derecho publico

DERECHO PUBLICO
CONTENIDO TEMÁTICO
I) El Estado- Concepto y elementos. Estado de Derecho. Normas que rigen la
actuación de la organización estatal uruguaya (Orden Jurídico Uruguayo).
Cometidos Estatales. Organización Administrativa. Relaciones entre los
Organos del Estado. Estructura Administrativa del Estado.
II) El Gobierno y la forma de Gobierno de la República Oriental del Uruguay
III) Actos Administrativos. Definición y estructura
IV) Peticiones y Recursos Administrativos
I) EL ESTADO
1) Concepto y elementos
El Estado puede definirse como “comunidad territorial regida por el Poder”.
Desde el punto de vista jurídico, la palabra “Estado” tiene dos significados
distintos, y esta distinción está recogida en el artículo 24 de la Constitución
de la República: “El Estado, los Gobiernos Departamentales, los Entes
Autónomos, los Servicios Descentralizados y, en general, todo órgano del
Estado, serán civilmente responsables del daño causado a terceros, en la
ejecución de los servicios públicos, confiados a su gestión o dirección”.
a) En sentido estricto, el Estado es una persona jurídica pues es titular de
derechos y obligaciones. La calidad de persona jurídica que tiene el Estado
resulta directamente de la Constitución en el mencionado artículo 24. El
artículo 21 del Código Civil dispone: “Son personas todos los individuos de la
especie humana. Se consideran personas jurídicas y por consiguiente capaces
de derechos y obligaciones civiles, el Estado, el Fisco, el Municipio, la Iglesia y
las corporaciones, establecimientos y asociaciones reconocidas por la
autoridad pública”.
b) En sentido amplio, el Estado ya no es una persona jurídica, es una
organización más compleja que la persona jurídica Estado, que la comprende
pero que comprende además otras personas jurídicas también estatales: los
Gobiernos
Departamentales,
los
Entes
Autónomos
y
los
Servicios
Descentralizados, y en general “todo órgano del Estado”, quedando así abierta
la posibilidad de que la ley cree otras personas jurídicas que no sean ni el
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Estado Central, ni un Gobierno Departamental, ni un Servicio Descentralizado,
pero que la ley las coloque dentro del Estado en sentido amplio.
Los tres elementos del Estado son territorio, población y Poder.
a) Territorio- Es el supuesto o condición necesaria para el ejercicio del Poder
sobre los habitantes.
b) Población- El Poder del Estado sobre la población se concreta en la figura
del habitante, no importando la distinción nacional-extranjero; ciudadano-no
ciudadano.
c) Poder- El Poder del Estado, clave del ser del Estado, es originario, pues no
se debe jurídicamente a otro poder; es ineludible e irresistible por cuanto la
persona queda sometida a él, en tanto vive en la sociedad organizada
estatalmente; es supremo porque domina respecto de otros poderes fácticos o
grupales; está dotado de coercibilidad, que es la presencia de una fuerza
exclusiva y excluyente del Estado, que prevé el ejercicio de los deberes de
conducta en las relaciones interpersonales y en las relaciones con el Estado
bajo la posibilidad de exigirlos por la acción de esa fuerza, y es soberano,
cuando comporta el ejercicio incondicionado de la potestad de auto
organización (en el Estado Federal los Estados Miembros o Federados poseen
Poder, pero al estar condicionado por la Constitución Federa, este Poder no es
Soberano, lo que sí, en cambio, se produce en el caso del Estado Unitario,
como la República Oriental del Uruguay).
2) Estado de Derecho
Según que la Constitución reconozca la igualdad esencial de los componentes
de la población, o no, en el primer caso se consagra la forma democrática del
Estado o su contraste, el autoritarismo y la desigualdad.
Si el Estado, según la Constitución se encuentra sometido al Derecho y si el
orden jurídico priva sobre todos, gobernantes y gobernados, nos hallamos ante
el Estado de Derecho.
Puede definirse a Uruguay como un Estado democrático y social de
Derecho, republicano, y unitario dotado de descentralización.
Su carácter republicano surge de la denominación República Oriental del
Uruguay, concebida como la asociación política de todos los habitantes
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comprendidos dentro de su territorio, característica que hunde sus raíces en el
surgimiento mismo de la nacionalidad. Su carácter unitario significa desde el
punto de vista histórico una ruptura con la primera concepción, la idea
federalista de José Gervasio Artigas, ruptura que pude fijarse desde el punto
de vista formal en la jura por la Provincia Oriental de la Constitución unitaria de
las Provincias Unidas, o “Constitución rivadaviana” de 1826. El carácter unitario
aparece atenuado por una amplia descentralización territorial en grado de
autonomía, que reconoce a los “Gobiernos Departamentales” el ejercicio de las
funciones administrativa y legislativa. El carácter democrático que se extrae de
la Constitución es porque el Estado es un instrumento al servicio de todos los
habitantes y se reconoce a todos los hombres (los habitantes) su dignidad
fundada radicalmente en la libertad personal.
La primera expresión del Estado de Derecho es el Estado Liberal de Derecho
consagrado en la Constitución de 1830 que pone el acento en el individuo y en
los derechos individuales; en lo económico es abstencionista y en lo
institucional se basa en el principio de separación de poderes.
En la segunda mitad del Siglo XIX se produce la crisis del Estado liberal que no
puede dar respuesta a las demandas de la sociedad a raíz de las
transformaciones que se producen por la Revolución Industrial y surge el
Estado Social de Derecho que en nuestro ordenamiento jurídico se instaura a
partir de la Constitución de 1934, y que pone el acento en la dimensión social
de los derechos (deberes con uno mismo y con la sociedad); en lo económico
se caracteriza en la justicia social y en la intervención del Estado y éste se
concibe como prestador de servicios sociales.
La Constitución vigente define el principio esencial del Estado de Derecho, el
sometimiento o sujeción del Estado al Derecho (artículos 4º. y 82);
proclama los derechos individuales y sociales y sus garantías, en la
Sección II, artículos 7º. a 72; consagra la división o separación o equilibrio
de los Poderes de Gobierno; reconoce la jerarquía normativa, y el control
sobre los actos respecto de los cuales se establecen varios procedimientos
como la Declaración de inconstitucionalidad de las leyes por la Suprema Corte
de Justicia, la anulación de actos administrativos por el Tribunal de lo
Contencioso Administrativo, y el control del Tribunal de Cuentas. También la
actuación de los organismos estatales y de los gobernantes están sometidos al
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Derecho
y se
establecen
la
responsabilidad
de
los
gobernantes
y
procedimientos de control. El artículo 24 responsabiliza al Estado por su
actuación y el artículo 25 el derecho del Estado de repetir contra el funcionario
que haya actuado con culpa grave o dolo.
3) Normas que rigen la actuación de la organización estatal uruguaya (El
Orden Jurídico Uruguayo)
Dentro del orden jurídico uruguayo debemos distinguir:
a) Los actos constitucionales- La norma jurídica fundamental es la
Constitución de la República. La Constitución vigente resulta de los actos
constitucionales de 1967, de 1989, de 1994, de 1997, y de 2004.
b) Los actos legislativos- En un segundo escalón aparecen los actos
legislativos. Son actos legislativos las leyes ordinarias sancionadas por el
Poder Legislativo, y los decretos sancionados por las Juntas Departamentales
y promulgados por los Intendentes (decretos de las Juntas Departamentales
con fuerza de ley). Una ley o un decreto departamental no pueden derogar una
disposición
constitucional,
mientras
que
en
cambio,
una
disposición
constitucional puede dejar sin efecto una ley o un decreto departamental. El
“valor de ley” que tiene el acto legislativo consiste en que los órganos de
ejecución (el Poder Ejecutivo respecto de las leyes y el Intendente respecto de
los decretos legislativos departamentales) y los jueces sólo pueden dejar de
aplicarlo en cada caso concreto que ocurra, previa declaración de
inconstitucionalidad por la Suprema Corte de Justicia referida al caso concreto
de que se trate.
c) Los actos administrativos- En el tercer escalón están los actos
administrativos que tienen menos fuerza que los actos legislativos, pues, por
ejemplo, una resolución ministerial no puede modificar lo que disponga una ley.
También tienen los actos administrativos un valor particular, al no tener el
valor de ley, no exigen el trámite de la declaración de inconstitucionalidad para
dejar de ser aplicados; si un reglamento es inconstitucional o ilegal, no es
necesario para dejar de aplicarlo obtener una sentencia de la Suprema Corte
de Justicia en cada caso, sino que cualquier juez, al sentenciar en un proceso
sobre un caso concreto, debe prescindir de los reglamentos ilegítimos. Hay
además procedimientos especiales, destinados a dejar sin efecto a estos actos
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administrativos, como el desarrollado por el Tribunal de lo Contencioso
Administrativo, para obtener su anulación, a veces con efectos generales.
4) Los Cometidos Estatales
Los cometidos estatales son las actividades o tareas que el derecho asigna a
las entidades estatales; en cambio, las funciones estatales son las distintas
formas que asume la actividad estatal para la realización de aquellos
cometidos, y son siempre las mismas en todos los países de régimen
institucional análogo al nuestro: constituyente, legislativa, administrativa y
jurisdiccional.
Los cometidos estatales pueden clasificarse de la siguiente manera:
a) Los Cometidos Esenciales- Son aquellos cometidos del Estado inherentes
a su calidad de tal, que no se conciben sino ejercidos directamente por el
mismo: las relaciones exteriores, la defensa nacional, la seguridad en lo
interior, la actividad financiera, etc.
b) Los Servicios Públicos- Son el conjunto de actividades desarrolladas por
entidades estatales o por su mandato expreso (en régimen de concesión), para
satisfacer necesidades colectivas impostergables mediante prestaciones
suministradas directa e inmediatamente a los individuos, bajo un régimen de
derecho público. Deben prestarse en todo momento en forma continua e
ininterrumpida, y con regularidad, en condiciones razonables de buen
funcionamiento,
y
el
Estado
es
siempre
responsable
de
su
buen
funcionamiento. Un ejemplo lo constituye el servicio de transporte de pasajeros
en líneas regulares de ómnibus.
c) Los Servicios Sociales- Constituyen servicios sociales el desarrollo de la
cultura, la protección de la salud pública, el desenvolvimiento de la previsión
social, la enseñanza, bienestar económico y social, etc. Los servicios sociales
se diferencian de los servicios públicos en que los particulares no necesitan
concesión para actuar por su cuenta en este mismo campo, Por ejemplo, es
libre la formación de sanatorios privados o de Cajas de seguros sociales
privadas o de establecimientos de enseñanza privados, que competirán
libremente con el Estado.
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d) Actividad Privada a cargo del Estado- Se caracteriza porque el Estado
actúa del mismo modo que un particular, aspirando a obtener lucro por la
actividad que realiza, por ejemplo la venta de caña por la ANCAP.
5) La Organización Administrativa
Para moverse en el campo del derecho las personas –físicas o jurídicasnecesitan una voluntad que actúe. Tratándose de las personas físicas
(individuos), la cuestión no ofrece dificultades ya que todo ser humano –salvo
los incapaces- tienen una voluntad hábil para accionar jurídicamente, y
respecto de quienes por su minoría de edad o por una incapacidad
superviniente carecen de esa voluntad hábil, el derecho salva el obstáculo
admitiendo que la voluntad de un tercero actúe en su nombre.
Las personas jurídicas expresan su voluntad por intermedio de sus órganos,
siendo parte de la misma. Todo órgano está integrado por tres elementos
esenciales: competencia, forma y voluntad humana.
a) Competencia- Es el conjunto de atribuciones y potestades asignadas a
cada órgano.
b) Forma- Es la manera en que pueden estructurarse los órganos, por ejemplo,
órganos unipersonales y pluripersonales o colegiados (en los Gobiernos
Departamentales la Intendencia es un órgano unipersonal y el Intendente su
titular único; en cambio, la Junta Departamental es órgano pluripersonal o
colegiado, integrado por 31 miembros denominados ediles).
c) Voluntad humana- Las voluntades humanas que, encuadrándose en las
formas establecidas, ponen en movimiento los conjuntos de atribuciones
individualizadas de las personas jurídicas, constituyen el elemento que da vida
y acción a los órganos.
6) Relaciones entre los Organos del Estado
a) Jerarquía- Es la sujeción de la voluntad de un órgano a la voluntad de otro,
estableciendo que en caso de discrepancia predomine siempre la voluntad del
órgano denominado superior jerárquico, sobre la del otro, que se llamará
inferior jerárquico. Por ejemplo, el Organo Poder Ejecutivo es un órgano jerarca
en sentido absoluto (se encuentra en el vértice de la jerarquía y solamente es
superior jerárquico de otros). El Organo Ministerio del Interior es un órgano
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jerarca en sentido relativo, pues si bien depende jerárquicamente del Organo
Poder Ejecutivo, es el órgano jerarca dentro de su Ministerio.
b)
Descentralización-
Consiste
en
la
transferencia
a
diversas
corporaciones o personas de una parte de la autoridad que antes ejercía
el Gobierno Supremo del Estado.
*Modalidades de la descentralización: Organo Central= Poder Ejecutivo –
Organos Descentralizados= Consejos o Directorios o Directores Generales de
los Entes Autónomos y de los Servicios Descentralizados
*Grados posibles de la relación de descentralización:
Organo Central= Poder Ejecutivo
Menos intensidad de
controles
Organo Descentralizado= Jerarca de un Ente Autónomo
y más atribuciones
del
órgano
descentralizado
Organo Central= Poder Ejecutivo
Más controles y
Organo Descentralizado= Jerarca de un Servicio
menos atribuciones
Descentralizado
c) Desconcentración- Consiste en el desplazamiento de poderes o
atribuciones del jerarca hacia los órganos inferiores subordinados. Por
ejemplo, el Organo Jerarca Poder Ejecutivo desplaza atribuciones en relación a
los Ministros (artículo 181 de la Constitución de la República)
d) Delegación de atribuciones- Es la autorización de un órgano que no es el
órgano competente a ejercer una atribución en nombre del titular de la
competencia.
Organo Delegante- Organo Delegatario. El acto administrativo adoptado por el
delegatario, en nombre del delegante se considera adoptado por el delegante.
*Modalidades de delegación de atribuciones previstas en la Constitución:
Delegación del Poder Ejecutivo en los Ministros
Delegación de los Ministros en quienes determinen las leyes o los reglamentos
Delegación de los Intendentes en los Directores Generales de Departamento,
en las Comisiones Especiales o en las autoridades locales
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7) Estructura Administrativa del Estado
La organización estatal uruguaya está integrada por:
A) El Estado Central- Dentro de la persona jurídica denominada Estado
Central encontramos los tres sistemas orgánicos llamados Poderes: el Poder
Ejecutivo, el Poder Legislativo y el Poder Judicial, y los órganos no incluidos en
ninguno de los tres Poderes: Tribunal de Cuentas, Tribunal de lo Contencioso
Administrativo y Corte Electoral.
a) Poder Legislativo-Está compuesto de cuatro órganos principales: la
Cámara de Representantes (o de Diputados), compuesta de noventa y nueve
miembros (artículo 88 inciso 1º. de la Constitución de la República); la
Cámara de Senadores, compuesta de treinta miembros (artículo 94),
integrándose también con el Vicepresidente de la República (artículo 94,
inciso 2º.); la Asamblea General, que es la reunión conjunta de los Senadores
y Diputados, que es una Cámara única, cuyos titulares (“soportes humanos”)
son las mismas personas que integran la Cámara de Senadores y la Cámara
de Diputados); y la Comisión Permanente compuesta de once miembros,
cuatro Senadores y siete Diputados, designados año a año, para actuar en los
recesos legislativos. La competencia del Poder Legislativo está consagrada en
el artículo 85 que la describe en veinte numerales.
b) Poder Ejecutivo- El órgano Poder Ejecutivo puede funcionar de dos
maneras: o mediante el acuerdo del Presidente de la República con el Ministro
o Ministros que correspondan por materia, o mediante votación por mayoría en
Consejo de Ministros, el cual funciona presidido por el Presidente de la
República y con la presencia de la mayoría, previa convocatoria a todos los
Ministros. La mayoría de las competencias del Poder Ejecutivo están
mencionadas en el artículo 168, compuesto de veintiséis numerales. Por
debajo del órgano Poder Ejecutivo están los Ministros que funcionan como
órgano unipersonal con sus propias atribuciones (artículos 174 y 181).
c) Poder Judicial- Será ejercido por la Suprema Corte de Justicia y por
Tribunales y Juzgados (artículo 233), y su función primordial es la
conservación del orden jurídico.
d) Tribunal de Cuentas- Es un órgano compuesto de siete miembros,
designados por la Asamblea General por 2/3 de votos del total de componentes
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y sus competencias de control son en principio de legalidad y no de
conveniencia, mérito u oportunidad (artículos 211, 212 y 213).
e) Tribunal de lo Contencioso Administrativo- Se compone de cinco
miembros, designados por la Asamblea General por 2/3 de votos de sus
componentes, de igual modo que se designan los miembros de la Suprema
Corte de Justicia (artículos 307 y 308), y sus competencias son principalmente
de naturaleza jurisdiccional, siendo la más importante la competencia
anulatoria de los actos administrativos definitivos (artículo 309).
f) Corte Electoral- Se compone de nueve miembros, designados por la
Asamblea General, cinco de ellos deben ser ciudadanos que por su posición en
la escena política, sean “garantía de imparcialidad”, y los cuatro restantes
titulares son “representantes de los Partidos”. Sus competencias están
determinadas fundamentalmente en el ártículo 322.
B) Gobiernos Departamentales- El Estado uruguayo es unitario pero con
descentralización territorial por Departamentos (y, dentro de cada uno de ellos,
existe cierta descentralización por localidades). De acuerdo al artículo 262 “El
Gobierno y la Administración de los Departamentos, con excepción de los
servicios de seguridad pública, serán ejercidos por una Junta Departamental y
un Intendente....”. Las Juntas Departamental se componen de 31 miembros y
tiene a su cargo las funciones legislativas y de contralor (artículo 273); a los
Intendentes les corresponden las funciones ejecutivas y administrativas
(artículos 274 y 275). A partir de la reforma de 1996 las autoridades locales
pueden ser “Juntas” locales, u órganos unipersonales. Odas la autoridades
locales son actualmente colegiadas, son Juntas Locales de cinco miembros de
acuerdo a la disposición transitoria “Y” de la Constitución.
C) Entes Autónomos y Servicios Descentralizados- Ambos son organismos
descentralizados y además organismos autónomos, pero el que tiene mayor
dosis de descentralización y también de autonomía es el Ente Autónomo. Hay
servicios que la Constitución prevé que necesariamente sean Entes
Autónomos(artículos 195, 196, inciso primero del artículo 202 y artículo
203): Banco de Previsión Social, Banco Central de la República, la Enseñanza
Pública Superior, Secundaria, Primaria, Normal, Industrial y Artística).
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II) El Gobierno y la Forma de Gobierno de la República Oriental del
Uruguay
La forma de gobierno adoptada por nuestro país es la de “Gobierno
Semirepresentativo”, que es básicamente representativa, pues el Pueblo o
Nación selecciona mediante el instituto del “sufragio” a una serie de personas
para que en representación de esos mismos pobladores conduzcan y dirijan al
Estado, pero se han incluido en la Constitución algunos institutos típicos
derivados de los Gobiernos Directos, como el referéndum (artículos 79
inciso2o., 82 inciso 2º. y 304); la iniciativa popular (artículos 79 inciso 2º., 82
inciso 2º. Y 305), y la elección (artículo 82 inciso 2º.). Por otra parte, la
Constitución actual tiende hacia un sistema presidencialista, con fortalecimiento
del Poder Ejecutivo, sobre todo en la reforma de 1996; se prevé el juicio político
y el llamado a sala. El Presidente de la República es el Jefe de Estado y la
Jefatura de Gobierno es colegiada (el Consejo de Ministros).
III) Actos Administrativos. Concepto y estructura
Acto administrativo es toda manifestación de voluntad de la Administración que
produce efectos jurídicos y siempre debe ser motivado, explicándose las
razones de hecho y de derecho que lo fundamentan.
Podemos diferenciar entre reglamentos, que crean normas generales y
abstractas (por ejemplo reglamento de ejecución de una ley) y resoluciones
que son actos particulares y concretos (por ejemplo la resolución que dispone
el traslado de un funcionario).
En cuanto a la estructura, lo primero es la determinación de la fecha y de la
autoridad que promueve el acto, así como el número de expediente que lo
origina.
Constan de una parte expositiva y una dispositiva. La parte expositiva se
integra por un “Visto” (Unico), en el que se determinará la cuestión que va a ser
objeto del acto a dictase; uno o varios “Resultandos”, en los que se expondrán
los hechos que constituyan los antecedentes del acto de que se trate, y uno o
varios “Considerandos”, en los que se desarrollarán los fundamentos de
derecho y las doctrinas aplicables. El acápite de la parte dispositiva debe
mencionar el órgano que adopta el acto administrativo a lo que seguirá la
expresión “Decreta” o “Resuelve”, dependiendo de los casos (Poder Ejecutivo,
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Ministerio, Intendente, Directorio de un Ente Autónomo o de un Servicio
Descentralizado).La parte dispositiva deberá ser numerada en ordinales y el
último numeral referirá a las comunicaciones que deben hacerse en relación al
asunto de que se trata y los pases a las dependencias que correspondan. Al
pie debe determinarse los nombres y el cargo de quienes adoptan el acto
administrativo.
IV) Peticiones y Recursos Administrativos
Las peticiones están reguladas en los artículos 30 y 318 de la Constitución de
la República, y mediante ellas, el peticionario persigue como finalidad obtener
un pronunciamiento o resolución de parte de la Administración. En cambio, el
recurso supone la existencia de un acto administrativo que se califica como
ilegítimo o inoportuno. Los recursos se definen como “los distintos medios
que el Derecho establece para obtener que la Administración, en vía
administrativa, revise un Acto y lo confirme, modifique o revoque”. Si el
acto administrativo ha sido objeto de los recursos interpuestos según las
normas constitucionales y legales, y ha sido confirmado por la Administración,
se entiende que se ha agotado la vía administrativa y sólo procederá la
posibilidad de recurrir ante el órgano jurisdiccional competente (Tribunal de lo
Contencioso Administrativo) para obtener la anulación del acto. Todos los
escritos de recurso deben llevar firma letrada, y el plazo es de diez días
corridos siguientes a la notificación personal, si correspondiera, o de su
publicación en el Diario Oficial. El plazo se suspende durante las Ferias
Judiciales y la Semana de Turismo, y si vence en día feriado se extiende al día
hábil inmediato siguiente.
BIBLIOGRAFÍA DE REFERENCIA
El Derecho Constitucional Uruguayo (2da. Edición actualizada y ampliada1996)
1er.
Curso
de
Derecho
Público-Derecho
Constitucional
de
José
Korzeniak)
Derecho Público de Horacio Cassinelli Muñoz
Recursos Administrativos de Juan Pablo Cajarville
Material elaborado por los docentes para el Curso de Dirección Media
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