Dictamen 41-2011 - Gobierno de Aragón

CONSEJO CONSULTIVO DE ARAGÓN
DICTAMEN
Nº 41 / 2011
Materia sometida a dictamen: Resolución, por incumplimiento del contratista, del contrato suscrito
por el Ayuntamiento de Alcañiz (Teruel), relativo al suministro de mobiliario con destino a la
Biblioteca Municipal.
ANTECEDENTES
Primero.- Con fecha 9 de febrero de 2010 tuvo entrada en el Registro de la Comisión Jurídica
Asesora del Gobierno de Aragón escrito de 4 de febrero de 2010 del Consejero de Política Territorial,
Justicia e Interior por el que se efectúa, a instancias del Ayuntamiento de Alcañiz, solicitud de
dictamen sobre la propuesta de resolución, por incumplimiento del contratista, de un contrato suscrito
entre dicho Ayuntamiento y la Sociedad Mercantil “X”. en fecha 4 de septiembre de 2006, relativo al
suministro de mobiliario con destino a la Biblioteca Municipal.
1
CONSEJO CONSULTIVO DE ARAGÓN
Segundo.-
Con fecha 27 de abril de 2006, se redacta por los técnicos municipales
competentes por razón de la materia, bajo el número de Expediente 137/06, el Pliego de
Prescripciones Técnicas para el suministro e instalación del mobiliario para la Biblioteca Municipal
que contiene una memoria, el presupuesto, la documentación a presentar y los criterios de
adjudicación.
Dicho pliego tiene por objeto la pormenorizada descripción de todo el mobiliario que
comprenderá cada uno de los espacios de la Nueva Biblioteca Municipal situada en el Palacio Ardid.
Tercero.- El Alcalde – Presidente del Ayuntamiento de Alcañiz, mediante resolución de fecha
5 de mayo de 2006, aprueba el expediente 137/06 de contratación del suministro del mobiliario con
destino a la Biblioteca Municipal, que incluye los Pliegos de prescripciones técnicas y los de
condiciones administrativas particulares, aprobando el gasto correspondiente al ejercicio 2006 por un
importe de 296.994,80€, impuestos incluidos.
En la misma resolución, acuerda la apertura del proceso de adjudicación por el procedimiento
abierto y mediante tramitación ordinaria, además de la remisión del anuncio de esta contratación al
Diario Oficial de la Unión Europea para que durante el plazo de 52 días naturales siguientes al envío
puedan presentarse ofertas por empresas solventes y clasificadas en los grupos, subgrupos y categorías
que tengan interés. También se publica en el Boletín Oficial del Estado y en el Tablón municipal de
Edictos del Ayuntamiento de Alcañiz.
Cuarto.- El día 29 de junio de 2006, se constituye la Mesa de Contratación, presidida por el
Alcalde y de la que forman parte cuatro vocales, entre ellos un Técnico de Administración General,
que actúa como Secretario.
Abiertas las proposiciones económicas, se descarta la oferta presentada por “Y” por la no
aportación de la documentación prevista en el Pliego de condiciones administrativas que rige esta
contratación.
A continuación, se procede a la apertura de los sobres C) de referencias técnicas donde
constan los documentos relativos al resto de criterios de adjudicación del concurso además del precio.
2
CONSEJO CONSULTIVO DE ARAGÓN
Quinto.- Siendo la oferta presentada por “X” la más ventajosa, el Técnico de ArchivoBiblioteca del Ayuntamiento de Alcañiz remite a dicha compañía un escrito de fecha 27 de julio de
2006 en el que solicita una serie de aclaraciones y la subsanación de determinadas deficiencias
observadas en la propuesta.
En respuesta a la solicitud, “x” en representación de “X”., confirma, mediante escrito de 1 de
agosto de 2006, su total disposición a subsanar las deficiencias detectadas en todos sus extremos.
Sexto.- Por resolución de la Alcaldía de Alcañiz, de 4 de agosto de 2006, se adjudica el
contrato de suministro e instalación del mobiliario a la mercantil “X”., por un importe de 243.529,36
€, IVA incluido, debiendo la entidad adjudicataria presentar en el plazo de cinco días la
documentación complementaria prevista en la Base 16 del Pliego de Condiciones y, en el plazo de
quince días naturales, presentar la fianza definitiva por un importe de 9.741,17 €.
Séptimo.- El contrato entre el Ayuntamiento de Alcañiz y “X”., se formaliza en contrato
administrativo el día 4 de septiembre de 2006. En él se establece que el plazo de ejecución del
suministro será de cuarenta y cinco días, a contar desde la firma del presente contrato, y que el pago
del precio se realizará una vez extendida acta de recepción del suministro y previa presentación de
factura legalmente emitida, conformada por el Técnico responsable y una vez aprobada por la
Alcaldía, dentro de los dos meses siguientes a la expedición de aquella.
Octavo.- Con fecha 31 de enero de 2007, el Alcalde de Alcañiz comunica a “X”., que, según
el Informe de los Técnicos Municipales que le remite, a dicha fecha faltan todavía elementos del
mobiliario por suministrar y algunos de los suministrados no cumplen las condiciones mínimas
exigidas en los Pliegos de Prescripciones Técnicas que forman parte del contrato. Por ello, se solicita
de la mercantil que se ponga en contacto con el Técnico de Archivo-Biblioteca para que se subsanen
dichos defectos en el plazo máximo de un mes.
3
CONSEJO CONSULTIVO DE ARAGÓN
Noveno.- En respuesta a la solicitud de devolución de la garantía definitiva constituida por
“X”, …, Alcaldesa de Alcañiz, comunica mediante escrito de fecha 28 de marzo de 2008 que a dicha
fecha sigue sin completarse el suministro de alguno de los elementos que figuraban en el Pliego de
Prescripciones Técnicas, por lo que el contrato no se encuentra cumplido. También se establece en
dicho escrito lo siguiente:
“No obstante, teniendo en cuenta los excesos en la entrega primera y los elementos que se han
ido aportando a lo largo de los últimos meses (pedido nº 306013 y pedido nº 306170) por importe total
de 2.904,07 € y teniendo en cuenta que los elementos que quedaban pendientes para finalizar el
contrato eran de 11.331 €, queda un saldo a nuestro favor de 8.426,93 €.”
Considera el Ayuntamiento que el contrato quedaría cumplido a su satisfacción si se envían
una serie de elementos que se relacionan en el mismo escrito.
Décimo.- El día 29 de mayo de 2008, “X”. remite las cuentas finales en relación con el
contrato de suministro, señalando una diferencia total de 899,54 € a favor del Ayuntamiento, teniendo
en cuenta los sucesivos suministros de mobiliario servidos con posterioridad al pago de la factura.
Undécimo.- La Alcaldesa de Alcañiz, el 15 de septiembre de 2008 comunica a “X” que la
cuenta final arroja un saldo a favor del Ayuntamiento de 15.366,46 € y que se consideraría cumplido
el contrato con el envío de una serie de elementos que se relacionan en el mismo escrito.
Duodécimo.- Mediante resolución de fecha 8 de octubre de 2009, la alcaldesa de Alcañiz
resuelve incoar expediente de resolución del contrato de suministro suscrito entre el Ayuntamiento y
“X”., por incumplimiento por el contratista de la obligación de entregar todo el material y
equipamientos definidos en el Pliego de Prescripciones Técnicas. La resolución lleva aparejada la
incautación de la fianza definitiva depositada así como la indemnización de los daños y perjuicios
causados, cuantificados en la cantidad de 15.366,46 €.
4
CONSEJO CONSULTIVO DE ARAGÓN
Decimotercero.- Se concede al contratista un plazo de diez días para que efectúe alegaciones,
reconociéndole la posibilidad de que durante el mismo plazo dé cumplimiento al contrato de
suministro.
El día 11 de noviembre, “X” formula escrito de alegaciones, presentado en el Ayuntamiento el
siguiente día 13, en el que considera debidamente cumplido y ejecutado el contrato, ya que suministró
el mobiliario conforme a lo acordado en las reuniones que mantuvo con el Técnico del Área de
Cultura. Además, indica que emitió su factura el 14 de diciembre de 2006 por un importe exacto al del
contrato adjudicado y el Técnico municipal puso el sello de CONFORME y estampó su firma en fecha
28 de diciembre de 2006.
Decimocuarto.- El Técnico del Área de Cultura emite informe de fecha 15 de diciembre de
2009, señalando los elementos del contrato todavía pendientes de entrega. Añade, además, que, a
pesar de que el contrato no estaba completamente cumplido, la factura se pagó por la necesidad de
presentarla para obtener una subvención de carácter externo.
Decimoquinto.- El 13 de enero de 2010, el Técnico de Administración General del
Ayuntamiento de Alcañiz, emite informe jurídico sobre el procedimiento incoado para la resolución
del contrato, informando favorablemente la misma, dado que por el contratista no se han entregado
todos los muebles previstos en el Pliego de Prescripciones Técnicas que forma parte integrante de
dicho contrato.
Decimosexto.- En la misma fecha de 13 de enero de 2010, la Alcaldesa de Alcañiz dicta una
propuesta de resolución del contrato administrativo de suministro suscrito entre el Ayuntamiento y
“X”., por incumplimiento culpable de las obligaciones contractuales por parte del contratista,
incautando la fianza definitiva hasta cubrir el importe de 8.426,93 €, cantidad en la que el
Ayuntamiento cifra los daños y perjuicios que le causa el incumplimiento del contrato.
5
CONSEJO CONSULTIVO DE ARAGÓN
Es esta propuesta la que se somete a nuestro dictamen.
CONSIDERACIONES JURÍDICAS
I
En primer lugar, ha de indicarse que el día 8 de abril de 2009 se publicó en el Boletín Oficial de
Aragón la Ley 1/2009, de 30 de marzo, del Consejo Consultivo de Aragón, en cuya Disposición
Transitoria primera, bajo la rúbrica de “Constitución del Consejo Consultivo”, se señala que “El
Presidente y los miembros del Consejo Consultivo deberán ser nombrados y tomar posesión de su cargo
en el plazo de tres meses a partir de la entrada en vigor de la presente ley, momento en el que se
entenderá constituido el Consejo Consultivo y la Comisión Jurídica asesora dejará de ejercer sus
funciones”.
Constituido el Consejo Consultivo de Aragón, entre las competencias que tiene asignadas en
la actualidad, se halla la de ser consultado preceptivamente en la “resolución de los contratos
administrativos cuando se formule oposición por parte del contratista” (artículo 15.8 Ley 1/2009,
arts. 13 y 19 del Decreto 148/2010, de 7 de septiembre, por el que se aprueba el Reglamento de
Organización y Funcionamiento del Consejo Consultivo de Aragón). Se mantiene la línea establecida
por el derogado artículo 56.1.f del Texto Refundido de la Ley del Presidente y del Gobierno de
Aragón, que incluía, entre las competencias para la emisión de dictámenes preceptivos "la
interpretación, modificación, resolución y declaración de nulidad de concesiones y otros contratos
administrativos". En normal coincidencia con esta regla, el anterior artículo 60.3.a de la Ley 13/1995,
de 18 de mayo, de Contratos de las Administraciones Públicas (LCAP –ulteriormente refundido en el
artículo 59.3.a del Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio –TRLCAP-), atribuía también carácter
preceptivo al dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la respectiva
Comunidad Autónoma en los supuestos de resolución de los contratos administrativos, cuando se
6
CONSEJO CONSULTIVO DE ARAGÓN
formule oposición por parte del contratista, al igual que lo hace en la actualidad el artículo 195.3.a de
la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público -LCSP-).
En relación a la competencia del Pleno o de la Comisión, ha de atenderse al art. 20.1 Ley
1/2009, que establece la competencia residual de esta segunda en aquellos asuntos no atribuidos
expresamente al Pleno por el art. 19 de la Ley.
II
La legislación aplicable al contrato cuestionado, como ya cabría inferir de lo hasta ahora
expuesto, no es la actualmente vigente, dado que, según la disposición transitoria primera, punto 2
LCSP, “Los contratos administrativos adjudicados con anterioridad a la entrada en vigor de la
presente Ley se regirán, en cuanto a sus efectos, cumplimiento y extinción, incluida su duración y
régimen de prórrogas, por la normativa anterior”.
Esta normativa anterior era el TRLCAP, que es la que se hallaba en vigor en la fecha de la
realización del contrato con la contratista, en fecha 4 de agosto de 2006.
III
Debemos referirnos a las consideraciones de orden formal que presenta el expediente
remitido. El procedimiento seguido por la Administración local ha respetado todos los trámites
previstos por el ordenamiento jurídico aplicable y, sustancialmente, se ha concedido el trámite de
audiencia a la entidad adjudicataria y se han observado las garantías técnica y jurídica del
procedimiento, habiendo emitido informes el Técnico del Área de Cultura y el Técnico de
Administración General.
IV
La propuesta de acuerdo municipal dictaminada pretende la resolución del contrato, por
incumplimiento del mismo imputable al contratista, por la causa contemplada en el artículo 111
7
CONSEJO CONSULTIVO DE ARAGÓN
apartados e) y g) del TRLCAP, es decir, la demora en el cumplimiento de los plazos por parte del
contratista y el incumplimiento de las restantes obligaciones contractuales esenciales.
Según el artículo 94 del TRLCAP, “los efectos de los contratos administrativos se regirán por
la presente Ley, sus disposiciones de desarrollo y por los pliegos de cláusulas administrativas y de
prescripciones técnicas, generales y particulares”. Y, siendo éste un contrato de suministro, el artículo
185 del mismo texto legal, dedicado especialmente a este tipo de contratos, señala que “el contratista
estará obligado a entregar los bienes objeto de suministro en el tiempo y lugar fijados en el contrato y
de conformidad con las prescripciones técnicas y cláusulas administrativas”.
Por tanto, la entrega de los bienes en el tiempo y lugar fijados en el contrato y conforme a lo
establecido en los pliegos del mismo es una de las obligaciones esenciales del contrato de suministro.
En la propuesta de resolución objeto del dictamen, se trata de dilucidar si el contratista incumplió esa
obligación esencial en el contrato de suministro de mobiliario suscrito con el Ayuntamiento de
Alcañiz.
Tal y como resulta de los antecedentes expuestos en este mismo dictamen, una vez pagada la
factura conformada por el Técnico del Área de Cultura, se comprueba que la entidad contratista, “X”
no ha procedido al suministro de la totalidad de los elementos que figuraban en el pliego de
prescripciones técnicas y, además, no todos los elementos que se han suministrado cumplen con lo
previsto en los pliegos. Por ello, se solicita a la contratista que proceda a completar el suministro y
cumplir el contrato a satisfacción del Ayuntamiento.
La propia adjudicataria del contrato, Sociedad Mercantil “X” reconoce en escrito que obra en
el expediente remitido a este Consejo, que existen diferencias entre lo establecido en los pliegos del
contrato y los bienes suministrados por ella; posteriormente realiza nuevos suministros, sin embargo,
sigue sin darse cumplimiento a todo lo que establece el contrato.
Efectivamente, del expediente se deduce que la Alcaldía remitió un nuevo escrito a la
contratista detallando minuciosamente los bienes que han sido entregados, los que no cumplen con lo
establecido en los pliegos, los entregados en sustitución y los extras, estableciendo un saldo final a
favor del Ayuntamiento. Y desde la Corporación Municipal se ofrece a la contratista la posibilidad de
dar por cumplido el contrato con la entrega de una serie de muebles que relaciona en el mismo escrito,
sin obtener respuesta alguna por parte de dicha contratista.
8
CONSEJO CONSULTIVO DE ARAGÓN
Una vez incoado el procedimiento de resolución del contrato de suministro, en la fase de
audiencia al contratista, Sociedad Mercantil “X” presenta escrito de alegaciones considerando que el
contrato está debidamente ejecutado y cumplido, basándose en la factura pagada y conformada por el
Técnico del Área de Cultura.
A este particular, debemos tener en cuenta lo expresado por el Técnico del Área de Cultura en
su informe: que esa factura se conformó y pagó por la necesidad de justificar una subvención que
financiaba esta contratación. Es cierto que, toda vez que en el suministro realizado por Sociedad
Mercantil “X” no se encontraban todos los elementos señalados en los pliegos y que los elementos
suministrados no cumplían todas las condiciones recogidas en el contrato, el Técnico municipal no
debió prestar conformidad a la factura presentada ni pagarla, pero debió valorarse, muy
probablemente, que ello conllevaba el riesgo de perder la financiación prevista.
Sin embargo, el pago de la factura no significa, al contrario de lo que considera la contratista,
que el contrato está debidamente cumplido y ejecutado, puesto que el artículo 110.1 del TRLCAP
establece lo siguiente: “El contrato se entenderá cumplido por el contratista cuando éste haya
realizado, de acuerdo con los términos del mismo y a satisfacción de la Administración, la totalidad de
su objeto”. Y, en el caso que nos ocupa y, según se desprende del expediente remitido a este Consejo,
el contratista no ha realizado la totalidad del objeto del contrato ni de acuerdo con los términos del
mismo ni a satisfacción de la Administración, puesto que ni siquiera ha aceptado la alternativa
ofrecida por el Ayuntamiento en el último escrito que le remitió, que consistía en el suministro de una
serie de muebles con los que el Ayuntamiento daría por cumplido el contrato a su satisfacción.
Por lo demás, el art. 110.2 TRLCAP dispone que la constatación del cumplimiento
satisfactorio del contrato exige, por parte de la Administración, un acto formal y positivo de recepción
o conformidad, y sin duda por ello, en aplicación de tal precepto, el contrato administrativo a que se
refiere el presente dictamen, en su estipulación Tercera, establecía que el pago del precio se realizará
“una vez extendida acta de recepción del suministro y previa presentación de factura legalmente
emitida, conformada por el técnico responsable…”. Así las cosas, del propio contrato, auténtica lex
inter partes, se deriva la necesidad cumulativa de dos requisitos para el pago del precio, el acta de
recepción y la existencia de factura conformada, de modo que siendo notorio que en el presente caso
existía factura, que por las razones indicadas fue además satisfecha, pero no un acto formal de
recepción, el pago no podía entenderse como sustitutivo de aquél, especialmente si se repara que no
solo no existió dicha recepción formal sino que transcurridos escasos días de la presentación y pago de
9
CONSEJO CONSULTIVO DE ARAGÓN
la factura, concretamente el 31 de enero de 2007, la Administración comunicó al contratista que
faltaban elementos mobiliarios por suministrar y que algunos de los suministrados no cumplían los
requisitos exigidos por el Pliego de prescripciones técnicas.
Es más, aún cabe otra consideración complementaria, ya que el art. 191 TRLCAP, que
establece el régimen aplicable en caso de acreditación de vicios o defectos durante el plazo de
garantía, dispone que en tal supuesto la Administración tendrá derecho a reclamar del contratista la
reposición de los bienes suministrados que resulten inadecuados o su reparación si fuera suficiente,
pero si los bienes no fueran aptos para el fin pretendido y existe la presunción de que la reposición o
reparación no fuera bastante, podrá rechazar los bienes dejándolos de cuenta del contratista “y
quedando exento de la obligación de pago o teniendo derecho, en su caso, a la recuperación del precio
satisfecho”, de donde se deduce con absoluta evidencia que la realización del pago no convalida una
prestación contractual inadecuada o incompleta.
En consecuencia, debe concluirse que Sociedad Mercantil “X” no ha cumplido una de las
obligaciones esenciales del contrato, concurriendo por tanto causa de resolución del mismo conforme
al TRLCAP.
En cuanto a los efectos de la resolución, el artículo 113.4 del TRLCAP señala que “cuando el
contrato se resuelva por incumplimiento culpable del contratista le será incautada la garantía y deberá,
además, indemnizar a la Administración los daños y perjuicios ocasionados en lo que excedan del
importe de la garantía incautada”.
La fianza definitiva depositada en metálico por Sociedad Mercantil “X”, tiene un importe de
9.741,17 €. Y, por otra parte, el Ayuntamiento, en la documentación que obra en el expediente,
considera que los daños y perjuicios que le ha ocasionado el incumplimiento del contrato ascienden, al
menos, a la cantidad de 8.426,93 €.
Se trata de un incumplimiento culpable del contratista, por lo que, según el artículo 113.4
antes citado, se debe incautar la garantía, esto es, los 9.741,17 €; siendo el importe de los daños y
perjuicios causados inferior a la garantía, únicamente debe incautarse ésta, pero en su totalidad, no
hasta cubrir el importe de los daños como establece la propuesta de resolución de la Alcaldía de
Alcañiz.
10
CONSEJO CONSULTIVO DE ARAGÓN
En virtud de las consideraciones que anteceden, el Consejo Consultivo de Aragón emite el
siguiente DICTAMEN:
Que, a tenor de las circunstancias concurrentes en el caso presente, procede informar con
carácter favorable la resolución (por incumplimiento) del contrato suscrito entre el Ayuntamiento de
Alcañiz y la compañía Sociedad Mercantil “X”. relativo al suministro de mobiliario destinado a la
Biblioteca Municipal, si bien procede que, a tenor de lo dispuesto por el art. 113.4 TRLCAP, se
decrete la incautación total de la fianza constituida con el carácter de definitiva.
Zaragoza, a doce de abril de dos mil once.
11