introducción al derecho español

Einführungskurs in das spanische Recht, in spanischer Sprache
Dr. Fernando Esteban de la Rosa
Universität Würzburg, SS 2010
III. LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
1. ORGANIZACIÓN TERRITORIAL DEL ESTADO Y ADMINISTRACIÓN
PÚBLICA
Los poderes del Estado precisan de una serie de medios, personales y materiales,
que les permitan desarrollar las funciones que les vienen constitucionalmente
encomendadas. El instrumento fundamental a través del cual se llevan a cabo esas
funciones y que integra aquellos medios materiales y personales es la Administración
Pública. Ahora bien, la estructura compleja del Estado hace que el concepto de
Administración Pública sea abstracto y que, en realidad, exista una pluralidad de
Administraciones Públicas.
España cuenta con diecisiete Comunidades Autónomas, lo que determina la
existencia, junto a la Administración del Estado, de la Administración propia de cada
Comunidad Autónoma. Pero, además, la Constitución reconoce la autonomía de otros
entes territoriales para la gestión de sus intereses (art. 137 CE); pues bien, cada uno de
esos entes provinciales, municipales, insulares, etc… cuenta también con sus
respectivos aparatos administrativos, por ello se puede hablar de la administración
estatal, la administración autonómica y la propia de los municipios, provincias, islas y
demás entidades locales.
2. ADMINISTRACIONES NO TERRITORIALES
En ocasiones, la gestión de determinados intereses generales, dadas las
particularidades de éstos, se lleva a cabo por entes administrativos de base no territorial,
y que se encuentran fuera de las organizaciones administrativas territoriales. Dentro de
las Administraciones no territoriales se distinguen dos grupos principales:
a) Entes de base corporativa o corporaciones
Las Corporaciones públicas se caracterizan por tener una estructura basada en el
elemento personal. Un ejemplo de ellas son los Colegios Profesionales que son
asociaciones forzosas de particulares, creadas por el Estado, que igualmente les atribuye
personalidad jurídica para, sin perjuicio de defender y gestionar intereses privativos de
sus miembros, desempeñar funciones de interés general con carácter monopolístico,
cuyo ejercicio se controla por la Jurisdicción contencioso administrativa. Sirven de
ejemplo, además de los Colegios profesionales, las Cámaras de Comercio, de Industria
y Navegación, de la Propiedad, Agrarias, etc.
Las Corporaciones tienen un régimen jurídico mixto, público y privado. Entre
sus responsabilidades puede figurar la potestad de policía o disciplinaria, la
organización de asistencia de oficio a detenidos de los colegios de abogados, la emisión
de los visados urbanísticos en los colegios de arquitectos, la organización de turnos de
guardia e intervención en la expedición de licencias de apertura de farmacias en los
colegios de farmacéuticos.
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b) Instituciones
Las administraciones instituciones tienen un origen fundacional. Son creadas por
otra Administración Pública para el ejercicio de parte de sus competencias, razón por la
que permanecen ligadas a aquella Administración matriz a través de una especial
relación de intervención en su organización y actuación. Sus fines vienen especificados
en sus normas de creación y no puede excederlos. Constituyen ejemplos de Entidades
Institucionales: los organismos autónomos (Boletín Oficial del Estado, Biblioteca
Nacional) y las Entidades Públicas empresariales (por ejemplo, RENFE).
Existen determinadas administraciones sometidas casi exclusivamente a la
acción del legislador y a escasos instrumentos de tutela y control de administraciones
territoriales: un caso claro es el de las Administraciones de las Universidades como
consecuencia de la autonomía que les garantiza el art. 27.10 CE. Otro ejemplo es el de
la Comisión Nacional del Mercado de Valores, encargada del control bursátil, o el del
ente público Radio Televisión Española, cuyo consejo de administración es nombrado
por las Cortes Generales.
c) Otros tipos
Por otra parte, existen otros entes administrativos ajenos totalmente a la
organización territorial del Estado. Dentro de este grupo hay que destacar las distintas
administraciones de los órganos constitucionales. Los órganos que encarnan los poderes
del Estado poseen sus propias administraciones: las Cortes Generales, el Tribunal
Constitucional y el Consejo General del Poder Judicial poseen un aparato administrativo
distinto e independiente del de la Administración del Estado, sometida al Gobierno. Lo
mismo sucede con el Defensor del Pueblo y el Tribunal de Cuentas. E igualmente con la
Administración electoral o el Ministerio Fiscal.
IV. ORGANIZACIÓN TERRITORIAL DEL ESTADO
La solución que la CE ofrece al problema de la estructura territorial del Estado
se encuentra en el art. 2, en el que se afirma: “la Constitución se fundamenta en la
indisoluble unidad de la Nación española, patria común e indivisible de los españoles, y
reconoce y garantiza el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que la
integran y la solidaridad entre ellas”.
Por otra parte, el artículo 137 CE también reconoce cierta capacidad de
autogobierno y autoorganización a otros entes que integran el Estado. Con arreglo a esta
disposición “el Estado se organiza territorialmente en municipios, en provincias y en las
Comunidades Autónomas que se constituyan. Todas estas entidades gozan de
autonomía para la gestión de sus respectivos intereses”. La autonomía se predica, pues,
de todos los distintos niveles de organización política administrativa, si bien la
naturaleza y alcance de esa autonomía no son iguales, distinguiéndose dos grandes
niveles: la autonomía local y la autonomía de nacionalidades y regiones.
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1. LA AUTONOMÍA DE LOS ENTES LOCALES: MUNICIPIOS, PROVINCIAS
E ISLAS
A) Rasgos más significativos
La CE concede autonomía no sólo a las nacionalidades y regiones, sino también
a los municipios y provincias, confirmándose dicha autonomía en los artículos 140 y
141. Los titulares de la autonomía local no se limitan a las dos entidades citadas; junto a
ellas, la propia Constitución reconoce también la existencia de administraciones propias
para las islas (art. 140.4 CE).
En general, puede decirse que entre la autonomía local y la autonomía de las
Comunidades Autónomas, existen importantes diferencias:
a) La autonomía de nacionalidades y regiones es mucho más amplia que aquella de la
que gozan los entes locales. Ello se manifiesta, no sólo en las competencias de las que
cada una de ellas disfruta, sino también en su régimen jurídico político.
b) La autonomía local tiene una dimensión básicamente administrativa. Los entes
locales carecen de competencias legislativas, frente a lo que sucede con las
Comunidades Autónomas.
c) Las Comunidades Autónomas tienen fijado su marco de autonomía por la
Constitución y por los Estatutos de Autonomía básicamente. Sin embargo, la autonomía
local se fija, a partir de los principios constitucionalmente determinados, por la
legislación ordinaria. Esta, a su vez, tiene un doble origen. Por un lado, las grandes
líneas del régimen local se encuentra establecido por el Estado con arreglo al artículo
149.1.18 CE, en la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases del régimen local,
desarrollada por el Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, por el que se
aprueba el Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de régimen
local y, a su vez, también por las Comunidades Autónomas, que pueden incidir en la
regulación del régimen local de su territorio.
B) Las bases constitucionales de la Administración local
La Constitución no precisa las competencias que corresponden a los entes
locales. Se trata de una materia que encuentra su regulación en la legislación ordinaria,
tanto estatal como, en su caso, de las Comunidades Autónomas. La regulación de la
materia tiene en cuenta, como es lógico, el ámbito territorial de cada tipo de ente.
La Constitución garantiza la existencia de los entes locales, y establece normas
en relación con la organización de cada uno de ellos.
a) Municipios
La CE indica que los Municipios gozan de personalidad jurídica propia. El art.
140 CE señala como órgano de gobierno y administración de los mismos a los
Ayuntamientos. A su vez, dentro de éstos, prevé la existencia de un doble régimen
jurídico:
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- Se prevé la posibilidad del régimen de Concejo Abierto. El Concejo Abierto es una
fórmula de democracia directa, consistente en que el gobierno municipal se desarrolla
directamente por la Asamblea de vecinos del Municipio, bajo la dirección del Alcalde.
En este caso no hay concejales pues todos los vecinos se reúnen en Asamblea vecinal y
ellos mismos eligen directamente al Alcalde. La misma Asamblea puede destituir al
Alcalde si la mayoría absoluta de los vecinos presenta una moción de censura. Se trata
sin embargo de un sistema de organización excepcional, limitado legalmente a los
Municipios que cuenten con menos de 100 habitantes y en los que por tradición, o
decisión municipal – y con la aprobación de la Comunidad Autónoma – adopten este
régimen.
- El Régimen común de gobierno municipal es el del Ayuntamiento compuesto por
Alcalde y Concejales. El artículo 140 de la Constitución ordena que los concejales sean
elegidos por los vecinos de los municipios mediante sufragio universal, igual, libre,
directo y secreto.
Todo municipio constituye una circunscripción única con número de concejales
según la población censada, en una escala que comienza en cinco concejales en los
municipios de menos de 250 habitantes y termina en los 55 de Madrid y 41 de
Barcelona. Con independencia de su población, cada una de las Ciudades Autónomas de
Ceuta y Melilla eligen una Asamblea de veinticinco miembros.
Todos los ciudadanos nacionales de un país de la Unión Europea que residan en
España pueden participar desde las elecciones locales de 1999, tanto como candidatos
(derecho de sufragio pasivo) como votantes (derecho de sufragio activo), pues así se lo
garantiza el Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea. Igualmente, gozan de estos
derechos los ciudadanos de otros Estados que otorguen los mismos derechos a los
españoles, como es el caso de Noruega. Aunque últimamente el Gobierno español ha
tomado iniciativas para suscribir convenios internacionales con países iberoamericanos,
a fin de garantizar a los nacionales de estos países el derecho de voto en las elecciones
municipales españoles, en condiciones de reciprocidad.
En todos los casos, la legislatura se fija en cuatro años, sin posibilidad de
disolución por parte del Alcalde y las elecciones se celebran el cuarto domingo de mayo
del año que corresponda. Las últimas tuvieron lugar en el 2007.
En el terreno organizativo, el art. 20 de la Ley de Bases de Régimen Local
establece la existencia de los siguientes: Alcalde, Tenientes de Alcalde y Pleno, así
como una Comisión de Gobierno (Junta de Gobierno Local a partir de la reforma
operada por la Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de medidas para la modernización del
gobierno local), en municipios de más de 5000 habitantes. El Pleno tiene las
competencias normativas, planificadoras, presupuestarias y de aprobación de los actos
de mayor trascendencia. Mientras que el Alcalde tiene funciones ejecutivas y
representativas. El Alcalde nombra a la tradicionalmente denominada Comisión de
Gobierno (Junta de Gobierno Local desde 2003), con el límite de que no puede ser
superior a un tercio de los concejales (art. 23.1 LBRL). Pero ese mismo artículo permite
que el Alcalde nombre los Concejales-Delegados que estime pertinente. En la práctica,
el Alcalde suele nombrar tantos Delegados como concejales le apoyan, lo que tiene el
efecto perverso de que el gobierno del Ayuntamiento no se elige atendiendo tanto a
criterios de eficacia y cumplimiento de un programa político como por puras razones
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coyunturales. En 1999 fue modificado la LBRL en la dirección de reforzar los poderes
del Alcalde (atribuyéndole incluso la capacidad de presentar cuestiones de confianza) y
limitar el Pleno al papel de órgano normativo y controlador. En 2003 la Ley de medidas
de modernización del gobierno local ha culminado esta evolución hacia un sistema
parlamentario del régimen local, permitiendo, entre otras cuestiones, que el Alcalde de
las ciudades de más de 250.000 habitantes pueda elegir libremente los miembros de la
“Junta de Gobierno Local”, sin verse constreñido a formarla únicamente con concejales
electos.
b) Provincias
La CE garantiza la existencia de las Provincias, a las que concede personalidad
jurídica (art. 141 CE). Dicho precepto señala que sólo las Cortes Generales, mediante
Ley Orgánica, pueden modificar los límites de las provincias. Ello es porque la
provincia es la unidad administrativa básica adoptada por el Estado para el
cumplimiento de sus actividades. La Administración periférica del Estado se articula
sobre la estructura provincial, correspondiendo la coordinación de esa Administración
periférica en cada una de las provincias a los Subdelegados de Gobierno (antiguos
Gobernadores Civiles).
La organización político-administrativa de la provincia es la Diputación
Provincial, cuya existencia es también necesaria. Las Diputaciones Provinciales están
formadas por un Presidente y un número de Diputados Provinciales que varía según el
número de residentes en cada provincia. Estos son elegidos por los Concejales de los
Ayuntamientos de la Provincia y de entre ellos, mediante un complejo procedimiento
regulado por los artículos 204 y ss de la Ley Orgánica del Régimen Electoral General. A
su vez, los Diputados provinciales eligen al Presidente de la Diputación por mayoría
absoluta en primera votación. Si ningún candidato la mayoría absoluta, basta la mayoría
simple en la segunda votación.
En las Comunidades Autónomas uniprovinciales, la Diputación provincial no
existe, ejerciendo la Comunidad Autónoma sus competencias y evitando así una
duplicidad de aparatos administrativos.
c) Las islas
El art. 141.4 CE garantiza la organización propia de las islas que componen los
archipiélagos balear y canario a través de los Consejos y Cabildos Insulares,
respectivamente. Los respectivos Estatutos de Autonomía han regulado siete Cabildos
Insulares en Canarias (El Hierro, Fuerteventura, Gran Canaria, La Gomera, Lanzarote,
La Palma y Tenerife) y tres Consejos Insulares en Baleares (Mallorca, Menorca, IbizaFormentera). Los Consejeros de los Cabildos son elegidos directamente por los
ciudadanos, mediante sufragio universal, directo y secreto. Por su parte, los Consejeros
Insulares de Baleares son los mismos Diputados elegidos para el Parlamento de la
Comunidad Autónoma en cada Isla del Archipiélago (artículo 28 del Estatuto de
Autonomía de las Islas Baleares), y entre ellos eligen al Presidente del Consejo Insular
d) Otros entes locales
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El artículo 141.3 CE autoriza la creación de agrupaciones de municipios
diferentes de la provincia. Por su parte, el artículo 152.3 permite a los Estatutos de
Autonomía establecer circunscripciones territoriales propias. Al amparo de estas
disposiciones, la mayoría de los Estatutos han establecido las comarcas como
organización territorial propia de la Comunidad Autónoma, remitiendo su regulación
concreta a las leyes autonómicas.
La Ley de Bases de Régimen Local permite la creación de otras agrupaciones de
municipios como son las Áreas Metropolitanas (que se crean por Ley Autonómica) y las
Mancomunidades, que son agrupaciones voluntarias de municipios para la prestación de
servicios. Mientras las Áreas están prácticamente inéditas, la fórmula de las
Mancomunidades se está extendiendo rápidamente por todo el territorio nacional para
agrupar a municipios de tamaño medio y pequeño porque muchos de los servicios que
tienen que ofrecer (aprovisionamiento y depuración de aguas, basuras, etc), mejoran
exponencialmente su calidad gestionándolos de forma mancomunada.
También la Ley de Bases de Régimen Local permite la creación de entidades
locales menores al municipio para la administración descentralizada de núcleos de
población separados. A uno de enero de 2006 existían en España 3245 entidades
menores, cuyo régimen jurídico concreto corresponde establecer a las Comunidades
Autónomas; en su defecto, la LOREG establece que los vecinos elegirán directamente al
Alcalde Pedáneo, el cual formará con cuatro o dos vocales (según el núcleo supere o no
los 250 habitantes) la Junta Vecinal. Estos mismos vocales los nombra el Ayuntamiento
atendiendo a los resultados electorales de cada partido en ese núcleo de población.
2. LA AUTONOMÍA DE NACIONALIDADES
COMUNIDADES AUTÓNOMAS
Y
REGIONES:
LAS
A) La Autonomía como derecho político limitado
La Constitución española configura la autonomía bajo los siguientes caracteres:
1. En la Constitución la autonomía no aparece como imposición, sino como posibilidad.
No obstante, las distintas nacionalidades y regiones españolas han ejercitado ese
derecho a través de la aprobación de los respectivos Estatutos de Autonomía. El
Estatuto de Autonomía tiene por objetivo, según el art. 147 CE, servir de sustento
fundamental a la creación, organización y atribución de competencias para la
Comunidad Autónoma. El Estatuto se sitúa en la cúspide del Ordenamiento a elaborar
por cada Comunidad Autónoma, a la vez que es una Ley Orgánica elaborada por las
Cortes Generales. No obstante, no se trata de una Ley Orgánica como otra cualquiera,
rechazándose expresamente que normas estatales puedan modificar los Estatutos de
Autonomía en las materias que éstos deben regular.
2. La Constitución tampoco dibujó el mapa autonómico de España. Se limitó a ofrecer
en el artículo 143 CE una serie de criterios para determinar cuáles eran esas
nacionalidades y regiones: “provincias limítrofes con características históricas,
culturales y económicas comunes, los territorios insulares y las provincias con entidad
regional histórica”.
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3. Ese contenido político, que distancia a las Comunidades Autónomas de los entes
locales, significa la capacidad del titular de la autonomía de trazar y ejecutar una
política propia sobre aquellas materias que caen en el ámbito del autogobierno,
contando incluso con potestades legislativas.
4. La Constitución diferenció dos tipos de Comunidades Autónomas según el grado de
autonomía que podían asumir en un primer momento de establecimiento del Estado de
las autonomías. Algunas pudieron acceder al máximo de autonomía constitucionalmente
posible desde el momento mismo de la aprobación de sus Estatutos; otras, en cambio, al
seguir el procedimiento de acceso a la autonomía del art. 143 CE, sólo pudieron asumir
las competencias expresamente señaladas por el art. 148 CE. En la hora actual, sin
embargo, ya pueden asumir todas las competencias, y ello sólo depende de la decisión
política y la reforma de los Estatutos, tal y como ha sucedido recientemente en varias
Comunidades Autónomas.
5. El desarrollo efectivo del Estado de las Autonomías ha confirmado el carácter no
homogéneo de la asunción de competencias: no todas las Comunidades Autónomas, ni
siquiera las que han seguido un mismo camino a la autonomía, cuentan con las mismas
competencias.
6. La característica fundamental del Estado de las Autonomías es quedar basado en un
modelo inacabado, abierto, de continuo cambio respecto de la distribución de
competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas.
B) El sistema de reparto competencial
Un componente esencial para la definición del Estado de las Autonomías es la
delimitación del reparto competencial, de los poderes que van a corresponder a las
Comunidades Autónomas y los que van a quedar en manos de las instituciones centrales
del Estado. El modelo adoptado ha sido bastante complejo, y se integra por una
variedad de elementos: normas constitucionales relativas al reparto competencial;
normas de los Estatutos de Autonomía; leyes estatales relativas a la delegación y
transferencia competencial, y a la fijación de bases; las sentencias del Tribunal
Constitucional en la resolución de conflictos de competencias, y los Reales Decretos de
transferencias de funciones y servicios.
El sistema español de reparto de competencias queda basado en la doble lista,
donde se disponen las competencias que pueden asumir las Comunidades Autónomas
(art. 148 CE) y aquellas que corresponden a los poderes centrales del Estado y que, en
consecuencia, no pueden ser asumidas por parte de las Comunidades Autónomas (art.
149.1 CE). Esos preceptos sirven, pues, para determinar el marco en el que ha de
moverse la asunción de competencias por parte de las Comunidades Autónomas.
Este sistema final de distribución de competencias debe respetar, por otra parte,
ciertas barreras establecidas por la Constitución al ejercicio de competencias por las
Comunidades Autónomas. Se trata de principios generales que articulan la idea de
unidad del Estado: solidaridad (art. 2 y 138.1 CE), igualdad de las Comunidad
Autónomas (art. 139.1 CE), igualdad de derechos y obligaciones de los ciudadanos.
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En cuanto al modo de llevar a cabo el reparto de competencias entre el Estado y
las Comunidades Autónomas, el sistema español añade un nuevo modo original a los ya
existentes. En el Estado federal clásico, el orden competencial gira en torno al concepto
de materia. En el modelo germánico (presente en la Constitución alemana de 1919 y
austriaca de 1920), el eje será la función, distinguiéndose entre la legislación y la
ejecución; por su parte, el Estado autonómico emplea estas dos técnicas, pero le agrega
otra que aunque no era desconocida no se había usado previamente con tanta asiduidad:
la distinción en el interior de la función legislativa, diferenciando entre la legislación
básica (competencia estatal) y la legislación complementaria (autonómica). Así, sobre la
misma materia o sector de la realidad (por ejemplo, sanidad, banca, crédito, etc), incide
tanto la acción del Estado como la de las Comunidades Autónomas.
Con arreglo a estas consideraciones, cabe distinguir las siguientes líneas para la
distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas:
1. Competencias exclusivas del Estado sobre toda una materia: como ejemplo, la
nacionalidad, inmigración, emigración, extranjería, derecho de asilo, relaciones
internacionales, Defensa y Fuerzas Armadas, Administración de Justicia, Régimen
aduanero, sistema monetario, Sanidad Exterior, Pesca Marítima, Defensa del Patrimonio
Cultural, etc.
2. Competencias estatales sobre la legislación y autonómicas sobre la ejecución:
como ejemplos, legislación mercantil, penal y penitenciaria; legislación procesal, sin
perjuicio de las necesarias especialidades que en este orden se deriven de las
particularidades del derecho sustantivo de las Comunidades Autónomas; legislación
laboral; legislación civil, sin perjuicio de la conservación, modificación y desarrollo por
las Comunidades Autónomas de los derechos civiles, forales o especiales, allí donde
existan; legislación sobre propiedad intelectual e industrial, legislación sobre pesas y
medidas, sobre productos farmacéuticos, sobre expropiación forzosa y sobre recursos
hidráulicos.
3. Competencias estatales sobre la legislación básica y de las autonomías sobre la
legislación complementaria y la ejecución: como ejemplo, las bases de la
planificación general de la actividad económica, las bases del régimen jurídico de las
administraciones públicas, las bases del régimen minero, las normas básicas sobre
régimen de prensa, radio y televisión y, en general, de todos los medios de
comunicación social; legislación básica sobre seguridad social, sobre contratos y
concesiones administrativas, sobre medio ambiente, sobre montes, aprovechamientos
forestales y vías pecuarias.
C) Organización institucional de las Comunidades Autónomas
Los Estatutos de Autonomía han hecho uso de las habilitaciones constitucionales
(art. 147, 148) para establecer sistemas institucionales muy similares entre sí, y
directamente inspirados, en la mayoría de los casos, en las instituciones estatales. Pese a
la restricción inicial, el modelo institucional previsto en el artículo 152 CE ha sido
adoptado por la totalidad de los Estatutos de las Comunidades Autónomas. El modelo
organizativo tiene los siguientes elementos: una Asamblea Legislativa; un Consejo de
Gobierno encabezado por un Presidente que asume la representación de la respectiva
Comunidad Autónoma; y, finalmente, un Tribunal Superior de Justicia, que culmina la
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organización judicial en el ámbito territorial de cada Comunidad. Por otra parte, es
también muy similar la forma en que cada Comunidad ha regulado cada una de sus
instituciones propias.
D) Relaciones entre el ordenamiento estatal y los ordenamientos autonómicos: los
principios de competencia, prevalencia y suplencia
El complejo reparto de competencias entre el Estado y las Comunidades
Autónomas genera unas relaciones igualmente complejas entre el Ordenamiento estatal
y los Ordenamientos autonómicos. Por ejemplo, el principio de competencia, según el
cual la ley estatal no sería superior jerárquicamente a la ley autonómica, sino que ambas
tendrían una existencia paralela, no consigue explicar que en muchas materias existe un
reparto competencial, en el sentido de que se atribuyen al Estado y Comunidades
Autónomas funciones diversas sobre un mismo sector de la realidad social. Ley de
bases/ley de desarrollo, potestad legislativa/potestad ejecutiva.
Esas relaciones se basan en una posición de preeminencia de lo poderes estatales
en cuanto a la fijación de directrices o marcos globales, y en la verificación de su
cumplimiento. Pero además, la Constitución prevé la prevalencia, en casos específicos
del Derecho estatal sobre el autonómico: el art. 149.3 establece que las normas del
Estado prevalecerán en caso de conflicto sobre las de las Comunidades Autónomas, en
todo lo que no esté atribuido a la exclusiva competencia de éstas. El Derecho estatal
será, en todo caso, supletorio del Derecho de las Comunidades Autónomas.
V. INCORPORACIÓN DE ESPAÑA A LA COMUNIDAD EUROPEA
La pretensión de España de incorporarse a la Comunidad Europea se vincula
casi directamente con el proceso constituyente. En efecto, el legislador constitucional
español, consciente de la necesidad de superar el marco estatal y de la necesidad de que,
antes o después, España participara en ese foro internacional, previó el instrumento
constitucional que permitiera llevar a cabo esa integración. El art. 93 CE, en su párrafo
primero, dispone: “Mediante ley orgánica se podrá autorizar la celebración de Tratados
por los que se atribuya a una organización internacional el ejercicio de competencias
derivadas de la Constitución”.
El precepto, en la línea de lo establecido en otras Constituciones europeas, pone
de manifiesto la diferencia existente entre este tipo de organizaciones y las
tradicionales; como el propio art. 93 expresa no se trata sólo de permitir la colaboración
y la cooperación con otros Estados, sino que lo que se posibilita es la atribución del
“ejercicio de competencias” constitucionales: España, mediante la celebración de un
tratado internacional de estas características, cede parte de su soberanía a la
organización supranacional, que, a partir de ese momento, ejerce actuaciones
típicamente estatales de naturaleza legislativa, ejecutiva o judicial. La consecuencia
jurídica más clara de esta cesión del ejercicio de competencias es que una parte de los
poderes del Estado dejan de gestionarse directamente por las autoridades nacionales,
sometiéndose a la acción del ente supranacional y rigiéndose por normas dictadas por
éste.
La importancia que tiene esta técnica de la integración supranacional ha
conducido a que los tratados internacionales que la hacen posible se sometan a un
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procedimiento especial, debiendo autorizarse por las Cortes mediante Ley Orgánica (art.
93 CE), es decir, con el voto de la mayoría absoluta del Congreso de los Diputados.
El artículo 93 CE fue concebido, y ha sido aplicado, hasta ahora, pensando
básicamente en la integración europea. En efecto, el 2 de agosto de 1985 se aprobó la
Ley Orgánica de Autorización a la adhesión de España a la Comunidad Europea (LO
10/1985), que permitió la ratificación y adhesión a los Tratados constitutivos de las
Comunidades Europeas. La efectividad de la adhesión de España a la Comunidad
Europea fue efectiva el 1 de enero de 1986.
La funcionalidad del art. 93 de la Constitución no se agota en el hecho de la
adhesión a la Comunidad Europea. La propia Comunidad Europea sigue modificándose,
intensificando el hecho mismo de la integración. Prueba de ello fue la aprobación del
Acta Única Europea, Tratado de reforma de los Tratados constitutivos, cuya ratificación
por España exigió la aprobación de otra Ley Orgánica de las previstas por el artículo 93
CE (LO 4/1986, de 26 de noviembre).
Posteriormente, la ratificación del Tratado de Maastricht, en 1992, también
debió ser aprobada por Ley Orgánica. En este caso, además, fue necesaria la previa
reforma de la constitución española, a fin de permitir que los nacionales de Estados
miembros de la Comunidad Europea pudieran ser candidatos en las elecciones
municipales. Ello dio lugar a la modificación del artículo 13.2 CE. También fue precisa
la aprobación por ley orgánica de adhesión de España al Tratado de Amsterdam y al
Tratado de Niza.
VI. LA ORGANIZACIÓN JURISDICCIONAL ESPAÑOL
1. ÓRDENES JURISDICCIONALES
La estructura del Poder Judicial en España se delinea de conformidad con tres
criterios concurrentes y diferentes: el de la materia del conflicto a resolver; el territorial
y el jerárquico.
El criterio material supone la división de la jurisdicción en cuatro grandes
órdenes jurisdiccionales distintos, civil, penal, contencioso administrativo y social, aun
cuando la jurisdicción siga siendo única (art. 9 Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del
Poder Judicial).
El criterio organizativo material debe sin embargo ser completado, señalando
que, además de esos cuatro órdenes, existe en el Tribunal Supremo una Sala de lo
Militar. De este modo, el art. 117.5 CE estima compatibles el “principio de unidad
jurisdiccional” como base de la organización y funcionamiento de los tribunales, y la
existencia de la jurisdicción militar. Esta compatibilidad volvió a reconocer y reflejarse
en el apartado 1 del art. 3 de la Ley Orgánica del Poder Judicial. Tras la Ley Orgánica
de la Jurisdicción Militar de 1987, de 25 de julio, la jurisdicción militar se estructura
piramidalmente, de abajo hacia arriba, en cinco Tribunales Militares territoriales, un
tribunal militar central, con sede en Madrid, y una llamada “Sala de lo militar del
Tribunal Supremo”. Además, los Juzgados Togados que se determinan en la citada Ley
de planta, dependientes del Tribunal Militar Central (dos) y de los Tribunales militares
territoriales.
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El criterio jerárquico, por último, se corresponde con el geográfico, en el sentido
de que un ámbito territorial más extenso y superpuesto implica un mayor nivel
jerárquico. Esta jerarquía debe entenderse como posibilidad de revocar, modificar o
confirmar las resoluciones de los órganos inferiores, siempre a través de un recurso
legalmente procedente, sin que sea posible que los órganos superiores cursen a los
inferiores instrucciones sobre la interpretación o aplicación de las normas (art. 12
LOPJ).
Por otro lado, los órganos judiciales pueden ser, según el número de titulares que
los atienden, unipersonales o colegiados.
2. DEMARCACIONES JURISDICCIONALES
El criterio territorial se traduce en la división del territorio nacional en distintas
zonas. Así, y de acuerdo con el art. 30 LOPJ, el Estado se organiza territorialmente, a
efectos judiciales, en municipios, partidos judiciales, provincias y Comunidades
Autónomas, a lo que habría que añadir la totalidad del territorio nacional, sobre el que
ostentan jurisdicción dos órganos judiciales, el Tribunal Supremo (art. 123.1 CE y 53
LOPJ) y la Audiencia Nacional.
Por regla general, las divisiones geográficas judiciales coinciden con la
administrativa en todos los casos menos en uno: el partido judicial, que es una unidad
territorial organizativa utilizada exclusivamente por el Poder Judicial y que está
compuesto por uno o varios municipios limítrofes pertenecientes a una misma provincia
(art. 32.1 LOPJ). Los partidos judiciales vienen definidos por la ley 38/1988, de
demarcación y planta judicial, que es ley estatal. Si bien las Comunidades Autónomas
tienen atribuida la capacidad de realizar propuestas al Gobierno antes de que éste
elabore el correspondiente proyecto de ley (art. 35 LOPJ).
3. CLASES DE JUZGADOS Y TRIBUNALES
La organización de los tribunales en los ámbitos territoriales es, con carácter
general, la siguiente:
- Municipios que no son capitales de partidos judiciales: un Juzgado de Paz.
- Partidos Judiciales: uno o varios juzgados de Primera Instancia (civil) e Instrucción
(penal)
- Provincias: Audiencia Provincial y Juzgados de lo Penal, de los ContenciosoAdministrativo, de los Social, de Vigilancia Penitenciaria, de Menores y – desde
septiembre de 2004 – de lo Mercantil, integrado en el Orden Civil.
- Comunidades Autónomas: Tribunal Superior de Justicia, con Salas de los Civil y
Penal, de lo Contencioso-administrativo y de lo Social.
- Estado: Tribunal Supremo (con cinco Salas, de los Civil, de lo Penal, de los
Contencioso-administrativo, de lo Social y de lo Militar), Audiencia Nacional (con
Salas de lo Penal, de los Contencioso-administrativo y de los Social, y el Tribunal
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Supremo), Juzgados Centrales de lo Penal, Juzgados Centrales de Instrucción, Juzgados
Centrales de Vigilancia Penitenciaria y Juzgado Central de Menores.