ASPECTOS ORGANIZACIONALES DEL REFERENDO

EVENTO ACADÉMICO DEL REFERENDO Y LAS REFORMAS A LA CONSTITUCIÓN
ORGANIZADO POR LA PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA
19 DE SEPTIEMBRE DE 2003
“...no basta tener ideas propias; es preciso también proceder de acuerdo con ellas. Creernos
autorizados para examinarlo todo, es simplemente nuestro derecho; examinar siquiera aquellas
ideas cardinales que son los polos de la inteligencia, es nuestro deber; respetar en la práctica el
resultado del examen, proceder conforme se cree verdadero, cueste lo que costare, ése es el
ideal. No basta templar el alma para la verdad; es menester templar también el carácter para la
libertad. (…)
Educar a un hombre es enseñarle a servirse de su propio juicio, a darse cuenta de la razón de
sus creencias y de los motivos de sus acciones. Tal es la labor que es preciso emprender, si en
materia de libertad no nos contentamos con el nombre, sino que buscamos otra cosa. Es
preciso enseñar de modo que el pan intelectual se convierta, como ha dicho un escritor ilustre,
no en grasa sino en músculo mental (…)”1
He reproducido in extenso estas palabras pronunciadas por don José Ignacio Escobar, en 1875,
en tribuna similar, para saludar este evento, convocado de manera acertada por la Pontificia
Universidad Javeriana, en el entendido de que la academia es el escenario propicio para que
los ciudadanos y ciudadanas conozcan los alcances y significado en torno del referendo
convocado por el Gobierno Nacional y las reformas constitucionales que inciden en las
elecciones territoriales del 26 de octubre, expresen sus opiniones y despejen sus inquietudes,
pero, sobre todo, por que, parodiando a tan ilustre orador del siglo XVIII, la independencia del
pensamiento que solo surge de la educación, es condición esencial de la verdadera libertad del
individuo, libertad que, como se verá, constituye motor la participación en las jornadas de
elección o votación.
Para corresponder a la confianza depositada por el Señor Director de la Maestría de Estudios
Políticos, y el honor que me ha dispensado al invitarme con el fin de dirigirme ante este selecto
auditorio, junto con expositores de tan excelsas calidades y virtudes intelectuales, no puedo
dejar de mencionar que, aún cuando el estudio y discusión de esta figura de la democracia
semidirecta y participativa y de la primera ley que bajo la Constitución Política de 1991 la
convoca, plantea debates materiales y de fondo interesantes en relación con su contenido y que
serán, sin duda, objeto de las otras disertaciones, por la esencia de la misma Organización
Electoral y el papel de garante y guardián de la imparcialidad que en las votaciones ha de
cumplir, no voy a ocuparme ni emitir juicio alguno acerca del contenido del temario que se
someterá a votación el próximo 25 de octubre, pero si a propósito de su dirección y
organización en la medida en que la Registraduría Nacional del Estado Civil, tiene el enorme
compromiso de cumplir con esta misión por expresa asignación constitucional. 2
Así pues, esclarecida ya esta cuestión, dividiré la exposición en tres partes: la primera,
relacionada con algunos conceptos básicos del régimen electoral y del mecanismo de
Cfr. ESCOBAR, José Ignacio. Discurso pronunciado en la Universidad Nacional, Diciembre
1875. Selección Samper Ortega, Oradores Liberales, 1936, Segunda Edición, Ediciones
Universidad Sergio Arboleda, pág. 99, Bogotá 1997.
1
2
Ver artículos 120 y 266 de la Constitución Política.
1
participación; la segunda, sobre el diseño y contenido de la tarjeta electoral, la difusión
institucional, el escrutinio y la declaratoria de resultados; y la tercera, atinente a los efectos de la
reforma política en el régimen electoral.
PRIMERA PARTE
1. DE LA IMPORTANCIA DEL SISTEMA ELECTORAL Y DEL PROCESO ELECTORAL
La "Declaración Universal de los Derechos Humanos" de 1948, enseña, en su artículo 21, que:
"1.- Toda persona tiene derecho a participar en el gobierno de su país, directamente o por
medio de representantes libremente elegidos. 2.- Toda persona tiene el derecho de acceso, en
condiciones de igualdad, a las funciones públicas de su país. 3.- La voluntad del pueblo es base
de la autoridad del poder público, esta voluntad se expresará mediante elecciones auténticas
que habrán de celebrarse periódicamente por sufragio universal e igual y por voto secreto u otro
procedimiento equivalente que garantice la libertad del voto".
Sentenciaba, hace más de un siglo don Nicolás Esguerra, sobre el sistema electoral lo
siguiente:
“La base de la República es el sistema electoral, y no puede ser buen sistema sino aquél que
permite desentrañar y hacer efectiva la verdadera voluntad popular.
Definidas por la ley las condiciones para ser elector, preciso es que todos los electores den su
voto, es decir, el de ellos, no el que le sugiera su conductor, su patrón o su superior jerárquico.
Que todos sufraguen, teniendo para ello las mayores facilidades y completas garantías; que
sufraguen con la más amplia libertad, que los votos se escruten lealmente y que se computen
con estricta religiosidad, son condiciones indispensables para la existencia de la república. Si
alguna de ellas falta, la elección no es legítima, el candidato elegido sale falsificado de las
urnas, el gobierno se desprestigia, la república viene a ser una farsa, el sistema se desacredita
y la marcha del país y de la prosperidad se hacen imposibles.
Si tal y tan grande es la importancia del mecanismo y de las funciones electorales, preciso es
consagrarles la más preferente atención…”3
En este orden de ideas, el proceso electoral es una garantía del Estado, que se expresa en un
conjunto de actividades, etapas, procedimientos y actos que se ejecutan para la realización de
las jornadas democráticas a través de las cuales los ciudadanos, en desarrollo del poder
soberano y mediante el ejercicio del derecho del voto, eligen sus dignatarios y representantes o
se pronuncian sobre asuntos que se le someten a su decisión para su autoorganización.
Debo enfatizar que el proceso electoral persigue “(…) asegurar que las elecciones traduzcan la
expresión libre, espontánea y auténtica de los ciudadanos y que los escrutinios sean reflejo
exacto de los resultados de la voluntad del elector expresado en las urnas (…)”, como
acertadamente así lo consagra el artículo primero del Decreto-Ley 2241 de 1986, Código
Electoral.
Cfr. ESGUERRA, Nicolás. Discurso pronunciado en la Sociedad Colombiana de
Jurisprudencia, el 28 de noviembre de 1897. Selección Samper Ortega, Oradores Liberales,
1936, Segunda Edición, Ediciones Universidad Sergio Arboleda, pág. 77, Bogotá 1997.
3
2
Su función, tal y como lo ha señalado la Corte Constitucional, es servir de herramienta para que
los ciudadanos conformen y controlen los órganos representativos, y tomen de manera directa
determinadas decisiones por medio de referendums, consultas y otros mecanismos de
democracia participativa. Sin temor a equívocos: se puede afirmar que el sistema electoral es el
medio que permite la autoorganización de la sociedad y, que por tanto, viabiliza la democracia. 4
La imparcialidad, el respeto de la capacidad electoral del sufragante, la eficacia del voto, la
publicidad de los escrutinios, entre otros, son principios que se predican y que han de regir en
todas las etapas del proceso electoral, constituyéndose en pilares fundamentales para el éxito
de unos comicios.
2. DEL VOTO
Si el proceso electoral es la herramienta que permite el ejercicio formal de la democracia, el
voto es la manera como el ciudadano se expresa en ella y, por ende, es el ejercicio material y
sustancial de la democracia.
El artículo 40 de la Constitución Política, consagra como derechos políticos propios de una
democracia, el derecho a elegir y ser elegido y a tomar parte en los mecanismos de
participación ciudadana, lo cual solo se puede materializar mediante el ejercicio del sufragio.
En efecto, el voto es un derecho y un deber5, mediante el cual el ciudadano participa en la
conformación, ejercicio y control del poder político y en la toma de decisiones, expresando su
voluntad política en las urnas para elegir a las autoridades o funcionarios que la Constitución
señale y para participar en los mecanismos de participación que la misma consagra.
Entonces, queda claro que el voto es el pilar básico en que se soporta la democracia. Como lo
ha expresado la Corte Constitucional: “(…) El voto constituye, sin lugar a dudas, uno de los
elementos centrales de la democracia. No podría comprenderse la democracia sin la existencia
de elecciones, en las cuales se eligen los gobernantes a través del voto de los ciudadanos. El
ejercicio del voto constituye una manifestación de la libertad individual (…), Así mismo,
constituye base de la legitimidad del sistema…”6
Cinco principios han de predicarse sobre el voto: (i) la universalidad, como derecho que
corresponde a todos los ciudadanos nacionales; (ii) la igualdad, en tanto que los votos de todos
los ciudadanos, independiente de su condición social o económica, religiosa, política, sexo, raza
o de otra índole, tienen el mismo valor; (iii) directo, en la medida en que los ciudadanos puedan
elegir a sus representantes o votar los asuntos que se les someta, sin necesidad de
intermediarios que interfieran en el sentido de su voto; (iv) secreto, como garantía del ciudadano
que el sentido de su elección no será conocido por las demás personas, sin temor a represalias
Cfr. CORTE CONSTITUCIONAL, Sentencia C-145 de 1994, M.P Alejandro Martínez
Caballero.
4
5
El artículo 258 de la Constitución Política así lo define.
Cfr. CORTE CONSTITUCIONAL, Sentencia C-141 de 2001, M.P. Eduardo Montealegre
Lynett.
6
3
o consecuencias adversas, (v) libre, como corolario de lo anterior, el ejercicio del derecho al
sufragio, debe obedecer a la voluntad individual libre y auténtica del ciudadano.7
Adoptar y generar en la organización y dirección de las votaciones, las herramientas y medidas
tendientes a desarrollar los anteriores principios, es lo que le compete hacer a la Organización
Electoral; en otras palabras, debe garantizar que los ciudadanos en todo el territorio nacional,
puedan votar eficazmente en condiciones de igualdad y libertad.
Si se acepta lo anterior, actividades como el establecimiento de una infraestructura logística de
las elecciones para una mayor concurrencia y comodidad de los votantes, que al rompe pueden
aparecer como simples y adjetivas, se tornan vitales y sustanciales; por citar un ejemplo, la
ampliación de los puestos de votación y la cobertura de por lo menos el 91% de mesas de
votación bajo techo para las próximas contiendas, está enderezada a asegurar estos principios
y una mayor presencia de los sufragantes.
3. DE LOS MECANISMOS DE PARTICIPACIÓN
Necesario es resaltar que los mecanismos de participación son frecuentemente utilizados en
varios países de Europa, especialmente en Suiza, Italia, Francia y el Reino Unido, lo mismo que
en Estados Unidos y el Canadá. En nuestra latitud, quizá no con la misma intensidad, entre
1978 y el año 2000, se realizaron 31 consultas populares, en Uruguay, Chile, Ecuador,
Venezuela, Guatemala. 8 De hecho, como es conocido, Colombia no registra un evento bajo la
denominación de referendo, aún cuando en la práctica lo haya llevado a cabo con otra, como el
plebiscito del 1 de diciembre de 1957, que en realidad representó una reforma constitucional.
De otra parte, en el escenario de los mecanismos de participación ciudadana, se hace ineludible
la referencia a la vieja tensión política y doctrinal entre dos formas democráticas de ejercicio del
poder político: la democracia directa, concepción en la que el pueblo, en ejercicio directo e
inmediato del poder, delibera y decide sin intermediarios en los asuntos que son públicos y que
afectan el devenir de la comunidad; y la democracia representativa, en la que el pueblo elige a
sus representantes para que gobiernen y, en tal virtud, adopten y ejecuten como depositarios
del poder político las decisiones en interés y bienestar común.
Gracias a que en uno y otro extremo de estos modelos, prevalece el principio según el cual la
democracia es una forma de gobierno que debe incluir y beneficiar a todos y cada uno de los
miembros de una comunidad, y a que las naciones por razones complejas de diversa índole,
grandes poblaciones y extensión geográfica, no cuentan con las condiciones para mantener un
sistema de gobierno en el cual todos los ciudadanos participen directamente en la toma de
decisiones políticas, se ha gestado en el mundo contemporáneo una tercera forma de
democracia denominada semidirecta o participativa, en la que se fusionan o combinan
mecanismos e instituciones propias de las dos formas políticas tradicionales.
Bajo este contexto, Colombia, de acuerdo con lo establecido por el artículo 1º de la
Constitución, está definida como un estado social de derecho organizado en forma de
República democrática participativa y pluralista; y tiene dentro de sus fines esenciales "facilitar
7
8
Cfr. CORTE CONSTITUCIONAL, Sentencia T-261 de 1998, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
Cfr. CARRILLO, Fernando, Democracias en Desarrollo, Capítulo 10.
4
la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política,
administrativa y cultural de la Nación", según determina el artículo 2 de la misma.
En este entendido, los mecanismos de participación del pueblo, en ejercicio de su soberanía,
previstos por el artículo 103 superior: el voto, el referendo, el plebiscito, la consulta popular, la
iniciativa legislativa, la revocatoria del mandato, el cabildo abierto, entre otros, son expresión
viva de nuestra forma de democracia semidirecta y participativa, para que los ciudadanos
intervengan en la conformación, ejercicio y control del poder político y en la toma de decisiones
de Estado.
4. REFERENDO Y PLEBISCITO
Es preciso tener claridad entre referendo y plebiscito, pues aún cuando, y quizá por sus
orígenes, son susceptibles de confusión, en tiempos modernos no significan ni se utilizan para
lo mismo.
Según Hernández Becerra, etimológicamente la palabra referendo, del latín referendum, se
asocia con la idea de referir o contar, y en la Roma imperial era un procedimiento mediante el
cual las provincias exponían al magistrado sus problemas para que él los refiriera al Senado. Ya
en la República romana, el plebiscito, del latín plebiscitum, se denominó como el procedimiento
en que reunida la plebe, en una gran asamblea popular, se votaban medidas y textos con
incidencia jurídica para la organización y, de allí, surge el aforismo latino: “plesbicitum es quod
plebs jubet et constituit”, plebiscito es lo que el pueblo manda y constituye. Actualmente, estas
dos figuras se diferencian en que “mientras el plebiscito versa sobre cuestiones de hecho (de
carácter territorial, por ejemplo), actos políticos, medidas de gobierno e, inclusive, la persona
misma del gobernante, el referendo concierne a actos de naturaleza normativa, es decir, a
reformas constitucionales y legales”.9
Bajo esta óptica, no puede ser más clara y precisa la Ley Estatutaria 134 de 1994, “Por la cual
se dictan normas sobre participación ciudadana”, cuando define en su artículo 3º, el referendo
como un mecanismo por el cual se convoca al pueblo para que apruebe o rechace un proyecto
de norma jurídica, o derogue o no una norma vigente; y, el plebiscito, en su artículo 7º, como el
pronunciamiento del pueblo, convocado por el Presidente de la República, mediante el cual
apoya o rechaza una determinada decisión fundamental para la vida del Estado y de la
sociedad, que éste somete a su consideración.
En otros términos, el referendo es un proceso de participación ciudadana en el que se
interviene mediante el ejercicio del sufragio y en virtud del cual “(…) el pueblo aprueba o
rechaza las decisiones normativas de las autoridades, expresadas en un texto ya elaborado de
proyecto; lo hay para derogar reformas constitucionales y leyes, para aprobar reformas a la
Constitución y para convocar asambleas constituyentes (…)”. 10
Expuesta ya su noción, es menester señalar que la Ley 134 de 1994, se ocupa en distinguir
entre el referendo derogatorio, por el cual se convoca al pueblo para que decida si deroga en
Cfr. HERNANDEZ BECERRA, Augusto. Artículo: Cuando el pueblo tiene la palabra,
plebiscitos, referendos y consultas populares, Revista Credencial, Historia, Bogotá, Edición
159, Marzo de 2003.
9
10
Cfr. CORTE CONSTITUCIONAL, Sentencia C-180 de 1994. M.P. Hernando Herrera Vergara.
5
todo o en parte un acto legislativo, una ley, una ordenanza, un acuerdo o una resolución local,
del referendo aprobatorio, como el sometimiento de un proyecto de acto legislativo, de una ley,
de una ordenanza, de un acuerdo o de una resolución local de iniciativa popular que no haya
sido adoptado por la corporación pública correspondiente, a consideración del pueblo para que
éste decida si lo aprueba o rechaza –artículos 4 y 5 ejusdem-.
Cabría decir que, en cuanto a su cobertura, el referendo puede ser nacional, regional,
departamental, distrital, municipal o local. A su vez, los referendos nacionales pueden ser de
dos tipos: referendos "para reformar la Constitución", y referendos "sobre leyes".
De acuerdo con lo expuesto, se observa que el referendo que se someterá a votación el
próximo 25 de octubre se enmarca dentro del concepto de referendo constitucional, de
cobertura y alcance nacional y de iniciativa gubernamental.
SEGUNDA PARTE
5. DEL REFERENDO CONSTITUCIONAL
Vistos así los anteriores aspectos, es menester abordar los temas que inciden en la ejecución
del referendo convocado mediante la Ley 796 del 21 de enero de 2003, “Por la cual se convoca
un referendo y somete a consideración del pueblo un proyecto de Reforma Constitucional”.
Debo recalcar, que por tratarse de la primera convocatoria de referendo, es poca la literatura
jurídica y jurisprudencia nacional que existe en punto a esta institución democrática, lo cual ha
generado que surjan interrogantes e inquietudes, quizás por vacíos e insuficiencia en la
reglamentación.
En efecto, el marco regulatorio de esta figura se encuentra establecido por el artículo 378 de la
Constitución Política, y desarrollado en el título IV, artículos 32 a 49 y 92 y ss. de la Ley 134 de
1994, que prescribe algunos y no todos los aspectos relativos a la organización del referendo.
Sin embargo, la esperada Sentencia de la Corte Constitucional C-551, proferida el 09 de julio de
2003, con ponencia del hoy Presidente de esa Alta Corporación de Justicia, Dr. Eduardo
Montealegre Lynett, despejó, sin duda, varias de esas inquietudes y señaló en algunos temas el
camino a seguir.
Veamos:
El artículo 378 de la Constitución Política, señala que por iniciativa del Gobierno o de los
ciudadanos, el Congreso, mediante ley que requiere la aprobación de la mayoría de los
miembros de ambas Cámaras, podrá someter a referendo al pueblo un proyecto de reforma
constitucional que el mismo Congreso incorpore a la ley. Agrega la norma que el referendo será
presentado de manera que los electores puedan escoger libremente en el temario o articulado
qué votan positivamente y qué votan negativamente. La aprobación de reformas a la
Constitución por vía de referendo requiere el voto afirmativo de más de la mitad de los
sufragantes, y que el número de éstos exceda la cuarta parte del total de ciudadanos que
integren el censo electoral.
Según la Corte Constitucional en la Sentencia C-551 del 9 de julio de 2003, el citado artículo de
la norma fundamental, establece las siguientes exigencias particulares que ha de reunir una ley
de referendo de origen gubernamental, como la que nos ocupa, así: “(i) la reserva de iniciativa
en favor del Gobierno, (ii) la aprobación por mayoría absoluta de los miembros de ambas
6
cámaras, (iii) la forma especial de redacción de las preguntas para garantizar la libertad del
elector y (iv) que los proyectos de reforma constitucional que dicha ley contiene no reforman per
se las disposiciones de la Carta, ya que no han sido aprobados aún por la ciudadanía.” 11
Igualmente, la Corte en la mencionada jurisprudencia sentó los principios en torno a los cuales
giró y examinó la citada Ley y que deberán tenerse en cuenta para futuras convocatorias, así:
- El alcance de la revisión por parte de la Corte. El fallo establece que la Corte Constitucional
aún cuando ejerce un control formal automático, que se centra en el examen de los eventuales
vicios de procedimiento en la formación de la Ley 796 de 2003, recae también, y de manera
inevitable, sobre su texto mismo y el estudio de si el organismo que la tramitó era el competente
para hacerlo.
- Los límites de la reforma. El poder de reforma a través de actos legislativos por el Congreso
o de referendos por la ciudadanía tiene límites, pues a través del Referendo, si bien se puede
modificar la Constitución, no se puede derogarla, subvertirla o sustituirla en su integridad.
- El trámite de la ley de Referendo. La iniciativa para reformar la Constitución no puede ser
convocada directamente por el Gobierno, sino que debe ser debatida y aprobada por el
Congreso, por la mayoría absoluta de los miembros de ambas cámaras. En su formación,
puede presentarse el mensaje de urgencia, debatirse conjuntamente en las comisiones
permanentes de ambas cámaras y tramitarse en sesiones extraordinarias.
- La unidad de materia. Como toda ley, la del Referendo debe respetar la unidad de materia,
pero ello no excluye que el proyecto de reforma pueda versar sobre distintos asuntos
constitucionales, por cuanto toda Carta Política contiene regulaciones sobre temas diversos. En
este sentido, el referendo puede ser multitemático, como ocurre con el previsto en la Ley 796 de
2003. Por lo demás, el Congreso puede introducir modificaciones al proyecto original de
Referendo, sin autorización del Gobierno, siempre y cuando los cambios se ciñan a los temas
propuestos inicialmente.
- La libertad del votante. La Constitución ha establecido una protección especial y reforzada
de la libertad del votante en los referendos constitucionales, la cual cumple una función
imprescindible: garantizar la libre formación de la voluntad política de la ciudadanía y, por ende,
la legitimidad de la decisión popular en el referendo. La protección de este principio implica una
“doble exigencia de claridad y lealtad” en la redacción del referendo para evitar manipulaciones,
engaños o confusiones sobre lo decidido por el pueblo. Por tanto, en las voces de la Corte, la
forma de presentación del articulado sometido a la consideración del pueblo, debe estar
redactado de manera tal que el elector pueda de manera clara escoger separada y libremente lo
que apoya y lo que rechaza.
En este orden de ideas, la Sentencia de la Corte Constitucional incidió directamente en los
temas que se refieren a la organización logística del referendo, tales como la tarjeta electoral, la
campaña y la difusión del mecanismo, la votación, los escrutinios y la validez de la decisión, así:
5.1 En cuanto al diseño de la Tarjeta Electoral
Cfr. CORTE CONSTITUCIONAL, Sentencia C- 551 del 9 julio de 2003, M.P. Dr. EDUARDO
MONTEALEGRE LYNETT.
11
7
Los artículos 41 y 42 de la Ley 134 de 1994, fijan la competencia para que el Registrador
Nacional del Estado Civil diseñe la tarjeta electoral que será usada para la votación de los
referendos, la cual debe contener: (i) La pregunta sobre si el ciudadano ratifica o deroga
íntegramente la norma que se somete a referendo; (ii) Casillas para el Si y para el No; y (iii) El
articulado sometido referendo. Además, la tarjeta debe ser elaborada de tal forma que presente
a los ciudadanos la posibilidad de escoger libremente el articulado que aprueben y el articulado
que rechazan, mediante las citadas casillas.
En la sentencia C-551 del 9 de julio de 2003, la Corte Constitucional, realizó los siguientes
pronunciamientos de inexequibilidad, que condicionaron el diseño de la tarjeta y que se pueden
resumir de la siguiente forma:
- La inconstitucionalidad de las notas introductorias. La incorporación en el texto de un
Referendo de notas introductorias (título y pregunta) al artículo sometido a consideración del
pueblo es inconstitucional, en la medida en que estén redactadas de manera que induzcan una
respuesta afirmativa en el votante, o suministren una información incompleta del sentido del
artículo a ser aprobado, o realmente no sea evidente el vínculo entre el propósito enunciado en
la pregunta y el texto a ser aprobado. Por estas razones, declaró inconstitucional las notas
introductorias previstas en la ley 796 de 2003 que antecedían el articulado que sometería a
votación.
- El voto en bloque. Según la sentencia, el voto en bloque de un referendo multitemático viola
la libertad del elector y desnaturaliza la figura del referendo constitucional, al convertirlo en una
expresión de apoyo o rechazo al promotor del referendo, recayendo en un mecanismo
plebiscitario, que no es constitucionalmente idóneo para la reforma a la Carta. Por tanto, declaró
la inconstitucionalidad del numeral 19 del artículo 1° de la ley 796 de 2003, y ordenó que “las
autoridades electorales, a fin de respetar el texto aprobado por el Congreso y salvaguardar la
libertad del elector, organizarán la tarjeta electoral, de tal manera que inmediatamente después
de cada artículo sometido a consideración del pueblo, se encuentre la pregunta al ciudadano
sobre si aprueba o no dicho artículo.” 12
- El voto en blanco. La casilla para el voto en blanco es inconstitucional, ya que desconoce la
regulación del artículo 378 de la Carta, que sólo prevé el voto afirmativo y negativo, pues
establece que los ciudadanos deben poder escoger libremente en el temario o articulado qué
votan positivamente y qué votan negativamente. En este sentido, señaló la Corte la
inexequibilidad de este voto para los referendos, como el que se analiza.
De acuerdo con lo anterior, en la Tarjeta Electoral, diseñada por la Registraduría Nacional del
Estado Civil, se incluyen tan solo los textos correspondientes a los 15 numerales de las
preguntas declaradas exequibles por la Corte de la ley de Referendo, y no contiene, los textos
ni los 4 numerales declarados inexequibles por el máximo tribunal constitucional, tales como las
notas introductorias, el voto en bloque y el voto en blanco13. Así, pienso que, entre 12 y 15
Cfr. CORTE CONSTITUCIONAL, Sentencia C- 551 del 9 julio de 2003, M.P. Dr. EDUARDO
MONTEALEGRE LYNETT.
12
La Corte Constitucional en la Sentencia C-551 de 2003, declaró exequibles el inciso
primero y los contenidos que aparecen en los numerales 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 11, 12 13,
14, 15 y 18 del artículo 1° de la Ley 796 de 2003; inexequibles en su integridad los
numerales 10, 16, 17 y 19 –voto en bloque- del mismo artículo, la expresión “y las
personerías” del numeral 12, y el parágrafo del numeral 6, sobre circunscripciones
13
8
minutos, podría tomarse cada persona para leer, contestar e introducir en la urna el nuevo
tarjetón.
5.2 En cuanto a la validez, resultados y escrutinio
En relación con la votación el artículo 378 de la Constitución Política, fijó un quórum o umbral
para la validez del referendo constitucional y la mayoría necesaria para su aprobación.
Empero, ¿qué se entiende por umbral y por mayoría decisoria?
El umbral es el número de personas que, en calidad de depositarios y voceros del interés
común, el Constituyente consideró que debían concurrir a la elección de un mecanismo de
participación, con el fin de que el pueblo pueda deliberar y adoptar decisiones en interés
general mediante el sufragio.
En cuanto el número mínimo de participantes para efectos de validez del referendo
constitucional, esto es, el umbral requerido para la eficacia de este mecanismo de participación,
el inciso segundo del artículo 378 de la Constitución en concordancia con el 33 de la Ley 134 de
1994, establecen que es necesario que participe en la elección la cuarta parte de los
ciudadanos que conforman el censo electoral. Es, por lo tanto, un elemento esencial del
referendo, sin el cual se considerará como inexistente y, por ende, carente de efectos jurídicos.
De otra parte, la mayoría decisoria es el número de votos que deben ser emitidos a favor de
una decisión, para que se entienda aprobada y con efectos vinculantes; a este respecto, el
inciso segundo del artículo 378 de la Constitución Política señala que, la aprobación de las
reformas a la Constitución por vía del referendo, requiere del voto afirmativo de la mitad más
uno de los sufragantes, siempre que participe el mínimo del censo electoral exigido por la citada
norma.
Cavilando en lo anterior, es válido afirmar que la falta de umbral implica la inexistencia del
mecanismo de participación y, por lo mismo, son ineficaces las decisiones que se traten
adoptar, es decir, no puede haber decisión alguna. En cambio, la falta de mayoría decisoria de
la mitad más uno de los que participen en la votación, afecta tan solo la aprobación de la
decisión, no el mecanismo, por cuanto no se entenderá aprobado el texto que se somete a
consideración del pueblo. En otros términos, aquella incide en la existencia del mecanismo de
participación para la pregunta de que se trate y ésta en la aprobación del texto normativo que
en él se somete a votación.
Ahora bien: ¿Cómo deben contabilizarse el umbral de participación y la votación?
En la Sentencia C-551 del 9 de julio de 2003, la Corte Constitucional, determinó que tanto el
umbral de participación como la votación deben contabilizarse de manera independiente
pregunta por pregunta, con el fin de proteger la libertad que tienen cada ciudadano de decidir si
se abstiene o no frente a uno o varios de los artículos sometidos a consideración del pueblo,
además porque al tenor de la disposición constitucional, para que cada reforma a la
especiales de paz, las expresiones del parágrafo transitorio del numeral 14, “expansión de
la” y “democrática”, así como las notas introductorias de todos los numerales y la inclusión
de la casilla para el “voto en blanco” de todos los numerales.
9
Constitución se consolide requiere del porcentaje de votos positivos y que el umbral mínimo de
participación sea superado.
Por ende, en opinión de la Corte: “si el referendo consta de varias disposiciones, es posible que
algunas obtengan más de la mitad de votos positivos, con lo cual podrían ser aprobadas si
además sobrepasan el umbral de participación, mientras que otras reformas podrían ser
masivamente rechazadas por el electorado. (…) Por ende, el hecho de que un ciudadano
concurra a las urnas en un referendo constitucional que consta de varias preguntas no puede
ser interpretado como si esa persona hubiera participado automáticamente en todas las
preguntas, pues esa tesis desconoce su libertad como sufragante, ya que le impide decidir
diferenciadamente cuáles artículos vota en forma negativa o en forma positiva, y frente a cuáles
decide no participar por opción individual o como parte de un propósito de un grupo de
ciudadanos que invitan legítimamente a la abstención para evitar que esa pregunta específica
alcance el umbral mínimo de participación y, por ende, no sea aprobada. (…)” 14
Con base en la anterior argumentación, la Corte Constitucional, ordenó que en cada una de las
reformas propuestas, las autoridades electorales, para determinar si la reforma propuesta fue o
no aprobada, deberá verificar si ésta: en primer lugar, si el número total de votos a favor o en
contra de esa propuesta supera o no la cuarta parte de los sufragios posibles, conforme al
censo electoral; y en segundo lugar, si obtuvo o no más de la mitad de los votos válidos.
Por lo tanto, como quiera que el texto del referendo constitucional se integra de varias
preguntas y textos normativos propuestos, la contabilización de los votos se realizará en el
tarjetón pregunta por pregunta con el fin de conocer el umbral de participación y los resultados
para efectos de conocer qué se aprobó y qué no por parte de los electores. En cumplimiento del
criterio expuesto por la Corte Constitucional, y teniendo en cuenta que cada pregunta y texto
jurídico propuesto equivale a una reforma a la Constitución, se hará un escrutinio tanto del
umbral requerido para la validez del mecanismo de participación en relación con la pregunta de
que se trate, como para efectos de la mayoría para la aprobación de la misma.
Por ello, no escapa advertir que el preconteo y el escrutinio será dispendiosos, pero, con todo,
aspiramos que los resultados serán emitidos antes de la medianoche del 25 de octubre.
De otra parte, es importante mencionar un punto que quizás no quedó claro en la citada
sentencia, relacionado con los votos que deberán ser tenidos en cuenta en el escrutinio del
umbral y de la mayoría decisoria.
Suscita lo anterior, la inquietud en boga de los interesados en el mecanismo de participación,
relativa a sí debían computarse los votos nulos para efectos del umbral del censo
electoral exigido por la Constitución Política, esto es, aquellos en los que la persona marca
varias casillas –Si y No- en una misma pregunta de manera que no se entiende la alternativa
escogida por él, lo que invalida el voto. Al respecto, se ventilaron dos tesis, que trataré de
sintetizar:
La primera tesis, parte de la premisa de que el artículo 378 de la Constitución Política señala
como requisito para la viabilidad del referendo constitucional, que los sufragantes que participen
en el mismo excedan la cuarta parte del total de ciudadanos que integren el censo electoral y
Cfr. CORTE CONSTITUCIONAL, Sentencia C- 551 del 9 julio de 2003, M.P. Dr. EDUARDO
MONTEALEGRE LYNETT.
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10
anotan que sufragante es aquel ciudadano que vota cumpliendo los requisitos establecidos para
que su acto exprese nítidamente su voluntad política en las urnas y, por ende el voto sea válido;
de lo contrario, el acto sería ineficaz, esto es, no produciría efecto alguno. Bajo esta tesis, los
votos nulos o no válidos no se tienen en cuenta para el porcentaje que se exige como umbral
por la Constitución Política para el mecanismo de participación, como tampoco para la
aprobación de cada una de las reformas propuestas.
La segunda tesis, señala que en la votación de un referendo constitucional, la participación de
cada ciudadano produce un efecto jurídico independiente del resultado de la sumatoria de los
votos individuales, esto es, el simple hecho que el número mínimo de ciudadanos señalado en
las normas transcritas (Art. 378 de la C.P. y 33 de la Ley 134 de 1994) se acerque a las urnas y
deposite su voto, determinará la viabilidad jurídica de este mecanismo de participación, sin que
importe si el voto es válido o invalido. Parte de la base de que el texto constitucional exige la
participación de un número mínimo de ciudadanos para darle vida a la propuesta, sin que la
anulación del voto incida para el umbral, por que se entiende que quien depositó su voto en la
urna, ya sea válido (voto por el Si o por el No) o nulo (porque tachó las dos opciones), ejerció su
derecho al voto y ese voto debe ser contabilizado.
Por lo tanto, los votos nulos se tienen en cuenta para el porcentaje que se exige como umbral
por la Constitución Política, aún cuando, se advierte, no así para la mayoría requerida para su
aprobación, pues en este último evento solo cuentan los votos válidos. Esta fue la tesis acogida
recientemente por el Consejo Nacional Electoral, mediante pronunciamiento15 que, entiendo,
próximamente adoptará cuando reglamente el escrutinio de este mecanismo, teniendo en
cuenta que es la autoridad competente en materia consultiva sobre estos aspectos y para
realizar el escrutinio de las votaciones de carácter nacional.
Vale la pena mencionar que, en cuanto a las tarjetas no marcadas, es claro que el voto resulta
inexistente, toda vez que en estos casos, no existe manifestación de voluntad alguna por parte
de la persona que se acerca a las urnas, y según los lineamientos expresados por la Corte
Constitucional, puede entenderse como una forma de abstención activa.
En consideración a lo expuesto, y teniendo en cuenta que a la fecha el censo electoral está
estimado en 25.175.429 millones de potenciales sufragantes, cada pregunta requerirá un
umbral equivalente a 6.293.858 millones entre votos válidos o nulos. Una vez superado el
umbral, para la aprobación de la modificación a la Constitución que se plantea en cualquiera de
las preguntas, cada una de éstas se entenderá aprobada con la mitad más uno de los votos
válidos por el sí, es decir que para este cálculo se excluirán los votos nulos.
5.3 Tendencias por el Si, por el No y por la abstención.
La jurisprudencia constitucional ha fijado que el principio de la libertad de voto, no sólo se
traduce en la garantía para que el ciudadano pueda emitirlo de acuerdo con su preferencia
política, esto es, para el caso de los mecanismos de participación por el Si o por el No, sino
también para abstenerse de participar en una elección o votación.
El derecho que se reconoce al ciudadano de no tomar parte en las elecciones, significa que se
le permite expresar en igualdad de condiciones su pensamiento en relación con el asunto que
Cfr. CONSEJO NACIONAL ELECTORAL, Concepto de septiembre de 2003. M.P.: Dr.
ROBERTO RAFAEL BORNACELLI GUERRERO.
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11
se somete a votación del pueblo, de manifestar su desacuerdo en relación con el mismo y de
ser respetada por parte de las instituciones esa expresión. Esa es una garantía de vivir bajo un
modelo democrático y pluralista como señala la Constitución Política.
Es por ello, como por ejemplo, en el tema de las garantías de los abstencionistas, el Consejo
Nacional Electoral efectuó, para lo relacionado con los espacios televisivos, un reconocimiento y
estatus dentro del proceso del referendo.
La Corte Constitucional, en la citada sentencia de revisión de la Ley 796 de 2003, se pronunció
sobre la libertad del elector y la abstención en el sentido de que es una posibilidad que goza de
protección constitucional en los referendos constitucionales y que, por consiguiente, en relación
con cada reforma o artículo sometido a la consideración del pueblo, los ciudadanos tienen la
posibilidad de votar positivamente o negativamente, o abstenerse.16
5.3 Campaña de difusión institucional, garantías de objetividad, imparcialidad e igualdad.
La Registraduría Nacional del Estado Civil debe ordenar tres publicaciones del texto del
proyecto sometido a referendo, al comienzo, en el intermedio y al final de la campaña, en dos
diarios de amplia circulación nacional. La primera de las publicaciones ya fue efectuada por la
entidad.
Sin perjuicio de las campañas que adelanten los promotores a favor y en contra, la
Organización Electoral debe adelantar una campaña institucional por el SI y por el NO; y para
suministrar una información objetiva al debate, escuchará en audiencia los argumentos de los
promotores y opositores según lo establezca el Consejo Nacional Electoral. Así mismo, durante
el tiempo de la campaña, la Organización Electoral publicará anuncios en los medios de
comunicación más adecuados para la suficiente divulgación del contenido de la propuesta que
será sometida a referendo, con el fin de invitar a los ciudadanos a participar en la votación, y
para ilustrarlos sobre su organización, pero no podrá expresar juicio alguno sobre el texto que
será votado, ni señalar sus ventajas, implicaciones o desventajas, si las hubiere. Entiendo que
estos aspectos, contemplados en los Artículos 92 y 93 de la Ley 134 de 1994, están siendo
reglamentados por el Consejo Nacional Electoral.
TERCERA PARTE
6. LA REFORMA POLITICA Y SUS EFECTOS EN EL PROCESO ELECTORAL
Mediante el Acto Legislativo 01 del 3 de Julio de 2003, el Congreso de la República adoptó la
reforma a la Constitución de 1991, y en cuanto al sistema electoral se consagró lo siguiente:
- La prohibición de la doble militancia. Pareja a la garantía para fundar, organizar y desarrollar
partidos y movimientos políticos, a la libertad de afiliación y retiro, prohibió la posibilidad de
pertenecer a dos o más partidos o movimientos políticos, o la doble militancia.
- La financiación de las campañas, por parte del Estado; el acceso pluralista a los medios
masivos de comunicación y la regulación de los derechos
Cfr. CORTE CONSTITUCIONAL, Sentencia C- 551 del 9 julio de 2003, M.P. Dr. EDUARDO
MONTEALEGRE LYNETT.
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12
- El establecimiento de listas y candidatos únicos. Para todos los procesos de elección popular
los partidos y movimientos políticos, así como los grupos significativos de ciudadanos
presentarán listas y candidatos únicos, cuyo número de integrantes no podrá exceder el de
curules o cargo a proveer para la respectiva corporación.
- La cifra repartidora. Como método de cálculo para convertir votos en escaños. Puede ser
entendida como un tipo de cuociente electoral. Se obtiene mediante la división de los votos
recibidos por cada uno de los partidos y movimientos por una serie de divisores y a partir de los
cuales se arrojan unos cuocientes (Cifras), de manera tal que los escaños se reparten con base
en los cuocientes más altos.
- El umbral. Conocido también como barrera electoral, barrera legal o barrera mínima. Se define
como una disposición normativa que regula o limita el acceso a la participación de algunos
partidos o movimientos políticos en la vida de una sociedad, que no hayan alcanzado una
votación determinada y, por lo tanto, no obtienen un escaño en la Corporación a la cual aspiran.
Para el Senado es del dos por ciento de los votos depositados, mientras que para la Cámara y
demás corporaciones es la mitad del cuociente electoral. Donde se elijan dos (2) curules se
aplicará el sistema del cuociente electoral, con sujeción a un umbral del treinta por ciento (30%),
del cociente electoral.
- El voto preferente. Este mecanismo es la decisión que toma el partido correspondiente, según
el cual el elector podrá señalar el candidato de su preferencia entre los nombres de la lista del
partido o movimiento político que aparezcan en la tarjeta electoral. La lista se reordenará de
acuerdo con la cantidad de votos obtenidos por cada uno de los candidatos.
- La lista cerrada. Para La distribución de curules para las listas de los partidos o movimientos
políticos que optan por lista cerrada (sin voto preferente), se hará de acuerdo con el orden en
que fueron inscritos, según el procedimiento tradicional.
- La eficacia del voto en blanco. Tendrá validez y eso significa que se repetirá la elección
cuando los votos en blanco constituyan mayoría absoluta en relación con los votos válidos.
Expuestos así, grosso modo, los efectos de la reforma política en materia electoral, un primer
aspecto que considero fundamental y en el que coincido con el proceso que se desarrolló, es el
relacionado con el robustecimiento de los Partidos y Movimientos Políticos.
Es la hora que Colombia cuente con las herramientas necesarias para la consolidación de unas
organizaciones políticas fuertes y con vocación para agrupar tendencias, canalizar los
requerimientos y satisfacer las demandas ciudadanas. No queremos organizaciones políticas
con intereses difusos, débiles y que solo aparezcan en el escenario nacional, exclusivamente,
en las contiendas electorales.
Dentro de este tenor es importante establecer reglas claras, para que al interior de los partidos,
su organización y dirección se rija por principios participativos y democráticos. No siempre la
representación política ha sido incluyente y son muchos los sectores sociales que se sienten
aislados, precisamente, porque la institucionalidad no ha contado con mecanismos de inclusión
de ideas que identifiquen a esos movimientos con sectores que, como el de las juventudes, no
se sienten representados dentro de las estructuras actuales.
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La financiación de las campañas, por parte del Estado; el acceso pluralista a los medios
masivos de comunicación y la regulación de los derechos para ejercer una oposición que
construya Nación, son ingredientes saludables dentro de la Reforma. Sin lugar a dudas, estos
elementos contribuirán a generar un ambiente político mucho más equitativo; ampliarán el
espectro político y acercarán a esas grandes masas indiferentes, que se decidirán, finalmente,
por opciones que las representarán.
Estoy pensando en esos nuevos ciudadanos que, por primera vez, tendrían la posibilidad de ser
miembros activos, reflexivos y deliberantes en esas organizaciones. La llegada de nuevas
organizaciones debidamente organizadas y cohesionadas a la arena política electoral, es
definitiva, para que el pluralismo político que buscaba la Constitución de 1991 sea realidad.
La Registraduria Nacional del Estado Civil está presta para establecer y ejecutar los
mecanismos introducidos en virtud de la Reforma, tales como la Lista Única y el Voto
Preferente, el umbral, la cifra repartidora, entre otras, como en efecto lo viene haciendo en
cumplimiento de las actividades del calendario electoral, verbigracia, el agotamiento de la
inscripción de candidatos, el sorteo de la ubicación de los partidos y movimientos en el tarjetón
adaptado ya a las nuevas modificaciones del régimen.
Sin embargo, considero que el Código Electoral de 1986, anterior a la Constitución y a la
Reforma Política, tendrá que ponerse a tono con ésta, así como con los resultados de la
celebración del referendo, para recoger y expresar sin disonancias de ninguna naturaleza, el
espíritu que anima tanto la Reforma como las tendencias que se han formado a partir de la
expedición de nuestra Carta Política y que han permitido unas nuevas expresiones y prácticas
que no se reflejan en esa vieja legislación.
Debo mencionar, finalmente, que actividades ya adelantadas en su mayoría por la Registraduría
Nacional del Estado Civil, como la inscripción de cédulas, su incorporación al censo electoral y
la depuración de éste; la instalación de mesas de información; la determinación de las 75.500
mesas de votación en que se estableció la división política administrativa electoral del país para
los comicios; la capacitación en todo el territorio nacional; la infraestructura para la votación
preferentemente bajo techo en los comicios; la adaptación de los software para el preconteo y la
adopción de los elementos informáticos y de telecomunicaciones adecuados para la transmisión
de los resultados; el diseño de las tarjetas electorales, de las cuales se imprimirán alrededor de
150 millones para referendo, corporaciones, alcaldías y gobernaciones; la coordinación con la
Fuerza Pública y el Ministerio del Interior y de Justicia para el manejo del orden y tranquilidad
de las elecciones, entre otros, son etapas necesarias para garantizar que se lleven a cabo la
votación del referendo el 25 de octubre y las elecciones de autoridades territoriales el 26 de
octubre, en el denominado fin de semana electoral, reto en que doy fe, viene trabajando de
manera ardua y comprometida todo el equipo de la Registraduría, para no ser inferior a la tarea
que demanda la realización de los eventos democráticos que se avecinan con eficacia,
seguridad y tranquilidad para la Nación toda.
Jóvenes:
Vivir en democracia no es fácil. El "arte de la libertad" como lo llamara Toqueville, es una larga y
constante lucha que no permite descansos ni distracciones.
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La consolidación de los sistemas democráticos, como sistema de gobierno incluyente y
constructor del bienestar común, exige de sus instituciones el compromiso de asegurar
procesos electorales transparentes, así como el más amplio pronunciamiento del electorado a
través del sufragio, único mecanismo legitimador del acceso de los gobernantes en el ejercicio
del poder.
Pero también exige de la aptitud, entusiasmo, participación y sobre todo amor a la patria.
Muchas gracias.
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