Mesa 1: Mecanismos para garantizar la transparencia y el acceso a

Mesa 1: Mecanismos para garantizar la transparencia y el acceso a la
información pública en el Estado
Expositora
Nilda Rojas
Secretaría de Gestión Pública de la PCM
La PCM, a través de la Secretaría de Gestión Pública coordina y dirige el proceso de
modernización de la gestión del Estado. Su competencia es de alcance nacional y
comprende a todas las entidades del Estado, siendo uno de sus ámbitos la ética, la
transparencia y el acceso a la información.
Esta labor se sustenta en el Acuerdo Nacional, el mismo que señala como uno de sus
objetivos (objetivo IV), consolidar un Estado eficiente, transparente y al servicio de las
personas como sujetos de derechos y obligaciones. El Acuerdo establece dos políticas de
Estado: la afirmación de un Estado eficiente, y promover la ética y la transparencia.
La Constitución Política del Perú, en su artículo 2, inciso 5, establece que toda persona
tiene derecho de exigir información sin expresión de causa y de recibirla del Estado con el
costo correspondiente y en el plazo legal, con algunas excepciones en caso que afecte la
intimidad de las personas o por razones de seguridad nacional.
La ley marco de la gestión del Estado define el proceso de modernización, con la finalidad
de mejorar la gestión y construir un Estado democrático, transparente, que rinda cuentas,
descentralizado y al servicio del ciudadano, para obtener mayores niveles de eficiencia
del aparato estatal, priorizando y optimizando el uso de recursos públicos.
La ley 27806, que nos congrega ahora, establece la obligatoriedad de todos los sectores
del Estado a someterse al principio de publicidad, lo que implica poner a disposición de
los ciudadanos la información sobre su gestión. Otra norma importante es la Ley de
Responsabilidad y Transparencia Fiscal para una mejor gestión de finanzas y equilibrio
fiscal.
En concordancia con estas normas el Perú ha suscrito dos cartas iberoamericanas que
deben ser orientadoras de calidad de gestión pública y de participación ciudadana. No son
vinculantes pero tienen jerarquía referencial en el tema que nos convoca. También ha
suscrito dos convenciones contra la corrupción y los mecanismos de transparencia para
proporcionar información a la ciudadanía.
La transparencia implica poner al escrutinio público la información de la actuación del
Estado permitiendo que la sociedad tome conocimiento de las responsabilidades,
compromisos y resultados de su actuación. En esta dirección hemos desarrollado dos
directivas, la 04-2008 que uniformiza los portales de transparencia con criterios básicos
que deben incluirse y que los ministerios están acreditando, y la directiva 03-2009, que se
hizo en estrecha colaboración con el IPYS y que da lineamientos para reportar solicitudes
anuales de acceso a la información. Al respecto debo acotar que había gravísimos
problemas por falta de criterios.
El Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado – OSCE, cuenta con un
sistema electrónico que registra las contrataciones de las entidades con un nivel de
utilización superior al 95%. Por ello se está coordinando con OSCE un aplicativo
informático para que alimente directamente a los portales de todos los sectores, de esta
manera aspiramos a estandarizar la información de forma amigable. También
contribuimos con los portales de los gobiernos municipales. La Oficina de Gobierno
Electrónico e Informática de la PCM (ONGEI), ha implementado esta herramienta para
que cuenten con un portal Web gratuito, que se puede administrar desde una cabina y
que permite que brinden información a sus ciudadanos. Pero es bueno saber que de
las1834 municipalidades con que cuenta el Perú, apenas el 26% tiene portales de
transparencia, ese es un reto enorme.
Por mandato de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública, todos los
sectores están obligados a designar un funcionario responsable y eso debe estar en el
portal para que el ciudadano sepa a quién dirigirse. El portal de servicio para el ciudadano
y las empresas, diseñado por la ONGEI, ya brinda información sobre trámites en línea.
Hasta la segunda semana de octubre (2009) había 30 553 trámites.
El portal del Estado peruano, también a cargo de ONGEI, se define como un sistema de
acceso unificado sobre los servicios de información. El ranking corporativo de
transparencia es un sistema de monitoreo que, bajo el ámbito de Fonafe, evalúa la calidad
de información que se brinda a la ciudadanía a través de sus portales y páginas Web.
Diversas entidades ya cuentan con centros de orientación al ciudadano a solo pedido, hay
experiencias sumamente buenas como las de Sunass, Osinergmin y Sunarp.
Otro mecanismo es la permanente capacitación técnica que la Secretaría de Gestión
Pública brinda a los funcionarios públicos para que desempeñen bien sus obligaciones y
ha llegado a casi todas las regiones del país. Sin embargo, como han dicho la Defensora
del Pueblo y el Presidente del Consejo de Ministros, hay una agenda pendiente: es
necesario revisar la normativa para fijar los contenidos y avanzar con el proyecto de ley
de datos personales, precisar excepciones de mejor manera, así como los costos de
petición y seguir participando en la elaboración de la ley modelo promovida por la OEA.
Hay que lograr la uniformización de los portales para que sean ordenados y amigables,
sobre todo los sistemas de contratación y financieros, fomentando un lenguaje llano que
sea entendido por la ciudadanía.
En resumen, hay muchas lecciones aprendidas: la transparencia es una política
permanente que se recrea y genera nuevas iniciativas y mecanismos, y que tendrá
efectividad sólo si los responsables que la exigen obtienen resultados, si relativizamos su
objetivo, la ciudadanía no usará adecuadamente estos mecanismos.
Quiero concluir con una frase que encontré en un documento sobre lenguaje llano: “todos
los ciudadanos tenemos derecho a recibir del gobierno información clara y objetiva, a fin
de hacer efectivos nuestros derechos y cumplir con nuestras obligaciones de mejor
manera”.
Expositor
Fernando Castañeda
Adjunto en Asuntos Constitucionales de la Defensoría del Pueblo
¿Cuál es el gran objetivo de la Defensoría del Pueblo y, sin duda, del Gobierno?
Es abandonar la cultura del secreto y sustituirla por la cultura de la transparencia. Esta es
una exigencia prevista en el artículo 43º de la Constitución, norma que establece que
somos una república democrática y eso implica fortalecer los mecanismos de
transparencia y el derecho de acceso de información pública.
Para entender este gran objetivo general me permito señalar algunos aspectos. La idea
de desterrar la cultura del secretismo pasa por fortalecer las capacidades. Como Nilda
Rojas señaló “existen distintas experiencias de capacitación y difusión de este derecho”.
Estas capacidades no deben ser focalizadas solo en el funcionario público, sino también
debe incluirse al ciudadano, quien debe percibir que la transparencia es una necesidad
vital, como transitar por una calle o comprar alimentos. Solo de esta manera contaremos
con una ciudadanía activa que conozca el contenido de sus derechos y los exija. Sin
embargo, este esquema estaría incompleto si no se capacita a los funcionarios
encargados de brindar la información. Ellos deben ser especializados y allí hay problemas
por los altos niveles de rotación de personal en las instituciones. Resulta importante,
entonces, que los funcionarios cuenten con estabilidad y especialización para que este
esfuerzo del Estado no sea infructuoso.
Un segundo criterio para lograr el objetivo planteado es la incorporación masiva de
tecnología. Así por ejemplo se conocen muchos casos de páginas Web que han
implementado buenas prácticas de transparencia gracias al soporte tecnológico. Otro
mecanismo clave para garantizar la transparencia es la existencia de un marco legal
específico, vinculatorio - además de las cartas y convenciones – y orientado a fortalecer el
funcionamiento de los mecanismos de transparencia. Un marco normativo que además
sea simple, accesible, amigable y tome en cuenta la diversidad cultural de nuestro país.
En la Defensoría del Pueblo hemos recibido muchas inquietudes sobre contenidos,
alcances, prohibiciones y sobre qué información proporcionar. Igualmente, cabe indicar
que si los funcionarios son renuentes a entregar la información deben hacerse efectivas
las sanciones correspondientes, de modo que la protección de este derecho logre su
objetivo.
Un cuarto aspecto está relacionado con las garantías de efectividad que cada
ordenamiento diseña para la protección de los derechos y, especialmente, de los
derechos fundamentales. Hay que preguntarnos, entonces ¿qué es lo que falla?, ¿qué se
puede mejorar? Recordemos que, a diferencia de otros derechos, los derechos
fundamentales tienen una protección reforzada, lo que significa que existen garantías
políticas, institucionales, legislativas y jurisdiccionales para hacer exigibles estos derechos.
Estas garantías en nuestro país suponen el ejercicio de un control político por el Poder
Ejecutivo - a través de la Presidencia del Consejo de Ministros - y el Poder Legislativo; un
control jurisdiccional, a través del Poder Judicial y el Tribunal Constitucional, y la
supervisión no jurisdiccional de la Defensoría del Pueblo.
Veamos el control político: la Presidencia del Consejo de Ministros a través de la
Secretaría de Gestión Pública se encarga de advertir los problemas en materia de
transparencia y acceso a la información pública, en aplicación del artículo 37.8 del
Reglamento de Organización y Funciones de la Presidencia del Consejo de Ministros.
Asimismo, puede fomentar la transparencia y la vigilancia ciudadana, difundiendo y
capacitando, y puede también elaborar informes para el Congreso sobre las solicitudes de
acceso a la información pública, atendidas y no atendidas en las entidades públicas.
Con la información ya procesada por la Presidencia del Consejo de Ministros respecto a
los pedidos de acceso a la información pública y enviada al Congreso, este Poder del
Estado debe estar en capacidad de advertir problemas y proponer soluciones, en función
del artículo 102º de la Constitución y el artículo 4º del Reglamento del Congreso. Pero hay
que preguntarnos cuántas veces y en qué casos se ha hecho uso de este control por
incumplimiento de funciones, también cabría preguntarnos si ha habido una estación de
preguntas a algún alto funcionario sobre el tema de transparencia, cuántas veces se ha
acusado en virtud del artículo 99° de la Constitución. Sin duda, estas son herramientas
que están a disposición del Congreso para detectar problemas o trabas en materia de
transparencia y acceso a la información pública.
En cuanto al control jurisdiccional, cabe indicar que éste se ejerce a través de procesos
constitucionales como el Habeas Data, así por ejemplo, a través de este proceso el
Tribunal Constitucional se ha ocupado de aspectos importantes del derecho de acceso a
la información pública, tales como su contenido, su doble dimensión, la perspectiva
individual y colectiva del mismo, los costos de reproducción de la información, las
obligaciones de las entidades públicas, entre otros aspectos. Asimismo, dicho control
también se ejerce a través del proceso de inconstitucionalidad. Un ejemplo de ello, es la
demanda presentada por la Defensoría del Pueblo en el año 2003 para declarar la
inconstitucionalidad de algunos artículos de la Ley Nº 27806, Ley de Transparencia y
Acceso a la Información Pública, lo cual sirvió para que posteriormente el Congreso
hiciera modificaciones para adecuar dicha ley a la Constitución. De otro lado, este control
jurisdiccional también se hace en la vía penal por el delito de abuso de autoridad, es decir,
cuando un funcionario incumple su función de proporcionar información pública.
Finalmente, tenemos la supervisión de la Defensoría del Pueblo, en cumplimiento de los
artículos 161º y 162º de la Constitución. Es así que, en el año 2001 y 2002 se hicieron
campañas masivas de difusión sobre la transparencia y el derecho de acceso a la
información pública, esto fue realizado antes de la promulgación de la ley. Asimismo,
formulamos recomendaciones a partir de las quejas de la ciudadanía. Entre 1999 y 2009
hemos recibido aproximadamente 8600 quejas sobre este derecho, las mismas que han
originado informes defensoriales y campañas. Las quejas han tenido un incremento
sostenido desde el 2004, es decir, luego de la aprobación de la ley correspondiente,
siendo el promedio de quejas de aproximadamente 1400 quejas anuales a nivel nacional.
Cabe señalar que esto no es un indicador definitivo por cuanto se advierte que aún existe
desconocimiento de la ciudadanía respecto al derecho de acceso a la información pública.
Por eso lo tomamos como algo referencial, puesto que con una mayor difusión y
presencia del Estado, sin duda esta cifra se elevaría.
De otro lado, la Defensoría del Pueblo a través de sus informes defensoriales ha
efectuado recomendaciones correctivas frente a casos concretos que tienen un problema
similar. Así, en el año 2005, a dos años de la emisión de la ley, identificamos tres
problemas principales: costos de trámite, desconocimiento normativo y exigencia de
requisitos ilegales como copia de Documento Nacional de Identidad, declaraciones
juradas, entre otros aspectos. Asimismo, en el Informe Defensorial Nº 142, la Defensoría
del Pueblo supervisó más de 300 comisarías a nivel nacional y revisó el Portal de la
Policía Nacional del Perú así como su procedimiento de acceso a la información pública y
lo llamativo es que se reproducen los mismos problemas. Recientemente hemos
verificado que la Policía Nacional tiene información desactualizada, hay leyes que no se
difunden, existe ausencia de publicación de información sobre contrataciones, además en
su procedimiento se presentan exigencias de requisitos ilegales y no se toma en cuenta
los criterios del Tribunal Constitucional. En buena cuenta, los problemas siguen siendo los
mismos.
Dos reflexiones finales: la primera es que existe articulación de estos mecanismos de
garantía previstos en la ley. En efecto, la Defensoría del Pueblo hace llegar a la
Presidencia del Consejo de Ministros información sobre las solicitudes de acceso a la
información que han sido o no atendidas. A su vez, la Presidencia del Consejo de
Ministros hace lo mismo trasladándola al Congreso. Incluso, la misma Defensoría informa
las quejas presentadas ante el Pleno del Congreso al momento de cumplir la obligación
prevista en el artículo 162º de la Constitución. Pero esta articulación es sólo formal, urge
mejorar los mecanismos y procedimientos de gestión, así como conocer cuál es el destino
de la información y qué se hace con ella. Los mecanismos están habilitados para
identificar problemas, fijar criterios de interpretación y tomar medidas concretas.
Una segunda reflexión es que urge orientar mayores esfuerzos para revertir los problemas
de eficacia, por ejemplo, en el control jurisdiccional realizado en los procesos de Habeas
Data. Asimismo, existen problemas relacionados a la exigencia de requisitos ilegales que
están desde el nacimiento de la ley. En suma, los problemas son conocidos y recurrentes,
la idea de la Defensoría del Pueblo es seguir colaborando para tener un diagnóstico
actual e impulsar los correctivos que sean necesarios. Si somos una democracia
debemos superar la cultura del secretismo.