la hacienda pública deudora - Instituto de Estudios Fiscales

LUISAALFONSOAMARTÍNEZAGINER
ProfesorATitularAdeAEscuelaAUniversitariaAdeADerechoAFinancieroAyATributario.
DoctorAenADerecho. UniversidadAdeAAlicante.
LA HACIENDA PÚBLICA DEUDORA
(Un análisis de Derecho Financiero,
con especial referencia al cumplimiento de las obligaciones públicas)
MINISTERIOADEAHACIENDA
INSTITUTOADEAESTUDIOSAFISCALES
Madrid, 2002
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ÍNDICE
Páginas
PRÓLOGO, por María Teresa Soler Roch . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
9
Abreviaturas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
13
INTRODUCCIÓN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
15
CAPÍTULO I. ASPECTOSJGENERALES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
19
I. LA POSICIÓN DEUDORA Y LA TEORÍA GENERAL DEL DERECHO . . . . . .
19
II. LA POSICIÓN DEUDORA DE LA HACIENDA PÚBLICA Y EL DERECHO FINANCIERO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
21
1. EL ÁMBITO DE LA POSICIÓN DEUDORA: LA HACIENDA PÚBLICA . . . . . . . . . . . . . .
2. EL DERECHO DE LOS GASTOS PÚBLICOS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
3. LOS PRINCIPIOS JURÍDICOS QUE INFORMAN LA POSICIÓN DEUDORA DE LA HACIENDA PÚBLICA; ESPECIAL REFERENCIA AL PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN MATERIA DE GASTO PÚBLICO
A) El principio de legalidad del artículo 133.4 CE . . . . . . . . . . . . . . . . . .
B) El principio de cobertura presupuestaria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
21
29
38
40
48
CAPÍTULO II. LAJDINÁMICAJDEJLAJPOSICIÓNJDEUDORAJDEJLAJHACIENDA
PÚBLICA:JRÉGIMENJ URÍDICOJDEJLASJOBLIGACIONESJPÚBLICAS . . .
57
I. CONSIDERACIONES PREVIAS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
57
II. LAS OBLIGACIONES PÚBLICAS: LA PRESTACIÓN PRINCIPAL DE LA HACIENDA PÚBLICA DEUDORA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
64
1. LAS RELACIONES OBLIGATORIAS EN EL ÁMBITO DE LA HACIENDA PÚBLICA . . . . . . .
2. NATURALEZA JURÍDICA DE LAS OBLIGACIONES DE LA HACIENDA PÚBLICA . . . . . . . .
A) La estructura de las obligaciones de la Hacienda Pública . . . . . . . . . .
B) La función de las obligaciones de la Hacienda Pública . . . . . . . . . . .
3. EL NACIMIENTO DE LAS OBLIGACIONES PÚBLICAS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
A) Consideraciones previas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
B) Las fuentes de las obligaciones públicas: el artículo 42 de la Ley General Presupuestaria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
a) La ley . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
b) Los negocios jurídicos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
c) Los actos o hechos que, según derecho, las generen . . . . . . . . . .
64
70
70
72
73
73
75
80
85
91
5
Páginas
4. LA
EXIGIBILIDAD DE LAS OBLIGACIONES PÚBLICAS
.......................
94
A) Delimitación conceptual . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
94
B) Los supuestos que posibilitan el cumplimiento de las obligaciones públicas: el artículo 43.1 de la Ley General Presupuestaria . . . . . . . . . .
99
a) La ejecución de los Presupuestos Generales del Estado . . . . . . . . 100
a') La significación del crédito presupuestario . . . . . . . . . . . . . . . 101
b') Los efectos del crédito presupuestario sobre las obligaciones públicas: el artículo 60 de la Ley General Presupuestaria . . . . . . 108
a'') Significado y ámbito de aplicación . . . . . . . . . . . . . . . . .
109
a''') La interpretación de la doctrina científica . . . . . . . .
b''') La doctrina legal del Consejo de Estado . . . . . . . . .
c''') La interpretación jurisprudencial . . . . . . . . . . . . . .
112
134
142
b'') La consecuencia jurídica: la sanción de nulidad . . . . . . .
158
c') El nuevo contexto de la estabilidad presupuestaria . . . . . . . . .
170
b) La sentencia judicial firme: legalidad presupuestaria versus tutela judicial efectiva . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 174
c) Operaciones de tesorería legalmente autorizadas . . . . . . . . . . . . . 188
5. LA
INCIDENCIA DEL PROCEDIMIENTO DE ORDENACIÓN DEL GASTO EN LA DINÁMICA
HACIENDA PÚBLICA . . . . . . . . . . . . . . . . . .
197
CAPÍTULO III. LAJRESPONSABILIDADJPORJJINCUMPLIMIENTOJDEJLAS
OBLIGACIONESJPÚBLICAS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
211
I. INTRODUCCIÓN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
211
II. EL CUMPLIMIENTO DE LAS OBLIGACIONES: EL PAGO . . . . . . . . . . . . . .
212
1. INTRODUCCIÓN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
2. ASPECTOS SUSTANTIVOS DEL CUMPLIMIENTO O PAGO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
212
213
A) Los condicionantes del pago . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
213
DE LA POSICIÓN DEUDORA DE LA
a) La regla del servicio hecho del artículo 43.2 de la Ley General Presupuestaria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 214
b) La legalidad presupuestaria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 219
B) El Plan de Disposición de fondos del Tesoro Público . . . . . . . . . . . .
3. ASPECTOS
FORMALES DEL PAGO: EL PROCEDIMIENTO DE ORDENACIÓN DE PAGOS
...
220
229
A) Las fases del procedimiento de ordenación de pagos . . . . . . . . . . . . 230
B) Procedimientos especiales de pago: anticipos de caja fija y pagos a justificar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 234
III. LA LESIÓN DEL DERECHO DE CRÉDITO: CUMPLIMIENTO TARDÍO E INCUMPLIMIENTO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 237
1. CUMPLIMIENTO
6
TARDÍO: EL PAGO DE INTERESES POR LA
HACIENDA PÚBLICA . . . . .
238
Páginas
A) Evolución histórica: del privilegio tradicional del Fisco a la actualidad
B) Distinción entre intereses moratorios e intereses procesales . . . . . . .
C) Los intereses moratorios a cargo de la Hacienda Pública . . . . . . . . . .
a) El régimen general de los intereses moratorios a cargo de la Hacienda Pública . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
b) Los intereses moratorios en la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
c) Los intereses moratorios en la Ley de Expropiación Forzosa . . . . .
d) Los intereses de demora tributarios a cargo de la Hacienda Pública
238
241
247
247
250
256
262
a') Los intereses en la devolución de ingresos indebidos . . . . . . . 263
b') Los intereses en las llamadas devoluciones tributarias de oficio 275
D) Los intereses procesales a cargo de la Hacienda Pública . . . . . . . . . .
280
a) Régimen general de los intereses procesales a cargo de la Hacienda
Pública . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 281
a') Consideraciones generales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
b') El devengo de los intereses procesales . . . . . . . . . . . . . . . . . .
a'')
b'')
c'')
d'')
La notificación de la resolución judicial . . . . . . . . . . . . .
El plazo de carencia de tres meses . . . . . . . . . . . . . . . .
La reclamación escrita del acreedor . . . . . . . . . . . . . . . .
El dies a quo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
281
284
285
286
290
292
c') El tipo de interés procesal por demora . . . . . . . . . . . . . . . . . 298
a'') La cuantía del tipo de interés procesal por demora . . . . 298
b'') El carácter fijo o variable del interés procesal por demora 303
b) Los intereses procesales en la Ley de la Jurisdicción contencioso-administrativa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 305
a') Consideraciones generales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 305
b') Los intereses procesales del artículo 106.2 LJCA . . . . . . . . . . . 308
c') Los intereses procesales incrementados del artículo 106.3 LJCA 309
2. EL
.....................
315
A) El presupuesto de hecho . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
B) La responsabilidad derivada del incumplimiento . . . . . . . . . . . . . . . .
a) Tutela judicial efectiva y Gasto Público . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
b) La ejecución de sentencias condenatorias de la Administración . .
316
317
319
323
a') Crisis de los privilegios tradicionales . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
326
INCUMPLIMIENTO DE LAS OBLIGACIONES PÚBLICAS
a'') La autoejecución de sentencias condenatorias por la Administración Pública . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 328
b'') La suspensión o inejecución de sentencias condenatorias de
la Administración . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 333
c'') La inembargabilidad de bienes, fondos y derechos de la Hacienda Pública . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 336
b') Régimen jurídico de la ejecución de sentencias contencioso-administrativas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 359
7
Páginas
a'') El artículo 106.1 de la Ley de la Jurisdicción contencioso-administrativa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
b'') La vinculación del Presupuesto al Gasto Público y la inactividad del legislador . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
c'') La incidencia del Fondo de contingencia de ejecución presupuestaria en la ejecución de sentencias . . . . . . . . . . .
d'') La ejecución de sentencias y el trastorno grave para la Hacienda Pública . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
e'') Reflexión final . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
BIBLIOGRAFÍA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
8
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