Sostenibilidad política - Comisión Económica para América Latina y

NACIONES UNIDAS
COMISIÓN ECONÓMICA
PARA AMÉRICA LATINA
Y EL CARIBE - CEPAL
SOLO PARA PARTICIPANTES NO CITAR
Trigésima novena reunión de la Mesa Directiva
de la Conferencia Regional sobre la Mujer
de América Latina y el Caribe
México, D.F., 11 y 12 de mayo de 2006
SOSTENIBILIDAD POLÍTICA, TÉCNICA Y FINANCIERA DE LOS
MECANISMOS PARA EL ADELANTO DE LAS MUJERES*
* Presentación a cargo de Sonia Montaño Virreira, Jefa de la Unidad Mujer y Desarrollo de la CEPAL.
Índice
Introducción .................................................................................................................................... 2
1. El punto de partida .................................................................................................................. 2
2. El contexto .............................................................................................................................. 3
3. Los logros................................................................................................................................ 3
4. Los modelos y estrategias ....................................................................................................... 5
5. Incidencia política................................................................................................................... 9
6. Liderazgos y partidos............................................................................................................ 10
7. La gestión.............................................................................................................................. 11
8. Los dilemas y riesgos............................................................................................................ 13
Bibliografía ................................................................................................................................... 16
1
Introducción
La sostenibilidad política, técnica y financiera de los mecanismos para el Adelanto de la
Mujer es el tema central de esta reunión. En ella se pretende profundizar el debate sobre la
relevancia de los mecanismos para el Adelanto de la Mujer (MAM) surgidos a lo largo de las
últimas dos décadas en El Caribe y América Latina1 para formular políticas públicas para la
igualdad de género.
En la actualidad todos los países de América Latina tienen un mecanismo gubernamental2
que forma parte de una trama más amplia de instituciones y actores involucrados.3 Los MAM
juegan el papel de catalizadores de las demandas de igualdad pero a menudo surge la pregunta
acerca de si estos mecanismos están para quedarse o tienen un carácter transitorio. ¿Cuáles son
los desafíos que deben enfrentar? ¿Cómo hacerlo en un contexto dinámico donde las políticas
públicas reciben el impacto de cambios económicos, tecnológicos e institucionales que
trascienden el ámbito estatal y que colocan en interlocución actores de diversa condición y
poder?
En esta presentación pretendo argumentar a favor de su fortalecimiento como piezas
clave de las políticas de igualdad y de la modernización del estado identificando los principales
desafíos políticos, institucionales y financieros para alcanzar la sostenibilidad. Señalo que en un
contexto dinámico y caracterizado por la globalización, las políticas públicas implican la
articulación de muchos actores sociales e institucionales, sin dejar de constatar el papel de los
MAM como actores estratégicos de esos procesos.
1.
El punto de partida
En la 9ª Conferencia4 se señalaba que “un porcentaje significativo de los mecanismos
nacionales para el adelanto de la mujer se encuentran en una posición jerárquica que permite a su
autoridad máxima participar en el gabinete ministerial (Brasil, Chile, Costa Rica, Guatemala,
Honduras, Panamá, Paraguay y Perú), tener acceso directo a la secretaría de la presidencia o de
gobierno (Argentina, Colombia, Ecuador, El Salvador y México) o intervenir en instancias de
coordinación donde se diseñan políticas (Consejo Nacional de Política Económica y Social,
Colombia, Nicaragua en el Gabinete Social). Sus autoridades integran comisiones
interministeriales e instancias de coordinación, sobre todo de carácter social, en lo relativo a la
planificación de políticas, y se relacionan con mayor frecuencia con los ministerios de salud, de
trabajo, agricultura y educación.”
En la región se ha desarrollado una experiencia digna de análisis y evaluación sobre el
papel normativo y rector de políticas públicas de estos mecanismos. Pero a la vez persiste una
percepción generalizada acerca de su precariedad relativa. Más allá de las diferencias entre
1
La necesidad de crear mecanismos gubernamentales tiene sus orígenes en la Primera Conferencia Mundial sobre la
Mujer de México en 1975.
2
Directorio de organismos nacionales a cargo de las políticas y programas para las mujeres de América Latina y el
Caribe http://www.eclac.cl/mujer/direccion/conferencia_regional.asp
3
Guzmán, Virginia “La institucionalidad de género en el estado: Nuevas perspectivas de análisis”.
4
México 2004.
2
sistemas políticos y estructuras gubernamentales en América Latina y El Caribe5 - se observa la
falta de recursos financieros adecuados para el cumplimiento de un amplio mandato mientras se
mantiene, en la mayoría de los casos, la dificultad de acceder a los núcleos mas duros de la toma
de decisiones lo que a la vez redundaba en dificultades sistémicas para la transversalización de la
perspectiva de género y la búsqueda de justicia social y equidad entre hombres y mujeres.
(Simms, 2004).
2.
El contexto
La encuesta enviada por la Unidad Mujer y Desarrollo de la CEPAL (cuadro 1Anexo)
muestra que estamos frente a un nuevo fenómeno institucional. De los 13 países considerados6 la
creación de 1 corresponde a la década del 70 (Venezuela) 1 a los ochenta (Nicaragua) 7 a los
noventa y 3 a los 2000, siendo Cuba la excepción donde la Federación de Mujeres Cubanas 7 que
no es un mecanismo propiamente dicho, existe desde la década de los 60 aunque recién recibe en
1997 el mandato de conducir las estrategias orientadas a la igualdad de mujeres y hombres en ese
país.
Desde los años 70 la región ha sufrido transformaciones estructurales significativas que
incluyeron la presencia, en algunos países, de gobiernos autoritarios y antidemocráticos
caracterizados por la violación sistemática a los derechos humanos, las luchas sociales por la
recuperación democrática y la construcción de nuevos pactos sociales. Por otro lado, este
proceso ha dado lugar a modificaciones drásticas en el estado que han significado su reducción y
la pérdida de su peso relativo en la toma de decisiones. La apertura comercial y la economía de
mercado han dado lugar a una nueva geografía política marcada por la globalización, el
desarrollo tecnológico y acelerados cambios culturales. Estos procesos han influenciado la
manera de hacer políticas públicas. Estas experiencias pueden convertirse en fuentes de
aprendizaje y análisis comparado útiles para entender los desafíos y limitaciones a los que se
enfrentan las Oficinas de la Mujer8 comparadas con otros entes normativos.
Se reconoce el impacto de las Conferencias de Naciones Unidas sobre las decisiones
gubernamentales para la creación y sobre todo la movilización de los movimientos de mujeres
para su creación.
3.
Los logros
A diez años de la cuarta Conferencia Mundial sobre la Mujer9 se han identificado
progresos10 en cuanto a la mayor jerarquía y las capacidades de los MAM para obtener logros a
nivel legislativo y político. Los más duraderos se ven reflejados en reformas constitucionales que
5
En el Caribe tal como lo señalaba el Plan de Acción Regional de CARICOM 2000- la mayoría de los mecanismos
aun forman parte de ministerios sectoriales.
6
Se refiere a los países que enviaron sus respuestas hasta la última semana de abril 2006
7
ONG con status consultivo ante el ECOSOC
8
Se usa indistintamente Oficinas o Mecanismos para el Adelanto de la Mujer. La primera denominación da cuenta
del hecho de que estas aun son vistas, organizadas y relacionadas con las mujeres que son las principales actoras y
beneficiarias de la gestión publica para la igualdad de género.
9
Beijing 1995.
10
Caminos Hacia la Equidad de Género en América Latina y el Caribe Pág. 80-81.
3
consagran el principio de igualdad e incorporan los tratados de derechos humanos con rango
constitucional. En algunos casos, como en el Ecuador “el estado formulará y ejecutará políticas
para alcanzar la igualdad de oportunidades entre mujeres y hombres, a través de un organismo
especializado que funcionara en forma que determine la ley incorporará el enfoque de género en
planes y programas y brindará asistencia técnica para su obligatoria aplicación en el sector
público (Art. 41) y en Venezuela, la Constitución (Art. 21) explicita la adopción de medidas de
acción positiva a favor de personas o grupos que puedan ser discriminados.11
Por otro lado, están las leyes de igualdad12que dan un marco jurídico estable a los
mecanismos y que son un paso adelante respecto de los decretos y acuerdos que norman la
acción gubernamental pero que pueden concluir abruptamente con los cambios gubernamentales.
Un paso mas adelante es la creación de unidades, mecanismo o mesas interinstitucionales aunque
su eficacia es relativa a la voluntad política de los actores involucrados, la legitimidad ante los
niveles mas altos de decisión y los recursos disponibles.
Los acuerdos intersectoriales también facilitaron que se adopten normativas como las
relativas al uso de protocolos contra la violencia en los servicios de salud, la recolección de
información estadística desagregada por sexo, la inclusión de módulos de capacitación a
maestros, las reformas a las leyes electorales, las leyes de descentralización y un sin número de
ámbitos donde se constata la intervención de los mecanismos en alianza con actores sociales e
institucionales a partir de convenios y esfuerzos de colaboración. Un ejemplo interesante
presenta el Ecuador que integra la perspectiva de género en la política de Bono de Desarrollo
Humano que beneficia a casi un millón de mujeres. Chile se destaca por el Programa de
Mejoramiento de Gestión (PMG) considerado hasta la fecha una de las estrategias mas
innovadoras en materia de sostenibilidad financiera a cargo del Ministerio de Hacienda. El
enfoque de género en la administración pública obedece a la necesidad reconocida por el estado
de evaluar y anticipar los efectos diferenciados de las políticas , bienes y servicios, en mujeres y
hombres. Colombia señala que uno de sus desafíos mas importantes es la transformación de la
transversalidad
en una forma de gestión pública moderna que incluya plantación,
presupuesto,indicadores y prioridades a partir del reconocimiento de los objetivos de igualdad
Muy importantes han sido los procesos de concertación como el realizado en Brasil13 ya
que siendo un país federal requería de pactos políticos nacionales que incluyan a todas las
fuerzas políticas y sociales. La "1ª Conferência Nacional de Políticas para as Mulheres" en
Brasília, a la que asisten alrededor de dos mil personas representando todos los Estados del País
para debatir el tema Políticas para las Mujeres. Esta Conferencia convocada por el Presidente de
la República a través de la Secretaría Especial de Políticas para las Mujeres en el año de la mujer
en el Brasil, expresa el compromiso de gobierno con la igualdad social.
Esta Conferencia estuvo precedida de conferencias municipales y estaduales. En ellas se
discutieron las orientaciones y elaboraron directrices para elaborar una política nacional para las
Mujeres y participaron integrantes del Estado y la Sociedad Civil. El conjunto del proceso
movilizó más de cien mil mujeres de distintas regiones, razas, etnias, religiones, escolaridad,
11
Bareiro, Line, “Derechos y Repúblicas democráticas con igualdad de género”, en Informe final del seminario
internacional: Reformas constitucionales y equidad de género, Santa Cruz de la Sierra, Bolivia. Febrero de 2005.
12
México, Costa Rica, Honduras, Cuba.
13
Brasilia , julio 2004 .
4
edad y clase social. La coordinadora del proyecto participó en un panel en el que se evalúa el
proceso en curso y se interviene sobre los procesos de construcción de las Políticas Nacionales
para las Mujeres en la Región.
Un porcentaje significativo de los MAM se encuentran en una posición jerárquica que
permite a su autoridad máxima participar en el gabinete ministerial (Brasil, Chile, Costa Rica,
Guatemala, Honduras, Panamá, Paraguay y Perú), tener acceso directo a la secretaría de la
presidencia o de gobierno (Argentina, Colombia, Ecuador, El Salvador , Nicaragua y México) o
intervenir en instancias de coordinación donde se diseñan políticas (Consejo Nacional de Política
Económica y Social, Colombia). Sus autoridades integran comisiones interministeriales e
instancias de coordinación, sobre todo de carácter social, en lo relativo a la planificación de
políticas. En general, estos mecanismos tienen a su cargo la formulación y coordinación de
políticas y cuentan con la posibilidad de establecer relaciones con los poderes del Estado, los
movimientos de mujeres, otros actores sociales y políticos y los organismos de cooperación
internacional.
Sin embargo, la misión institucional de los MAM enfrenta una serie de obstáculos y
resistencias, derivados del bajo desarrollo de los países, las desigualdades sociales, la debilidad e
inestabilidad institucionales, la escasa sensibilidad frente a la discriminación de las mujeres y la
falta de una cultura de igualdad. Las normas muestran sus límites, especialmente cuando no son
permanentes y definitivas.
4.
Los modelos y estrategias
Considerando que en los últimos años los Ministerios de Hacienda han pasado a jugar un
papel central en la definición de políticas, que los Ministerios o instancias de planificación han
perdido fuerza y en algunos casos simplemente han desaparecido, que se están llevando a cabo
importantes procesos de descentralización con transferencia de atribuciones y recursos a las
regiones y gobiernos locales, los MAM se enfrentan a una vasta cadena de toma de decisiones
que demanda voluntad política a varios niveles. Los mecanismos deben coordinar y trabajar en
escenarios conflictivos o favorables dependientes del grado de incidencia de los conflictos
político partidarios sobre la administración pública. Son verdaderos laboratorios en el sentido
técnico pero también en el sentido de su legitimidad política ya que a diferencia de instituciones
masculinas ellas se ven presionadas para demostrar niveles de excelencia y resultados que si no
son visibles las inviabilizan y deslegitiman.
Los rasgos más sobresalientes de los MAM son:
•
El sentido de apropiación del mecanismo por parte de los movimientos de mujeres. El
reconocimiento de la agenda de las mujeres expresada en Beijing y la presencia de un
referente social (las mujeres) que monitorea, observa, participa o critica el quehacer de
estos mecanismos. Este es uno de los rasgos más novedosos que contrasta con la aparente
neutralidad de organizaciones ciudadanas frente al resto de las instancias
gubernamentales. En su origen son mecanismos externos al sistema de partidos (outsiders
5
•
•
•
•
•
in the inside14) los que han terminado por incluirlo en sus programas normalmente como
resultado de la presión de los movimientos sociales.
En muchos MAM se incluyan consejos asesores conformados por líderes del movimiento
y/o representantes de organismos estatales y gubernamentales involucrados en las
políticas de igualdad.
Las mujeres que forman parte de estos mecanismos forman parte de las denominadas
“élites discriminadas” denominación paradójica en la que condensamos la forma peculiar
por la que una minoría de mujeres llega al poder para ejercerlo (García de León, 1994)
No se refiere este concepto a todas las mujeres de las élites sino que expresamente se
limita a las que acceden a puestos públicos de poder.
La transversalidad de sus metodologías de trabajo que cuestionan el enfoque sectorial
tradicional en las políticas públicas y propone vincular lo sectorial con lo territorial a
través de múltiples estrategias, todavía insuficientemente sistematizadas.
La adopción de sistemas de rendición de cuentas periódicos y regulares.15
El enfoque de derechos y el reconocimiento explícito que la igualdad solo se puede lograr
con la autonomía y empoderamiento de las mujeres.
Estamos ante modelos en gestación, en permanente actualización y que operan dentro de
sistemas de administración donde conviven junto a instituciones burocráticas y marcadas por la
inercia de una cultura institucional lenta, ineficiente y a veces hasta prebendal. Junto a los MAM
también han ido surgiendo un conjunto de instituciones, mecanismos y maneras de hacer
políticas públicas innovadoras y transparentes, eficientes desde el punto de vista técnico y
político. Entre esos dos polos se mueven los MAM, jalonados por un lado por estilos
tradicionales, herederos de las antiguas instituciones de bienestar familiar y asistenciales y por el
otro por la ola de reformas institucionales que buscan construir instituciones que funcionen y
rindan cuentas a la sociedad. En medio de esos dos enfoques el tradicional burocrático y el
eficiente transparente hay una amplia gama de matices siendo el mas preocupante el que
considera irrelevante la participación del estado en las políticas de género y rechaza v cualquier
norma que apunte a rectificar las desigualdades resultado de la discriminación.
Los MAM son organizaciones (Consejos, Institutos, Ministerios) cuya ubicación dentro
de los aparatos gubernamentales dan cuenta de la perplejidad con la que fueron recibidos por las
autoridades de los gobiernos. La heterogeneidad de su ubicación en el poder ejecutivo muestra
que estos se crearon allí donde se encontraron ventanas de oportunidad surgidas de la
negociación inicial entre movimiento de mujeres y partidos, antes que de una visión racional
acerca del lugar que debe tener la política de igualdad en el contexto de la administración. Los
desplazamientos en la ubicación y dependencia a lo largo de su historia institucional también
muestran el rango de posibilidades disponibles. Las Oficinas se han situado de manera general
dentro del área social (área permitida) aunque las ha habido en los Ministerios de Justicia, de
Trabajo, de Relaciones Exteriores, de Desarrollo Sostenible, de Familia o asociadas con grupos
considerados vulnerables como los indígenas discapacitados, niños, jóvenes, tercera edad. Casi
todos los mecanismos han sufrido modificaciones a lo largo de su vida institucional y varios han
enfrentado amenazas a la jerarquía y la continuidad. Es la asociación ideológica entre la
14
Ajenas al interior de las élites o consideradas como recién llegadas
Todos los países cuentan con informes a la CEDAW y en los casos en que la sociedad civil considera relevante
existen informes sombra que puntualizan el papel vigilante de las organizaciones de mujeres.
15
6
discriminación de las mujeres y la vulnerabilidad, la que hace que en muchos países, a pesar del
rango institucional o la naturaleza normativa y política de sus mandatos, los MAM sigan siendo
percibidos si no presionados, para actuar como organismos asistenciales. A diferencia de otros
movimientos sociales, los cambios provocados por la emergencia de las mujeres en la esfera
pública se caracteriza por avances no violentos caracterizados por la persuasión lo que
constituye su debilidad y su fuerza en democracia.
La heterogeneidad se expresa también en la existencia de Ministerios con plenas
potestades, Ministerios con limitaciones (ministras asisten al gabinete pero no tienen iniciativa
legislativa, asisten a los gabinetes sociales), Secretarías Presidenciales, Institutos y Consejos
autónomos sin participación en el Gabinete, Viceministerios o Direcciones sin atribuciones
normativas y finalmente organizaciones amplias de mujeres con atribuciones para supervisar el
plan de igualdad de género.
De acuerdo a la encuesta, varios MAM han evaluado su experiencia y han concluido que
es necesario introducir mejoras legislativas16 que precisen sus atribuciones o fortalezcan sus
capacidades hasta alcanzar rango ministerial. Se reconoce que hay pocos momentos en que este
tema puede a ser abordado por los poderes legislativos, el que habitualmente coincide con los
cambios de gobierno. En el último decenio varios países han experimentado altos niveles de
incertidumbre respecto de la continuidad de los MAM en el Poder Ejecutivo.17 Colombia ha sido
un país que dejó el Plan de Igualdad de Oportunidades fuera del Plan de Desarrollo Nacional
durante cuatro años ( 1999-2002), Guatemala enfrentó la posibilidad de una fusión, Bolivia
debatió sobre la relevancia del mecanismo luego de la última elección. Esto ocurre porque en
general estos no figuran en las propuestas iniciales de los partidos políticos que, a diferencia de
otros temas suelen ofrecer la creación de Ministerios de temas como capitalización, seguridad,
exportaciones, energía y otros temas considerados clave en la reforma del Estado. En segundo
lugar porque una mirada de eficiencia asociada a la percepción ideológica de la vulnerabilidad de
las mujeres ha llevado a varios organismos a proponer soluciones intermedias para los MAM
buscando la fusión con otros organismos.
Mientras algunos países cuentan con marcos constitucionales o leyes nacionales que
respaldan la existencia de los mecanismos y la necesidad de políticas de igualdad, algunos
simplemente resultan de acuerdos políticos y ni siquiera están en las leyes que norman el Poder
Ejecutivo o figuran con mandatos insuficientes para un adecuado ejercicio de sus funciones.
Explicitar por medio de una ley el papel de los MAM como entes rectores de la política
pública en materia de género y de la Mujer es una necesidad reconocida por la mayoría de las
encuestadas.18 En el caso de la República Bolivariana de Venezuela además de buscar la
transformación del Instituto en Ministerio se incluye el principio de paridad. En el Paraguay
donde el órgano tiene el nivel de una Secretaría se buscaría su ascenso a Ministerio con las
atribuciones del mas alto nivel, en el caso del CONAMU de Ecuador se está preparando un
proyecto de la Ley para la Igualdad de las Mujeres donde además se le otorgue el rango de
16
Salvo Cuba y El Salvador, todos los mecanismos señalaron la necesidad de perfeccionar las normas que las
respaldan y alcanzar su participación en el gabinete
17
Bolivia, Brasil, Colombia, Costa Rica, República Dominicana, Guatemala.
18
Venezuela.
7
Ministra a la directora, en Chile se buscaría convertir a la Ministra directora del SERNAM en
Ministra con todas las potestades inclusive las de presentar iniciativas legislativa, lo que en la
actualidad no es posible. En México se recomienda explicitar el carácter titular de la Presidenta
del Inmujeres en la Junta de Gobierno.
Las encuestas señalan que de este reconocimiento se derivan recursos y estructuras que
tomen en cuenta el papel que desempeñan. Varios organismos mencionan la importancia de
precisar en la ley los roles de las estructuras regionales y la adaptación de los mecanismos a su
relación con las regiones.19
La experiencia muestra que si los MAM no tienen propuestas preparadas y consensuadas,
luego no es posible introducir el tema en la agenda legislativa. En ese sentido cobra mucha
importancia el papel de la sociedad civil y las alianzas políticas transversales y aperturas a favor
de la igualdad de género para actuar en los períodos de transición democrática e inclusive
durante las campañas electorales.20
Visto de manera general se puede ver que estos mecanismos no han consolidado un
modelo de gestión ni una ubicación que exprese la racionalidad de las políticas públicas si no la
posibilidad de las negociaciones políticas y las relaciones de poder. Se dan casos extremos en
que los mecanismos debieron compartir sus mandatos con la gestión del zoológico y otros menos
vistosos que muestran resultados más razonables. No se sugiere con esto que todos deberían
seguir el mismo patrón, pero salta a la vista que una de sus particularidades resulta de la falta de
referente o modelo que plantea dificultades a los gobiernos especialmente cuando abunda la
tendencia a simplificar los organigramas lo que indudablemente no significa hacer más eficiente
ni más chico el estado.
Aunque casi todos los países han suscrito la Plataforma de Acción de Beijing, ratificado
la CEDAW o han aceptado las demandas de las organizaciones feministas, no todos han
reconocido la importancia que tiene ubicarlas en el lugar más eficiente para incidir sobre las
políticas de género. Por un lado se observa la tendencia a abandonar su asociación natural con
los enfoques tradicionales de familia. Por otro, persisten varios países que han modernizado la
nomenclatura sin abandonar enfoques tradicionales. Hay otro conjunto de países que han
integrado la idea de políticas de género en las políticas sociales de salud donde se han
incrementado programas de salud reproductiva, sida y salud adolescente que rompieron el
enfoque materno infantil de las décadas pasadas. Siendo éstas probablemente las que mayor
impacto ha recibido. Las reformas educativas no han recogido significativamente las políticas de
romper la segmentación que caracteriza los sistemas educativos y en pocos casos se observa la
vigencia de políticas asociadas al acceso de las niñas, especialmente las del sector rural. “Niña,
rural y básica” es lo que se ha logrado implantar de manera mas generalizada en el ámbito
educativo. Esta asociación de la igualdad de género con las políticas sociales ha permitido que la
mayoría de los mecanismos para el adelanto de la mujer encuentren ventanas de oportunidad
para operar sobre esas políticas. En la mayoría de los casos eso fue posible gracias a una acción
de advocacy previa que muestra la importancia que aún tiene esta estrategia como paso previo a
la elaboración de normas, programas y ejecución. Finalmente las áreas económica y política han
19
20
Guatemala.
Honduras.
8
permanecido reacias a entender las contribuciones que una perspectiva de género puede tener
sobre la democracia, el empleo y la pobreza. No es que no existan logros pero estamos frente a
un panorama institucional donde los mecanismos son instituciones sin recursos suficientes para
cumplir sus mandatos. Las respuestas al cuestionario de CEPAL, muestra su vulnerabilidad
debido a la frecuente discusión sobre su relevancia, pertinencia y ubicación. Estas discusiones se
han producido en varios países en los que la reforma de los poderes ejecutivos se ponían en
marcha y han sido inclusive sugeridas por el FMI.21 Los argumentos para la fusión de los
mecanismos con instituciones de familia, juventud o discapacitados o inclusive bajo la tuición de
las primeras damas se apoyan en argumentos ajenos a su eficiencia intrínseca y más bien surgen
como respuesta a la dificultad de eliminarlas – se quiere evitar conflictos con las organizaciones
de mujeres.
Los mecanismos están sometidos a una paradoja interesante: Por un lado, expresan el
proceso de modernización del estado porque recogen una demanda ciudadana, integran a la
sociedad civil en los procesos de consulta y porque postulan un principio propio de la
modernidad como es la igualdad. Por otro lado, no tienen todas las capacidades limitando su
poder de incidencia en las políticas públicas, las empujan bajo la influencia de las primeras
damas y les objetan las iniciativas que rompen las estructuras patriarcales de dominación como
los derechos reproductivos, la salud reproductiva, la equidad en la familia, la igualdad salarial o
previsional y la redistribución de las responsabilidades familiares. Un ejemplo nítido de esta
tensión se observa en el caso de las leyes contra la violencia que nacieron con una clara vocación
transformadora para penalizar los crímenes cometidos bajo la impunidad de la vida privada en
familia y cuya aprobación ha llevado a un número importante de países a transformarlas en leyes
de violencia familiar o doméstica restándoles su fuerza transformadora, invisibilizando la
centralidad que tiene el carácter sexista de esta y neutralizando el crimen convirtiendo en
irrelevante la sobre representación de los hombres como perpetradores de este crimen.
5.
Incidencia política
Los mecanismos para el adelanto de la mujer no tienen recursos financieros y técnicos
suficientes. El análisis que hace la Secretaría Especial de Políticas para las Mujeres de Brasil,
para mejorar la calidad de su trabajo, refleja una situación generalizada: Aumento de presupuesto
para cumplir necesidades nacionales; ampliación de estructura administrativa; instrumentos más
eficaces para incidir en la formulación de presupuesto; institucionalizar el Comité de Monitoreo
de las políticas y la creación de representaciones regionales, son sus demandas. Si estas carencias
se suman a la ambigüedad y fragilidad de las bases jurídicas y un entorno cultural
discriminatorio vemos las dificultades que aún enfrentan para influenciar las políticas. A esto
llama la autora ya citada el efecto Penélope, es decir “la continua y contradictoria actividad que
en nuestros sistemas sociales se produce en torno al objetivo de lograr la igualdad social por
género”
Las estrategias de advocacy que se ejecutan desde los mecanismos difieren de las
agendas comunicacionales de los gobiernos en el hecho de que estas últimas en general buscan
convencer a la sociedad de los beneficios que acompañan a las reformas o medidas de política,
mientras que las agendas de comunicación de los mecanismos apuntan prioritariamente a
21
Honduras.
9
convencer a sus propios gobiernos y a movilizar a la sociedad civil como lo demuestra el caso de
la adopción de leyes contra la violencia anteriormente comentada. Ningún país aprobó esta ley
como resultado de iniciativa de las fuerzas políticas gobernantes y en prácticamente todos los
casos la adopción en el parlamento o la redacción de las iniciativas legislativas tuvo como
resultado la integración de limitaciones “dentro de lo posible”.
Esta permanente negociación ha convertido a los mecanismos en escuelas de generación
de consensos en las que las autoridades de estos han desarrollado capacidades para transitar
exitosamente en muchos caos por los caminos de la institucionalidad pública y los vericuetos de
la informalidad política.
Los MAM han mostrado una capacidad de aprendizaje sorprendente en la burocracia
estatal caracterizada por la inercia y una cultura institucional resistente al cambio y han
significado una presión de cambio en la gestión de gobierno. Han estudiado las rutas para la
toma de decisiones en esferas tan disímiles como las políticas laborales, la lucha contra la
pobreza, la reforma a los sistemas judiciales y otros ámbitos construyendo alianzas de todo tipo.
Estas alianzas han pasado por negociaciones dentro de los partidos políticos de gobierno y
oposición, estrategias mediáticas, vínculos materiales y redes de capital social.
6.
Liderazgos y partidos
La pertenencia de las autoridades de género a los partidos y sus vínculos con el
movimiento social de mujeres ha sido objeto de debate permanente. Por un lado y con base en lo
señalado en las secciones anteriores, las Ministras o Directoras de los mecanismos exhiben un
perfil que muestra la evolución en las relaciones entre el movimiento de mujeres y los partidos
políticos. Históricamente el movimiento feminista tiene su origen en la salida de las mujeres de
los partidos tradicionales, principalmente de izquierda, al constatar la imposibilidad de
conquistar la igualdad de género en su seno. El feminismo nace en América latina con una
herencia progresista y una crítica radical a los partidos tradicionales. A lo largo de las últimas
décadas y a medida que los mecanismos se instalaban en los gobiernos, las organizaciones de
mujeres han abierto avenidas de comunicación con todos los partidos políticos, actores centrales
de la democracia representativa. En muchos casos se observa el retorno de las mujeres al seno de
los partidos y la lucha por transformarlos demandando leyes de cuotas dentro de ellos y leyes
electorales que permitan una competencia equitativa por la representación. La
institucionalización de la democracia ha devuelto centralidad a los partidos que a la vez son los
que ejercen la representación, designan autoridades y delegan poder en tecnócratas de las
políticas públicas. Estos mismos partidos son objeto de creciente crítica ciudadana y pérdida de
legitimidad democrática lo que coloca a las autoridades en una posición crítica pues por un lado
deben acompañar las políticas gubernamentales, integrar una agenda que les es ajena en sus
programas y acciones, responder al control social del movimiento feminista y acceder a la
multiplicidad de demandas sociales de mujeres que buscan soluciones prácticas a su situación
pero no apoyan el enfoque emancipatorio que inspira y justifica las políticas de género. De la
capacidad de administrar esta complejidad han surgido liderazgos femeninos que han logrado
armonizar en la gestión y la política, los requerimientos de un moderado consenso y una reforma
paulatina de las estructuras patriarcales en el aparato estatal. Este fenómeno se lleva a cabo en un
10
contexto de cambio cultural que se ha mostrado mas abierto a la presencia femenina en la toma
de decisiones.
Esto ha permitido que algunas mujeres desarrollen liderazgos que las han conducido a la
disputa abierta por el poder político y a una revalorización de este espacio como peldaño para
ampliar la presencia de mujeres en la toma de decisiones. Varios son los países donde ex
ministras han pasado a convertirse en líderes políticas nacionales, diputadas, senadoras,
alcaldesas o concejalas contribuyendo significativamente a la construcción de tramas y redes
institucionales sensibles a la igualdad de género. Salir airosa de los desafíos de estos mecanismos
implica la acumulación de un capital político importante y demanda de ellas condiciones de
desempeño que compatibilicen la vida pública con la privada. Las mujeres líderes de la región
han señalado con frecuencia la dificultad que tiene para su desempeño el armonizar su vida
familiar con la política, aspecto que no forma parte de las preocupaciones de sus pares
masculinos. Para ellas la dificultad de armonizar estas dos esferas puede concluir en la
interrupción de un liderazgo. Aun, con los avances son muchos los países donde a diferencia de
los funcionarios hombres, las mujeres ven restringido su espacio de participación en las políticas
públicas a los MAM. Un indicador de la profundidad del cambio en la cultura política de los
gobiernos es el reconocimiento del valor agregado que otorga una experiencia de gestión
transversal.
7.
La gestión
Uno de los mayores desafíos enfrentado por los MAM ha sido el de poner en marcha
modelos de gestión que permitan la transversalidad de la perspectiva de género en las políticas
públicas. El paso de MED a GED 22 en la década pasada ha sido analizado como un avance en
términos de sacar las políticas de la esfera de “lo femenino” para poner en evidencia la
relevancia universal que tiene la igualdad de mujeres y hombres. Este enfoque también ha
permitido entender la idea de construcción propia de la modernidad. El supuesto principal de
estas políticas es de que se trata de una construcción cultural en oposición a la idea de la
naturalidad de las relaciones sociales entre hombres y mujeres. Que esta construcción, es posible
a partir de acciones públicas que promuevan cambios institucionales en los supuestos, los
procedimientos y los resultados de las políticas. Que es posible cambiar actitudes a partir de
normas legislativas aunque estas son insuficientes y que se requieren de estímulos,
discriminación positiva y medidas específicas para eliminar toda forma de discriminación. Pero
lo más importante y que consiste en uno de los principales aportes de las políticas de género es el
reconocimiento explícito que esto solo se puede lograr con la autonomía y empoderamiento de
las mujeres. Si bien este y otros supuestos no son exclusivos de las políticas de género, ellas han
tenido la virtud de hacerlos evidentes.
Esta construcción se lleva a cabo en un contexto marcado por un paradigma donde la
centralidad la ocupa una lógica de mercado y en el que la oferta estatal se entiende como una
respuesta rentable a la demanda social, sus resultados se miden en función del capital humano,
social y productivo. También se inserta en un contexto caracterizado por la búsqueda de una
adecuada inserción en los mercados globales, por la necesidad de la competitividad internacional
22
Mujer en Desarrollo (MED) y Género en Desarrollo (GED) son dos modelos que inspiraron los orígenes de los
mecanismos.
11
y el peso de las demandas transnacionales por asociar su seguridad jurídica con la flexibilización
laboral y la reducción de los derechos laborales y sociales de los ciudadanos. Esto obliga a los
MAM a poner en juego estrategias donde además de los argumentos de derechos legítimos,
deben exponer los vínculos virtuosos entre la igualdad de género y el crecimiento económico, la
productividad, la competitividad, la estabilidad macroeconómica y la cohesión social, todos
temas y ámbitos de la política donde los MAM no han accedido con fuerza y cuyos conceptos
básicos nacen de una visión asexuada de las personas (el sexo, la edad y la identidad cultural de
los trabajadores no son relevantes). Aquí están frente a un desafío mayor.
La mayoría de los mecanismos recibe recursos del Presupuesto Nacional, pero estos son
considerados por la mayoría insuficientes para el cumplimiento de sus mandatos. Los aportes de
la cooperación internacional son, en el caso de los países de menor desarrollo institucional,
actores claves en la permanencia y reproducción de las instituciones.
Algunos países han dado pasos significativos para integrar en la planificación estatal
nociones y normas que rompan el abordaje neutral hacia las políticas demandando a los servicios
gubernamentales la inclusión de información desagregada acerca de sus beneficiarios, la
explicitación de objetivos de género y hasta la entrega de incentivos económicos en caso de
cumplimiento de las metas23. Otros han incluido en la normativa presidencial de planificación,
orientaciones específicas para romper los sesgos de género24. Se han creado observatorios de
monitoreo que permiten corregir fallas en la implementación o identificar oportunamente
problemas surgidos en la ejecución25.
Un problema señalado con frecuencia es la falta de continuidad de programas y
funcionarios. Son muy pocos los países que han convertido los planes de igualdad en políticas de
estado26 con la consiguiente integración de sus objetivos en los Planes de Desarrollo Nacional,
los programas de Servicio Civil y estabilidad funcionaria y más aun en las partidas
presupuestarias correspondientes.
Es cierto que la debilidad generalizada de los andamiajes institucionales de las políticas
públicas, el desmantelamiento de la acción estatal en la década pasada, la tendencia a la
sustitución de los funcionarios por tecnócratas de presencia circunstancial en el servicio público,
los sistemas de remuneración y carrera funcionaria afectados por el prebendalismo y la débil voz
pública de la ciudadanía no se restringen a las políticas de género. Pero también es cierto que
sumados estos a la aún limitada legitimidad de la igualdad de género en la agenda de desarrollo,
convierten la gestión en una hazaña e corto plazo expuesta a la arbitrariedad de las autoridades
de turno y a su ubicación dentro del conjunto de temas postergados por la atención a aquellos
problemas considerados críticos como la gobernabilidad, el crecimiento y la estabilidad.
23
Es el caso del Programa de Mejoramiento de Gestión PMG en Chile
Es el caso del Plan Plurianual de Brasil PPA y la reforma al Art. 55 de las reglas de Operación de Presupuesto de
egresos en México que instruye a las dependencias la el uso de indicadores de género..
25
Es el caso de Colombia y el Observatorio de Género promovido por la Consejería Presidencial para la Equidad de
la Mujer.
26
Honduras.
24
12
Los países más pequeños, además sufren la excesiva dependencia de la cooperación
internacional que caracteriza la ejecución de las políticas públicas por lo que sus agendas a
menudo reciben el impacto de las prioridades de los organismos de cooperación. La fragilidad
institucional de muchos países obliga a estos mecanismos y sus autoridades a dedicar mucho
esfuerzo a movilizar a la sociedad civil y articular alianzas con actores sensibles a las demandas
de igualdad pero que con frecuencia no comparten ni el marco político de la igualdad de género
ni los fundamentos por lo que presionan para adoptar normas “posibles”.
Las estrategias comunicacionales, la calidad de la gestión institucional y el uso de
tecnología moderna son carencias reconocidas en los MAM. Desde la necesidad de dotar alas
instituciones de equipos mínimos de computación hasta entender la comunicación y las nuevas
tecnologías como un elemento central de las políticas públicas es un postulado que surge desde
Beijing y que aun no forma parte integral y prioritaria de los MAM. En la mayoría de los casos
se hace uso de campañas circunstanciales que muestran un abordaje limitado de la comunicación
como estrategia y de los medios como actores políticos.
Las ausencias más notables con la falta de evaluaciones internas de los gobiernos,
visibilidad del impacto de la igualdad de género, falta de incentivos y supervisión.
8.
Los dilemas y riesgos
Los MAM deben enfrentar la ambigüedad de actuar en el nivel nacional cuando una de
sus fuerzas más importantes deriva del contexto internacional y de la existencia de un
movimiento globalizado de mujeres. La debilidad de los estados nacionales para asumir los
desafíos de la inserción global se ha trasladado a la esfera de las políticas de género contrastando
con la legitimidad y atención que se presta a los actores globales en materia económica. Mientras
los gobiernos reconocen la dificultad de prescindir del contexto internacional para la adopción de
políticas económicas, la mayoría apela a la tradición y cultura nacionales para oponerse a los
cambios en materia de políticas de igualdad. El predominio de un liberalismo restringido al
mercado en oposición a un conservadurismo cultural obstaculiza la implementación de las
políticas de igualdad. Esto presiona en contra de los MAM limitando el alcance de sus
transformaciones. Ni siquiera el reconocimiento de la universalidad de los derechos humanos ha
permitido que algunos países aprueben el Protocolo Facultativo de la CEDAW o levanten las
normas discriminatorias contra la opción sexual. Más paradójico resulta aun que la oposición a
estas normas se ejerza en el ámbito internacional impidiendo el avance de la agenda de igualdad.
Son varios los casos en que autoridades de la mujer han debido renunciar a sus cargos por
haberse opuesto a presiones internacionales contra la ratificación de derechos También ha habido
quienes han enfrentado positivamente. El factor de éxito ha sido casi siempre una adecuada
mezcla entre apoyo del movimiento de mujeres, cercanía con el Presidente de la República
(capital social) y sin lugar a dudas cualidades de liderazgo individual.
Los MAM se ubican en cruce problemático entre la importancia coyuntural que tienen los
partidos políticos que ostentan el poder y deciden sobre la gestión pública siguiendo lógicas
rechazadas por la ciudadanía y el movimiento de mujeres que le da fuerza y legitimidad a la vez
que da la espalda a los partidos. Los mecanismos deben transitar por una suerte de camino
13
minado donde tanto deben enfrentar las demandas legítimas y compartidas con las mujeres y a la
vez mantener la confianza de su partido y gobierno.
Los MAM cumplen un papel fundamental en el desarrollo de las políticas públicas. Sin
embargo deben enfrentar casi siempre de manera creativa la disputa de titularidad con los
ministerios sectoriales o las entidades subnacionales. ¿Quién es el responsable de las políticas?
¿El ministro sectorial, la autoridad territorial, el MAM? Esto ha implicado una muy sofisticada
puesta en escena de mecanismos que permitan tanto elevar la jerarquía de la rendición de cuentas
a la ciudadanía sobre la ejecución de programas y acciones. El 8 de marzo se ha convertido junto
a otras fechas significativas para los derechos de la mujer en un momento de oportunidad para la
mayoría de los países. Crecientemente participan Ministros y hasta Presidentes anunciando
medidas o presentando informes de gestión, en el ámbito local muchos alcaldes exhiben sus
logros en momentos especiales. Sin embargo, es igualmente llamativa la debilidad con que estos
temas se integran en el discurso político oficial. Ejemplos notables son las políticas de seguridad
ciudadana muy en boga en la región y que son objeto de altos presupuestos y atención pública y
política. Pues solo en casos excepcionales se incluye en ellas la erradicación de la violencia
contra la mujer. Mientras se ofrece un mejor equipamiento de policías y servicios de seguridad
aun hay una notable carencia de servicios públicos para la atención a las mujeres maltratadas y
con riesgo de muerte.
Los MAM enfrentan por lo menos tres dilemas y varios desafíos:
•
•
•
El dilema de equilibrio entre un sistema político reacio a la igualdad y la necesidad de
fortalecer un movimiento autónomo de mujeres con capacidad de interlocución y crítica
El dilema de proponer un modelo de gestión moderno que tome al estado como actor
principal en un contexto de pérdida de soberanía y predominio de una lógica de mercado
ajena a los principios de igualdad.
El dilema de contar con recursos propios a la vez que garantizar que los recursos
existentes en la administración pública se reorienten hacia el cumplimiento de una
política que no controlan y a la que buscan abrir al control social..
Los desafíos se pueden sintetizar en:
•
•
•
•
•
Dejar atrás el vínculo con las políticas tradicionales de familia y romper los nexos con el
asistencialismo.
Integrar conceptual y metodológicamente en el diseño de las políticas la dimensión
comunicacional como un componente de advocacy, de análisis y monitoreo
trascendiendo las acciones puntuales
Seguir ampliando sus ámbitos de incidencia hacia las políticas y actores económicos y de
los niveles más altos e la toma de decisiones
Fortalecer su presencia en la esfera política en sentido estricto desarrollando estrategias
de modernización del sistema de partidos
Asentar la responsabilidad de la transversalización en el mas alto nivel político legislando
para que los sistemas de planificación, los Ministerios de Hacienda y/o los/las Ministros
políticos asuman la responsabilidad por la implementación de las políticas
14
•
•
•
•
Desarrollar mecanismos de gestión con perspectiva de género en el núcleo de la
planificación estatal y presupuestaria .
Elevar las capacidades técnicas de los MAM para brindar asistencia técnica, articular
alianzas estratégicas e identificar modelos innovadores eficientes que armonicen el
enfoque de derechos con las necesidades de eficiencia
Fortalecer capacidades para enfrentar los cambios de coyuntura política y las presiones
para disminuir la autoridad del mecanismo y bajar la prioridad otorgada a los temas de
género.
Desarrollar capacidades para “navegar”en procesos de riesgo para la gobernabilidad y la
democracia.
15
Bibliografía
Respuestas a la “Encuesta de Institucionalidad” enviada por las oficinas de la mujer de América
Latina.
CEPAL (2204), “Caminos hacia la equidad de género en América Latina y el Caribe”.
Documento presentado por la Unidad Mujer y Desarrollo ante la 9ª Conferencia Regional
sobre la Mujer de América Latina y el Caribe.
Guzmán, Virginia (2001), “La institucionalidad de género en el estado: Nuevas perspectivas de
análisis”, Serie Mujer y Desarrollo 32, CEPAL Santiago.
García de león María Antonia (2004) Elites Discriminadas ( sobre el poder de las Mujeres),
Anthropos, Colombia
Montaño, Sonia y Verónica Aranda (2006), “Informe final del seminario internacional: Reformas
constitucionales y equidad de género”, Santa Cruz de la Sierra, Bolivia. Febrero de 2005.
Simms, Glenda (2004), “Development of Gender Institutions in the Caribbean: Challenges for
the 21st Century”. Paper presented by Dr. Glenda Simms from the Executive Director
Bureau of Women’s Affairs Jamaica to the 9th Regional Conference on Women.
16
Anexo 1 Países que respondieron la encuesta
(provisional)
País
Venezuela /Instituto
Nacional de la Mujer
Año
1992
Norma( s)
Decreto
Presidencial
Cambios
4. Primer
Ministerio
en 1979
Nicaragua
28 de
julio
1982
Decreto
0
Costa Rica
3º abril
1998
1990
Ley. No se
modificó
4 modificaciones
ultima decreto
Paraguay
1992
El Salvador/ISDEMU
1996
Chile/ SERNAM
3 de
enero de
1991
1999
Colombia/Consejería
para la equidad de la
Mujer
Honduras
Incidencia
No en
Gabinete sí
en
ejecutivo,
Legislativo
y Poder
Electoral
Propuesta
Ministerio de las
Mujeres
Gabinete
Social
Elevar a rango
ministerial
0
Riesgo
Supuesto social
de que no es
necesario un
mecanismo
existiendo un
marco de
igualdad y
cambio general
Modernización
del estado 2003
Falta de
presupuesto
No
4
Falta de recursos
Participa en
gabinete
Social
CONPES
Ley
0
Decreto
legislativo
Ley s/m
0
No de
desaparición.
Fusión con Min.
Desarrollo
Social
Sensibilidad
No
.Procurar mayor
institucionalización
presupuesto y
planeación
Ministerio
0
No
Decreto
0
Fusión con
IHNFA durante
el gobierno del
Presidente
Maduro. No
prospera
Se plantea
fusión pero no
prospera.
Modernización
del estado
No de
desaparición.
Dificultad de
consenso
político
Guatemala
17 de
mayo
2000
Acuerdo
gubernativo
0
México
12 de
enero de
2001
Ley s/m
0
Brasil
28 de
mayo de
2003
1960
Ley. Dos
modificaciones
para jerarquizar
NO
Cuba
Ecuador
Varias veces
En ascenso
0
0
Con mucha
frecuencia
Permanente
En Gabinete
En gabinete
Participa en
Gabinete
ampliado
Modificación a
Ley de Ejecutivo
para
institucionalizar rol
normativo
16 iniciativas en
Diputados
Integración a Junta
de Gobierno,
reducción de
consejo
Presupuestos y
planificación
No
17