Europeo, cree que la armonización de los derechos sociales se está
relegando sistemáticamente y que, en el mejor de los casos, se limita a una mera
declaración de principios, como la Carta Social. La exigencia de la unanimidad de todos
los gobiernos de los Doce para la aprobación de las directivas que desarrollan la Carta
supone la imposibilidad de avanzar en el desarrollo normativo de este documento. El
bloqueo es de tal importancia que, incluso, no se puede alcanzar acuerdos en materias
consideradas prioritarias como el trabajo atípico, los derechos de información y participación de los trabajadores en la empresa o los de la trabajadora embarazada.
Corremos, por tanto, el riesgo de que haya una reacción contra el mercado único si no
se logra establecer unos mínimos en materia social que eviten que los trabajadores sean
los perjudicados en la apertura de fronteras interiores. Todo ello exige que los Estados
33. Vid. Infra apdo. 1.3.
34. Artículo 100 A. 1: No obstante lo dispuesto en el artículo 100 y salvo que el presente Tratado disponga otra
cosa, se aplicarán las disposiciones siguientes para la consecución de los objetivos enunciados en el artículo 8 A.
El Consejo, por mayoría cualificada, a propuesta de la Comisión y en cooperación con el Parlamento Europeo y
previa consulta al Comité Económico y Social, adoptará las medidas relativas a la aproximación de disposiciones
legales, reglamentarias y administrativas de los Estados Miembros que tengan por objeto el establecimiento y el
funcionamiento del mercado interior.
miembros realicen un mayor esfuerzo para que la aplicación de la Carta Social, a través
del Programa de acción social, sea efectiva.
VI. CONCLUSIONES
La Carta Comunitaria de Derechos Sociales Fundamentales de los Trabajadores es una
declaración solemne sin valor vinculante alguno y que ha sido objeto de progresivas
correcciones "a la baja" debido a la presión de ciertos Estados miembros (sobre todo el
Reino Unido y Dinamarca, sin olvidar tampoco a los países menos desarrollados) y de la
UNICE.
Se puede decir que las esperanzas que habían sido depositadas en la Carta no se han
cumplido porque el texto adoptado al final de la Cumbre de Estrasburgo no ha convencido
a nadie. Francia, los países de línea dura, los eurosocialistas y los sindicatos hubieran
querido disposiciones más vinculantes. M. Thatcher la ha encontrado excesiva. Y Grecia,
Irlanda y Portugal adoptaron una postura intermedia.
La Carta en cuanto instrumento no es una Declaración del Consejo de las Comunidades
Europeas, sino una Declaración de Jefes de Estado y de Gobierno de los Estados miembros.
No se trata, por tanto, de un instrumento típico del derecho comunitario (art. 189 T. CEE),
sino de una de las decisiones sui generis adoptadas por el Consejo Europeo desde su
instauración, que no crea ningún tipo de obligación jurídica y carece de las garantías
jurídicas propias de los actos típicos, como, por ejemplo, elcontrol del Tribunal de Justicia
de Luxemburgo.
En cuanto al contenido, cabe destacar las pocas novedades que la Carta aporta en el
terreno de los derechos sociales y si la comparamos con la Carta Social Europea3' se puede
constar una cierta similitud en el contenido de ambos textos. Sin embargo cabe destacar
la novedad del artículo 10 de la Carta Comunitaria -donde se reconoce la necesidad de
instaurar prestaciones y recursos suficientes para las personas excluidas del mercado de
trabajo- que aspira a instaurar en los Estados miembros de la Comunidad un salario
mínimo garantizado, siendo el primer instrumento internacional que establece de modo
indirecto esta garantía.
Se trata más bien de reafirmar lo ya adquirido en esta materia. De este modo, la Carta
es la ratificación de un modelo de relaciones laborales europeo caracterizado por ciertos
rasgos comunes, como bien dijo el ex-ministro de Trabajo M. Chaves: "No estamos, por
tanto, ante un proyecto de ruptura, sino de confirmación".
35. Carta Social Europea del Consejo de Europa, firmada en Tunn el 18.10. 1961 y ratificada por España el
29.4.1980 (BOE de 28.6.1980), reconoce el derecho a la libre elección de trabajo, a disfmtar de condiciones
equitativas de trabajo, a la seguridad e higiene en el trabajo, a la remuneración suficiente, a la libre asociación de
trabajadores y empresarios, a la negociación colectiva, a la protección de jóvenes trabajadores y trabajadoras, a
la orientación y formación profesionales, a la Seguridad Social y protección de la salud, a la protección de los
emigrantes, de los minusválidos, de la familia y de las madres e hijos.
Si bien se ha destacado el carácter no vinculante de la Carta, habría que destacar dos
tipos de derechos allí recogidos: En primer lugar, una serie de "derechos" que no crean
obligaciones jurídicas y destinados a realizar la dimensión social del Mercado Interior, y,
en segundo, otros derechos que forman ya parte del ordenamiento jurídico comunitario;
esto se hace patente en los tres primeros artículos de la Carta, en los que se reconocen
directamente, sin necesidad de intervención legislativa, ciertos derechos relativos a la
libre circulación de trabajadores, recogidos en su mayor parte en los artículos 48,49 y 5 1
T. CEE y que han sido el aspecto del derecho social que más se ha desarrollado a través
del derecho derivado, sobre todo reglamentos. El resto de los artículos, que denotan un
grado de vinculabilidad y precisión menos intenso, "están redactados unas veces en clave
subjetiva de derecho, y otras en clave objetiva de mandatos, principios o incluso derechos
que sólo operarán a través de una intermediación normativa a d i ~ i o n a l " También
.~~
la
terminología3' empleada en el enunciado de estos derechos contribuye a la imprecisión y
a la ambigüedad, lo que deja un amplio margen para la interpretación.
Hasta aquí se ha destacado el aspecto negativo de este simple enunciado de los
derechos de los trabajadores, sin embargo también existen aspectos positivos. La Carta
debe ser el principio de un desarrollo armonizado de ciertos aspectos sociales, ya que los
artículos de la Carta, gracias al Programa de Acción, deben convertirse en compromisos
precisos, que vinculen de modo obligatorio a todos los Estados miembros sin excepción.
Por otro lado, la Carta traduce la voluntad política de los Estados miembros con la que
se da un primer paso hacia una Europa social, que coexista con la Europa de los
mercaderes, y no es casualidad que hayan sido tres Presidencias socialistas (Grecia,
Francia y España) las que más han insistido en el progreso de la Europa social. En este
sentido hay que destacar la propuesta española, aceptada por los doce en las Cumbres de
Roma I y Roma 11, de la ciudadanía europea38que enlaza en muchos aspectos con lo ya
propuesto por la Comisión en su Anteproyecto y Proyecto de Carta Comunitaria de
Derechos Sociales Fundamentales, que extendían los derechos sociales a todos los
ciudadanos europeos.
Tras la Cumbre de Estrasburgo un nuevo problema se plantea: La Europa de dos
velocidades, esto significa que hay un desfase en el desarrollo de las dos Europas: la
económica, que avanza a pasos agigantados -por ejemplo, la progresión hacia la
realización de la Unión Económica y Monetaria- y la social, que avanzamuy lentamente.
Esto no es privativo de la Europa social, ya que dentro de la Europa de los mercaderes hay
también aspectos que avanzan más lentamente que otros, como, por ejemplo, la libre
circulación de capitales o la libertad de establecimiento que siguen una tónica similar a
la de la Europa Social. Estas dos velocidades también se producen en el seno de la Europa
36. RODRÍGUEZ PINERO: Op. cit. 11, pág. 5.
37. En el articulado de la Carta podemos encontrar términos como: "debe" o "debena", frecuentemente
acompañados de "poder tener acceso", "poder beneficiarse", "desarroiiarse" ...
38. La Eurociudadanía consistirá en una declaración de derechos y deberes en el ámbito civil, económico y
social, así como la libre circulación de personas y de residencia independientemente de la actividad económica.
Fuera de la Comunidad, el pasaporte europeo daría el derecho a recibir ayuda a cualquier servicio diplomático y
consular de la Comunidad. También incluiría el derecho de voto en las elecciones europeas y municipales en el
país de residencia.
social, dada la no aceptación británica de la Carta, por lo que un país queda descolgado
del resto de la Comunidad.
En esta línea hay quien se pregunta39si la Carta sólo tiene por objeto el presentar a los
ciudadanos europeos una imagen más próxima de sus preocupaciones cotidianas en el
marco del discurso económico y financiero de la Europa de 1992.
El rechazo de M. Thatcher a la Carta es uno de los aspectos que más nos puede llamar
la atención y sobre todo las razones que alega. Resulta increíble que el Reino Unido esté
todavía apegado al ideal liberal del laissez faire, laissezpasser y que crea que la adopción
de una Carta, sin ningún valor obligatorio, sea la vía de entrada del socialismo en Gran
Bretaña. Si bien estas razones son las más repetidas por laDama de Hierro, hay que señalar
que las peculiaridades del sistema jurídico británico y su modelo desregulador de
relaciones laborales hacen comprensible su postura, pero no hasta el extremo de motivar
el rechazo de una mera declaración de intenciones.
La discrepancia sobre el texto da al Reino Unido la posibilidad de vetar la adopción
de aquellas propuestas que deban ser adoptadas a la unanimidad. La Primera ministro
declaró tras el Consejo Europeo de Estrasburgo "Examinaremos uno a uno los proyectos
de directivas que resulten de la Carta y los aprobaremos ala Carta", hábil juego de palabras
que trasluce un problema que puede llegar a ser grave y paralizar la adopción de ciertas
decisiones propuestas por la Comisión. Esto pone de relieve el debate que se va a llevar
a cabo sobre la extensión de los procedimientos del Acta Única al campo social y la
interpretación extensiva del artículo 118 A. Sólo el futuro nos dará una respuesta.
Como hemos visto sólo once países se comprometieron a desarrollar una velocidad
superior, pero podemos preguntarnos si el Reino Unido atrapará el tren europeo en marcha,
como ya lo hizo en 1985con el Acta Única y como viene de hacer integrándose al Sistema
Monetario Europeo (SME). La táctica del rechazo y la incorporación tardía parece haber
sido constante en la política comunitaria de M. Thatcher, el último ejemplo lo encontramos
en su rechazo a la UEM en el Consejo de Roma 1.Esta actitud motivó la salida del gobierno
de Sir G. Howe -uno de sus hombres de confianza y de gran talante europeísta- que ha
sido el detonante de la dimisión de M. Thatcher, que tuvo como causa inmediata la lucha
desatada por el liderazgo del partido conservador y como razones de fondo: la mala
situación económica que atraviesa el país, el malestar social y el antieuropeísmo de la
política thatcheriana. Su sucesor, J. Major, parece querer imprimir una nueva orientación
a la política comunitaria de su país, como se ha demostrado en el último Consejo Europeo
de Roma apoyando la UEM.
Seguramente habrá llamado la atención la inutilidad del juego institucional, es decir,
¿qué sentido tienen los proyectos de la Comisión, las consultas al Parlamento Europeo y
al Comité Económico y Social, la opinión de los interlocutores sociales si es el Consejo
quien decide finalmente teniendo en cuenta los intereses nacionales? La única razón de
ser de todas estas consultas es la de manifestar un cierto sentimiento democrático, en el
sentido de tener presentes las opiniones de los diversos órganos representativos de la
sociedad europea.
39. PETTITI, C.: "La Charte communautaire des droits sociaux fondamentaux des travailleurs: un progr&s?"
en Droit Social, núm. 4, abril 1990. París.
98
Por este motivo, todas las reformas propuestas para la realización de la Unión Política
Europea van en el sentido de dotar al Parlamento Europeo -órgano representativo de los
pueblos- de un verdadero poder legislativo, tal y como es concebido a nivel nacional.
Otra cuestión de importancia es qué papel va a desempeñar el Tribunal de Justicia de
las Comunidades Europeas en el proceso de aplicación de la Carta, ya que este órgano es
un "cuasi-legislador" debido a la importancia y a la fuerza vinculante de sus decisiones
por lo que se le acusa frecuentemente de ejercer un "gobierno de los jueces". Así, según
el artículo 117 b) T.CEE "El Tribunal podrá pronunciarse sobre la interpretación y la
validez de los actos adoptados por las instituciones de la Comunidad", por lo que cabe
esperar más de una cuestión prejudicial y recurso sobre los instrumentos propuestos por
la Comisión y adoptados por el Consejo en el marco del Programa de Acción Social.40Si
bien la Carta Social no puede ser invocada como fundamento legal independiente de los
instrumentos propuestos por la Comisión, es de esperar que e! Tribunal se inspire en el
texto de la Carta al redactar la motivación de sus decisiones. Estas pueden revestir gran
importancia porque pueden revelar cuál será la orientación definitiva de la política social
y qué extensión cabe dar a la interpretación de los artículos 100A y 118 A enmateria social.
Para terminar estas conclusiones, que revisten un carácter más bien crítico, quiero
destacar que a pesar de todo lo dicho la Carta Comunitaria de Derechos Sociales
Fundamentales proporciona el marco para el desarrollo de la dimensión social europea,
en el que el papel principal corresponde al Programa de acción social, que ha tornado una
especial relevancia política, ya que el Parlamento europeo, los sindicatos y, en general,
las fuerzas sociales esperan su realización como el único medio de conseguir que la Europa
social se desarrolle paralelamente a la Europa de los mercaderes.
Como punto final, me gustaría destacar un fragmento de un discurso del presidente
español, F. González, ante el Parlamento Europeo, el 17 de enero de 1989, que resume
bien, me parece, el cambio que se quiere imprimir a la evolución de la Comunidad Europea
que comenzó con una finalidad principalmente económica y que, lentamente, se abre a
los aspectos sociales: "Creo que la dimensión social forma parte de una cierta apreciación
ética de la construcción europea, la que nos recuerda todos los días que estamos haciendo
una Comunidad fundamentalmente de personas".
TEXTOS INSTITUCIONALES
Dictamen del Comité Económico y Social de 22 de febrero de 1989 sobre los derechos
sociales fundamentales comunitarios. DOC CES 270189.
Resolución del Parlamento Europeo de 15 de marzo de 1989 sobre la dimensión social
del Mercado Interior. DO, núm. C 96 de 17 de abril de 1989.
40. BERCUSSON, B.: Op. cit.,36, págs. 626 a 641 ofrece un análisis muy interesante sobre el significado de
la Carta, el alcance de las iniciativas a adoptar por la Comisión y el papel que el Tribunal de Justicia puede
desempeñar.
Anteproyecto de Carta Comunitaria de Derechos Sociales Fundamentales. COM (89)
248 final de 30 de mayo de 1989.
Resolución del Parlamento Europeo de 14 de Septiembe de 1989 sobre la cohesión
económica y social. DO, núm. C 256 de 9 de octubre de 1989.
Proyecto de Carta Comunitaria de Derechos Sociales Fundamentales. COM (89) 471
final de 27 de septiembre de 1989.
Discours de Jacques Delors a Brugges, devant le College d'Europe, le 17 octubre 1989.
Europe-Documents num. 1558. Agence Europe de 21 de octubre de 1989.
Resolución del Parlamento Europeo de 22 de noviembre de 1989 sobre la Carta
Comunitariade los Derechos Sociales Fundamentales. DO, núm. C 323 de 27 de diciembre
de 1989.
Comunicación de la Comisión sobre su Programa de Acción para la aplicación de la
Carta Comunitaria de los Derechos Sociales Fundamentales de los Trabajadores. COM
(89) 568 final de 5 de diciembre de 1989.
Carta Comunitaria de los Derechos Sociales Fundamentales de los Trabajadores.
Comisión de las Comunidades Europeas. Oficina de Publicaciones Oficiales de la
Comunidad Europea, 1990.