Miserias y chispazos de la descentralización y la

Miserias y chispazos de la descentralización y la
regionalización
VÍCTOR MANZUR SUÁREZ
En el Perú, los doce intentos descentralizadores en nuestra
historia
republicana han
provenido
de gobiernos que
no
expresaban una propuesta orgánica de clase con visión de futuro
e intereses que respondieran a las necesidades del país. Ello
porque, como lo dijera con toda lucidez J. C. Mariátegui en la
década de los años veinte del siglo pasado, «la desgracia del Perú
es que hemos tenido clases dominantes mas no clases
dirigentes».
La descentralización en el país es fruto del consenso entre
la clase política y la sociedad civil. En 2001 se inició el proceso de
descentralización que, a pesar del evidente deterioro del gobierno
actual y la consecuente inestabilidad democrática, ha logrado
mantenerse aunque ha sufrido atrasos en y ha visto limitados sus
alcances. La viabilidad del proceso de descentralización está
estrechamente ligada a un proceso de profunda transformación
política, económica y social, al crecimiento de los mercados
regionales y a dinámicas de participación social mediante la
transferencia de funciones desde el Estado a la sociedad civil.
UN ESFUERZO CON FUERTES LASTRES DEL PASADO
Durante el actual gobierno se han aprobado 27 dispositivos
legales (veinte leyes, tres decretos supremos, dos resoluciones del
CND y dos leyes orgánicas, además de dos que se encuentran en
comisiones del Congreso) encaminados a descentralizar y
regionalizar el país. Más allá de la buena voluntad, estos
dispositivos no pasan de normar un proceso político-administrativo
aún distante de la descentralización y regionalización políticaeconómica-productiva-espacial para un desarrollo nacional que
responda a las necesidades de los pueblos del interior del país,
que son los que más lo necesitan y requieren.
Las limitaciones de las actuales medidas son las mismas
que caracterizaron a las anteriores experiencias:
-
Carencia de un proyecto político nacional concordante con
los intereses del país y a tono con las exigencias de una
necesaria modernización del Estado en un contexto de
globalización, que recoja las aspiraciones del pueblo
peruano.
La
experiencia
(nacional
e
internacional)
demuestra que no es posible un desarrollo armónico
descentralizado sin la existencia de un conjunto de políticas
nacionales que le sirvan de sustento (léase, un proyecto de
desarrollo nacional). Esta carencia es producto de la
ausencia de una clase o movimiento social orgánico que
propugne y lidere de manera consecuente una propuesta
programática descentralizadora y un modelo armónico de

Responsable del Componente de Organización y Fortalecimiento Institucional
del Programa Regional Huancavelica – desco.
2
desarrollo regional del país sustentable, sostenido y
equitativo.
-
Debilidad y en muchos casos ausencia de fuerzas
económico-productivas, sociales y políticas en las zonas y
pueblos del interior que encabecen el proceso de
descentralización y regionalización y su inserción ventajosa
en el mercado mundial. Fuerzas y líderes que piensen
globalmente y actúen local/regionalmente con un nuevo
enfoque del desarrollo: desde abajo y mirando hacia
adentro para proyectarse hacia fuera con una estrategia
que potencie sus recursos naturales y sociales para un
desarrollo territorial armónico como parte de un proceso
socio-histórico-cultural. De una organización espacial que
configure
unidades
geoeconómicas
sostenibles
y
sustentables de manera tal que la descentralización y la
regionalización sean medios para garantizar el bienestar de
la población. De espacios locales en los que el territorio es
resultado de una visión socioproductiva y las ciudades
soporte de la producción rural, eje de redes productivas y
centros receptores-generadores del desarrollo tecnológico
que incorporen valor agregado y competitividad a la
producción local. En otras palabras: este enfoque debe
basarse en una estrategia de desarrollo local/regional que
considere al territorio como una construcción social,
incremente la eficiencia y eficacia de todos los factores
productivos con una visión integral y una lógica del
desarrollo en el que la participación social organizada sea el
eje fundamental de la descentralización y regionalización,
privilegiando los espacios locales como base y pilar de su
3
sostenibilidad y expansión democrática y gobernabilidad, en
este caso de «abajo hacia arriba».
-
Falta de partidos políticos de alcance nacional con voluntad,
propuestas y compromiso con la descentralización y
regionalización del país.
-
La precariedad del gobierno, cuyo creciente deterioro
arrastra la institucionalidad política y social del país, unida
al agravamiento
de los
problemas estructurales de
exclusión, desigualdad y pobreza
debido a la política
neoliberal del decenio fujimontesinista y que continúa
vigente.
-
Las serias debilidades y carencias de los gobiernos
regionales y municipales en lo que respecta a capacidades
técnico-administrativas, recursos económico-financieros y
manejo de propuestas organizativas y programáticas para
responder a los retos y desafíos del proceso de
descentralización y regionalización del país.
Paradójicamente, a pesar de su falta de precisión y norte —
que limitan su conversión en un proceso irreversible—, la
descentralización es un factor importante en la sostenibilidad de la
democracia y la gobernabilidad del país por ser una de las pocas
medidas del actual gobierno que se condicen con las exigencias y
necesidades históricas del momento. En ese sentido, constituye
un imperativo desarrollar los aspectos positivos de la actual
descentralización para lograr una adecuada redistribución de los
recursos públicos orientados a mejorar las condiciones de vida de
la población, a un crecimiento económico incluyente en el que las
políticas sociales, además de tener un carácter de justicia y
4
equidad, deben promover las actividades productivas locales e
incentivar la inversión y acumulación local/regional. Para ello es
imprescindible
llevar
adelante
la
reforma
tributaria
y
la
descentralización fiscal, pues es imposible llegar a buen puerto
con una recaudación tributaria del 14% del PBI (una de las más
bajas de América Latina). Menos aún cuando de ese 14% tres
puntos son para el pago de la deuda externa, tres puntos para la
defensa y seguridad nacional, dos puntos para los gastos del
gobierno central y seis puntos son ‘descentralizables’, de los
cuales 4,5 corresponden a gastos corrientes (léase, básicamente,
pago de planillas) y apenas 1,5 para inversión.
Presupuesto de
apertura
S/.
Porcenta
je
Gastos corrientes
140.944.985
77
Personal y obligaciones
sociales
125.423.258
68
14.762.027
8
759.700
-
GR Huancavelica
Bienes y servicios
Otros gastos corrientes
Gastos de capital
29.075.011
16
Inversiones
28.865.011
16
Inversiones financieras
-
-
Otros gastos de capital
210.000
-
Gasto previsional
13.351.558
7
Obligaciones previsionales
13.351.558
7
5
Total
183.371.554
100
Es importante destacar que los gestores del Ejecutivo
Regional, a pesar de mantener un perfil bajo y no ser duchos en el
‘marketeo’ de su gestión, han logrado incrementar en un 108% (S/.
31.509.882)
el
monto
de
inversión
regional
con
fondos
provenientes de diversas fuentes de la Cooperación Técnica
Internacional.
Total
general
para
presupuesto S/. 29.357.038
participativo 2005 en Huancavelica
Financiamiento de la Cooperación S/. 31.509.882
Técnica Internacional para el 2005 en
Huancavelica
Chispazos del proceso
El actual proceso de descentralización y regionalización en el país
tiene algunos aspectos positivos, por ejemplo:
-
La incorporación del planeamiento participativo en los
gobiernos locales (municipios distritales y provinciales) y
regionales como política de gestión del Estado para la
asignación de recursos, y la elaboración de los respectivos
presupuestos participativos con base en las visiones y
objetivos estratégicos de sus planes. En un país carente de
norte estratégico, donde el erario público es visto como
botín por los gobiernos de turno, esto es importante por
6
cuanto contribuye a una racionalización del gasto público y
reduce la utilización la inversión como prebenda política.
Sin embargo, en la medida en que tales disposiciones no
rigen para el gobierno central, que maneja el 80% del
presupuesto
nacional
con
planes
y
presupuestos
elaborados sin la participación y control ciudadano, además
de disponer 2,7 veces más recursos de inversión que los
gobiernos regionales, difícilmente se lograrán los resultados
esperados.
-
La incorporación de la participación ciudadana y la
vigilancia social de la gestión pública, aunque en forma
tímida, limitada y parcial.
-
La consulta popular (referéndum) para la conformación de
las verdaderas regiones mediante la anexión de dos o más
regiones-departamentos, según sea el caso.
Una luz desde la cordillera Chonta
Huancavelica es uno de los departamentos con los indicadores
más altos de pobreza y exclusión del país, producto de su
evolución
histórica-estructural
signada
por
la
concepción
eminentemente extractiva de los que detentaron el poder
económico-político en la zona, así como del olvido y marginación
centralista. La economía del departamento está dominada por
actividades primarias (agropecuaria y minera). La agricultura
emplea a la gran mayoría de la población trabajadora, pero es una
actividad poco rentable; mientras que la minería, que utiliza
escasa mano de obra, genera la riqueza más abundante del
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departamento. Las actividades de transformación son de carácter
artesanal, con bajo nivel tecnológico y rendimiento productivo. Su
desarrollo se encuentra limitado por la ausencia de un mercado
interno significativo que incentive la inversión y la diversificación
productiva, debido a la poca integración de las actividades
primarias con las de transformación e industrialización que,
además de conferirles valor agregado, incentiven el crecimiento
del mercado interno e incorporen los avances científicos y
tecnológicos.
La
propiedad
agrícola
se
encuentra
fragmentada
y
excesivamente parcelada, casi no usa tecnología moderna y el
acceso a las fuentes financieras y los mercados regionales es
restringido.
Por otra parte, la concentración urbana es débil: la ciudad
capital del departamento apenas cuenta con 30 mil habitantes, por
lo que no califica como ciudad intermedia. Le siguen tres ciudades
que tienen entre tres a cinco mil habitantes (Pampas, Lircay y
Yauli) y veinte que tienen entre mil y dos mil; el resto no supera los
mil habitantes. Los centros poblados poseen un mínimo de
equipamiento social-productivo que limita su desarrollo económico,
la descentralización de los servicios públicos y la comercialización
de sus productos. Por consiguiente, sus ciudades no promueven
un mercado interno, no estimulan la inversión ni el desarrollo de
fuerzas productivas y la acumulación local.
A esto se suma la secuela de la violencia política que afectó
gran
parte
de
sus
principales
actividades
económicas
y
organizaciones sociales. Según el Informe Final de la Comisión de
la Verdad y Reconciliación, durante mayo de 1980 y junio de 1997
8
hubo más de 50 mil desplazados forzados en Huancavelica por
acciones subversivas y contrasubversivas. Durante 1980 y 2000 la
violencia política dejó en Huancavelica 782 muertos, siendo esta
región una de las más castigadas en la década de los ochenta.
A pesar de un escenario tan desfavorable, Huancavelica
tiene importantes posibilidades de desarrollo en sus extensas
superficies de pastos naturales. La crianza de alpacas, entre otras
ganaderías de altura, constituye la mejor opción para aprovechar
los pastizales de las altiplanicies andinas. El futuro desarrollo de
Huancavelica reclama relaciones entre la agricultura y la minería,
así como con la industria manufacturera, la construcción, entre
otras. La articulación económica es esencial para alcanzar un
crecimiento sostenido que distribuya sus beneficios entre la
mayoría de la población. Huancavelica posee recursos naturales,
económicos, sociales y culturales más que suficientes para
garantizar el desarrollo, progreso y bienestar de su población.
Una experiencia de incidencia política
Para quienes realizamos labores de promoción del desarrollo con
propuestas programáticas e integrales, es gratificante encontrar en
la población huancavelicana voluntades para sumar esfuerzos,
condiciones
para
articular
potencialidades
y
oportunidades
concentrando acciones que involucren a todos los actores del
desarrollo (Estado y sociedad civil) de manera participativa y
concertada en una experiencia como la elaboración y aprobación
de la Agenda Política para el Desarrollo Regional.
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El antecedente de esta experiencia se remonta al Concurso
Nacional de Incidencia Política convocado por el Grupo Propuesta
Ciudadana en su proyecto «Apoyo de la sociedad civil al proceso
de descentralización peruano». Desco, Cepes y un conjunto de
instituciones de Huancavelica —MCLCP, Frente de Defensa
Regional, Coordinadora de ONG de Huancavelica, Federación de
Comunidades Campesinas, Transparencia)— ganaron el concurso
con la propuesta de promover la implementación de la
mencionada Agenda siguiendo los criterios y metodología del
Manual de Incidencia Política del GPC.
A pesar de tener amplia experiencia en la elaboración de
planes de desarrollo concertado y presupuestos participativos,
Huancavelica aún no contaba con una agenda política para el
desarrollo regional que, cual «hoja de ruta», concretara de manera
consensuada las políticas de corto, mediano y largo plazo. Tal
carencia conducía a la realización de acciones cortoplacistas,
inversiones dispersas sin mayor impacto en el desarrollo y a un
malestar social con su secuela de precaria gobernabilidad
local/regional.
Ante esta situación, el Proyecto de Incidencia Política se
trazó como objetivo «promover sinergias para elaborar una
Agenda Política que oriente el desarrollo local y regional de
manera integral, armónica, sostenida y sustentable en condiciones
de gobernabilidad y democracia», mediante un proceso de
«sensibilización de la población y autoridades sobre la necesidad
de contar con una Agenda Política para el desarrollo» a fin de
lograr que el «Gobierno Regional y la sociedad civil asuman
concertadamente su construcción como instrumento de gestión,
identificando los proyectos regionales de mayor impacto y
10
potenciando las capacidades sociales que garanticen el desarrollo,
bienestar, democracia y gobernabilidad local/regional».
El Proyecto de Incidencia Política tuvo a su favor el proceso
de elaboración de los Presupuestos Participativos 2005, cuya
confección debe responder a la visión y objetivos estratégicos de
los planes concertados de desarrollo. Esto genera condiciones
propicias para comprender la necesidad de un instrumento que
articule las acciones de corto, mediano y largo plazo, como es la
Agenda Política para el Desarrollo. Es así que se logró sumar a la
iniciativa del grupo impulsor la participación de funcionarios y
técnicos del gobierno regional y las dependencias públicas, de los
Colegios Profesionales (Contadores, Economistas, Ingenieros,
Abogados, Médicos), de la Universidad Nacional de Huancavelica
y de su Federación de Estudiantes, de organizaciones juveniles,
de la Federación Departamental de Clubes de Madres, de la
Defensoría del Pueblo, de las ONG Care, Cedes (Tayacaja),
Cedinco (Castrovirreyna), Proan (Huancavelica), Sicra (Angaraes),
RuruInca (Huancavelica), Proyecto Fortalece, etcétera, los que de
acuerdo a la coyuntura y momentos han jugado un papel
importante en la incidencia y en el logro del resultado esperado.
Hay que poner de relieve la participación de los principales
actores y protagonistas del desarrollo local/regional en los dos
Foros Regionales: 562 personas (315 autoridades, funcionarios y
técnicos
de
la
administración
pública;
247
dirigentes,
representantes y líderes de opinión de la sociedad civil). Tan
masiva participación refleja, además de la importancia y
compromiso de las autoridades y la sociedad civil huancavelicana
con el proceso de descentralización, la valoración de la Agenda
Política como un instrumento necesario de gestión pública. Prueba
11
de ello es que, dentro de los criterios de priorización y distribución
espacial de los proyectos de inversión en el presupuesto de la
región para 2005, se acordó destinar un 45% a proyectos
relacionados con el Eje de Desarrollo Económico, un 35% para los
que tienen que ver con el Eje de Desarrollo Humano y Social, y un
20% para los vinculados con el Eje de Desarrollo Territorial y
Ambiental de la Agenda aprobada.
Aún hay mucho que hacer
Somos conscientes de que, con todo lo valiosa que es esta
experiencia, todavía quedan algunas tareas pendientes:
-
La socialización y validación en los ámbitos provincial y
distrital de la Agenda Política y el Presupuesto Participativo
Regional, para lograr su replicabilidad local y también su
apropiación y se conviertan en la bandera única del
desarrollo local/regional. Esto es importante por las
siguientes razones: la primera, que ambos instrumentos
fueron aprobados en el mes de julio, cuando las provincias
y distritos ya habían acordado sus presupuestos para 2005.
Y la segunda es que, si bien la participación fue significativa
no fue lo suficientemente representativa, especialmente de
los actores locales (económico-productivos, sociales y
culturales) a fin de incorporar sus demandas y aspiraciones.
-
De igual manera, es necesario fortalecer las capacidades
locales en lo que respecta a la gestión técnica y política, de
manera de realizar una implementación eficiente de los
proyectos y actividades de desarrollo.
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En ese sentido, es necesario:

Publicar, difundir y socializar los contenidos de la Agenda
Política del Desarrollo Regional y del Presupuesto Participativo
Regional en todo el ámbito de Huancavelica.

Aprobar Agendas Políticas del Desarrollo en cada una de las
siete provincias de la región, incorporando en su contenido los
ejes
estratégicos
de
la
Agenda
Regional
con
sus
potencialidades para garantizar un desarrollo local-regional
armónico, sostenido y sustentable.

Fortalecer la capacidad participativa-programática de los
actores y agentes del desarrollo local-regional, especialmente
del CCR, los CCL y Comités de Vigilancia y Control de los
Presupuestos Participativos.

Contribuir al fortalecimiento de la gobernabilidad en los
espacios local y regional mediante el ejercicio de buenos
gobiernos con democracia, participación ciudadana y vigilancia
social.
Para lograr la descentralización y regionalización del país
es necesario consensuar los objetivos estratégicos con las
autoridades regionales y locales, con los actores sociales,
económicos e institucionales, vinculando las reformas políticas y
administrativas del Estado con el nuevo diseño territorial y una
reforma tributaria equitativa y descentralista. La experiencia de la
Agenda Política Regional nos enseña que la descentralización
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debe orientarse al fortalecimiento de la democracia, para lo cual es
imprescindible afirmar una democracia política participativa en la
que la intervención (empoderamiento) de los actores y agentes
sociales y políticos supere la visión de enfrentamiento y su cultura
reivindicacionista para elevarse al nivel de las propuestas.
Desde la «Tierra del mercurio» y la cordillera Chonta
compartimos nuestra experiencia con el ánimo de que la
descentralización y la regionalización del país sea un proceso
irreversible y se traduzca en desarrollo, bienestar y progreso para
el pueblo huancavelicano.
Entrevista con el señor Javier Ravelo, alcalde de la provincia
de Angaraes
¿Cuáles son los aspectos positivos y negativos del proceso
de regionalización?
Dentro de lo positivo está la mayor transferencia de recursos a los
gobiernos regionales y locales. Lo negativo es que recién estamos
en el proceso de implementación.
¿Cuál es su balance de gestión como gobierno local?
Estamos comprometidos con el proceso de regionalización y ahora
en la descentralización estamos viviendo lo que son las
transferencias de los programas sociales. Lo que nos queda es
14
poner el empeño de tal manera que después no estemos
lamentando
que
todo
este
proceso
de
regionalización
y
descentralización se vuelva un fracaso. Yo diría que reside en los
gobiernos locales principalmente poner esfuerzo para que se vaya
logrando este proceso de regionalización.
¿Hay condiciones para que se convierta en un fracaso?
Tenemos que ser optimistas y desde los gobiernos locales buscar
las condiciones para que sea un éxito.
¿El presupuesto, por ejemplo, es uno de los factores que
llevaría a hacer fracasar el modelo?
Claro, hay limitaciones, pero tenemos que superarlas. Si lo vamos
a ver desde un punto de vista negativo, nosotros mismos
contribuiríamos al fracaso. Por eso digo que depende mucho del
ánimo de los gobiernos locales para encontrar un buen camino o
buscar un fracaso. De repente, algunos gobiernos locales puedan
poner trabas en el camino. Por eso insisto en que mucho depende
de las bases, de los gobiernos locales.
¿Es suficiente el presupuesto para el próximo año?
Definitivamente no. El presupuesto no es suficiente, pero el
presupuesto participativo en cierto modo está permitiendo ordenar
mejor el destino de los escasos recursos. Si nos llegara más
presupuesto, esto permitiría implementar mejor el plan de
desarrollo, que es otra novedad en los gobiernos locales. Antes se
trabajaba de una manera muy aislada, pero ahora que contamos
con un plan de desarrollo y los presupuestos participativos, al
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menos aquí en la municipalidad estamos orientando mejor los
escasos recursos presupuestales.
Por su parte, el alcalde de la provincia de Tayacaja, Maciste
Díaz Abad, señala la necesidad de informar a la población y hasta
a los propios alcaldes acerca del proceso de regionalización.
Sobre el canon hidroenergético, indicó que se han equivocado en
su distribución. La provincia de Tayacaja por ejemplo, solo percibe
S/. 250.000, una tercera parte de lo que le correspondería como
zona de explotación. Esto, sostuvo, es responsabilidad del
Congreso de la República. En cuanto al tema del presupuesto
participativo, el alcalde afirmó que hay más participación de la
población de Tayacaja. Se ha mejorado la inclusión de proyectos
productivos, pero se tiene que sensibilizar a la población,
comunidad por comunidad, sobre el proceso de regionalización
que estamos viviendo.
desco / Revista Quehacer Nro. 150 / Set. – Oct. 2004
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