Políticas de empleo en Uruguay - Oficina de Planeamiento y
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INFORMES ESTRATÉGICOS DE POLÍTICAS PÚBLICAS LA NUEVA INSTITUCIONALIDAD DEL EMPLEO: INEFOP EN EL NUEVO MODELO DE RELACIONES LABORALES INFORMES ESTRATÉGICOS DE POLÍTICAS PÚBLICAS DOCUMENTO # 3 LA NUEVA INSTITUCIONALIDAD DEL EMPLEO: INEFOP EN EL NUEVO MODELO DE RELACIONES LABORALES Año I, diciembre de 2008 1 INFORMES ESTRATÉGICOS DE POLÍTICAS PÚBLICAS LA NUEVA INSTITUCIONALIDAD DEL EMPLEO: INEFOP EN EL NUEVO MODELO DE RELACIONES LABORALES RESUMEN EJECUTIVO Durante la década del 90 del siglo pasado predominaron en América Latina enfoques de apertura unilateral de la economía y reformas orientadas a la desregulación y flexibilización laboral. Al mismo tiempo, los gobiernos uruguayos comenzaron también a implementar algunas políticas activas de empleo a través de programas de capacitación y formación profesional, en el marco del diseño e implantación de formatos institucionales con representación del capital, el trabajo y el Estado. Estos desarrollos sin embargo no tuvieron mayor coordinación entre sí. Tampoco fueron consistentes con el enfoque desregulador del mercado de empleo y el diseño del resto de las políticas, programas e instituciones. El gobierno del Frente Amplio ha rediseñado la arquitectura de protección social y la institucionalidad del nuevo modelo de relaciones laborales dado el déficit preexistente de coordinación interinstitucional, y, sobre todo, de capacidades de decisión y ejecución, avanzando hacia un enfoque integrado de las políticas activas de empleo. En ese marco fue creado el Instituto Nacional de Empleo y Formación Profesional, INEFOP. Esta entidad, definida como persona pública no estatal, tendrá entre sus funciones la de articular entre sí los programas gubernamentales y no gubernamentales que promueven políticas activas de empleo para comenzar a soldar un verdadero sistema; la de iniciar la coordinación de las políticas activas y pasivas de empleo en una perspectiva integral y ejecutiva; y la de articular el conjunto de políticas de empleo con la estrategia social del gobierno, la política macroeconómica y las políticas productivas. 2 INFORMES ESTRATÉGICOS DE POLÍTICAS PÚBLICAS LA NUEVA INSTITUCIONALIDAD DEL EMPLEO: INEFOP EN EL NUEVO MODELO DE RELACIONES LABORALES ÍNDICE I. Nueva institucionalidad para un modelo integrado de políticas de empleo............................................................................................................ 4 II. Políticas de empleo: por qué y para qué.................................................... 6 III. Nuevo enfoque de las relaciones laborales y el empleo en el marco de una estrategia nacional de protección social................................................. 7 IV. El eje de la nueva institucionalidad: INEFOP............................................. 9 IV. 1. Régimen anterior................................................................................... 9 IV.2. Régimen actual....................................................................................... 9 3 INFORMES ESTRATÉGICOS DE POLÍTICAS PÚBLICAS LA NUEVA INSTITUCIONALIDAD DEL EMPLEO: INEFOP EN EL NUEVO MODELO DE RELACIONES LABORALES I. NUEVA INSTITUCIONALIDAD PARA UN MODELO INTEGRADO DE POLÍTICAS DE EMPLEO En el centro de la nueva institucionalidad sobre el empleo se encuentra el Instituto Nacional de Empleo y Formación Profesional (INEFOP), creado en esta administración. Concebido como una herramienta de dialogo social al servicio del desarrollo del capital humano de nuestro país, a través del empleo y la capacitación. Para cumplir con este objetivo es imprescindible tener una visión sistémica y no fragmentada de las políticas de empleo y del mercado de trabajo, lo cual impone una articulación interinstitucional y una concepción integral de las políticas de empleo. La referida coordinación tiene base jurídica en la ley de creación del INEFOP. Un primer espacio de articulación e integralidad es el que debe instalarse entre los programas activos de empleo con el objeto de formar un todo más orgánico. Un segundo ámbito es el de la articulación entre políticas activas y pasivas de empleo. Y un tercer espacio es el que se abre entre las políticas de empleo y las restantes políticas públicas en el marco de una estrategia común de desarrollo. En efecto, la política de empleo debe actuar de manera articulada con la política macroeconómica, con las políticas productivas y sectoriales, y con el resto de las políticas sociales. La primera incide sobre el escenario económico general en el que operan empresas y trabajadores. Las segundas generan estímulos a sectores de actividad específicos o inducen externalidades positivas para un amplio segmento de actividades (por ejemplo, las políticas de innovación, ciencia y tecnología). Por último, el conjunto de las políticas sociales proveen mecanismos de protección frente a contingencias y privaciones que enfrentan las personas. La política de empleo coexiste con otras políticas en todos estos planos y por lo tanto su diseño debe guardar coherencia en relación al marco global de políticas. Las políticas de empleo deben constituir un conjunto coherente de intervenciones pero a la vez su ejecución debe desarrollarse en un marco de flexibilidad, adaptación y anticipación del entorno. Por flexibilidad se entiende la capacidad de activar, desmontar y adaptar intervenciones de acuerdo a tres condicionantes básicas: las que impone el ciclo económico general, las derivadas de la heterogeneidad de grupos y personas, y las que impone el contexto local en el que necesariamente terminan implementándose las políticas. Otra de las dimensiones de la flexibilidad de las políticas de empleo es la relativa al presupuesto. En primer término, las políticas de empleo prioritarias no son las mismas en una fase económica expansiva que en una de crisis. Además, las características de las personas y su trayectoria laboral determinan problemas laborales específicos que requieren soluciones diferentes. En este sentido, por ejemplo, un desempleado estructural no requiere el mismo tipo de apoyos que un trabajador con un episodio de desempleo puntual. En tercer lugar, el contexto territorial en el que se aplican las políticas es relevante, entre otras cosas porque la cooperación consistente entre actores sociales, productivos e institucionales puede viabilizar determinadas intervenciones que en otros contextos pueden 4 INFORMES ESTRATÉGICOS DE POLÍTICAS PÚBLICAS LA NUEVA INSTITUCIONALIDAD DEL EMPLEO: INEFOP EN EL NUEVO MODELO DE RELACIONES LABORALES fracasar y porque la estructura de la demanda laboral muestra fuerte variaciones territoriales. EL INEFOP CONSTITUYE UNA INNOVACIÓN INSTITUCIONAL GENERADA EN LA PRESENTE ADMINISTRACIÓN. SU ESTRUCTURA ES DE TIPO TRIPARTITO E INTEGRA A LOS REPRESENTANTES DEL ESTADO, DEL CAPITAL Y DEL TRABAJO. FUE DOTADO DE CAPACIDAD PARA LA IMPLEMENTACIÓN DE UN NUEVO MODELO INTEGRADO DE POLÍTICAS ACTIVAS DE EMPLEO. 5 INFORMES ESTRATÉGICOS DE POLÍTICAS PÚBLICAS LA NUEVA INSTITUCIONALIDAD DEL EMPLEO: INEFOP EN EL NUEVO MODELO DE RELACIONES LABORALES II. POLÍTICAS DE EMPLEO: POR QUÉ Y PARA QUÉ El mercado de empleo es un ámbito donde se intercambia un “bien” muy particular: la habilidad de las personas para desarrollar trabajo. Las características específicas de estas “habilidades” varían entre las personas, dependiendo de las posibilidades que tuvieron a lo largo de su vida para acceder a la educación, de su experiencia laboral y de otros factores de corte idiosincrásico. Estas diferencias determinan que los “bienes” que se comercializan en el mercado de trabajo constituyan un conjunto de servicios productivos fuertemente heterogéneos. Hay una explicación muy general de por qué la política de empleo. El mercado laboral ha sentido el impacto de una nueva forma de relacionamiento entre el país y el mundo. En el marco de una economía global en que importan mucho más que antes los avances de la frontera tecnológica y de la economía del conocimiento, y a la luz de una dinámica más cambiante en cuanto a los sectores líderes que promueven la economía, la capacitación y formación profesional comienzan a formar parte central de las prioridades del país como manera de acrecer el producto bruto interno, la competitividad y la productividad. Sin intervenciones públicas efectivas en materia de política activa de empleo, un segmento importante de la población puede enfrentar una fuerte vulnerabilidad en su capacidad de inserción laboral y de generación de un flujo de ingresos en el mercado de trabajo, incrementando su dependencia de otras políticas sociales (pasivas) y deteriorando su capacidad para apropiarse de los beneficios del crecimiento económico. Ésta es una justificación central de la política de empleo. Por otro lado, mientras que las políticas económicas tendientes a instaurar un ambiente de estabilidad y confianza en las “reglas del juego” se ubican en un plano macroeconómico, las políticas de empleo tienen su foco en la dinámica microeconómica, actuando sobre las potencialidades y limitaciones específicas de grupos de trabajadores de tal forma de lograr mejorar su desempeño en el contexto general que brinda el escenario económico general. Sin embargo, tanto la producción como la productividad son instrumentos centrales pero no fines en sí mismos para lograr mejoras sistemáticas de la calidad de vida de toda la población. Como tal, debe ser complementado y articulado con otros instrumentos que garanticen la equidad en el acceso a los logros que la prosperidad económica habilita. Los contenidos y los sesgos de los procesos de crecimiento alteran la demanda relativa por distintas competencias laborales, por lo que las oportunidades de empleo específicas que enfrentan distintos grupos humanos varían marcadamente. Es también en esta heterogeneidad evidenciada en las capacidades y el acceso a distinto tipo de activos que tienen los individuos donde las políticas activas de empleo encuentran justificación. Además, los indicadores agregados sobre el funcionamiento del mercado de trabajo que se suelen manejar en el debate público —tasas de empleo, actividad, desempleo promedio, los salarios promedio, etc.— simplifican al extremo el funcionamiento del mercado de trabajo y no permiten analizar ni calibrar correctamente las dinámicas diferenciadas antes mencionadas. El tratamiento de las políticas de empleo por parte del Estado en Uruguay cuenta con algunos antecedentes que se delinearan a grandes rasgos en el siguiente punto. 6 INFORMES ESTRATÉGICOS DE POLÍTICAS PÚBLICAS LA NUEVA INSTITUCIONALIDAD DEL EMPLEO: INEFOP EN EL NUEVO MODELO DE RELACIONES LABORALES III. NUEVO ENFOQUE DE LAS RELACIONES LABORALES Y EL EMPLEO EN EL MARCO DE UNA ESTRATEGIA NACIONAL DE PROTECCIÓN SOCIAL En los años noventa se diseñan y comienzan a implementarse los primeros programas de empleo. Estos esfuerzos desde el Estado adolecieron de tres problemas: falta de coordinación interna, falta de coordinación con las políticas pasivas de empleo, y finalmente, falta de coordinación con el resto de la política pública. Actualmente el país se encuentra inmerso en un fuerte proceso de rediseño y profundización de su sistema de protección social, en el marco del cual la política laboral ha ocupado un espacio privilegiado en la agenda de reformas. La política de relaciones laborales en el gobierno del Frente Amplio se ha concentrado en la regulación del mercado de trabajo mediante: el aumento sustancial del salario mínimo, que cobrara vigencia como mecanismo regulatorio luego de un período de fuerte deterioro que le quitó efectividad; la reinstalación de los Consejos de Salario para el ámbito privado; la creación de los Consejos de Salario en el ámbito público; la ley de fuero sindical; las leyes de tercerizaciones; las leyes de negociación colectiva; la reestructuración de políticas activas de empleo; y la creación de una institucionalidad específica para la coordinación dada por el Instituto Nacional de Empleo y Formación Profesional (INEFOP) con el objetivo de mejorar la empleabilidad e instalar la articulación de las políticas de empleo entre sí y con otras políticas públicas. Es importante aclarar que el gobierno no pretende continuar con las anteriores políticas activas de empleo sino que está empeñado en su rediseño. El foco de las políticas activas de empleo deberá dirigirse hacia los segmentos de la población que presentan mayores dificultades para lograr una inserción dinámica en el mercado de trabajo. Dicha vulnerabilidad puede adquirir diversas manifestaciones: alta rotación laboral que implica caídas periódicas en situación de desempleo, desocupación crónica, incapacidad para escapar de relaciones laborales precarias, alta vulnerabilidad a diferentes tipos de shocks —fuertes modificaciones en el entramado productivo, cambios tecnológicos, etc.—, inactividad producto de la falta de acceso a segmentos dinámicos de la economía, etc. Otro foco de las políticas de empleo es avanzar hacia una mayor articulación y organicidad. Así como en el gobierno del Frente Amplio, con base en diagnósticos y recomendaciones técnicas y académicas, tendió a corregir el criterio de asignación de gasto social que protegía razonablemente bien a los ancianos pero que al mismo tiempo dejaba sin mayor protección a los hogares integrados por adultos jóvenes, mujeres, jóvenes y niños, actualmente se propone articular las políticas activas y pasivas de empleo en el marco de un Estado cada vez menos ritualista y más estratégico, con un horizonte ampliado de imaginación, atento a los cambios, con precisión estratégica y dotado de parámetros de comparación internacional. En este sentido, las políticas de empleo no atienden únicamente la situación de desempleo —transitorio o crónico—, sino que deben atacar las vulnerabilidades básicas asociadas al acceso al mercado de 7 INFORMES ESTRATÉGICOS DE POLÍTICAS PÚBLICAS LA NUEVA INSTITUCIONALIDAD DEL EMPLEO: INEFOP EN EL NUEVO MODELO DE RELACIONES LABORALES trabajo, fomentando la empleabilidad de las personas adultas en edad de trabajar. Un desafío central de las políticas activas de empleo radica en la correcta identificación de su población objetivo y en la flexibilidad y adaptabilidad de los mecanismos de intervención a requerimientos y potencialidades altamente heterogéneas. La definición de procedimientos para generar y actualizar diagnósticos útiles para la ejecución de las políticas constituye un engranaje central de su éxito. La creación del Instituto Nacional de Empleo y Formación Profesional, con representación tripartita en su dirección (representantes del Estado, del capital y del trabajo), constituye un esfuerzo para fortalecer la institucionalidad vinculada a la puesta en práctica de este tipo de políticas y su articulación con los restantes componentes del sistema de protección social. Esta nueva institucionalidad deberá articular y fomentar las sinergias entre los principales organismos públicos e instituciones no gubernamentales encargados de la ejecución de las políticas vinculadas al mundo del trabajo. En este marco, la institución tripartita, ahora dotada de capacidades de decisión y ejecución en su dirección, apoya la implementación de sus políticas con una amplia red tripartita de base territorial junto a municipios y asociaciones locales. Los organismos encargados de la ejecución de las políticas pasivas de empleo, típicamente el seguro de desempleo, y los organismos cuyo cometido específico son las políticas activas para lograr la operativa más eficaz y eficiente de las políticas públicas están comprometidos en todos los niveles de implementación de las nuevas políticas. 8 INFORMES ESTRATÉGICOS DE POLÍTICAS PÚBLICAS LA NUEVA INSTITUCIONALIDAD DEL EMPLEO: INEFOP EN EL NUEVO MODELO DE RELACIONES LABORALES IV. EL EJE DE LA NUEVA INSTITUCIONALIDAD: INEFOP IV. 1. R É GI M EN AN T ER IOR La ex Junta Nacional de Empleo (JUNAE) y la Dirección Nacional de Empleo (DINAE) del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (MTSS) compartían la responsabilidad de mejorar la empleabilidad de los trabajadores desocupados, como programa central; y también la atención de ciertas poblaciones con dificultades particulares, como las mujeres, los jóvenes provenientes de hogares de bajos ingresos, etc. Sin embargo, el estatuto de la JUNAE era jurídicamente confuso e imponía la regla de la unanimidad para todas las decisiones referentes a la aplicación de las políticas activas de empleo, lo cual generaba trabas en su implementación. Por lo tanto, la referida institucionalidad no resultaba adecuada para la implantación de políticas adecuadas de empleo y formación profesional. Además, había centrado su acción en reorientar las capacidades del trabajador, intentando mejorar su empleabilidad, dejando que las fuerzas del mercado hicieran el resto. IV.2. R ÉG I MEN AC T UAL La reforma propone un conjunto de cambios. En primer lugar, el estatuto se define en términos claros: se trata de una persona pública no estatal. En segundo lugar, separa el diseño de la política de empleo de su ejecución, ubicando la política en la órbita de DINAE, unidad ejecutora del MTSS, mientras que la ejecución de la misma recae en el INEFOP, también con un formato tripartito. En tercer lugar, el mecanismo del consenso queda reemplazado por el de la mayoría, salvo en casos excepcionales en los cuales regirá la norma del consenso. No obstante, y como parte del reconocimiento de la instancia tripartita como ámbito de diálogo social, se promueve la adopción consensuada de las decisiones estableciéndose, en algunos casos, plazos especiales dentro de los cuales se propenderá arribar al consenso. En cuarto lugar se establece la gestión por objetivos, lo que implica que a partir del cumplimiento cuantitativo y cualitativo de metas y resultados pactados a través de planes de acción periódicos, el Poder Ejecutivo compromete a su vez el co‐financiamiento de las acciones previstas por el Instituto, por montos que tienen como piso el 50% de lo recaudado por el Fondo de Reconversión Laboral en el ejercicio anterior. El país estaba en deuda con la construcción de un sistema de protección social que incluyera como piedra angular un sistema robusto de políticas activas de empleo. El primer paso fue la creación del Fondo de Reconversión Laboral, el segundo sin el cual el primero no se efectiviza es la creación del Instituto Nacional de Empleo y Formación Profesional. ¿Qué es el INEFOP? Se trata de una persona de Derecho Público No Estatal. Por tanto no integra la estructura del Estado, pero se sitúa dentro de un marco jurídico de Derecho Público, en virtud del interés público de los cometidos que se le imponen. Esta naturaleza jurídica permite una intensa coparticipación del sector público y privado, tanto en su dirección y administración como en su financiamiento. En tal sentido debe tenerse 9 INFORMES ESTRATÉGICOS DE POLÍTICAS PÚBLICAS LA NUEVA INSTITUCIONALIDAD DEL EMPLEO: INEFOP EN EL NUEVO MODELO DE RELACIONES LABORALES presente la incidencia que el Instituto debe tener, necesariamente, en la preparación del país para alcanzar los estándares mundiales en materia de empleo y formación profesional. Entre los cometidos del INEFOP se cuentan: la administración del Fondo de Reconversión Laboral, el asesoramiento al Poder Ejecutivo en políticas de empleo, capacitación y formación profesional, a través del MTSS, que tiene a su cargo la fijación de las políticas sectoriales en la materia; el diseño y gestión de programas y acciones en materia de empleo y formación profesional, sobre la base de las políticas establecidas por el Poder Ejecutivo; la promoción y participación en el diseño de un sistema de certificación de conocimientos y acreditación por competencias; la promoción de la formación continua de los trabajadores y desocupados y el apoyo a los emprendimientos productivos; y la referida articulación de las políticas. 10 INFORMES ESTRATÉGICOS DE POLÍTICAS PÚBLICAS LA NUEVA INSTITUCIONALIDAD DEL EMPLEO: INEFOP EN EL NUEVO MODELO DE RELACIONES LABORALES INFORMES ESTRATÉGICOS DE POLÍTICAS PÚBLICAS Los “Informes Estratégicos de Políticas Públicas” tratan un conjunto de temas que forman parte de la agenda nacional de políticas públicas. Procuran servir a la toma de decisiones en aspectos de reforma, innovación y evaluación de políticas, proyectos y programas. Ubicados en un espacio intermedio entre lo técnico y la política, y entre la política pública y los arreglos político‐sociales que la informan, estos reportes parten del componente político pero profundizan en los elementos técnicos de las alternativas y las posiciones de los actores. Su cometido no es indicar caminos a seguir ni opciones únicas sino conocer las implicaciones de las diferentes decisiones posibles (o ausencia de las mismas). El tratamiento puede incluir elementos cuantitativos y cualitativos, referencias a experiencias previas y otras comparadas que sirvan como lecciones de posibles escenarios, rutas y efectos. El “Área de Gestión y Evaluación del Estado” (AGEV) de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto (OPP) tiene como misión fundamental proporcionar información pertinente, oportuna y permanente para la toma de decisiones en materia de políticas públicas del Estado, asignación y calidad de gasto, y evaluación de políticas públicas. Los textos, informes y publicaciones que produce están orientados a servir de apoyo a los diversos poderes y organismos del Estado (Presidencia, ministerios, legisladores, etc.) así como a la ciudadanía en general. Los informes varían conforme a diversos criterios (de enfoque, profundidad, función y destinatario) pero sobre todo en función del tema, más allá de posibles solapamientos. Estas series si bien son diseñadas por el AGEV de OPP cuentan con aportes y producción de diversas áreas del Estado, de consultores externos y de producción académica. El propósito último de este tipo de reporte es contribuir a incorporar tres dimensiones que muchas veces se encuentran ausentes en el debate político de políticas públicas debido a urgencias, carencias y segmentaciones. En forma simple, se espera que estos documentos incrementen las dimensiones técnicas, las miradas de mediano y largo plazo, y la transversalidad en el debate sobre políticas públicas. 11
