Las Fuentes Externas de la Política Económica

Las fuentes externas de la política económica 2003-2010
Ignacio Labaqui *
(PREAL /UCA)
1. Introducción
El crecimiento a tasas elevadas en forma sostenida ha sido sin dudas uno de los rasgos más
destacados de la economía argentina durante el período posterior a la crisis de la
convertibilidad. Efectivamente, entre 2003 y 2008 la economía creció a un ritmo promedio
de 8.5% anual. Aun si tomásemos el período 2003-2010 que captura el efecto negativo que
la crisis económica internacional desatada en 2008 tuvo sobre la Argentina, esta tasa es
algo menor, 7,6%, pero igualmente elevada a la luz de la performance de los últimos 40
años1.
Quizás uno de los hechos más destacables es que ello ocurrió bajo dos administraciones que
hicieron caso omiso de las prescripciones de los organismos multilaterales de crédito y en
no pocas oportunidades revirtieron reformas emprendidas durante la década del 90. Más
aun, aunque como veremos la reacción de los mercados financieros frente a algunas de
estas medidas fue particularmente negativa, los gobiernos de Néstor y Cristina Fernández
de Kirchner ignoraron las mismas, y si bien el costo económico de ello no fue menor,
tampoco fue tal como para generar consecuencias económicas que acarrearan un costo
político elevado para el gobierno.
Aunque es cierto que, especialmente entre 2003 y 2007, el gobierno mantuvo una política
macroeconómica prudente que priorizó el mantenimiento de un tipo de cambio competitivo
y elevados superávits fiscal y externo, no es menos cierto que ello coexistió con medidas
que poco contribuyeron a crear lo que muchos analistas considerarían un ‘buen clima de
inversión’. La aceleración de la tasa de inflación a partir de 2005, el congelamiento de las
tarifas de servicios públicos privatizados, la política oficial hacia el INDEC a partir de 2007
y la nacionalización del sistema privado de pensiones, son, por mencionar algunos, hechos
que fueron percibidos de manera negativa por los mercados financieros.
Frente a ello no puede dejar de reconocerse el particular celo de ambas administraciones
Kirchner por regularizar la relación con los acreedores externos del gobierno, así como
también el firme compromiso en honrar las obligaciones externas en todo momento. Ese
énfasis en disipar cualquier duda en torno a la voluntad y capacidad de pago del estado
*
Ponencia Preparada para el X Congreso Nacional de Ciencia Política, organizado por la Sociedad Argentina
de Análisis Político y la Universidad Católica de Córdoba, Córdoba, 27-30 de julio de 2011. Versión
preliminar. No citar sin autorización del autor.
Email: [email protected]
1
Pese a los cuestionamientos que pesan sobre la credibilidad de las cifras oficiales a partir de 2007, si para el
año 2008 considerásemos la cifra estimada de caída del producto que han sugerido varios analistas (-3%) el
ritmo de crecimiento para 2003-2010 sería de 7,1% anual.
1
argentino sin embargo rara vez estuvo acompañada de una preocupación por ‘cortejar a los
mercados’ o generar un ‘buen clima de inversión’.
Todo lo cual resulta relevante si tenemos en cuenta lo que buena parte de la literatura
sostiene acerca de los efectos que la creciente internacionalización de la economía tiene
sobre la capacidad de los estados de formular la política económica de manera autónoma.
Diversos autores han sostenido que la libre movilidad de capitales acota los márgenes de
acción de los gobiernos, y particularmente su capacidad de poner en práctica políticas
fiscales y monetarias expansivas (Keohane y Milner, 1996). En el contexto latinoamericano
se ha señalado que luego de la aplicación de las reformas orientadas al consenso de
Washington había escaso margen para el retorno de políticas económicas expansivas y para
la reversión de dichas reformas (Weyland, 2004a; Paramio, 2006) o que hacerlo implicaría
un elevado costo político.
La experiencia de los últimos 8 años en la Argentina parece ir en sentido contrario. Como
ya señalamos si bien es cierto que al menos hasta 2007 el gobierno mantuvo una política
macroeconómica prudente, gradualmente a partir de la salida de Roberto Lavagna del
ministerio de economía y sobre todo luego de las elecciones de 2007 la política económica
se ha acercado cada vez más a lo que Dornbusch y Edwards (1989) denominaran tiempo
atrás como ‘populismo macroeconómico’, en una versión moderada si se quiere a
comparación con otras experiencias. Pero incluso antes de 2007, como mencionamos antes,
es posible encontrar medidas que iban en un sentido contrario a lo demandado por los
organismos multilaterales de crédito o los mercados de capital.
Es posible sostener que a comparación de los gobiernos anteriores surgidos luego de la
democratización, los gobiernos de Néstor Kirchner y Cristina Fernández de Kirchner
gozaron de una mayor autonomía en la definición de su política económica. Este trabajo
indaga justamente acerca de las condiciones externas que explican esa mayor autonomía.
Sostendré que los mayores grados de libertad de los que disfrutaron las dos
administraciones kirchneristas estuvieron dados por el espacio de oportunidad generado a
partir de dos hechos: el ascenso de China en la economía internacional y la política exterior
de Estados Unidos durante las dos administraciones Bush. No adscribo a la idea del así
llamado ‘viento de cola’, sino que más bien sostengo que los gobiernos kirchneristas
aprovecharon un espacio de oportunidad que les permitió acumular recursos y tomar
decisiones de política económica –erradas o no- con mayor prescindencia de la reacción de
los mercados que cualquier otra de las administraciones anteriores de la democracia. Ello
responde si se quiere a la lógica de “segunda imagen revertida” de Gourevitch (1978). En la
primera sección revisamos la literatura de relaciones internacionales y política comparada
sobre el impacto de la creciente internacionalización económica sobre la autonomía de los
estados. Luego revisaré brevemente la evolución de la política económica de las dos
administraciones kirchneristas y la reacción de los mercados, sus formadores de opinión y
los organismos multilaterales de crédito. La siguiente sección analiza de qué modo el
ascenso de China permitió al gobierno ampliar su margen de maniobra en materia
económica, así como también las externalidades positivas de las políticas de George W.
Bush para la Argentina, así como también el modo en que los dos gobiernos kirchneristas
aprovecharon ese espacio de oportunidad. Finalmente en la conclusión hacemos referencia
2
a los potenciales límites que esta autonomía podría enfrentar en un futuro y al impacto
diferencial que sus fuentes externas han tenido sobre los distintos estados de la región.
2. Internacionalización económica, neoliberalismo y autonomía estatal
Desde hace tiempo se ha sostenido que la potestad del estado en materia económica se ha
visto socavada por la globalización económica. Desde el período de posguerra el estado no
sólo ha cedido potestades que hacían a la noción de soberanía a organismos internacionales
y supranacionales, sino que al levantar restricciones al movimiento de bienes, servicios y
flujos de capital, contraría con menos grados de libertad en cuanto a sus elecciones en
materia de política económica.
‘The idea that the nation-state has been undermined by the transnational forces of economic
globalization has appeared in writings on the international system and on the international economy
(…) Daniel Yergin and Joseph Stanislaw maintain that the market has wrested control from the
state over the commanding heights of the economy and that the economic role of the nation state is
just about at an end” (Gilpin, 2001: 362).
Autores como Cox han destacado la internacionalización del estado como un rasgo
característico de la política internacional surgida luego del final de la Segunda Guerra
Mundial, y que se habría acrecentado luego del final de Bretton Woods (Cox, 1986). Pero
no es solo el hecho de que los gobiernos han aceptado resignar atributos de soberanía hacia
organismos internacionales o supranacionales, sino que han quedado en una posición de
desventaja frente al capital. Gill (2008) sostiene que la mayor movilidad de la que dispone
el capital genera una situación de ‘carrera hacia el fondo’ entre los estados, los cuales
compiten entre sí para atraer inversiones. Las decisiones de inversión toman en
consideración el ‘clima de inversión’ de un país respecto de otro, examinando cuestiones
diversas como los costos de producción, la estabilidad política, las concesiones en materia
impositiva, la dimensión del mercado, etc. En una misma dirección, Keohane y Milner
(1996) afirman que la movilidad del capital incrementa las presiones sobre los líderes
políticos para que preserven un clima adecuado de negocios.
En el caso de los flujos de inversión financiera, ello resulta mucho más cierto dado que su
impacto es mucho más inmediato y potencialmente mucho más desestabilizador.
Fenómenos que han sido estudiados por los economistas tales como ‘la enfermedad
holandesa’ o el ‘frenazo’ muestran de manera clara los potenciales riesgos que tanto una
entrada o una salida abrupta de capitales puede tener sobre una economía. Se han destacado
los altos costos que tanto en materia política como económica una alta salida de capitales
traería aparejada para un estado.
“Financial capital can react to government policies, or expected policies, much more rapidly than
productive capital. With the liberalization of capital flows between the major capitalist economies
(and some less-developed countries), the reaction of financial capital need to be one of
postponement of investment (‘as in investment strike`). Instead, huge sums of money can quickly
flow out of a country to more attractive havens. The result of this can be a balance of payments
crisis under fixed exchange rates, or a foreign exchange crisis (fall in the exchange rate), under
floating exchange rates (Gill, 2008: 111)
3
Trabajos como los de Santiso y Martínez (2003) o Gervasoni (2003) analizan la
interrelación entre la política y los mercados, y muestran claramente como hechos políticos
tales como el ascenso en las encuestas de un candidato percibido como poco confiable por
el mercado o las fisuras en una coalición de gobierno pueden tener efectos significativos
sobre los movimientos de capital.
Se ha sostenido así que la política macroeconómica ha perdido eficacia a causa de la
creciente integración económica, y que la capacidad de los gobiernos de implementar
políticas fiscales y monetarias expansivas es más reducida debido a la reacción de los
mercados:
“With floating Exchange rates and complete capital mobility, fiscal policy may lose some of its
efficacy, especially when compared to a world of less mobile capital (Mussa, 1979). Market
reactions to fiscal policy in the short run affect domestic interest rates and the exchange rate in ways
that tend to offset the effects it would have had in a closed economy. In contrast, changes in
monetary policy tend to have a bigger impact under these conditions than with fixed rates. In open
economies, the very size of the impact may deter expansionary monetary policy for the fear of
capital flight. That is, even if monetary policy could make a difference, monetary autonomy may be
constrained (Keohane y Milner, 1996: 17)
Si bien los estados eventualmente pueden reducir los niveles de interdependencia, hacerlo
tiene costos elevados. En palabras de Remmer (2003) la privatización de las finanzas
internacionales junto a la creciente movilidad del capital y la integración de los mercados
financieros ha limitado la viabilidad de los merados financieros cerrados.
La implementación de las reformas neoliberales en la región justamente habría operado en
este sentido, elevando los costos políticos y económicos de aplicar políticas heterodoxas y a
la vez reduciendo la capacidad de dar marcha atrás respecto de las reformas implementadas
(Weyland, 2004 a y b; Remmer, 2003). Las reformas habrían tornado así a los gobiernos
latinoamericanos más sensibles a las presiones del capital
‘Latin American democracies face increased external constraints the neoliberal era. By
opening up their economies, these nations have become more exposed to the vicissitudes of
international financial markets. They need to attract and retain capital that should in
principle, leave the country easily and quickly. Investors can use these enhanced ‘exit’
options to gain bargaining leverage’ (Weyland, 2004b)
‘Under heavy pressure from international financial institutions, structural reforms involving
privatization, trade liberalization, fiscal reform, and financial opening were widely adopted, and
these reforms reinforced the new constraints on policy choice. Regardless of whether policy-making
process were more or less transparent, coherent or participatory, the exposure of highly protected
economies to the pressures of increasingly integrated global markets dramatically raised the
economic price of imprudent or unorthodox policy management (Remmer, 2003: 37)
La posibilidad de una reacción negativa por parte del mercado financiero habría de este
modo reducido las chances de los gobiernos de implementar políticas expansivas o
abiertamente populistas, o en caso de hacerlo, ello conllevaría costos más elevados. Uno de
los problemas de esta mayor exposición de la región al capital financiero es que no
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necesariamente las preferencias de los mercados y el electorado serán coincidentes
colocando en no pocos casos a gobiernos democráticamente electos ante la disyuntiva de
optar por las preferencias de los mercados, lo cual tiene implicancias negativas para la
lógica democrática, amén también de acarrear costos políticos muy elevados por lo que
podría interpretarse como ‘una traición hacia los votantes’, u optar por las preferencias del
electorado, un curso de acción también riesgoso, debido a los costos económicos y en
última instancia políticos de una reacción negativa por parte del mercado. Así, la
dependencia del capital financiero eleva los riesgos de alejarse del sendero de políticas
amigables para el mercado. El costo de hacerlo es elevado tanto en materia económica
(fuga masiva de capitales; recesión; pérdida de prosperidad) y en materia política
(básicamente, los costos políticos asociados a una crisis económica):
“Politicians pursuing ‘economically incorrect’ policies, as defined and policed by international
financial markets, risk provoking capital flight, hyperinflation, and declining growth-all of which
pose serious political hazards (Remmer, 2003: 51)
Este argumento no ha estado exento de críticas. De hecho Sylvia Maxfield señala que
quienes plantean este conflicto entre las preferencias del electorado y las preferencias del
mercado financiero, tienen una visión un tanto simplificada o superficial del mismo,
perdiendo de vista que hay distintos tipos de inversores y que no todos ellos tienen un
conjunto similar de preferencias en materia de política (Maxfield, 2002). En particular, no
son similares las preferencias de quienes invierten en acciones o en títulos soberanos. Los
primeros tendrán mayor tolerancia hacia políticas expansivas que promuevan el
crecimiento, en tanto que los segundos tendrán mayor preocupación por el impacto de las
políticas públicas sobre la capacidad de pago, la inflación, a la vez que estarán atentos a las
tasas de interés de las economías más industrializadas. Más allá de ello, resulta evidente
que la desregulación en los movimientos de capitales incorpora la reacción de los mercados
dentro del cálculo político de gobernantes democráticamente electos tal como sostienen
Remmer y Weyland.
Sin embargo, siguiendo la lógica de “segunda imagen revertida” de Gourevitch (1978) es
posible plantear que el margen de maniobra de los estados responde a condiciones políticas
y económicas internacionales, y que cambios en las mismas provocan cambios en los
desafíos que debe enfrentar el estado. De hecho, la lógica de Gourevitch se encuentra detrás
de las visiones pesimistas acerca del impacto de la liberalización financiera sobre la
democracia. El contexto de liquidez internacional de los 70 surgido a partir de los recursos
originados en la primera crisis del petróleo fue la condición que permitió a los gobiernos
latinoamericanos contar con amplios márgenes de maniobra en cuanto a su política
económica. El fin de ese contexto de liquidez y precios de materias primas elevados a partir
de la decisión de Estados Unidos de elevar su tasa de interés derivó en la crisis de la deuda
y en la década perdida. La crisis de la deuda, la ausencia de financiamiento externo y el rol
prominente que en este contexto adquirieron los organismos multilaterales de crédito sin
duda jugaron un papel destacado en la adopción de reformas neoliberales. De hecho, de
acuerdo a Remmer (2003) fueron precisamente las presiones económicas internacionales,
más que las condiciones domésticas, las que llevaron a los países de la región a adoptar
políticas neoliberales:
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“International economic forces set this dynamic process of change in the political economy of the
region in to motion by undermining the viability of statist development models while
simultaneously strengthening, both directly and indirectly, the incentives and opportunities for the
maintenance of democratic institutions. The economic crisis of the 1980s and associated pressures
for trade and financial liberalization, in particular, contributed to the collapse of authoritarian
regimes and helped to open up the region to an unprecedented array of external checks on domestic
economic and political choice. These included not only threats of capital flight in response to
populist policies but also economic sanctions for breaches of constitutional democracy” (Remmer,
2003: 34)
Esas mismas fuerzas económicas internacionales que pusieron en marcha el proceso de
reformas y que siguiendo a Weyland (2004 a y b) restringieron el margen de maniobra de
los estados latinoamericanos en cuanto a sus elecciones de política económica, bien pueden
operar en un sentido contrario, otorgándole en ciertas circunstancias mayor sustentabilidad
a políticas económicas alejadas de la ortodoxia o incluso ‘populistas’. Contextos signados
por una amplia disponibilidad de capitales o por términos de intercambio favorables
aumentan los grados de libertad de los gobiernos, entre otros motivos porque reducen la
capacidad de monitoreo de las instituciones multilaterales de crédito (Kahler, 1992). Ello
no implica que necesariamente los gobiernos adoptarán políticas pro-cíclicas, pero sí es
claro que ampliará el rango de opciones de política disponibles y a la vez, alargará la vida
de políticas económicas que bajo otro contexto podrían aparecer como insustentables.
3. Las gestiones kirchneristas y el mercado financiero
Entre 2003 y 2008 la economía argentina se expandió a tasas elevadas, creciendo en
promedio más de un 8% anual y con tasas de inversión superiores a las del período previo a
la crisis de 2001, en un marco signado por superávits gemelos, un tipo de cambio
competitivo y –a diferencia del crecimiento de la década del 90- con creación de empleo y
reducción de la pobreza (Fanelli y Albrieu, 2009; Frenkel y Dammill, 2009). A pesar de los
superávits externos y el haber mantenido al menos hasta 2006 una postura que
macroeconómicamente podríamos calificar de ortodoxa, es claro que otro de los rasgos
sobresalientes de este período de crecimiento es que el gobierno –a diferencia de lo
ocurrido en la década del 90- hizo básicamente oídos sordos de las demandas,
prescripciones y pronósticos de la comunidad financiera internacional. Ciertamente las dos
administraciones Kirchner mostraron un celo notable en lo que se refiere a dar certezas
tanto sobre la voluntad como de la capacidad de pago de la deuda soberana, algo que no
siempre obtuvo un reconocimiento por parte de los inversores. Fuera de ello, en no pocas
oportunidades ambas administraciones ignoraron las posibles reacciones de los mercados
frente a algunas medidas, y aunque ello implicó pagar costos en términos económicos –más
precisamente aquellos mismos que señala la literatura revisada, esto es un salida de
capitales y un aumento de la tasa de riesgo país-, esos costos fueron, en comparación a lo
que señala la literatura, menores. Lo que en esta sección sostenemos es que las dos
administraciones Kirchner mostraron una mayor autonomía respecto de las preferencias de
los mercados respecto de lo que hubiera esperado la literatura revisada en la sección
anterior y sobre todo, en comparación a otras administraciones del período democrático
inaugurado en 1983.
Varios hitos de los 8 años de administraciones kirchneristas proveen evidencia suficiente
sobre esta mayor autonomía respecto de las preferencias de la comunidad financiera
6
internacional. En primer lugar, el gobierno de Néstor Kirchner negoció con dureza tanto
con el FMI en 2003 como con los acreedores externos de la Argentina en 2005 planteando
una fuerte quita sobre la deuda en cesación de pagos desde 2001 (Helleiner, 2005; Frenkel,
Damill y Rapetti, 2005). Luego de la renegociación de la deuda, a pesar de los reclamos de
diversos sectores de la comunidad financiera internacional, el gobierno de Néstor Kirchner
se negó a reabrir el canje de deuda para aquellos acreedores que habían rechazado la
propuesta argentina de 2005, algo que sí hizo el gobierno de Cristina Fernández de
Kirchner durante 2010, en términos ligeramente peores a los presentados originalmente.
En lo que se refiere a la inflación, el gobierno también demostró un escaso interés por las
prescripciones del mercado financiero y de los organismos multilaterales de crédito. Desde
2005 la Argentina experimenta tasas de inflación de dos dígitos, las cuales de acuerdo a
mediciones extraoficiales fueron acelerándose a partir de 2007. La primera reacción del
gobierno fue intentar moderar la misma a través de un mix de políticas que incluía medidas
administrativas y de ‘persuasión moral’ con restricciones a las exportaciones de productos
transables. A partir de 2007, el enfoque incluyó modificaciones en el modo de cálculo del
Índice de Precios al Consumidor, medida no exenta de controversia, y especialmente a
partir de 2009, la utilización del tipo de cambio como una suerte de ancla, descartando en
todo momento cualquier posibilidad de ‘enfriar la economía’. En ningún momento el
gobierno hizo caso a las sugerencias de adoptar políticas fiscales y monetarias más
restrictivas para moderar la inflación tal como desde 2005 venía por ejemplo reclamando el
FMI (FMI: 2005 y 2006).
Las demoras en la renegociación de los contratos de servicios públicos y el virtual
congelamiento de las tarifas residenciales vigente desde 2002 es otra muestra de la poca
importancia que el gobierno otorga a las recomendaciones de la comunidad financiera
internacional. A pesar de los problemas energéticos experimentados por la Argentina desde
2004 y la creciente dependencia de la energía importada, los gobiernos de Néstor y Cristina
Kirchner prefirieron subsidiar la oferta en materia energética antes que permitir un ajuste en
las tarifas de luz y gas y en el precio mayorista de la energía eléctrica y el gas en boca de
pozo.
Finalmente, la decisión de estatizar los fondos de pensión claramente constituye un hito en
la política económica kirchnerista y que se aleja notoriamente de las preferencias de los
mercados financieros:
“Los contados analistas y grandes inversores de Wall Street que por estos días miran hacia la
Argentina y el resto de América latina recibieron con desagrado la propuesta de estatización de los
fondos privados de pensión. Una decisión que no sólo sería equivocada en sí, alertaron, sino que
reflejaría la "desesperación" oficial por obtener fondos frescos, la cercanía de un nuevo default y el
eventual retroceso, uno más, que implicaría para el país.
"¿Desesperados por financiamiento?", planteó el último reporte que el BNP Paribas distribuyó entre
sus clientes para explicar que el Gobierno "tuvo la desagradable comprensión de que su
financiamiento para el año próximo está altamente comprometido". Pero alertó que la herramienta
que escogió para captar fondos es "una triste y terrible idea" que eclipsará el anuncio de una
renegociación con los holdouts . "Gran vergüenza", se lamentó.
Más drástico, el estratego que controla US$ 1000 millones en activos para el Grupo Soberano
Emergente (ESG, en inglés) desde Nueva York, Jaime Valdivia, calificó de "horrible" el proyecto
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oficial. "Estamos volviendo a las épocas oscuras "aventuró". Nunca, ni en los peores tiempos de
dificultades financieras, el Gobierno siquiera pensó quedarse con el sistema de pensiones." (La
Nación, 23/10/2008)
De algún modo los 8 años de gestión económica kirchnerista combinaron aspectos que
sintonizaban con las preferencias de la comunidad financiera internacional tales como los
superávits gemelos y el celo en demostrar tanto voluntad como capacidad de pago de las
obligaciones financieras del estado, pero que coexistían con políticas que se alejaban
radicalmente del credo de los mercados tales como las mencionadas. Ello constituye lo que
Fanelli y Albrieu han denominado como el costado oscuro del período kirchnerista:
“Se observaron tres signos preocupantes para la sostenibilidad del crecimiento. Primero, los
conflictos distributivos no menguaron a pesar del aumento del ingreso per capita y la reducción del
desempleo. Segundo, la oferta no acompañó el aumento de la demanda: la inflación se aceleró
sustancialmente y la inversión en sectores clave como energía y transporte se rezagó. Tercero, la
calidad de las instituciones económicas se deterioró seriamente de la mano de los conflictos
distributivos. Los hitos fueron la intervención del INDEC, los cambios arbitrarios en la tributación
al comercio exterior y la estatización del sistema previsional (…) la baja volatilidad en el nivel de
actividad contrasta con la variabilidad de precios e inflación (…) Los conflictos distributivos y el
debilitamiento institucional incrementaron la vulnerabilidad a shocks de dos formas. Por un lado,
debilitaron la capacidad de generar superávit fiscal; por otra, cerraron el acceso del gobierno a los
mercados de capital. (Fanelli y Albrieu, 2008)
Es evidente que ese lado oscuro pesó fuertemente en las percepciones de la comunidad
financiera y alimentó dudas acerca de la sustentabilidad de la política económica de las
gestiones kirchneristas. El estilo presidencial de Néstor Kirchner fue desde un comienzo un
factor de dudas. Ello alimentó la percepción del entonces presidente como un caso más de
populismo latinoamericano, y que ello ahogaría lo que se percibía como un rebote de la
crisis de 2002. Ya a comienzos de 2004 la visión de influyentes analistas de Wall Street era
que la Argentina sólo estaba experimentando un rebote de la crisis de 2002 y que el
crecimiento no estaba asentado en bases sólidas, para lo cual era necesario implementar
importantes reformas estructurales:
“La Argentina salió de la oscuridad, pero aún debe afrontar una larga lista de reformas estructurales
para alcanzar un desarrollo sostenido y sustentable. Mientras tanto, seguirá siendo irrelevante para
la economía mundial. Ese es el resumen de los comentarios que tres de los referentes económicos
más conocidos y respetados de Wall Street -Jacob Frenkel, Stephen Roach y Fred Bergstenhicieron ayer a LA NACION durante la primera jornada del Foro Económico Mundial, que se
desarrolla en esta pequeña villa alpina.
"No soy demasiado optimista" sobre la situación argentina, dijo Frenkel. Para Roach, la
recuperación actual que está registrando la economía es un mero "rebote" tras la depresión de los
años anteriores. Los tres se mostraron optimistas, aunque cautos, sobre el panorama económico y
financiero mundial, y optaron por concentrarse en la irrupción del llamado "nuevo paradigma": la
posibilidad de crecer sin generar nuevos puestos de trabajo.
Frenkel, presidente del banco de inversiones Merril Lynch International y viejo conocedor de la
Argentina, desde que asesoró en 2001 a Domingo Cavallo, dijo que en el país "hace falta un
esfuerzo serio por instrumentar reformas estructurales y creo que el país ha evitado tomar esas
decisiones por muchísimo tiempo", destacó. Roach, economista jefe y director de Análisis
Económico Global de Morgan Stanley, subrayó en cambio que el país "ha regresado de la
8
oscuridad", pero reclamó reformas en materia laboral, impositiva y de previsión social. (La Nación,
22/01/2004)
A las críticas de los analistas de Wall Street pueden sumarse los reclamos del Fondo
Monetario Internacional en una amplia gama de temas. Por ejemplo en 2005, en su revisión
Artículo IV el FMI reclamaba mayor austeridad fiscal y una política monetaria más
contractiva a las vez que sostenía que era necesario emprender profundas reformas
estructurales, tales como la modificación del régimen de coparticipación o la eliminación
del impuesto a las transacciones financieras y los derechos de exportación (FMI, 2005). En
el punto de las empresas privatizadas por su parte el Fondo sostenía:
“The situation in the regulated utilities sector is not sustainable and failure to resolve outstanding
issues will have damaging consequences for macroeconomic stability and future growth.” (FMI,
2005: 36)
En la revision artículo IV de 2006 el Directorio Ejecutivo del Fondo volvería a la carga con
estos temas e incluso pondría sobre la mesa otras cuestiones tales como el ‘clima de
negocios’ y la necesidad de reabrir el canje de deuda para los holdouts:
“Directors noted that structural measures to increase competitiveness and encourage investment—
notably in regulated industries—remained vital to ensure continued strong growth. They also
encouraged the authorities to consider alternatives to financial transactions and export taxes, to
review the functioning of the fiscal responsibility regime, and to allow relative prices in the utilities
and energy sectors to adjust so as to unwind the implicit cross-subsidies that pervade the economy.
Most Directors expressed concern over the impact that some of these policies were having on the
business environment. Directors also encouraged the authorities to seek a consensual solution to the
remaining government arrears to both official and private sector creditors, noting that this would be
in Argentina's own interest.” (FMI, 09/08/2006)
Es paradójico observar que varios años después las afirmaciones de los analistas que
contribuyen a formar las percepciones de los mercados financieros no era muy distintas de
las del comienzo de la gestión kirchnerista, subrayando en todo momento las dudas acerca
de la sostenibilidad del crecimiento y la capacidad de pago del gobierno:
“El país puede afrontar los vencimientos de deuda de 2009, pero enfrentará dificultades el año
próximo, según informó la calificadora de riesgo Moody´s. "La Argentina debería tener suficientes
recursos para financiarse durante 2009, pero si la crisis continúa afectando los ingresos, 2010 será
un año mucho más difícil", sostuvo Gabriel Torres, vicepresidente de Moody´s, en un comunicado.
(La Nación, 23/03/2009)
Más allá del tono crítico que organismos multilaterales de crédito, agencias de calificación
de riesgo e incluso analistas del mercado financiero adoptaron respecto de diversos
aspectos de las políticas implementadas por las gestiones de Néstor y Cristina Kirchner, el
comportamiento de los mercados frente a la Argentina tuvo notables oscilaciones. En el
siguiente gráfico puede observarse la evolución del riesgo país que elabora JP Morgan para
la Argentina y para el conjunto de los emergentes. Incluimos éste último índice a fin de
verificar si el alza del riesgo país obedece a factores locales o a factores externos que
afectan a todos los emergentes, e incluso en este último caso, si la reacción del mercado es
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más negativa con la Argentina respecto de los demás emergentes debido a una mayor
vulnerabilidad originada en variables domésticas.
En el gráfico puede observarse que luego de la finalización del canje de deuda de 2005 hay
una reducción drástica en la sobretasa que pagaba la deuda argentina. De hecho, entre 2005
y 2007 la Argentina se acerca al promedio de los emergentes hasta que a comienzos de este
último año la brecha entre ambos vuelve a ensancharse, hecho que coincide con el
comienzo de las dudas acerca de la credibilidad de la estadísticas oficiales durante el primer
trimestre de 2007.
Gráfico 1. EMBI+ para Argentina y para emergentes 2005-2010
Fuente: elaboración propia en base a datos de JPMorgan disponibles en www.ambito.com
Durante 2008, en consonancia con el conflicto por las retenciones móviles la brecha
respecto del resto de los emergentes continúa agrandándose, y luego de la caída de Lehman
Brothers el spread argentino pega un salto brusco, bastante más marcado que el del
promedio de los emergentes. Ese salto brusco también coincide con la decisión del
gobierno de estatizar el sistema privado de pensiones.
En 2009, el riesgo país vuelve a caer, de una manera mucho más brusca que la del resto de
los emergentes aunque es justo reconocer que desde niveles que triplicaban prácticamente
al promedio de los demás países. Ello coincide con la llegada de Amado Boudou al
ministerio de Economía y la decisión de relanzar las negociaciones con el Club de Paris, el
anuncio de la creación de un consejo académico para mejorar la credibilidad de las
estadísticas oficiales, los coqueteos con el FMI para la realización de la revisión artículo IV
pendiente desde 2006 y la decisión de reabrir el canje de deuda. Este conjunto de anuncios,
de los cuales sólo se concretó la reapertura del canje de deuda, en consonancia con una
percepción más acertada de la capacidad de pago de la Argentina. Si bien el spread respecto
de los demás emergentes cae, no vuelve los niveles previos a la intervención sobre el
INDEC.
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El gráfico N2 muestra la evolución trimestral de la salida de capitales que reporta el Banco
Central de la República Argentina (BCRA). La historia es similar a la del primer gráfico. A
pesar del discurso crítico de calificadoras de riesgo, analistas y el FMI, la salida de
capitales se mantuvo en niveles bajos hasta el tercer trimestre de 2007, coincidiendo con las
elecciones presidenciales. A partir de allí, la salida de capitales se mantiene en niveles
elevados que coinciden con una sucesión de hechos negativos para el gobierno combinados
con medidas que tuvieron una mala recepción en el mercado financiero: el conflicto por las
retenciones móviles, el comienzo de la crisis económica internacional tras la caída de
Lehman Brothers, la nacionalización de los fondos de pensión, y las dudas acerca de la
capacidad de pago de la Argentina que, al menos hasta el segundo trimestre de 2009, había
en los operadores financieros. Este proceso se revierte a fines de 2009 con los gestos
amigables del nuevo equipo económico y una mejor percepción acerca de la capacidad del
gobierno de servir los pagos de deuda. Así y todo, el proceso de salida de capitales vuelve a
intensificarse a comienzos de 2010 en consonancia con el conflicto por el uso de reservas
para el pago de deuda.
Gráfico N2 Formación de Activos Externos 2003-2010 (miles de millones de dólares)
Fuente: elaboración propia en base a datos del BCRA
De la lectura de ambos gráficos puede inferirse que el mercado financiero se comportó de
acuerdo a lo esperado por la literatura. No es casual que la salida de capitales y el aumento
en la tasa de riesgo país coinciden con la aceleración de la inflación y la decisión del
gobierno de encarar este tema con un enfoque diferente al que hubiera esperado el mercado.
Quien no se comportó de acuerdo a lo que hubiera esperado la literatura revisada es el
gobierno. Si bien como ya hemos señalado, siempre hubo especial preocupación en dar
certidumbre acerca de la voluntad y capacidad de pago de la deuda en ambas
administraciones Kirchner, en ningún momento el gobierno se preocupó por intentar
‘seducir’ al mercado mediante la adopción de medidas de política económica que fueran en
línea con lo que este juzgaba correcto. Hay por cierto excepciones como las operaciones de
11
manejo de pasivos realizadas en 20092, la reapertura del canje de deuda en 2010, la
vocación de negociar la deuda impaga con el Club de París o incluso la decisión de solicitar
el asesoramiento del FMI para el diseño de un índice de precios al consumidor de alcance
nacional. Sin embargo, bien miradas, ninguna de estas medidas implicó un cambio
sustantivo en la política macroeconómica.
En síntesis, más allá del esfuerzo de ambas administraciones kirchneristas por despejar
cualquier incertidumbre respecto del pago de la deuda pública e incluso más allá de la
ortodoxia macroeconómica que al menos hasta 2006 caracterizó la política económica del
gobierno, es difícil sostener que
ello se haya debido a presiones económicas
internacionales. Ambas administraciones no titubearon en adoptar medidas que ex ante
podía saberse tendrían una recepción gélida en el mercado financiero, tales como la
intervención en el INDEC, la tolerancia hacia una tasa de inflación elevada o la decisión de
estatizar los fondos de pensión. Los mercados reaccionaron como era de esperarse como
hemos visto, y si bien ello tuvo consecuencias no menores, el costo en materia económica o
política para el gobierno ha sido sensiblemente menor a lo que la literatura esperaba. Esos
costos incluyen sin duda la retracción de la economía en 2009, sin dudas vinculada a los
efectos de la crisis desatada a partir de la caída de Lehman Brothers, pero potenciada por
factores domésticos previos esta (Fanelli y Albrieu, 2009; Frenkel y Dammill, 2009) y la
derrota en las elecciones legislativas de 2009. Así y todo, la recuperación económica
posterior a la crisis de 2009 y de la mano de ella la recuperación de la popularidad del
gobierno, sin que mediara una corrección sustantiva en la política económica, revela que
los costos fueron sustancialmente menores a lo que hubiera esperado la literatura reseñada
en la sección anterior. De ahí que sea necesario explicar qué es lo que permitió a las dos
administraciones Kirchner gozar de una mayor autonomía que sus antecesores y por qué los
costos de no tomar en consideración las reacciones de los mercados financieros fueron
significativamente menores a lo esperado.
4. Las fuentes externas de la autonomía
Nuestro argumento es que del mismo modo que una reconfiguración del escenario
internacional operó en favor de la implementación de las reformas del Consenso de
Washington y redujo el rango de opciones de política disponible para los gobiernos de la
región, una serie de procesos internacionales ocurridos durante la primera década del siglo
XXI ampliaron los márgenes de maniobra de las administraciones kirchneristas en materia
de política económica, reduciendo el peso relativo de los mercados financieros, permitiendo
así una mayor autonomía respecto de los mismos. Esos cambios ocurridos en el escenario
internacional en combinación con aspectos internos explican el por qué lo que buena parte
de la literatura revisada en la segunda sección hubiera juzgado como insustentable, tuvo
una mayor sostenibilidad a la esperada.
Sostendremos que la mayor autonomía de la que disfrutaron las administraciones
kirchneristas se encuentra vinculado a los cambios operados en la economía internacional a
partir del ascenso de China; el giro en la política de los Estados Unidos respecto del manejo
2
A comienzos de 2009, el gobierno realizó un canje de deuda destinado a mejorar el perfil de vencimientos
para 2009, 2010 y 2011.
12
de las crisis financieras durante la primera administración Bush y la política exterior de
Estados Unidos tras los atentados del 11/09 que no sólo redujo la atención de Washington
hacia la región sino que priorizó los temas vinculados a la lucha contra el terrorismo. Estos
tres factores crearon las condiciones necesarias para que la Argentina contara con
superávits de cuenta corriente a lo largo de todos estos años, acumulara reservas,
renegociara agresivamente su deuda externa y de este modo aliviara sus obligaciones
financieras, y así ampliara su margen de maniobra frente al mercado financiero.
4.1 El ascenso de China y su impacto
Durante la primera década del siglo XXI las economías latinoamericanas disfrutaron de un
entorno internacional sumamente favorable signado entre otros factores por una sustancial
mejora en los términos del intercambio que aparece claramente impulsada por la economía
china, que ha comenzado a ser un importador fuente de materias primas (Ocampo, 2007;
Rhys Jenkins, 2011). En el caso particular de la Argentina, el crecimiento sostenido de
China ha llevado a la incorporación de amplios sectores de su población y a un incremento
de sus necesidades alimentarias. Tal como el Reino Unido en el siglo XIX, China demanda
actualmente hoy productos en los cuales la Argentina goza de ventajas comparativas. La
última década ha llevado entonces a un incremento en el precio de cereales y de alimentos,
que ha favorecido las exportaciones nacionales, beneficiadas no sólo por la devaluación de
2002, sino por la mejora en los términos del intercambio. De acuerdo a Rhys Jenkins
(2011) el impacto del crecimiento de China no ha sólo ha influido las cantidades exportadas
sino que también ha afectado positivamente los precios de las exportaciones. En el gráfico
3 se observa la evolución anual de la cuenta corriente y la balanza comercial de la balanza
de pagos (eje izquierdo) junto a la evolución de los términos del intercambio (eje derecho)
para el período 1993-2010.
Gráfico N3 Cuenta Corriente y Balanza Comercial de la Balanza de Pagos (millones de
dólares) y Términos del Intercambio (1993=100) 1993-2010
25.000
150,0
20.000
140,0
15.000
10.000
130,0
5.000
120,0
0
-5.000
110,0
-10.000
100,0
-15.000
-20.000
90,0
Cuenta Corriente
Balanza Comercial
Términos del Intercambio
Fuente: elaboración propia en base a datos del Ministerio de Economía y el INDEC
13
El impacto del auge de China no puede ser subestimado. Entre 2002 y 2010 el ritmo de
crecimiento de las exportaciones hacia China prácticamente triplicó el ritmo de crecimiento
de las exportaciones totales (429% vs.162%), lo cual implicó que la participación de China
en las exportaciones totales se duplicara pasando del 4.26% al 8.6%. (Fuente: Ministerio de
Economía e INDEC)
El superávit de cuenta corriente del que ha disfrutado la Argentina durante la última década
ha sido la condición que permitió que el Banco Central acumulara reservas, lo cual a su vez
fue clave no sólo para cancelar en forma anticipada la deuda del gobierno con el Fondo
Monetario Internacional en 2005, sino que también permitió al gobierno financiarse en
2010 y 2011 sin tener necesidad de recurrir a los mercados de capitales. Tanto la
cancelación de la deuda con el Fondo como el acceso a fuentes alternativas de
financiamiento otorgaron a ambas administraciones kirchneristas mayores grados de
libertad frente a la comunidad financiera internacional. Asimismo, los buenos precios de las
exportaciones, impulsados por el efecto de la mayor demanda china, también contribuyeron
a reforzar las finanzas públicas por vía del impacto sobre la recaudación de derechos de
exportación.
Antes que atribuir todos los méritos al así llamado ‘viento de cola’ es justo reconocer que la
política de tipo de cambio real competitivo y estable mantenida al menos hasta 2008 está
detrás de la acumulación de reservas y de la mejora en las cuentas fiscales (Damill y
Frenkel, 2009). La vulnerabilidad externa y fiscal ha sido tradicionalmente una fuente de
debilidad de la economía argentina. La configuración externa favorable de la última década
junto a la decisión de sostener un tipo de cambio competitivo y mantener un superávit fiscal
elevado fue uno de los factores que permitió a los gobiernos kirchneristas adoptar
decisiones de política económica que no necesariamente contaban con la bendición de los
mercados.
4.2 La influencia de la política de Estados Unidos
Dos importantes mudanzas de la política de los Estados Unidos durante la administración
Bush fueron particularmente favorables para incrementar la autonomía de
las
administraciones kirchneristas en materia económica. En primer lugar cabe mencionar la
política de la administración Bush respecto del manejo de crisis financieras y el rol de los
organismos multilaterales de crédito. Si bien es cierto que dicha política resultó fatal para la
suerte de la administración De la Rúa y ocasionó no pocos dolores de cabeza al gobierno de
Duhalde, como veremos, fue sumamente favorable para el gobierno de Néstor Kirchner en
dos cuestiones clave: las negociaciones con el FMI en 2003, y la reestructuración de la
deuda pública en 2005. En segundo lugar, puede destacarse la reorientación de prioridades
de política exterior a partir de los atentados del 11/09 que hicieron que la agenda de los
Estados Unidos pasara a estar dominada por cuestiones de seguridad por un lado, y que por
otro relegaron a un lugar secundario a la región. De vuelta, ello resultó desfavorable en el
2001 y 2002 en el contexto del colapso de la convertibilidad, pero más adelante otorgaría
mayor libertad de movimiento para la administración Kirchner.
14
Los Estados Unidos y la reestructuración de la deuda
George W. Bush llegó al poder con una visión sumamente crítica acerca del rol
desempeñado por el FMI en las crisis financieras de la década del 90. Esta postura, ya se
venía insinuando dentro de los Estados Unidos desde la crisis del sudeste asiático3. La
postura del equipo económico de Bush era que los grandes paquetes de rescate como los
otorgados en las crisis de México, Rusia y el Sudeste Asiático (bail-outs) inducían al
comportamiento de riesgo moral de parte de los prestamistas. Debía pues limitarse el rol del
FMI y por otro lado dejar que el sector privado cargara con el costo de sus malas decisiones
a la hora de dar préstamos (Helleiner, 2005; Frenkel y Damill, 2005). El caso testigo para el
manejo de crisis financieras fue claramente la Argentina en 2002. Agotados los esfuerzos
por sostener a la convertibilidad, el enfoque aplicado fue dejar a la Argentina librada a su
suerte, y de paso castigar a quienes habían apostado a un rescate del FMI motorizado por
los Estados Unidos (Helleiner, 2005). Durante la crisis de 2002, mientras el gobierno de
Duhalde lidiaba con la intransigencia del FMI, la administración Bush inicialmente optó
por dejar el caso argentino en manos del Fondo, y sólo a fines de aquel año optó por apoyar
el modesto pedido de asistencia de Duhalde, consciente de los riesgos que entrañaba para la
estabilidad regional un alargamiento de la crisis argentina y sobre todo teniendo en cuenta
que lo único que solicitaba el gobierno era una refinanciación de la deuda con los
organismos multilaterales de crédito (Labaqui, 2009). En 2003 y 2004, ya con Kirchner en
la presidencia, el gobierno de Bush apoyó al gobierno argentino en sus negociaciones con
el FMI, apoyo que resultó clave para que la Argentina lograra un nuevo programa de
asistencia financiera y para la aprobación de la primera revisión del mismo (Russell, 2008;
Helleiner, 2005). Entre 2004 2005 el gobierno de Bush mantuvo una postura de
neutralidad en el trato entre la Argentina y sus acreedores privados. Como es sabido, la
Argentina presentó a fines de 2004 una oferta a los tenedores de sus bonos en cesación de
pagos que incluía un descuento importante tanto sobre el interés como el principal de la
deuda en default a la vez que estiraba de manera considerable el plazo de pago (Frenkel y
Damill, 2005; Helleiner, 2005). La aceptación de la oferta por parte de un 76% de los
tenedores de deuda resultó en un alivio significativo de la carga de deuda que debería
afrontar el gobierno argentino y que desde el regreso a la democracia en 1983 había
pendido sobre todos los gobiernos como una espada de Damocles. El rol desempeñado por
los Estados Unidos en todo esto proceso no puede ser menoscabado:
“Un elemento crucial de este proceso ha sido la posición nadoptada por el gobierno de Estados
Unidos. Con sus manifestaciones públicas sobre el tema y principalmente a través de su influencia
en el FMI, abrió el espacio para que la estrategia argentina pudiera desarrollarse” (Frenkel y Damill,
2005: 229)
Estados Unidos no se sintió incómodo con la magnitud de la quita planteada por la
Argentina en la medida que dio una clara señal de que ni Estados Unidos ni el FMI
avalarían nuevos rescates masivos y que el sector privado debería hacerse cargo de sus
errores (Frenkel y Damill, 2005; Helleiner, 2005).
3
El Congreso de los Estados Unidos creó a finales de los 90 una comisión presidida por el economista Allan
Meltzer para analizar el rol de los organismos multilaterales de crédito. La así llamada “Comisión Melter”
publicó en 2000 un informe en que recomendaba una reducción de las actividades del FMI (Helleiner, 2005).
15
La postura de los Estados Unidos en esta cuestión también es posible suponer que operó
como un fuerte incentivo para que los países en desarrollo en general, y la Argentina en
particular, acumularan reservas con el objeto de contar con los recursos para lidiar con
futuras crisis. De acuerdo a Redrado et al (2006) las dudas en torno a la capacidad y la
voluntad del FMI de actuar como prestamista de última instancia constituyen una de las
razones por las cuales los países emergentes han aumentado sustancialmente sus reservas a
lo largo de la última década. En buena medida, las reservas operan como una suerte de
seguro frente a un problema en la cuenta capital.
En síntesis, la postura adoptada por los Estados Unidos permitió al gobierno aliviar
sustancialmente la carga de la deuda, hecho que decididamente redujo la dependencia
financiera respecto de los mercados. Asimismo, esta misma postura operó como un
incentivo para acumular reservas para enfrentar eventuales problemas en la balanza de
pagos.
La reorientación de la política exterior de los Estados Unidos
Los atentados del 11/09 como es sabido produjeron una reorientación en la política exterior
de los Estados Unidos a nivel global. El objetivo prioritario pasó a ser la guerra contra el
terrorismo, objetivo que relegó a América Latina a un lugar secundario dentro de la agenda
de política exterior de los Estados Unidos. El relacionamiento de los distintos países de la
región con los Estados Unidos dista de ser uniforme en la medida que no hay una única
agenda de temas a nivel regional. Suele señalarse como un fenómeno negativo la
securitización de la agenda en la medida que a nivel regional podría implicar un regreso a
los tiempos de la Guerra Fría en los que el anti-comunismo permeó las actitudes de Estados
Unidos hacia la región. Sin embargo, y sin negar que las cuestiones de seguridad hayan
cobrado primacía, los efectos de la securitización han distado de ser lineales. Puede
contenderse que la falta de atención de los Estados Unidos y la securitización de la agenda
son fenómenos que bajo ciertas circunstancias han ampliado la autonomía de algunos
estados de la región (Sweig, 2009; Russell, 2011). De acuerdo a Escudé (2004):
“Con el mundo en estado de desmadre, el terrorismo transnacional es casi la única de las grandes
transgresiones que los poderosos están en condiciones de castigar de una manera directa y
convincente. La guerra global contra el terrorismo agota los recursos represeivos de Estados Unidos
y sus aliados, ampliando los márgenes de maniobra en casi todos los demás ámbitos” (Escudé,
2004;)
En el caso argentino, si bien las administraciones Kirchner en ningún momento plantearon
un alineamiento automático y es evidente que la relación bilateral estuvo lejos de ser
óptima, no es menos cierto que fueron sumamente cooperativas en temas sumamente
sensibles para Washington tales como la lucha contra el terrorismo y el narcotráfico.
Aunque en la retórica los gobiernos de Néstor y Cristina Kirchner han planteado un fuerte
antinorteamericanismo, de acuerdo a diversos observadores en puntos cruciales para
Washington hay una gran continuidad respecto de las administraciones anteriores (De la
Balze, 2009; Russell, 2009; Corigliano, 2006 y 2008).
16
La preocupación de los Estados Unidos por la lucha contra el terrorismo, y más adelante
por la crisis económica, han reducido definitivamente la capacidad de influir sobre la
región, tal como lo han señalado diversos autores (Castañeda, 2009, Sweig, 2009; Russell,
2011), lo cual ha posibilitado que los países de la región cuenten con una mayor autonomía
a comparación de décadas pasadas, especialmente en el caso de países como la Argentina
que no cuentan con una agenda negativa con Washington en temas de seguridad. A la luz
de ello puede interpretarse que el apoyo dado por Washington a la Argentina en sus
negociaciones con el FMI en 2003 y 2004 y en la renegociación de la deuda en 2005, fue la
contrapartida de la cooperación argentina en aquellos temas que hacían al interés sensible
de los Estados Unidos.
5. Conclusión
Durante la primera década del siglo XXI la reconfiguración del escenario internacional
generó un espacio que permitió a la Argentina disfrutar de mayores grados de libertad en lo
que se refiere a sus opciones de política económica. Ello era difícil de prever ciertamente a
comienzos de dicha década mientras se producía el colapso de la convertibilidad, la
suspensión del pago de la deuda pública y la crisis subsiguiente en 2002. Sin embargo, a lo
largo de este trabajo hemos visto como el gobierno pudo implementar una agenda de
política económica que no siempre estuvo en sintonía con las preferencias de la comunidad
financiera internacional. Hemos destacado que a pesar de mantener elevados superávits
fiscales y un tipo de cambio competitivo, las políticas del gobierno en muchos casos fueron
abiertamente hostiles a las preferencias de los mercados. El manejo de la inflación, el
congelamiento de las tarifas de los servicios públicos, la estatización de los fondos de
pensión y la agresiva renegociación de la deuda son algunos hitos dignos de mención. Tal
como se pudo observar los mercados reaccionaron, especialmente a partir de la
intervención sobre el INDEC del modo que la literatura revisada señalaba, y así y todo
difícilmente pueda encontrarse un período más exitoso en términos de crecimiento. A partir
de 2007 la evidencia muestra que el capital financiero ha reaccionado del modo esperado
por la literatura. Así y todo, y tras superar la crisis de 2009, la economía continúa creciendo
y la popularidad del gobierno se encuentra en alza. Para quienes son críticos del gobierno
estaríamos frente a una versión atemperada de lo que Dornbusch y Edwards (1991)
denominaron como populismo macroeconómico. Sólo que a diferencia de lo esperado por
la literatura reseñada y por lo que los mismos Dornbusch y Edwards señalaban, este tipo de
políticas han tenido una sobrevida mayor a la que sus críticos le auguraban. Es decir,
estamos frente a la paradoja de administraciones que aplican políticas económicas que los
portavoces de los mercados no han duda de calificar de insustentables, y que han contado
con el rechazo explícito, manifiesto en la suba de la tasa del riesgo país a partir de 2007 y
en la magnitud de la salida de capitales, de los mercados, pero que sin embargo aun
producen buenos resultados políticos y económicos.
En este trabajo sostenemos que la explicación de esta paradoja estuvo dada por una
configuración externa que dotó a las administraciones Kirchner de recursos para moverse
con una mayor autonomía que la señalada por la literatura revisada en este trabajo. En
particular hemos destacado el impacto de las políticas de Estados Unidos durante el
gobierno de Bush y el ascenso de China, las cuales permitieron a la Argentina reducir
sustancialmente la carga de su deuda, disfrutar de superávits fiscal y externo y acumular
17
reservas internacionales, todo lo cual redujo significativamente su dependencia financiera
respecto de los mercados de capital.
Hasta aquí podría decirse que estamos suscribiendo a la idea del “viento de cola”. No
realmente dado que frente al mismo contexto internacional había diferentes opciones de
política. Nada obligaba al gobierno a aplicar la política de tipo de cambio real competitivo
estable indicada por Frenkel y Damill (2009), a acumular reservas o a negociar en términos
de una dureza inusual la deuda soberana en cesación de pagos. Frente a un mismo contexto
internacional hay diferentes opciones disponibles. De hecho, tal vez sea relevante destacar
que hubo otros países que disfrutaron de una mejora más sensible en los términos del
intercambio –como los exportadores de metales- y que incluso tenían una situación igual o
más holgada en términos financieros que la Argentina, y que sin embargo adoptaron
políticas macroeconómicas diferentes. Es decir, frente a un contexto económico
internacional sumamente favorable, signado no sólo por buenos precios de las materias
primas, sino también por tasas bajas en las economías centrales y en materia política por
una menor capacidad de Washington de influir sobre la región, las políticas económicas
adoptadas por los países latinoamericanos mostraron un grado de variación importante.
Explicar ese grado de variación está más allá de los límites de este trabajo. No obstante
factores tales como las instituciones domésticas y las coaliciones socio-políticas existentes,
sin duda constituyen un buen punto de partida para entender el modo en que los diversos
estados procesan las presiones u oportunidades que presenta el escenario internacional.
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