Estrategia de seguimiento al proceso de restitución de tierras – Ley

Estrategia de seguimiento al proceso de restitución de tierras – Ley de víctimas
1. Justificación e importancia
El compromiso asumido por el Estado colombiano de ejecutar “medidas de atención,
asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno”, enmarcado en
la Ley 1448 de 2011, dispuso en su artículo 201, para garantizar su efectividad, como
mecanismo de monitoreo y seguimiento al cumplimiento de la ley, la conformación de la
Comisión de Seguimiento y Monitoreo, de la cual hace parte la Contraloría General de la
República, junto con la Procuraduría General de la Nación, la Defensoría del Pueblo y tres
representantes de las víctimas.
La función establecida para la Comisión abarca de manera panorámica el control sobre la
política pública que debe desarrollar en todas sus etapas el Gobierno nacional en beneficio
de las víctimas del conflicto armado interno, ya que el seguimiento se ordena para el
proceso de diseño, implementación, ejecución y cumplimiento de las medidas contenidas
en la ley.
La Ley de Víctimas y Restitución de Tierras, señala las medidas de atención, asistencia y
reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno, las cuales deben garantizar
que las medidas adoptadas a favor de las víctimas sean sostenibles fiscalmente y aplicadas
gradual y progresivamente.
Así, los esfuerzos estatales deben ser financiables en el
mediano y largo plazo, e implementados en todo el país en un período determinado,
observando entre otros, el principio de igualdad de todas las víctimas.
La Ley y sus decretos reglamentarios estipulan la reparación integral de de las víctimas del
conflicto armado, la cual contempla la adopción de medidas de restitución, indemnización,
rehabilitación, satisfacción y garantías de no repetición.
La primera medida, el derecho a la restitución de la tierra a quienes fueron despojados de
ella y a quienes la abandonaron por causa de la violencia, entraña uno de los objetivos más
importantes de la ley; puesto que para cumplir con la trascendental misión de restituir en su
dimensión espacial a las familias, se crea toda una institucionalidad en torno al tema;
dotándola con un instrumento financiero que permita desarrollar los principios, acciones,
registros, procedimientos, entregas, compensaciones y titulación de las tierras.
El citado ordenamiento jurídico y sus Decretos Reglamentarios disponen el diseño e
implementación de una política dirigida a la restitución en materia de tierras y vivienda.
Para la implementación de esta política se establece en primer lugar La Unidad Especial
Administrativa de Gestión de Restitución de Tierras despojadas, entidad que se encarga del
desarrollo de las acciones requeridas para proceder a inscribir los predios en el denominado
Registro de Tierras Despojadas y Abandonadas Forzosamente, de documentar ante los
jueces y magistrados los procesos de restitución y finalmente de apoyar la política dirigida
a la población víctima de desplazamiento forzado interno1. En segundo lugar se establecen
los jueces y magistrados encargados de fallar los procesos de restitución de tierras dentro
del marco de justicia transicional establecido por la ley
Lo anterior, y en observancia además de la sentencia T-025 de 20042 y sus Autos de
cumplimiento3, en especial el 219 de 2011, en el que la H. Corte Constitucional solicita a la
Contraloría General de la República entre otras acciones, que se realice una vigilancia fiscal
de carácter especial a los recursos destinados a garantizar la superación del estado de cosas
inconstitucional en los términos del Decreto Ley 267 de 20004, que impone a este ente de
1
Según la Ley 1448 de 2012 son funciones de la UAEGRTD: Diseñar, administrar y conservar el Registro de
Tierras Despojadas y Abandonadas Forzosamente ; Incluir en el registro las tierras despojadas y
abandonadas forzosamente, de oficio o a solicitud de parte y certificar su inscripción en el registro; Acopiar
las pruebas de despojos y abandonos forzados sobre los predios para presentarlas en los procesos de
restitución; Identificar física y jurídicamente, los predios que no cuenten con información catastral o
registral y ordenar a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos la consecuente apertura de folio de
matrícula a nombre de la Nación y que se les asigne un número de matrícula inmobiliaria; Tramitar ante las
autoridades competentes los procesos de restitución de predios de los despojados o de formalización de
predios abandonados en nombre de los titulares de la acción; Pagar en nombre del Estado las sumas
ordenadas en las sentencias de los procesos de restitución a favor de los terceros de buena fe exenta de
culpa; Pagar a los despojados y desplazados las compensaciones a que haya lugar cuando, en casos
particulares, no sea posible restituirles los predios; Formular y ejecutar programas de alivios de pasivos
asociados a los predios restituidos y formalizados; crear y administrar programas de subsidios a favor de los
restituidos o de quienes se les formalicen los predios, para la cancelación de los impuestos territoriales y
nacionales relacionados directamente con los predios restituidos y el alivio de créditos asociados al predio
restituido o formalizado.
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Sentencia T-025 de 2004. M.P. Dr. Manuel José Cepeda Espinosa. Bogotá, D. C., veintidós (22) de enero de
dos mil cuatro (2004).
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Autos 185 de 2004, 176, 177 y 178 de 2005, 218 y 266 de 2006, 233 de 2007, 116 de 2008, 008 y 011 de
2009, y 385 de 2010.
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Por el cual se dictan normas sobre organización y funcionamiento de la Contraloría General de la
República, se establece su estructura orgánica, se fijan las funciones de sus dependencias y se dictan otras
disposiciones.
control asumir de manera especial este importante compromiso, sin menoscabo de las
demás funciones atribuidas como máximo órgano de control fiscal del Estado.
En este sentido, la CGR desarrolla una estrategia particular de seguimiento y monitoreo
centrada en la gestión adelantada, los resultados e impacto obtenidos por el Estado para
hacer efectiva la medida de reparación integral relativa a la restitución de tierras a las
víctimas del conflicto armado interno, generando como productos: i) boletines de
seguimiento a la restitución de tierras (alimentados por un sistema de indicadores de
proceso, resultado e impacto5), ii) informes anuales sobre la gestión y los resultados de la
restitución, iii) informes derivados del seguimiento a estudios de caso emblematicos y, iv)
informes de auditorías especiales. Estos documentos se basarán tanto en la información
contenida en los sistemas de información de la UAEGRTD, del Consejo Superior de la
Judicatura, la
Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas y
eventualmente de las otras entidades vinculadas al proceso, así como de aquella contenida
en los expedientes con que cuenten al respecto todas las entidades vinculadas
La estrategia de monitoreo busca generar los controles de advertencia que permitan
robustecer la efectividad de la política pública, alertar sobre posibles detrimentos
patrimoniales, sustentar los procesos de responsabilidad fiscal que eventualmente se
estructuren y, en el ámbito interinstitucional, generar insumos para los informes que se
deben presentar a la H. Corte Constitucional sobre los resultados alcanzados en la
asignación y ejecución presupuestal en materia de programas nacionales para población
desplazada y al Congreso de la República sobre el diseño, implementación, ejecución y
cumplimiento de las medidas contenidas en la Ley 1448 de 2011.
2. Estrategia e Instrumentos de seguimiento
La estrategia que se plantea contiene diferentes frentes que buscan apuntar de manera
integral en el corto, mediano y largo plazo a los siguientes objetivos:
i)
Informar periódicamente a la ciudadanía sobre los avances en la restitución de
tierras,
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Indicador de proceso permiten conocer el comportamiento en ejecución de un proceso; Indicador de
gestión permite medir el logro de los objetivos institucionales; y el indicador de impacto mide los cambios
por la implementación de un proyecto en consecuencia con su propósito u objetivo general.
ii) Conocer directamente de los expedientes los aspectos procedimentales que pueden
estar generando demoras en el proceso en sí mismo o en el cumplimiento de las
metas y propiciar acciones de mejoramiento,
iii) Construir una línea base que permita hacer seguimiento dinámico a muestras de
solicitudes de restitución a lo largo del tiempo destinado por la Ley para su
cumplimiento (mínimo doce años), y,
iv) Dar cuenta del seguimiento a la Ley y sus decretos reglamentarios en concordancia
con los informes que la CGR debe presentar al Congreso de la República.
v) Generar los controles de advertencia que permitan robustecer la efectividad de la
política pública, alertar sobre posibles detrimentos patrimoniales,
vi) Sustentar los procesos de responsabilidad fiscal que eventualmente se estructuren,
vii) Generar insumos para los
informes que se deben presentar a la H. Corte
Constitucional sobre los resultados alcanzados en la asignación y ejecución
presupuestal en materia de programas nacionales para población desplazada
En este sentido se desarrollan instrumentos para el logro de estos objetivos.
El primero de ellos, la construcción e implementación de un sistema de indicadores de
proceso, resultado e impacto, que den cuenta de la gestión de las entidades involucradas,
de las metas alcanzadas y del cumplimiento de los objetivos misionales de la Ley en
materia de la restitución de tierras. Estos indicadores serán resultado del análisis a la ley y
los decretos reglamentarios, de donde surge la identificación del mapa de procesos y
procedimientos que debe llevar al cumplimiento de los objetivos propuestos.
En la medida de lo posible, las variables a utilizar deben ser consecuentes con los sistemas
de información gubernamental de las entidades responsables, de tal manera que la
alimentación del sistema sea fluida y la entrega de la información requerida no cause
traumatismos en las entidades encargadas de rendirla. Así pues, en cumplimiento del
mandato dado por la Ley 1448 de dar seguimiento desde el proceso de diseño,
implementación, ejecución y cumplimiento de las medidas contenidas en esta ley, se
buscará dar alertas para la armonización de los sistemas de información y en la medida de
lo posible, ser como CGR usuarios estratégicos de los mismos y así contar con
disponibilidad en tiempo real de dicha información.
Como segunda herramienta se propone la realización de un conjunto de estudios de caso
emblemáticos de restitución de tierras, para lo cual se seleccionarán puntos clave de
monitoreo dentro de los procesos previos y posteriores a la restitución de tierras (Etapa
administrativa, Etapa Judicial y Etapa de Postrestitución), de tal manera que contengan
elementos suficientes y profundos para inferir sobre la ejecución de la política pública.
Adicionalmente se deberá analizar los antecedentes del hecho victimizante que
contextualicen el respectivo estudio de caso.
La información cualitativa y cuantitativa recabada mediante la aplicación de los protocolos
a los estudios de caso seleccionados por cada cohorte, será almacenada para ser comparada
en el tiempo y conocer su evolución en el mediano y largo plazo
Como tercer instrumento es la Encuesta Nacional de Víctimas, que en su capítulo de
tierras, brindará información sobre el goce efectivo de derechos por parte de las víctimas,
su percepción en la aplicación de las políticas públicas y la validación de cifras que den
cuenta de la magnitud y dinámica del despojo y abandono forzado de la tierra a causa del
conflicto armado.
Adicionalmente, se realizan ejercicios de Auditoria a la política pública de restitución de
tierras, que involucre a las entidades relacionadas con esta materia, con especial énfasis en
la UAEGRTD, Fondo de la UAEGRTD, y al Consejo Superior de la Judicatura, pero que
además incluya en lo pertinente, a la SNR Delegada de Tierras, Incoder, IGAC, Unidad de
Víctimas). Por otra parte, y dada la importancia que la Ley dio a la interoperabilidad de los
sistemas de información, en cuanto al acceso a datos de calidad de manera adecuada y en
tiempo real a los actores que tomarán las decisiones relacionadas con el proceso de
restitución de tierras, se hará especial seguimiento a los mismos en cuanto a su seguridad,
interrelación, oportunidad, actualización y pertinencia.
Los productos que se espera obtener son los siguientes:
i)
Boletines de indicadores de seguimiento a la restitución de tierras
ii)
Informes de los estudios de caso seleccionados
iii)
Informes de Auditoría
iv)
Informes anuales de restitución de tierras en el marco del seguimiento a la Ley de
víctimas, que recojan los resultados que arroje el sistema de indicadores, el análisis
a los estudios de caso y las observaciones de auditorías que la CGR realice en el
periodo. Estos productos servirán como insumo del informe al Congreso que debe
presentar la CGR en el marco de la ley 1448/2011.
v)
Encuesta de Seguimiento a la Ley de Víctimas que brinde información sobre el goce
efectivo de derechos por parte de las víctimas, su percepción en la aplicación de las
políticas públicas, la validación de cifras que den cuenta de la magnitud, y dinámica
del despojo y abandono forzado de la tierra a causa del conflicto armado con la
periodicidad que se determine.
vi)
Mesas interinstitucionales de restitución de tierras, que den cuanta desde los
territorios de las problemáticas manifestadas por las víctimas.