Tema 8. Federalismo Fiscal
Anuncio
Economía del Sector Público Tema 7. Federalismo Fiscal Contenido 1. Funciones Generales del Gobierno 2. Definición de Federalismo Fiscal 3. Funciones de Asignación 4. Transferencias Dr. Jorge Ibarra Salazar Profesor Asociado Departamento de Economía ITESM Campus Monterrey 25/02/03 25/02/03 Funciones Generales 2 Funciones Generales Política de Estabilización Política de Distribución Rol del Gobierno para mantener el empleo, la estabilidad de precios y el crecimiento económico, a través del uso de la política monetaria y fiscal. Los gobiernos estatales tiene influencia limitada: X X No tiene autoridad monetaria Podrían hacer ineficiente la política fiscal Función que consiste en obtener y mantener la distribución de los recursos de acuerdo a las preferencias de la sociedad. El gobierno estatal puede ser ineficiente al proveer esta política, ya que cada uno puede emplear su propio método y así motivar la movilidad de los agentes económicos. 3 Funciones Generales Definición de Federalismo Fiscal Política de Asignación Esta función consiste en proveer los bienes y servicios, públicos o privados, que demanda la sociedad. En esta función gubernamental existen aspectos que motivan las siguientes preguntas: X X 4 ¿Deben los bienes y servicios públicos proveerse de manera centralizada o descentralizada? Si es descentralizada, ¿ qué organización fiscal sería la más eficiente en proveer los servicios públicos? Es el área de las Finanzas Públicas que estudia las relaciones fiscales y de gasto entre los diferentes niveles de gobierno, así como las funciones de los gobiernos subnacionales. La división de funciones entre los diferentes niveles de gobierno : X X 5 Ejercicio del gasto público. Recaudación de impuestos y otros ingresos. 6 1 Definición de Federalismo Fiscal Funciones de Asignación Según Oates (1999), el Federalismo Fiscal trata la estructura vertical del sector público. Explora, tanto desde el punto de vista positivo como normativo, los roles de los diferentes niveles de gobierno y las formas en que se relacionan a través de mecanismos tales como las transferencias. 7 Funciones de Asignación Existe un costo social con la provisión centralizada ∑ MRSF MRT GA GF GB ∑ MRSA G 10 Funciones de Asignación Costos en la Toma de Decisiones Existen tres factores que juegan un papel importante en la función de asignación: X Costos de toma de decisiones. X Externalidades inter-regionales. X Movilidad de los factores. 9 Funciones de Asignación 8 Funciones de Asignación ∑ MRSB Si los beneficios de proveer un bien público local influyen en un grupo particular de la población, entonces es conveniente tomar en cuenta solo sus preferencias. La provisión centralizada de bienes puede tener un sesgo de provisión uniforme. Usando la idea de la teoría de clubs, es conveniente contrastar las economías de escala en el consumo contra las desventajas de aumentar la membresía (congestión y ubicación). Externalidades Inter-regionales Con base en la noción de constitución óptima (número de usuarios y cobertura geográfica) Contrastar el número de jurisdicciones con las funciones de asignación. Entre mayor el número de jurisdicciones, mayor es el costo de operación del gobierno. Problemas de información pueden surgir si existen jurisdicciones que se traslapan y tienen funciones diferentes. 11 Los beneficios o costos de los bienes públicos locales se pueden extender más allá de los límites geográficos. Esta característica puede motivar provisión centralizada. Si las preferencias difieren entre regiones, los gobiernos subnacionales pueden encargarse de la provisión, aunque no tendrán incentivos para reconocer las externalidades. 12 2 Funciones de Asignación Funciones de Asignación Externalidades Inter-regionales Externalidades Inter-regionales La decisión del nivel de gobierno que ha de proveer bienes con estas características toma en cuenta la diversidad vs la magnitud de las externalidades. La exportación de impuestos: X X X El costo de recaudar un peso para los residentes es menor a un peso. El costo marginal de financiar un peso adicional de gasto es menor de un peso. Crea incentivos para sobre-producir bienes públicos locales La exportación de impuestos puede motivar la centralización de ingresos fiscales. También puede motivar la existencia de transferencias y/o la coordinación fiscal entre diferentes niveles de gobierno. La exportación de impuestos también puede ocurrir entre impuestos locales y federales, cuando las contribuciones locales son deducibles de las federales 13 Funciones de Asignación Funciones de Asignación Movilidad de los Factores Movilidad de los Factores Por un lado, la movilidad puede fortalecer el caso para provisión descentralizada, ya que las localidades pueden proveer la mezcla de impuestos y bienes que mejor acomodan a los residentes (Tiebout). Por otro lado, puede conducir a ineficiencia: X X 14 X Naturaleza de los bienes provistos por el gobierno vs la naturaleza de los impuestos La fijación de impuestos en factores que tienen movilidad (capital) X 15 Funciones de Asignación Movilidad de los Factores Naturaleza de Impuestos Locales Naturaleza del Bien Fuente Público Puro Para igualar el costo marginal Para obtener el ingreso adicional para financiar la provisión Público Impuro de congestión Privado Si el gasto local es en bienes públicos puros y se financia con impuestos que tienen como base la residencia. Si el gasto local es en bienes privados, habrá ineficiencia en la medida que se financie con impuestos que tienen como base la fuente. 16 Funciones de Asignación Movilidad de los Factores Residencia Naturaleza de bienes (públicos/privados) vs naturaleza de impuestos (residencia/base): También puede haber ineficiencias por fijar impuestos sobre factores móviles. X Asignación del capital entre jurisdicciones. X Competencia fiscal entre jurisdicciones. 17 18 3 Funciones de Asignación Movilidad Movilidad de los Factores El Modelo de Tiebout La persistencia de movilidad sugiere que el gobierno central debe tener mayores facultades para fijar impuestos La diversidad, por otro lado, sugiere que los impuestos locales vayan en línea con el gasto del ámbito local de gobierno. En la práctica es común que los ingresos fiscales de los gobiernos subnacionales no sean suficientes para enfrentar sus necesidades. X Racionalidad para un sistema de transferencias La existencia de bienes públicos locales: X X Racionalidad para un sistema federal de gobierno Dimensión espacial a la asignación de recursos en una economía descentralizada El modelo de Tiebout fue el primero que analizó ésta problemática, aunque sus conclusiones se consideran más bien provocativas. Los asuntos sujetos a investigación empírica: X X X La revelación de preferencias por bienes públicos por individuos con movilidad La similitud de preferencias por bienes públicos de individuos en una comunidad Las implicaciones de éste proceso en la determinación del gasto local 19 Movilidad El Modelo de Tiebout Estudio empírico clásico de Oates (1969) Hipótesis Central: Si la cantidad y calidad de bienes públicos, así como el nivel de impuestos a la propiedad influyen en la elección de residencia, entonces los valores de la propiedad se verían afectados por ello. X X Mayores niveles de provisión y menores cargos por impuesto a la propiedad, causarían mayor influjo de residentes y como consecuencia aumentarían el valor de la propiedad. Sus resultados mostraron una relación positiva entre el gasto y el valor de la proppiedad; y una relación negativa de ésta última con la tasa de impuesto a la 21 propiedad. Movilidad El Modelo de Tiebout En un mundo de bienes privados: los individuos migrarían hasta que los ingresos reales fueran igualen en las diferentes localidades (solución privada de mercado con movilidad perfecta). Ineficiencia puede resultar con: X Movilidad El Modelo de Tiebout Las localidades fijan impuestos locales a factores fijos (que no se mueven), para financiar el gasto local. Así la entrada de un residente no reduce el pago a los demás miembros de la comunidad. 23 En general, la migración entre comunidades en un sistema descentralizado federal puede generar externalidades, que de no internalizarse en las decisiones, podría resultar en ineficiencia. Se puede promover la eficiencia a través del diseño adecuado de impuestos locales. Efectos de la movilidad: X X Beneficio: economías de escala en el uso del bien público Costos: aumento en precio de bienes cuya oferta es fija; reducción en salarios; congestión 22 Movilidad El Modelo de Tiebout Impuestos con base en residencia (reducen el pago a los demás) y la disponibilidad de factores fijos. Esto pudiera desaparecer si: X 20 Si los bienes públicos son impuros, la congestión es una fuente adicíonal de ineficiencia, ya que impone un costo adicional a los miembros de una jurisdicción. Para asegurar eficiencia se requiere de una mezcla adecuada de impuestos con base en residencia y con base en la fuente. En el extremo, si los bienes son rivales, se requiere únicamente de impuestos con base en residencia. 24 4 Transferencias Transferencias Externalidades Interjurisdiccionales Se pueden otorgar por eficiencia o equidad. Tipos de Transferencias: X Condicionales vs no-condicionales X Con reciprocidad vs sin reciprocidad X Con límite vs sin límite X Relacionadas con características del gobierno subnacional. (capacidad vs necesidad fiscal) Transferencia para que la jurisdicción emisora de una externalidad internalice los efectos: X Subsidio para que el costo marginal de expandir la actividad sea MC - MBB. X Transferencia con reciprocidad a la tasa MBB/[MBA+MBB]. X También se puede aplicar una transferencia incondicional, pero es más costosa y no resuelve el problema de fondo 25 Transferencias 26 Transferencias Externalidades Interjurisdiccionales Desequilibrio Fiscal b a Transferencia con reciprocidad tasa de/oe monto = rh Para inducir el mismo gasto la transferencia incondicional debería ser = hn n r m h d e g Bien Público Por la movilidad de la base gravable puede ser eficiente otorgar la potestad tributaria al gobierno central. Como las necesidades del gobierno federal son menores a su recaudación y las necesidades fiscales de los gobiernos subnacionales son mayores que su recaudación, entonces se diseña un sistema de transferencias. A este procedimiento se le conoce como Revenue Sharing. La transferencia habrá de ser incondicional, si el objetivo es la situación (preferencias) del gobierno subnacional. Si hay razones de equidad entonces es conveniente considerar la posición fiscal (capacidad y necesidades fiscales) de los gobiernos subnacionales. 27 Transferencias 28 Transferencias Desequilibrio Fiscal Movilidad de la Mano de Obra b Tansferencia Incondicional monto = ab a Transferencia con reciprocidad que resulta en el mismo monto transferido tasa = de/oe Situaciones que inducen movilidad ineficiente: X X n m r d g e Bien Público 29 Los impuestos con base en residencia no reflejan el costo marginal de congestión de un migrante. Presupuestos a programas redistributivos. Para corregir estos efectos se puede diseñar un sistema de transferencias interjuridsiccionales: X De las regiones más a las menos atractivas fiscalmente X La idea es eliminar el incentivo (diferencia entre impuestos con base en residencia y costo de congestión más el residuo por redistribución). X Este esquema puede ser desalentador del esfuerzo fiscal. 30 5 Transferencias Transferencias Equidad Fiscal (Horizontal) Es difícil aplicar este concepto, ya que los gobiernos subnacionales pueden tratar diferente a personas idénticas, al recibir diferentes beneficios fiscales netos. Aspectos que causan diferencias en residuo fiscal de los individuos: X X X X Conducta del Gobierno Receptor Nivel de ingreso de la jurisdicción Economías de escala en el consumo Diferencias en la base impositiva Exportación de impuestos La solución puede ser diseñar un sistema de transferencias para igualar el residuo fiscal entre estados. Una forma práctica es incorporar diferencias de capacidad fiscal en la fórmula de distribución de revenue sharing transfers.- 31 Un peso transferido con contrapartida causa un mayor aumento en el gasto público local que un peso transferido en forma no-condicional. Un peso adicional de transferencia no-condicional debe (en teoría) tener el mismo impacto en el gasto local que un peso adicional de ingreso de la comunidad. Sin embargo, en estudios empíricos se ha encontrado evidencia del flypaper effect. 32 Sistema de Transferencias México 6
