Sanciones Administrativas - Universidad Nacional del Nordeste

Sanciones
Administrativas
López Agüero, Victoriana
Facultad de Derecho y Ciencias Sociales y Políticas - UNNE.
Salta 460 - (3400) Corrientes - Argentina.
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ANTECEDENTES
P I. N° 584”Postetades Sancionatorias de la Administración”Dra Mirta Sotelo de Andreau
MATERIALES Y METODOS
Recompilación, leyes, doctrina, jurisprudencia;analítico.La ley otorga a la Administración la potestad de imponer sanciones y también es ella quien fija los límites de
este poder que le atribuye.La potestad sancionatoria de la Administración tiene sus límites en los principios de
legalidad y discrecionalidad.La legalidad se ubica dentro de lo que la doctrina denomina “reserva de la ley”
somete la actuación de la Administración dentro del orden jurídico, pero para imponer sanciones sólo podrá
emitir actos que la ley le establece.En cuanto a la discrecionalidad, afirma Cajarville 1, es la posibilidad otorgada
por una regla de derecho a la Administración de elegir entre dos o más soluciones igualmente legitimas , e
incluye como límites de las mismas los principios generales de derecho, los standars de razonabilidad y la
desviación , abuso o exceso de poder. Ahora bien, 2- la Administración desarrolla su actividad a través de actos
jurídicos y operaciones materiales ( hechos)-3Los actos jurídicos , producen efectos por sí mismo sin necesidad de ejecución material ; en cambio los hechos
son operaciones que pueden ser voluntarios o no y causar un daño a la administración ,origen de una sanción.
CONCEPTO:La sanción administrativa es el acto impuesto por un órgano estatal que deriva de un evento
dañoso, actuando en función administrativa, como consecuencia de la violación de un deber impuesto por una
norma 4-Este concepto deriva de la Potestad Sancionadora de la Administración; que precisa de una norma.-leyque lo habilite. Limitada por el principio de legalidad y por el principio de discrecionalidad que establece un
marco de posibilidades para la imposición de la sanción, una vez verificado la trasgresión.-1-Cajarville,Juan
Pablo-Invalidez de los Actos Administrativos,Medea, 1984,p16,31 145.citado por Lorenzo Susana, Sanciones
Administrativas ,Faira,1991,p116-2-Sayaguéz Laso, Enrique ,Tratado de Dcho. Administrativo,t1,Mtvideo
1963,p 46 3-Conferencia Diez M. El Acto Administrativo,Bs.As.1961,p 97 a 99.-4-Sanobini,Guido Le
sanciozioni amministrative,Torino,Fratelli Bocca-1924.-p.16 Caracteres:a)-Impuesta por leyb)-Debe existir un
daño ,que importe la transgresión de la norma.- c)-El órgano debe estar facultado.-d)-Es irrenunciable por parte
de la Administración.-Excepción a la regla de Irrenunciabilidad-5En principio la Administración ,no puede
renunciar a la Potestad Sancionadora que deriva del Estado de Derecho, pero se admiten tres supuestos, dos de
fondo y una de forma:1)que la no imposición de la sanción se efectué atendiendo al interés general;2)que se
aplique a todos los administrados que se encuentre en igual situación;3)que las razones , fundamentos y motivos
de la abstención de sancionar, sean expresadas en expediente y por acto administrativo
Naturaleza jurídica de las sanciones administrativas.-Mucho se ha escrito sobre ello, en virtud de ello se impone
discernir sobre la autonomía científico sistemática del derecho represivo administrativo respecto del derecho
penal. De hecho no constituye un acto jurisdiccional, ni produce cosa juzgada, por lo tanto puede ser atacado
por los distintos medios que el derecho establece para impugnar los actos administrativos. La circunstancia de
que la sanción se imponga siguiendo un procedimiento previo, garantías que aseguran el acierto de la sanción
administrativas , se efectúa sin variar la naturaleza del acto 5 .-Para ello agrupan en dos grandes
tendencias:a)Las que afirman diferencias de esencia entre la pena y sanción administrativa;b )Las que niegan
tales diferencias de esencia , confiriéndole a cada uno rasgos distintivos .-Enrolándose en cualquiera de ella
,llegamos a la conclusión, que ambas derivan del Derecho Público, cuya causalidad y efecto en general
proceden de oficio, que una busca resociabilizar al que delinquió , producto de algún ilícito; si bien es cierto el
carácter retributivo de las sanciones administrativas éstas tienen notas comunes con el penal sustantivo, se
diferencian fundamentalmente, porque están dirigidas a quienes se encuentren en una relación jerárquica
administrativa (6) yno al común de la gente , al individuo de la comunidad; sólo deviene de la violación de una
norma de orden administrativa denominada contravenciones o multas ; que pueden ser impuesta a la vez ( Ej.
Privación de la libertad y exoneración), que si bien hay algunos supuestos en las que pretenden ser innovadores
como el llamado Derecho Penal Ambiental, los que se inscriben en éste último otorgan a las sanciones carácter
penal, afirman que la Autoridad que las impone serán diferentes ,una a través de la jurisdicción de un tribunal de
un poder independiente como el judicial, el otro es resultado del accionar del Poder Ejecutivo, con sus tribunales
Administrativos o Tribunales de faltas Municipales.Todo dependerá de la idiosincrasia ,evolución cultural de
cada pueblo, tal es así que se cita al contrabando en el derecho represivo español, comenzó siendo un delito, hoy
constituye una infracción administrativa-Por lo que se concluye, que es una cuestión ontológica , se encuentra
referida a los valores y no a lo formal. Y que se halla inserta dentro de los valores de una sociedad-7 ;5.DROMÍ, José Roberto, El ACTO ADMINISTRATIVO, Ed. Instituto de Estudios de Administración Local,
Madrid, 1985,.-6-Lorenzo, Susana,o.citada p 18; 7.-SOLER ,Sebastián, Derecho Penal, Tea,Buenos Aires,1978,
t.II, n° 44,p.4.Clasificación de las sanciones administrativas- 8Podemos clasificar según su interés en : 1.- De orden general,
y autoprotectiva.-2- Correctivas y Disciplinaria-Según su alcance en: 1-Sanciones correctivas. 2Sanciones
disciplinarias 3
Sanciones fiscales.-4 Sanciones reglamentarias.-5-Sanciones ejecutivas 6-Sanciones
contractuales o especialísimas.-La primera corresponde a normas de sujeción general, que da lugar a las
distintas clases de sanciones de policía, son aquellas que describen conductas que prohíben a los individuos
acciones que puedan constituir un peligro para la seguridad, la paz y la tranquilidad social. Aquí la sanción más
corriente es la pena, que puede ser pecuniaria o restrictiva de la libertad personal; o ambas en forma acumulativa,
también se incluyen a las sanciones de tipo fiscal.- Respecto a las autoprotectivas son aquellas que hacen al
funcionamiento y a la organización de la administración, tutela que se caracteriza por poner en funcionamiento
medios aflictivos contra quienes perturban el buen orden administrativo.-En cuanto a su interés y a su alcance
engloba a las sanciones correctivas y disciplinarias, parte de la doctrina española, considera a ambas como parte
de las sanciones autoprotectivas, consideradas como instrumento final de la autotutela protectiva de la
Administración.- Las correctivas son las denominadas administrativas corrientes o policiales y se caracterizan
por tres elementos determinantes: a) la generalidad de su aplicación (sobre todo los administrados); b) su
exterioridad protegen ordenes administrativos externos ; son manifestaciones de la potestad de mando como
atributo de poder público,c)mediante el cual el estado protege directamente los intereses sociales-8.- Montero
Puerto,Miguel,pocit ps 289 a292; Lorenzo Susana ,ob.cit p.21 a 42.- 9- idem.p54.-Dentro de las normas
generales correctivas, existen las que revisten de
particularidad o especialidad que son las sanciones
disciplinarias. Se señala como características que se considera como una defensa pecuniaria del Estado, con
evidente proyección patrimonial y garantía jurídica; resarcimiento moratorio y como una fuente de recursos
independiente.-Las sanciones reglamentarias están determinadas por las normas que la establecen , cada área o
ley las fija: multa, decomiso, destrucción, apercibimiento, sanciones expulsivas: cesantía, exoneración, entre
otras.-Las sanciones ejecutivas se hallan en íntima relación con las anteriores pues es las que determina el
procedimiento de aplicación, y en algunos casos establece la instancia suficiente de revisión ante el órgano
jurisdiccional-En cuanto a las sanciones contractuales o especialísimas se tratan de penalidades establecidas en
los pliegos de condiciones para las licitaciones públicas .El principio generales que cada una de las obligaciones
derivadas de un contrato administrativo tienen para el caso de incumplimiento, una sanción; se las ubica como de
orden particular dentro de las disciplinarias.- La Potestad DisciplinariaEl Régimen disciplinario regula el
ejercicio de las facultades sancionatorias del Estado, para los agentes que transgreden los deberes impuestos
por el ordenamiento jurídico.- Caracteres:* Potestad de mando que tiene la administración
pública.*Ordenamiento, reglamento que determina la conducta debida por el agente (y conocida) Presupuesto
fáctico: a)relación de empleo público;b) aceptación de la sujeción de subordinación- Naturaleza Jurídica de las
Sanciones DisciplinariasSe ha cuestionado la naturaliza jurídica de las sanciones disciplinarias ; éstas tienen
naturaleza administrativas y no penal, resultan del poder de supremacía de la Administración Pública emergente
de la relación de empleo .-Para una parte de la doctrina, son de naturaleza penal, identificando el poder
disciplinario con el poder punitivo y represivo del Estado.Así el Derecho disciplinarios no es más que un
capítulo del Derecho Penal. Severas críticas se ha formulado a esta doctrina, entre ellas a) en el Derecho penal
rige la regla non bis idem. Que no tiene razón de ser en el orden disciplinario, pues un funcionario puede ser
sancionado con una pena y conjuntamente aplicársele una sanción disciplinaria; b) la prescripción de la acción
penal no excluye necesariamente la sanción disciplinaria; c) la sanción de los delitos es un deber reglado del
Estado mientras que la aplicación de las sanciones administrativas, muchas veces depende de la discrecionalidad
de las autoridades administrativas; d) en el derecho penal rige el principio nulla poema sine lege, en tanto que en
el Derecho disciplinario, para que se aplique una sanción no es necesario que el hecho que lo motiva esté
tipificado previamente en un orden normativo, e) La responsabilidad disciplinaria se desenvuelve dentro de las
relaciones internas de la jerarquía administrativa, esto no ocurre con la responsabilidad penal.-9 La
jurisprudencia reconoce el carácter administrativo de las sanciones. En tal sentido lo estableció la Cámara
nacional Especial Civil y Comercial-sala IV, 27-5-1983, en ED, 106-198; CSJ Santa Fé , 28-4-1982 en JA ,
1983-II-374 El poder disciplinario es de estricto resorte administrativo.Tienen como finalidad asegurar el buen
funcionamiento de los servicios y la continuidad de la función pública9-GONZALEZ PERES,Jesús
”Independencia de la potestad sancionadora de la jurisdicción” en Rap,Número 47,Madrid 1965 ,p 127 y ss. El
principio de supremacía especial es de carácter general, también domina en otras instituciones sociales, colegio
profesionales, universidades no estatales, sindicatos, entre otros, que prestan o ejecuten función administrativa.Procedimiento Administrativo para la aplicación de la sanción disciplinaria A través del proceso sumarial
administrativo o información sumaria, se tiende a investigar acabadamente la existencia de falta y comprobar la
relación de incumplimiento que las ha provocado. En estos rigen por tres principios esenciales: a) Derecho de
defensa del agente en falta; b) Idoneidad e imparcialidad del órgano instructor; c) Consideración expresa en la
resolución definitiva de la opinión vertida por la instrucción sumarial.En cuanto a la oportunidad para aplicar
sanciones, se exige el vínculo de relación de empleo público. Si ha cesado o se le ha separado de su cargo, la
cuestión se vuelve abstracta, no habrá interés de corrección por parte la Administración, no obstante que la
conducta dañosa puede acarrear responsabilidad civil , penal o patrimonial.-Clasificación de las sanciones El
bien jurídico tutelado, es la estabilidad del agente público, de raigambre constitucional ( art .14 bisCN, a
diferencia del ilícito penal donde su tutela se basa en el principio de legalidad de las penas cuyo fundamento
importa el ejercicio de la jurisdicción criminal.En las reglamentaciones se describen las conductas
administrativa deseada a cumplir por los agentes administrativos, su incumplimiento configura la llamada falta
administrativa, merecedora de sanción, enderezada de modo mediato o inmediato al imponer una medida
segregativa –cesantía, exoneración, cuyo límite debe encuadra en la razonabilidad (art 28 de CN).- Sanciones no
expulsivas Apercibimiento escrito: constituye la simple advertencia de la falta cometida y que tiende a
comunicar al agente que su conducta no se ajusta al fiel cumplimiento de la norma que regula la actividad. Se
deja constancia en el legajo personal. Ello puede constituir en el futuro una causal de no muy buena calificación,
y un posible no ascenso.-La mera reconvención o amonestación por conducta reparable e intrascendente, no
constituye sanción disciplinaria ni se anotará en el legajo personal del amonestado,aplica autoridad no inferior a
jefe de depto o equivalente.- Traslados: si bien el agente –tiene en términos no absolutos- derecho a
permanecer en la zona en la que la presta servicios y que tal derecho sólo cede ante situaciones particulares o de
excepción.-importa medidas de buen servicio y en realidad no revisten carácter sancionatorio puede importar
una sanción encubierta.-Cambio de funciones. Desjerarquización: al agente, le asigna función menor a la que
cumplía y se siente agraviadoA tal fin la Corte ha establecido, que si no se acredita merma en la asignación
presupuestaria del agente, no existe perjuicio, ni retrogradación. La estabilidad del empleado público no importa
un derecho absoluto a permanecer en la función, sino un derecho al cargo presupuestario; por consiguiente, la
garantía queda cumplida si pese a modificarse la función se respeta la retribución presupuestaria del empleado,
salvo caso de que tal modificación resulte vejatoria.- El más alto Tribunal, advierte sobre la distinción que exista
entre la estabilidad e inamovilidad, y lo que se trata de evitar es que el cambio de funciones oculte una cesantía
indirecta, parecida al despido indirecto contemplado en el caso de los empleados privados (art 246 L- C. T.)
Siguiendo la orientación de “Cataldo , Alberto César c/Sctría de Estdo de Comu (15/6/76) tal modificación debe
resultara groseramente vejatoria o merecer el calificativo de cesantía encubierta lo cual debe ser invocado y
probado.Supresión de Cargos y Funciones:En la reforma del Estado, suprimieron organismos o eliminaron
cargos o funciones.Al producirse corresponde indemnizar a los agentes. La doctrina considera esto
inconstitucional violación de garantía de estabilidad que rige para el agente público. Ello, en función de las
continuas modificaciones de estructuras orgánicas, que permiten “suprimir” organismo, recreándolo con otra
denominación, ubicación o dependencia, sin control judicial posible para que el afectado reclame sobre el
cumplimiento real de tales requisitos, supuestamente por preservar la división de poderes. Suspensión
preventiva:implica la prohibición de prestar servicios y percibir haberes. Se dispone cuando no fuere posible el
traslado del agte o cuando la gravedad de los hechos hiciere necesario,no puede exceder de 90 días, vencidos los
cuales (término), si no hubiere recaído resolución, el agte será reintegrado, se puede disponer la suspensión
preventiva del agente sometido a proceso por hecho ajeno al servicio, si la naturaleza del delito imputado fuere
incompatible con el desempeño de su función y no es posible asignarle otra, hasta tanto se dicte pronunciamiento
definitivo en la causa penal. En caso de que el proceso se hubiere originado en hechos del servicio o vinculados a
él, se podrá suspender al agente hasta la finalización del juicio criminal, sin perjuicio de la sanción disciplinaria
que independientemente se le pueda aplicar.Si la suspensión se hubiere originado por hechos del servicio, exista
o no procesamiento penal, procederá el pago de los haberes no percibidos si en las actuaciones administrativas
no fuere sancionado, o bien, en la proporción correspondiente, si la medida aplicada no fuere expulsiva.-Si la
suspensión fue motivada por la sustanciación de causa penal por hecho ajeno al servicio, reconoce haberes solo
cuando fuere absuelto o sobreseído definitivamente, siempre que no hubiere estado privado de libertad.Disponibilidad: situación que prevée las reglamentaciones en caso de reestructuración, por un término mayor de
12 meses, en algunos casos puede ser menos de ese tiempo, consiste en la espera de destino o funciones ;
mientras dure se considera en actividad y percibe la totalidad de sus renumeraciones. Finalizado el plazo deberá
reintegrase o en su defecto se reconocerá una indemnización fijada reglamentariamente.- Si se recurre a la
justicia para a reposición del cargo, puede disponerse su reintegro al servicio activo.-Sanciones expulsivas Son
aquellas que provocan la extinción de la relación laboral,hasta pérdida de los dchos previsionales.-En algunos
reglamentos como los del personal de seguridad, se denominan DESTITUCIÓN,es la separación de la
institución, que pueden ser en grado de Cesantía o Exoneración,dispuesta por el Poder Ejecutivo.-La ley de
Personal de la Policía de la Provincia de Corrientes –art 62 a)-, establece que la cesantía no importa la pérdida
del haber de retiro, es decir no va acompañado de sanciones accesorias .La exoneración es la sanción expulsiva
más grave, extingue la relación funcional e importa sanciones accesorias de inhabilitación para ocupar otro cargo
público incluso los derechos de jubilatorios (retiro) ,sin importar que esté en condiciones de obtener dicho
beneficio al momento de la expulsión.-En ambos supuestos y en todos los regímenes ,se requiere sumario
previo. Son causas de cesantía: falta injustificada que excedan los 10 días, falta grave a los superiores; faltas
reiteradas en el cumplimiento de las tareas, entre otras; son causas de exoneración: aquella falta grave que
perjudique material o moralmente a la Adm pública-se extingue por prescripción , tiene como plazo de tres años,
salvo que se haya sido condenado penalmente por ese hecho ,que interrumpe la misma, en este caso es de 10
años.-La responsabilidad civil-extracontractual del agente público prescribe a los 2 años, de cometido el hecho
que las origina (art.4037CC).El examen de la legitimidad del acto comprende no solo sus elementos reglados,
sino también los discrecionales, en cuanto al ejercicio de esas facultades hayan violado o excedido los límites
que condicionan el orden jurídico.Sanciones previstas en el régimen disciplinario policial ley para el personal
policial de provincia de Ctes.dcto n° 3140/84- regula la conducta del funcionario policial en actividad , tanto los
actos del servicio como fuera de ellos, aunque para éstos es menos riguroso. Impone la sujeción a la norma
como un deber inherente al mismoLa inobservancia da las normas dan lugar a las sgs sanciones policiales: a)
apercibimiento escrito; b) Arresto; c) suspensión de empleo; d) destitución , en grado de cesantía o exoneración.Arresto: consiste en la simple detención del personal Superior y subalterno en los lugares y condiciones que
condiciona el presente reglto.Sin perjuicio del servicio-Arresto preventivo:medida preventiva para impedir una
falta disciplinaria, lograr el cese de su ejecución o trascendencia pública..En las demás formas son como las ya
analizadas, variando a lo sumo en el plazo,por la propia rigurosidad de la reglamentación, la gradación de las
faltas; y es el Jefe de Policía única instancia recursiva,definitivas e irrecusables limita la via recursiva.Suspensión de empleo importa la no concurrir al lugar del servicio, no percibe haberes por el
tiempoGeneralmente no dura más de siete días, equivale a treinta días de arresto mientras se sustancia el sumario
administrativo correspondiente. Destitución en grado de cesantía o exoneración, el 1ro no importa la pérdida de
los derechos previsionales,el 2do sí, por lo que no condice con la protección de las garantías constitucionales del
bienestar general, conservan derechoshabientes.Considero excesivo y riguroso, casi asimilable, a la
inhabilitación especial del CP-JURISPRUDENCIA Por ello y teniendo especialmente en cuenta la jerarquía del
cargo del presentante, así como la antigüedad en la función, circunstancias que obligan al agente a una mayor
circunspección y ponderación de sus actos, corresponde aplicar al recurrente la sanción de prevención
(art16,dctoley1858/58-ADLA,XVIII-A587-)CSJ(CS)1979/04/17.“Fusella,Rogelio301-290.-Legis:Ley22.140,
régimen jurídico básico de la función pública nacional.-Dcto 1797/80 reglamento de la ley 22140.-Ley 2987/ 71,
y su modificatorio ley N° 4918/95, de personal l de la prov de Ctes Reglamento del Régimen Disciplinario
Policial. Decreto 314 Bibliografía Dromí ,José R. “El acto administrativo”Ed.: Instituto de Estudios de
Administración local. Madrid 1985BELUSIO.Alfredo“Estabilidady rég discip. para el empleo público.”2da
Ed. Organizaciones Mora libros. 1995-Lorenzo de Vega Jaime, Susana “Sanciones Administrativas” Ed julio
Cesar Faira- 1996.-