La política comercial y la Convención: un ejemplo que hay

63((&+
3DVFDO/DP\
Comisario europeo de Comercio
/D SROtWLFD FRPHUFLDO \ OD &RQYHQFLyQ
XQHMHPSORTXHKD\TXHSHUIHFFLRQDU
Groupe action extérieure de la Convention
%UXVHODVGHRFWXEUHGH
Excmo. Sr. Presidente,
Señoras y Señores:
Les agradezco profundamente que me hayan invitado a aportar mi testimonio ante
su grupo de trabajo, y ello por dos razones: en primer lugar, porque se trata de uno
de los grupos más importantes de la Convención. Y no es que mi capacidad de
discernimiento esté influida por deformación profesional alguna, sino porque la
política exterior, en mi opinión, tiene que ser prioritaria si queremos dar a Europa
los medios necesarios para actuar en el plano internacional en la posición que se
merece. Las expectativas de la población europea lo confirman, sondeo tras
sondeo: cuando se les hace la pregunta, los dos tercios de los ciudadanos desean
una política exterior común .
La segunda razón es que creo poder opinar sobre un ámbito, la política comercial,
con uno de los mayores grados de integración de todas nuestras políticas. Una
política con una reputación de eficacia bien ganada gracias a un mecanismo de
relojería bien engrasado y a la que únicamente se ha podido llegar por medio de
una práctica muy perfeccionada a lo largo de los años. Y debemos tener presente
que este edificio es frágil y hay que renovarlo para afrontar el porvenir. Creo, sin
embargo, que esta experiencia podría servirles de inspiración para sus reflexiones
sobre el conjunto de la acción exterior de la Unión.
Éste, y no otro, es el sentido de mis observaciones de hoy.
¢3RUTXp VH FRQVLGHUD KR\ XQ p[LWR OD SROtWLFD FRPHUFLDO FRP~Q" A mi
entender, por tres razones: la primera es la voluntad de actuar conjuntamente; la
segunda, un proceso de toma de decisiones, en conjunto, equilibrado y eficaz y la
tercera, una plataforma política ampliamente compartida.
(QSULPHUOXJDUXQDYROXQWDGSROtWLFDHQFDUQDGDHQXQDFRPSHWHQFLDTXHQR
VHSRQHHQGXGD. Es evidente: la unión aduanera y el mercado interior exigen de
los Estados miembros poner en común tanto su régimen arancelario en las
fronteras exteriores como las medidas de defensa comercial y también la
competencia para suscribir acuerdos comerciales con terceros países. En cierto
sentido, la política comercial común es la cara externa del mercado común y, desde
un principio, quedó claramente enunciada la voluntad común "primaria" de actuar
juntos.
Esta puesta en común no se hizo de la noche a la mañana ni se ha completado
aún. Como el mercado común, la unión aduanera se hizo por etapas. Además, si
bien la de suscribir acuerdos con países terceros es una atribución que compete en
gran medida a la Comunidad, siguen en manos de los Estados miembros algunos
sectores importantes de la gestión administrativa: por ejemplo, la gestión de las
aduanas y la promoción de las exportaciones o de las inversiones bilaterales. Dicho
de otro modo: se ha mantenido cierto grado de división funcional de las tareas
entre la Comunidad y los Estados miembros, con arreglo al principio de
subsidiariedad, y esta división funciona de manera satisfactoria para todos.
En segundo lugar, un proceso de toma de decisiones globalmente equilibrado y
eficaz. ¿Qué condiciones requiere la eficacia?
2
Primero, unas responsabilidades bien delimitadas. La Comisión, que tiene en
exclusiva el derecho de iniciativa, propone un mandato de negociación, pero es el
Consejo el que dispone. La Comisión negocia, pero es el Consejo el que aprueba o
rechaza el acuerdo. Y el Consejo decide, en general, por mayoría cualificada, en
aplicación del método comunitario. Y esto no está exento de significado. En el caso
de la negociación en curso con el Mercosur, por ejemplo, el mandato ocupa nada
menos que 30 páginas.
Segunda condición: el diálogo permanente entre la Comisión y los Estados
miembros. Cuando surge una cuestión política, el Comisario acude al Consejo de
Asuntos Generales para hablar de ella y recoger una orientación política. Por lo que
a mí respecta, puedo decir que esto se produce cada dos meses más o menos.
Para las "grandes" negociaciones, como la de Doha, el Consejo celebra una
reunión permanente LQVLWX. En Doha, di cuenta varias veces al día de la evolución
de la negociación y solicité de los Estados miembros su opinión sobre las
orientaciones que yo deseaba tomar en nombre de la Comisión.
Desde un punto de vista más técnico, el llamado comité del artículo 133, que reúne
a expertos de los Estados miembros, desempeña un papel regulador permanente.
Y no exagero cuando digo permanente: con una reunión semanal y 8 puntos como
promedio cada semana, pueden ustedes comprender que el comité es un
excelente barómetro para medir la importancia que los Estados miembros atribuyen
a los diversos temas que se debaten.
¿Qué impacto tienen estos mecanismos? De hecho, hacen difícil que la Comisión
pueda ir en contra de la voluntad de más de un Estado miembro, sencillamente
porque la mayoría cualificada, por sí misma, incita al debate y a la toma de
decisiones por consenso. En mi opinión, ahí es donde se pone en juego la
verdadera igualdad entre Estados miembros. En otras palabras: en política
comercial no hay ningún Exocet incontrolado.
¿Cómo lo hemos conseguido?
(VWH HV HO WHUFHU LQJUHGLHQWH XQD SODWDIRUPD SROtWLFD FRPSDUWLGD GH DTXt HQ
DGHODQWH. El objetivo inicial de la unión aduanera era, y cito el Tratado: "FRQWULEXLU
DOGHVDUUROORDUPRQLRVRGHOFRPHUFLRPXQGLDODODVXSUHVLyQSURJUHVLYDGHODV
UHVWULFFLRQHV D ORV LQWHUFDPELRV LQWHUQDFLRQDOHV \ D OD UHGXFFLyQ GH ODV EDUUHUDV
DUDQFHODULDV". Eso no significa que este objetivo, y la manera de alcanzarlo, hayan
sido acordados con toda facilidad entre nuestros Estados miembros. Suelo decir
que algunos de mis predecesores dedicaban más tiempo a poner de acuerdo entre
sí a los Estados miembros que a negociar con los terceros países.
Afortunadamente, eso ya pasó. O, por lo menos, eso es lo que yo veo actualmente.
Y ¿porqué? Ante todo, porque cada sector de opinión ha ido madurando y
manteniendo un diálogo con los demás. Los Estados miembros calificados de
"proteccionistas" admiten ya que la apertura comercial es un factor esencial de
crecimiento y competitividad. Los Estados miembros considerados "liberales" han
aceptado que la liberalización debe reglamentarse para encuadrar las actividades
de los protagonistas económicos, para compensar los efectos de la apertura, por
ejemplo, sociales o sectoriales, y para tener en cuenta las nuevas demandas
sociales.
En resumen, y gracias a este debate profundo, contamos ya con una doctrina
europea que guíe nuestra política comercial: apertura de los mercados \ normas
para regularlos.
3
El control, por lo tanto, puede servir para crear un consenso político. Yo diría,
resumiendo, que disponemos ciertamente de los dos elementos básicos
indispensables para la buena marcha comunitaria: una voluntad y una visión
compartidas. Pero sólo gracias a nuestros acuerdos institucionales (el método
comunitario) puede producirse la catálisis y sintetizarse ese producto raro y
costoso: ODFRQILDQ]D. Esa es la clave, en nuestra Unión como en cualquier grupo
humano con valores comunes.
¿Por lo tanto, no habría que cambiar nada? ¡Por supuesto que sí! Actualmente hay
algunos obstáculos de los que nos tenemos que desembarazar para seguir
avanzando.
En pocas palabras, los desafíos a los que hay que responder son: la ampliación y
su impacto para la eficacia de la política comercial; la nueva visibilidad de las
cuestiones comerciales y el imperativo de legitimidad.
(Q SULPHU OXJDU OD DPSOLDFLyQ VXSRQH XQ UHWR SDUD OD HILFDFLD GH OD SROtWLFD
FRPHUFLDO. Lo que Alain Lamassoure llama la revolución del número va a poner de
manifiesto que, incluso después del Tratado de Niza, sigue habiendo barreras para
la eficacia de la política comercial.
¿De qué barreras se trata? En primer lugar, la regla de la mayoría cualificada tiene
excepciones. El nuevo artículo 133 ha mantenido, en distintos grados, la
unanimidad en algunos sectores, como servicios, inversiones y propiedad
intelectual. Es un mecanismo de decisión mal adaptado a la naturaleza de los
nuevos acuerdos que la Unión tendrá que celebrar en los próximos años, en la
OMC o en acuerdos bilaterales como los que se concluyan con Mercosur.
Nuestras negociaciones comerciales se refieren cada vez menos al comercio de
mercancías y a la reducción de las barreras arancelarias. Contemplan cada vez
más la negociación de nuevas normas, precisamente en ámbitos esenciales como
los servicios, la inversión y la propiedad intelectual (las indicaciones geográficas,
por ejemplo). ¿Cómo una Unión con 25 miembros va a poder celebrar eficazmente
acuerdos por unanimidad cuando a otros les resultará tan fácil dividirnos?
Para mí, este es un tema importante de preocupación. Es esencial que el Convenio
generalice el mecanismo de la mayoría cualificada en la política comercial, como
para el conjunto de las otras políticas comunitarias.
Además, el carácter mixto de las competencias – comunitarias y nacionales - crea
situaciones inexplicables y que afectan a la credibilidad de la Unión. ¿Cómo puedo
explicar a nuestros socios, en el ámbito que me concierne, que, de hecho,
adoptamos dos acuerdos, uno comercial, que puede entrar en vigor a partir de la
firma y la ratificación por el Consejo y otro, correspondiente a los aspectos políticos
y de cooperación al desarrollo, que debe esperar a veces 7 años para entrar en
vigor? Cuando nuestros socios creen haber celebrado un Acuerdo de Asociación
con la Unión Europea, descubren que, en realidad, se trata de un acuerdo con 16
socios, y en breve 26, la Comunidad y cada uno de sus Estados miembros.
Un último tipo de obstáculo para la eficacia de la política comercial es que cada vez
hay más negociaciones internacionales que tienen una dimensión comercial. Por
ejemplo, las normativas sobre protección del medio ambiente o las normas
sanitarias. En estos ámbitos, la competencia comunitaria externa no está
claramente establecida de entrada, mientras que sí lo está internamente. Más
exactamente, lo está en virtud del principio jurisprudencial de que sólo las materias
que son objeto de una legislación comunitaria interna forman parte de la
competencia externa de la Comunidad.
4
Capítulos enteros de estas políticas permanecen así en el ámbito borroso de la
competencia compartida entre la Unión y sus Estados miembros. Así, la
competencia exclusiva en materia comercial se ve socavada en temas que están
íntimamente vinculados con ella. Y las decisiones se toman por unanimidad,
mientras que el método de decisión interno es la mayoría cualificada. ¿Se ha visto
alguna vez que un equipo de fútbol juegue con reglas de juego diferentes la fase de
calificación y la fase final de la Copa del mundo?
Por esta razón no puedo sino acoger con satisfacción las reflexiones de Louis
Michel y suscribir el consenso que parece alcanzarse en su grupo para prever que
el componente externo de las competencias comunitarias se decida según las
mismas normas, es decir, por mayoría cualificada.
(Q sHJXQGR OXJDU OD QXHYD YLVLELOLGDG GH ODV FXHVWLRQHV FRPHUFLDOHV \ HO
LPSHUDWLYRGHOHJLWLPLGDG. La política comercial siempre ha sido un tema sensible.
Al regular la división internacional del trabajo, pone en cuestión a puestos de
trabajo, cualificaciones o logros consolidados. Pero hoy día es el teatro de un
enfrentamiento más permanente entre la globalización y preferencias colectivas
que son indicadores de identidades, o incluso de soberanía, como atestiguan los
debates sobre el aspecto social, sobre el medio ambiente o sobre el principio de
cautela. Eso exige más responsabilidad, más transparencia, y más control político.
Ahora bien, nuestros mecanismos institucionales no están adaptados. La carencia
más flagrante es la exclusión del Parlamento Europeo del proceso de toma de
decisiones. A pesar de la propuesta de la Comisión, el Tratado de Niza no previó la
asociación del Parlamento Europeo a la celebración de los acuerdos comerciales. Y
ello tras casi 10 años de que, para que el Parlamento Europeo pudiera dar su
dictamen sobre los acuerdos de la Ronda Uruguay, hubiéramos utilizado la
artimaña de sus consecuencias institucionales, es decir, ¡una base distinta del
artículo 113 de entonces!
A mi juicio, ésta es una fuente de debilitamiento de la legitimidad de la política
comercial, siendo así que habría sido mucho más provechoso el aumento de la
responsabilidad del Parlamento Europeo si éste hubiera participado en la decisión.
Los esfuerzos actuales de la Comisión para informar mejor al Parlamento Europeo
y asociarlo en mayor medida a nuestras opciones no bastarán para colmar este
vacío. Como para el conjunto de las otras políticas comunitarias, espero que el
Convenio sepa dar este nuevo poder al Parlamento Europeo como ha
recomendado el grupo de Giuliano Amato.
Pero hay otro tema de preocupación para la legitimidad a largo plazo de la política
comercial. Se trata de la insuficiente transparencia de los trabajos del Consejo y, en
consecuencia, la falta de información no sólo del Parlamento Europeo sino también
de la sociedad civil y los parlamentos nacionales. Cuando actúa en calidad de
legislador, vemos desarrollarse un consenso para que el Consejo discuta y decida
públicamente. Ésta será una primera forma de remediar este problema.
Queda por inventar una fórmula con la que el debate con la sociedad civil pueda
encontrar un lugar de expresión más permanente. La Comisión se comprometió
con esta vía y seguirá en este sentido. El Parlamento Europeo podría ser un enlace
natural. ¿No podría el Parlamento Europeo crear un Comité de consulta con la
sociedad civil sobre la política comercial, que consolidaría la práctica actual de las
audiencias públicas?
5
Otra sugerencia: ¿Por qué no extender ese mecanismo de consulta a
representantes de los parlamentos nacionales, dado que aún está en gran medida
por desarrollar el debate nacional sobre lo que está en juego en el terreno
comercial?
Como pueden ver, nada es perfecto. Los logros que se han considerado más
positivos - de los que forma parte la política comercial - también se tienen que
perfeccionar. Ateniéndome a las mejoras de carácter constitucional, me parece que
las que acabo de sugerir cubren perfectamente los objetivos del Convenio: eficacia,
legitimidad y simplificación.
Voy a referirme ahora a lo que podría inspirar el resto de su trabajos en el ámbito
de las relaciones exteriores de la Unión.
En el fondo, ¿cuál es la receta de una acción exterior eficaz y legítima? A mi juicio,
la fórmula es el equilibrio dinámico entre el contenido de las políticas y el proceso
de toma de decisiones.
Ya lo he dicho: para tener éxito, una política común debe, en primer lugar,
apoyarse en una voluntad de actuar conjuntamente y en una plataforma ideológica
compartida. ¿Existe la voluntad de actuar conjuntamente en el ámbito de la política
exterior? El Convenio deberá responder a esta pregunta, de la que se deriva todo
lo demás.
En este sentido, no hay compromiso posible. Debemos evitar utilizar el argumento
de la coherencia como coartada para la disolución de políticas que dan resultados
cada día. Me explicaré. Si el objetivo es efectivamente llegar a una política exterior
más integrada, es decir, aprovechando toda la gama de los instrumentos posibles,
entonces la localización de las competencias, agrupadas bajo una cobertura
común, sólo puede realizarse en el seno de la Unión y, permítanme añadir, en la
fusión de los tres pilares. Cualquier otra solución llevaría el germen de la
destrucción del acervo y, con él, de la política comercial.
En cuanto a la plataforma ideológica, ¿tenemos razones para inquietarnos? No
creo que sea así. Entre los europeos hay ya un consenso bastante generalizado
sobre los objetivos y los principios de nuestra política exterior. Los objetivos se
agrupan en torno a un tríptico: paz, multipolaridad y desarrollo sostenible en el
sentido amplio del término, económico, ecológico y social. Nuestros compromisos
en el campo de la prevención de conflictos, nuestro apoyo a la formación de
entidades regionales, nuestro liderazgo con ocasión de la última cumbre de
Johanesburgo lo demuestran claramente.
Los principios de acción se derivan fácilmente de estos objetivos: la regla del
derecho por oposición al derecho del más fuerte, prioridad del multilateralismo por
oposición al unilateralismo y solidaridad en favor de los países más pobres.
¿Tan difícil es traducir estos valores comunes en una acción común? No creo que
sea así, siempre que previamente se haya desarrollado un debate de fondo.
Ningún Estado, ningún parlamento nacional aceptaría remitirse a la Unión si este
debate sobre los objetivos y los principios no se ha producido. O, en ese caso,
nosotros no produciríamos más que tapaderas institucionales.
¿Hay que lanzarse inmediatamente a la acción? Apoyándome en la experiencia de
la integración europea, yo soy de los que creen que se podría perfectamente
alcanzar el objetivo final por etapas, de acuerdo con un calendario establecido.
6
Creo que la primera etapa debería consistir en proporcionar a nuestras relaciones
económicas exteriores los instrumentos de los que hoy carecen. Y hay dos razones
para ello.
En primer lugar, la ausencia de una representación de la zona euro en el FMI o en
el Banco Mundial, en especial, obstaculiza considerablemente todas nuestras
políticas exteriores comunes, ya sea la política comercial, o también, como
confirmará sin duda Poul Nielson, la política de desarrollo. Ejemplo reciente es
nuestro silencio ensordecedor a propósito de la crisis argentina.
Por otra parte, mientras que prácticamente todos los aspectos de la integración
económica europea tienen ya una dimensión exterior, no seremos capaces de
preservar este patrimonio común, ni menos aún de influir en el orden del día
internacional, si no proyectamos al exterior nuestras políticas internas, nuestro
modelo europeo. Me explicaré. En la mayoría de las organizaciones internaciones,
y no sólo en la OMC, hay ya un orden del día legislativo, con votos, que afecta
directamente al nuestro. La Unión Europea debe poder adoptar rápidamente
decisiones conformes con nuestras prioridades políticas internas. Con demasiada
frecuencia no es éste el caso, ya que la UE no actúa verdaderamente en común en
ninguna de las grandes organizaciones internacionales, con excepción de la OMC.
Llego ahora al segundo punto, el proceso de toma de decisiones.
Como he dicho hace un momento, tenemos que lograr construir lo esencial, la
confianza entre nosotros.
(VWD FRQILDQ]D VXSRQH XQD PDQLIHVWDFLyQ GHO LQWHUpV JHQHUDO \ XQ FRQWURO
SROtWLFR GH TXLHQ OR HQFDUQD En mi opinión, la manifestación y la defensa del
interés general de la Unión no puede proceder de la mera suma de los intereses de
los Estados miembros. Un Estado miembro siempre será sospechoso de pensar
primero en sus intereses nacionales. En una Unión de Estados, y dado que
desgraciadamente el sentido del interés común no es innato, la confianza tampoco
viene dada.
Por lo tanto, se necesita un PHFDQLVPR UHGXFWRU GH OD GHVFRQILDQ]D R PHMRU
D~Q XQ catalizador de confianza, es decir, un órgano dotado de facultad de
iniciativa y de capacidades institucionales, que pueda hacer propuestas, recibir un
mandato y negociar para el conjunto de la Unión. Actualmente, la mera
coordinación de posiciones ya no es suficiente. Jean Monnet, que el Presidente
Giscard d'Estaing gusta de citar, decía textualmente: "Demasiadas veces me he
topado con los límites de la coordinación. Es un método que fomenta el debate,
pero que no da lugar a una decisión".
Como ustedes han podido comprender, creo que este órgano catalizador de
confianza ya existe y tiene nombre: la Comisión.
Evidentemente, debe haber un control político del ejercicio del mandato y, después,
para la aprobación de los resultados. En el caso de la política comercial, éste es el
mecanismo que ha permitido progresivamente el establecimiento de una relación
clara entre el negociador y sus mandatarios. En el fondo, el representante de la
Unión sólo tiene fuerza frente a sus interlocutores si estos últimos han identificado
con claridad el control político al que está sujeto a través de un mandato negociado
políticamente y de los mecanismos de supervisión, tanto políticos como técnicos.
Permítanme aquí sugerir un paralelismo entre la supervisión de la que es objeto el
Comisario de comercio y la del Alto Representante: la diferencia es clara ...
7
Además, creo profundamente en las virtudes del debate político interno a la hora de
elaborar la postura de la Unión. Dar un mandato y verificar, a continuación, su
ejecución compromete la responsabilidad de quienes dan ese mandato. A partir de
ahí, no es posible una carrera en solitario: cada Estado miembro, cualquiera que
sea su posición, tiene la responsabilidad de defender la postura de la Unión. No me
permitiría la presunción de enumerar los casos en los que no sucede así en materia
de política exterior ...
Dejo a otros la tarea de proponer cambios en determinados ámbitos de política
exterior, como la defensa o la prevención de las crisis, para los que comprendo que
se busquen acuerdos específicos. En cualquier caso, considero esencial que se
llegue a una unificación de nuestros mecanismos en lo que algunos califican de
"soft diplomacy".
Pero me voy a situar en una posición pragmática: es perfectamente posible que en
una primera etapa el control político de los Estados miembros sea más estricto de
lo que lo ha sido en el caso de la política comercial. Lo que importa, a mi juicio, es
dar el paso y confiar a un representante de la Unión la tarea de representarla y de
comprometerla en las instancias internacionales.
Y digo bien XQ representante. No se trata de hablar con una sola "voz", como dicen
nuestros amigos los diplomáticos, sino por una sola "boca". Es menos elegante,
pero sólo así podremos contar con la confianza de nuestros interlocutores en los
momentos cruciales para adoptar decisiones con nosotros.
¿Qué cabe esperar de esta dinámica entre el procedimiento y el fondo? Si algo nos
puede enseñar la experiencia es que una buena dosificación es garantía de eficacia
y legitimidad. Y lo que es aún más importante, genera cohesión gracias al debate
interno que precede a cualquier posicionamiento de la Unión. Una vez realizado
este trabajo de "ajuste", la Unión es más difícil de dividir. Es más capaz de negociar
y de hacer prevalecer lo que constituye, a mi entender, el núcleo esencial de una
política exterior: una búsqueda infatigable, una articulación difícil, una tensión
permanente entre valores e intereses. Esto es así para cada uno de nosotros, para
nuestras familias políticas, para nuestras colectividades nacionales. Ha llegado el
momento de que también lo sea para la Unión Europea. Son ustedes, señoras y
señores de la Convención, quienes deben hacerlo posible.
8