DEBER DE CONSERVACIÓN Y RUINA

DEBER DE CONSERVACIÓN Y RUINA
Gerardo García Álvarez
Catedrático de Derecho administrativo
Técnico urbanista
La regulación del deber de conservación de los propietarios y la situación de ruina de
los edificios y construcciones es una cuestión esencialmente urbanística, cuya
regulación compete a las comunidades autónomas. No obstante, en tanto que está
afectado el derecho de propiedad, hay una incidencia legítima del legislador estatal.
Sustancialmente:
– en el Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el
Texto Refundido de la Ley de Suelo (en adelante, TRLS de 2008), entre los
deberes y cargas de los propietarios de suelo, se regula en términos genéricos el
deber de conservación;
– en el Real Decreto-ley 8/2011, de 1 de julio, de medidas de apoyo a los deudores
hipotecarios, de control del gasto público y cancelación de deudas con empresas
y autónomos contraídas por las entidades locales, de fomento de la actividad
empresarial e impulso de la rehabilitación y de simplificación administrativa, se
establecen una serie de normas con directa incidencia en esta cuestión:

se establece una definición legal de las actuaciones de conservación y de las
actuaciones de mejora (art. 17)

se establece un límite máximo al deber de conservación de los propietarios,
que supone el tope al que podrán llegar los legisladores autonómicos,
establecido en el “75% del coste de reposición de la construcción o el
edificio correspondiente” (art. 18.3)

obligatoriedad de la inspección técnica de edificios con una antigüedad
superior a 50 años, u otra distinta fijada normativamente por la Comunidad
Autónoma, destinados preferentemente a uso residencial situados en
municipios de más de 25 mil habitantes (art. 21.1)

para entender cumplido el deber de conservación, el informe deberá ser
positivo (art. 22)

las inspecciones podrán ser realizadas por encargo de la comunidad o
agrupación de comunidades de propietarios que se refieran a la totalidad de
un edificio o complejo inmobiliario, con plenos efectos (art. 21.3).
I. Modelos legislativos de regulación del deber de conservación y la declaración de
ruina.
–Doble vertiente de una sola realidad, plasmada en dos clases de actos administrativos:

Deber de conservación de los edificios y otras construcciones en adecuado estado de
seguridad, ornato e higiene (TRLS de 2002 art. 9.1, TRLS’92 art. 245.1 y 246.2,
LUA 2009 art. 251). Reformulación más amplia en el TRLS de 2008, art. 9.1:
“El derecho de propiedad del suelo comprende, cualquiera que sea la situación en
que éste se encuentre y sin perjuicio del régimen al que esté sometido por razón de
su clasificación, los deberes de dedicarlo a usos que no sean incompatibles con la
ordenación territorial y urbanística; conservarlo en las condiciones legales para
servir de soporte a dicho uso y, en todo caso, en las de seguridad, salubridad,
accesibilidad y ornato legalmente exigibles; así como realizar los trabajos de mejora
y rehabilitación hasta donde alcance el deber legal de conservación”.
 deber de usar
 deber de conservar en condiciones de uso, de seguridad, de salubridad y de
ornato
 deber de mejora y rehabilitación
En Aragón, la Ley 3/2009, de 17 de junio, de Urbanismo (en adelante, LUA 2009)
art. 251: incluye la “calidad ambiental” –quizá una forma más moderna de referirse
al ornato de la legislación estatal- y “la habitabilidad o el uso efectivo” –una forma
más correcta de referirse al uso compatible con el planeamiento- en el deber de
conservación.
 deber de conservar en condiciones de uso y calidad ambiental
Aunque se trate de un deber ex lege, que obliga a los propietarios sin necesidad de
requerimiento previo, la Administración puede concretar y actualizar ese deber
mediante un tipo específico de acto administrativo:

-
órdenes de ejecución de obras de conservación o reparación: actos
administrativos de gravamen, por las que se impone la realización de
determinadas obras necesarias para la conservación de las construcciones.
-
no está establecido un procedimiento especial, pero sí unos contenidos
específicos, fundamentalmente descripción de las obras a realizar y estimación
del coste económico de las mismas.
Deber de demolición de los edificios ruinosos (o, alternativamente, deber de
completa rehabilitación), referencia al estado fáctico de la edificación o
construcción que tradicionalmente suponía la extinción del deber de conservación
(Código Civil art. 389, LUA 2009 art. 258), pero que en la regulación actual no
comporta automáticamente ese deber, que sólo desaparecerá cuando exista un típico
acto administrativo que así lo declare:
-
declaración administrativa de ruina, que comporta la declaración del “deber de
demoler” que incumbe al propietario que, alternativamente, puede proceder a
rehabilitar completamente o a demoler y reedificar; en consecuencia, con la
declaración de ruina el inmueble pasa a considerarse como un solar a efectos de
los plazos de edificación y, en caso de incumplimiento de éstos, de aplicación de
los mecanismos de edificación forzosa.
-
debe seguirse un procedimiento especial, que regula específicamente los
requisitos de la solicitud o instancia de interesado, que debe ir acompañada de
informe técnico, y los trámites subsiguientes.
–Legislación urbanística española tradicional: perpetuo urbanismo de ensanche, con
comparativamente pocas normas dedicadas a la conservación de la ciudad. La
preocupación del legislador se centra en dotar de servicios urbanísticos las zonas de
ensanche, dando por bueno el equipamiento de las zonas consolidadas. La consecución
de la conservación de la ciudad sigue centrada en los deberes de conservación de las
edificaciones individuales y en la coerción sobre el propietario. La declaración de
ruina se concibe, junto con otros instrumentos (edificaciones inadecuadas, autorización
administrativa de derribo), como un mecanismo de renovación paulatina y escalonada
de las construcciones en la ciudad consolidada.
–Legislación y jurisprudencia tradicionales que históricamente han favorecido la
declaración de ruina de los inmuebles como medio para conseguir una paulatina
renovación del parque inmobiliario (enfoque “higienista”) –lo que chocaría con la
mentalidad actual, mucho más “conservacionista”–.

con la LS de 1956 se añade un nuevo supuesto a la ruina “física” de la práctica
anterior –que sería el equivalente de la ruina “técnica”, por agotamiento de uno o
varios elementos estructurales, con independencia del coste de su reparación-; a ese
supuesto se le equipara a efectos legales la ruina “económica”, que va a predominar
absolutamente en la práctica, determinada por un coste excesivo de las reparaciones
necesarias en relación al valor “actual” del edificio, lo que supone una baja
paulatina del umbral de la ruina por el mero transcurso del tiempo, basada en la
creencia de que las edificaciones tienen una vida útil limitada naturalmente

extremo de la tendencia “higienista”: el art. 15 RDiU (aprobado por Real Decreto
2187/1978, de 23 junio de 1978), que nunca llegó a aplicarse, con referencia a falta
de ventilación de habitaciones, humedades, defectuosa disposición de redes
interiores de suministro de agua y desagües, patios de dimensiones inferiores a las
mínimas …

se establece la ruina “urbanística” para los supuestos de edificios en situación de
fuera de ordenación, que se configura claramente como un mecanismo de ejecución
asistemática del planeamiento en suelo urbano, y que supone la continuidad de las
ordenanzas decimonónicas e incluso anteriores que establecían restricciones para la
conservación de los edificios fuera de alineación

mero carácter declarativo de la declaración de ruina, acto puramente reglado, con
independencia de sus causas

carácter evolutivo de la ruina, que permite declararla cuando se dé en el momento de
dictar la sentencia, incluso si no existía en el momento de la resolución
administrativa que denegaba su declaración

práctica administrativa que reduce el ejercicio de la posibilidad de dictar órdenes de
ejecución –y más su ejecución forzosa por la Administración- a los casos de
seguridad pública, despreciando la conservación del edificio o construcción, salvo
que exista algún régimen de protección establecido en el planeamiento

ejecución subsidiaria como único medio de ejecución forzosa de las órdenes de
ejecución de obras de reparación, con dos dificultades añadidas: -un complejo
mecanismo de ejecución en el art. 10.3 del RDiU, que exigía la instrucción de un
procedimiento sancionador antes de la fase de ejecución forzosa; -la anulación de la
orden de ejecución comportaba la declaración de ruina de la edificación incluso si
las obras ordenadas ya habían sido ejecutadas subsidiariamente por la
Administración

regulación civil de la ruina: a) respecto a la responsabilidad decenal de constructores
y arquitectos (Código Civil art. 1591 y Ley 38/1999, de 5 de noviembre, de
ordenación de la edificación, que no interfiere con la regulación urbanística; b)
vinculación de la ruina a la resolución de los contratos de arrendamiento (son
normalmente los propietarios los que la instan), e ineficacia de las acciones penales
o civiles contra los propietarios incumplidores del deber de conservación (con
alguna excepción, como la STS 1ª 3.7.2000, Recurso de Casación núm. 2709/1995,
Ar. 5923).
–Surgimiento de un modelo urbanístico alternativo, también respecto al deber de
conservación y al régimen de la ruina, a partir de la ya derogada Ley 6/1994, de 15 de
noviembre, reguladora de la actividad urbanística, de la Comunidad valenciana
(inspirada en un artículo de Javier García-Bellido publicado en la RDU en 1984), y que
responde a un modelo conservacionista:

se elimina al ruina “técnica”, considerada como una fuente de inseguridad (también
se elimina la “urbanística”, basándose en la variabilidad de los planes), y se
reconduce la ruina económica al coste de sustitución o reemplazo de la construcción
(es decir, a los costes de construcción de un edificio de nueva planta y no a su “valor
actual”, que comporta coeficientes de depreciación por antigüedad y estado de
conservación); esto supone un aumento cuantitativo del deber de conservación,
creciente cuanto mayor sea la antigüedad de la edificación, llegando a ser muy
considerable;

el deber de conservación se enuncia en términos positivos, aunque con límites
cuantitativos que coinciden con los supuestos de ruina económica

se permite que la Administración no declare la ruina, incluso estando la
construcción incursa en estado ruinoso (ruina económica), asumiendo los costes que
superen el limite del deber de conservación, como opción disponible en todos los
casos, y no sólo para edificios catalogados en un Plan urbanístico

esto supone que la declaración de ruina pasa a tener carácter constitutivo y
discrecional –desaparece el poder de sustitución del juez- (fue pionera la STSJ
Valencia 6.2.1998, Ar. 595).

se mejoran considerablemente las posibilidades de ejecución forzosa, con dos
nuevas modalidades: las multas coercitivas y la venta forzosa o sustitución del
propietario por un “rehabilitador”, con pago al propietario en dinero o en especie
(trasunto del urbanizador del modelo valenciano o del propietario en los
mecanismos de edificación forzosa). En algunos casos se añade la posibilidad de
expropiación forzosa al propietario incumplidor, importando la técnica desde la
legislación de patrimonio cultural;

se introduce como parte del deber de conservación la “inspección técnica de
edificios”, con inspecciones quinquenales o decenales de todos los edificios de más
de 50 años u objeto de un régimen de protección de acuerdo con la normativa
urbanística
–La primera ley general de urbanismo aragonesa (Ley 5/1999, de 25 de marzo,
Urbanística, en adelante, LUA) intentó un camino intermedio o mixto, en el que se
mantiene la LUA 2009, aunque ésta está significativamente más próxima al modelo
valenciano.

en 1999, supuestos tradicionales de ruina, sacados del TRLS’92; en 2009 se
modifica profundamente la ruina “económica”, alzando su umbral, y desaparece la
ruina “técnica” o “física”

en 1999, incorporación de la alteración o remoción de la ruina, a cargo de la
Administración, y de las órdenes de ejecución subvencionadas por la
Administración en cuanto las obras ordenadas superen el límite del deber de
conservación, mecanismos que se mantienen

en 1999 se introdujo la ampliación del deber de conservación –deja de tener límites
cuantitativos-, cuando se produzca el incumplimiento de órdenes de ejecución
(mecanismo tomado de algunas leyes autonómicas de protección del patrimonio
cultural); complementariamente, no se puede iniciar un procedimiento de ruina si
previamente se ha dictado una orden de ejecución incumplida (a no ser que la ruina
se deba a causas sobrevenidas e independientes); en 2009 se mantiene el
mecanismo, introduciendo alguna corrección técnica;

en 2009 se produce un significativo incremento del deber ordinario de conservación,
que pasa del 50 por ciento del valor actual de la edificación o construcción, al 50 por
ciento del coste de una edificación de nueva planta de igual superficie útil: la ruina
se convierte en una salida excepcional;

en 1999 se introdujo una inspección técnica de edificios, muy peculiar (previa
delimitación de un área de conservación, a todos los edificios comprendidos en la
misma); su incumplimiento producía la ampliación del deber de conservación y la
correlativa prohibición de declarar la ruina; este mecanismo peculiar ha
desaparecido en 2009, que sólo prevé los mecanismos de ejecución forzosa para los
casos de incumplimiento; además, se permite limitar el deber de inspección
periódica a los edificios comprendidos en el área delimitada de más de cincuenta
años o catalogados o protegidos; por último, en 2009 se introduce la regla de que los
costes de las obras realizadas como consecuencia de las dos inspecciones
inmediatamente anteriores se tendrán en cuenta, añadiéndose a los costes previstos
de las obras necesarias, para verificar si puede entenderse sobrepasado el deber
ordinario de conservación y, por tanto, considerar la edificación en estado ruinoso
II. Legislación aragonesa
A) Ruina
–La ruina técnica y económica como se configuraban en la Ley 5/1999, de 25 de marzo,
Urbanística (LUA):

ruina económica: el coste de las obras de conservación o consolidación superase el
50% del valor actual del edificio, excluido el suelo, lo que suponía la aplicación de
índices de depreciación por el estado de conservación y por la antigüedad del
inmueble (por el contrario, el coste de reposición supone el mantenimiento en un
límite variable, pero mucho más estable, en función de la evolución de los costes de
construcción)
-
evolución jurisprudencial, ampliatoria de la posibilidad de declarar la ruina:
exclusión del cómputo del valor del suelo, añadido del adjetivo “actual”
(coeficientes de depreciación por antigüedad y por deterioro), posteriormente
incorporados por el legislador
-
cómputo en los costes totales de las obras necesarias para garantizar la
estabilidad y estanqueidad (o restablecimiento de la seguridad y salubridad):
beneficio industrial, IVA, tasas municipales y otros, como adaptación a la
normativa antiincendios, pero no de los de ornato o confort
-
no obstante, se admite una actualización en función de los cambios normativos o
los cambios sociales (por ejemplo, se considera imprescindible la existencia de
un cuarto de baño en la vivienda aunque no existiese en la construcción
original); en otros términos, la jurisprudencia ha ido incluyendo el concepto de
“habitabilidad” o “funcionalidad”, que aparece expresamente en la legislación
vigente
-
regla de “unidad predial”, en sentido, no jurídico o registral, sino fáctico o
técnico (tanto estructural como funcionalmente). Siguiendo a la legislación
estatal, en la LUA de 1999 (art. 191) se recogía la posibilidad de ruina parcial
(es más, en la regulación de la ruina económica había una referencia al “edificio
o plantas afectadas”, que ha desaparecido en la Ley de 2009). El TS pone énfasis
en la unidad estructural, y sólo se podrá declarar la ruina parcial cuando
existan dos o más edificaciones independientes, de tal manera que la demolición
de uno o varias no afecte ni a la estabilidad ni a la posibilidad de utilizar
conforme al plan aplicable lo no demolido (en este sentido, entre otras muchas,
SSTS de 6 de mayo de 1993, Ar. RJ 3477, 23 de noviembre de 1993, Ar. RJ
8516, 5 de noviembre de 1998, Ar. RJ 8453, 27 de octubre de 2000, Ar. RJ
9029, 14 de noviembre de 2001, Ar. RJ 9769, etc). Tampoco cabrá la ruina
parcial cuando haya elementos arquitectónicos necesarios en común, aunque no
afecten a la estabilidad y aunque hayan sido construidos en épocas distintas. En
este sentido, STS de 23 de noviembre de 1993 (Ar. RJ 8516):
“… factible la declaración del estado ruinoso de aquélla como excepción
al criterio contrario a la existencia de ruinas parciales, (…) aunque la
construcción de la parte de la calle Pintor Mendoza hubiese sido posterior
a la de la calle Sebastián Bermejo e independientemente física y
arquitectónicamente de ésta, la planta primera y única de las dos habían
pasado a ser realmente solamente una, tanto funcionalmente, por su
destino a vivienda unifamiliar, como físicamente, por la
intercomunicación entre ellas y por la existencia de una sola escalera de
acceso, situada en la calle Pintor Mendoza, circunstancia por la que al no
ser posible la utilización de la primera planta de la calle Sebastián
Bermejo sin la existencia de la parte de la otra calle y ocasionar el
derribo de ésta un grave detrimento para aquella planta, al dejársela
desprovista de acceso, necesariamente haya de considerarse al todo una
unidad predial, sin que constituya obstáculo alguno el que tal unidad no
hubiese sido constituida coetáneamente, ya que en la contemplación del
supuesto debe atenderse a la situación de presente, tal como la
edificación se encontraba al solicitarse la declaración de ruina”.

ruina técnica: estado generalizado de agotamiento de la estructura, que no permite la
reparación por medios ordinarios
-
jurisprudencia tradicional: “daño no reparable técnicamente por los medios
normales”, supuso la articulación sobre los conceptos de elemento estructural
esencial, demolición de ese elemento y sustitución por uno nuevo
-
ejemplos de elementos estructurales o fundamentales:
Cimentación de muros.
Cimentación de pie derecho o soporte.
Muros de carga y otros con función estructural soportes o pies derechos.
Carreras o vigas.
Forjados de piso.
Escalera.
Cubierta.
Cerramientos exteriores.
-
avance de las técnicas de rehabilitación, que permiten devolver la funcionalidad
sin demoler para reconstruir: introducción del concepto jurisprudencial y legal
de “agotamiento generalizado” (incorporado en 1992 al TRLS), es decir, que el
elemento estructural ya no cumple su función propia, sustentante o de cubierta
–La ruina “económica” en la Ley 3/2009, de 17 de junio, de Urbanismo de Aragón
(LUA 2009):

supuesto ordinario (art. 258.2, a):
-
gastos de estabilidad, seguridad, estanqueidad y consolidación estructurales
-
no obstante, la jurisprudencia considera que pueden incluirse los gastos
necesarios para mantener la funcionalidad de las construcciones –en el caso de
viviendas, la habitabilidad-, lo que se contempla en la Ley como parte del deber
de conservación, por lo que tales gastos deberán computarse;

-
el límite del deber de conservación se refiere únicamente a la “mitad del valor de
una construcción de nueva planta, con similares características e igual superficie
útil (…) con las condiciones necesarias para que su ocupación sea autorizable”
(art. 251.3)
-
resulta indiferente que las reparaciones necesarias afecten o no a elementos
estructurales
edificaciones sometidas a inspección periódica (art. 258.2, b):
-
conceptos de gasto y límite cuantitativo de los gastos exigibles son los mismos
-
cambia el cómputo: a los costes que habría que afrontar como consecuencia de
una orden de ejecución se añaden los afrontados para ejecutar las obras
recomendadas en los informes de las dos anteriores inspecciones periódicas
-
además es precisa la existencia de una “tendencia constante y progresiva en el
tiempo al incremento de las inversiones precisas para la conservación del
edificio”
–La ruina urbanística:

la ruina urbanística se produce por la necesidad de obras no autorizables, por
encontrarse el edificio en situación de fuera de ordenación (LUA de 1999 art. 70), es
decir, siendo inicialmente legal, resultar contrario al plan respecto a las alineaciones,
viales, zonas verdes o espacios libres, contener usos incompatibles u otras razones
análogas o por estar prevista su expropiación en ejecución del plan
-
el concepto de ruina aplicable a los edificios en situación de fuera de ordenación
es de origen jurisprudencial, adecuado a los orígenes históricos –edificios fuera
de alineación-, para limitar una discrecionalidad excesiva que otorgaba a la
Administración la LS de 1956
-
la situación en fuera de ordenación no determina por sí misma la ruina, sino que
es preciso que se hayan hecho necesarias obras que no puedan autorizarse

en primer lugar, se estará a lo previsto en el Plan General

en caso de no haber previsiones en el Plan, se aplicaba el art. 70 LUA de
1999:
no podrán autorizarse obras de consolidación, aumento de volumen,
modernización e incremento de su valor de expropiación;
podrán autorizarse las “pequeñas reparaciones”;
si no está prevista la expropiación en lo siguientes quince años, podrán
autorizarse “obras parciales y circunstanciales de consolidación”,
entendiéndose generalmente por tales las que no alargan la vida natural del
edificio

-
en la jurisprudencia pueden encontrarse otros supuestos distintos de la situación
de fuera de ordenación, aunque sean muy raros; por ejemplo: STS 11 de febrero
de 1975 (Arz. 518), obras no autorizables debido a la suspensión del
otorgamiento de licencias (en realidad, supone adelantar en el tiempo la
situación de fuera de ordenación)
-
la ruina debida a la situación de fuera de ordenación puede llegar a
consecuencias notablemente injustas, por lo que tiende a desaparecer de los
ordenamientos autonómicos que siguen el modelo valenciano, pero no en el
Proyecto de LUA de 2006 ni en el de 2008, por considerarlo un instrumento útil
de ejecución del planeamiento
la regulación de la LUA 2009 es notablemente continuista, tanto en la enunciación
del supuesto (art. 258.2, c), como en la regulación de la situación de fuera de
ordenación (art.75). Sin embargo,
-
con la regulación anterior solía entenderse que habían de equipararse a estos
efectos las edificaciones ilegales sobre las que no se haya dictado orden de
demolición en los plazos legales, a las que se aplicaba un régimen más estricto
que a los edificios fuera de ordenación (LUA de 1999 art. 197.3); el argumento
podría quizá mantenerse, dada la similitud entre ese precepto y el art. 266.4 de la
Ley 3/2009, que establece un régimen muy restrictivo, puesto que sólo permite
“pequeñas reparaciones”;
-
sin embargo, en la regulación vigente la equiparación a efectos de ruina de las
construcciones ilegales con la situación de fuera de ordenación se hace expresa
en el art. 258.2,c), de forma mucho más limitada que la interpretación más usual
de la legislación anterior, en la referencia a las edificaciones comprendidas en el
art. 266.3, es decir, aquellas cuya ilegalidad no prescribe a efectos de
restablecimiento de la legalidad por afectar a sistemas generales, zonas verdes,
espacios libres o suelo no urbanizable especial; en consecuencia, podría
interpretarse sensu contrario que la ruina urbanística no es aplicable a las
edificaciones cuya ilegalidad tiene carácter ordinario; aunque probablemente se
trate de un mero error en la remisión, subsanable por vía interpretativa.
-
lo mismo cabría decir de las construcciones inadecuadas (LUA de 2009 art.
221.1, sustancialmente idéntico al LUA de 1999 art. 160.4), dedicadas en más de
la mitad de su superficie a usos declarados incompatibles por el plan, usos que
deben cesar en un plazo máximo de dos años desde que se declare su carácter de
tales, aunque el régimen de estas construcciones adolece de una cierta
ambigüedad
–Remoción o alteración de la ruina:

decisión administrativa de alterar el estado de ruina, todavía no declarada,
realizando la Administración las obras necesarias o dictando una orden de ejecución
subvencionada en lo que suponga exceso respecto al deber normal de conservación;
en la LUA de 2009 aparece claramente que ambas opciones están disponibles para
la Administración (art. 253.2 y 260);

en consecuencia sólo es posible en los casos de ruina económica, pero no cuando se
trata de una ruina urbanística, de un edificio en situación de fuera de ordenación que
requiera obras no autorizables

decisión discrecional

la ruina no llega a declararse; la decisión se produce de forma previa, bien mediante
una orden de ejecución subvencionada, bien mediante la decisión de alterar la ruina,
que pone fin al procedimiento declarativo de ruina sin llegar a declararla; en
consecuencia, no se produce ningún efecto civil, como podría ser la resolución de
los contratos de arrendamiento;

el propietario no puede ser obligado a pagar por encima del límite del deber “legal”
de conservación, fijado en el 50% del coste de reposición del edificio, excluido el
suelo, por lo que la Administración deberá soportar los gastos que superen dicho
umbral;

debe destacarse que tanto en la LUA de 1999 como en la LUA de 2009 se establece
claramente que el estado ruinoso no supone la exoneración del propietario de todo
deber distinto al de demoler y, concretamente, del deber de conservación, lo que
constituye reacción frente a la jurisprudencia anterior (SSTS de 16 de junio de 1992,
Arz. 5194, y de 8 de febrero de 1993, Arz. 517, a propósito del PE de Edificios
Protegidos de Madrid) que estimaba que, incursa una edificación en estado de ruina,
el único deber del propietario era la demolición; en consecuencia, ahora puede ser
obligado a soportar gastos de rehabilitación con el límite, actualmente
incrementado, de la mitad de los costes de construcción de un edificio de nueva
planta;

de acuerdo con el tenor literal de la LUA de 1999, surgían dudas sobre si el
propietario podía ser obligado a ejecutar las obras por sí mismo, o sólo tenía el
deber de soportar el coste de las realizadas por la Administración hasta el límite del
deber ordinario de conservación. El otorgamiento de una subvención para eliminar
la diferencia entre costes y deber ordinario de conservación parecía configurarse
como una “facultad” del propietario (LUA de 1999 art. 187.1); actualmente, en los
art. 253 y 260.2 parece configurarse la orden subvencionada como una decisión
discrecional del municipio;

¿quién debe asumir el exceso sobre el deber de conservación del propietario cuando
se trate de un inmueble del patrimonio cultural aragonés, cuya inclusión en el
catálogo del plan urbanística es obligatoria? Para un caso de vinculación singular
(no de ruina), la STS de 25 de junio de 2003 (Ar. 4460) ha imputado la
indemnización a la Administración autonómica. No obstante en la Ley 3/2009 se
hace clara referencia al “municipio”;

edificación catalogada o protegida, o sometida a un procedimiento para acordarla:
deber del propietario de adoptar medidas urgentes y de realizar las obras necesarias
para mantener o recuperar la estabilidad y la seguridad. Posibilidades:
-
convenio entre Ayuntamiento y propietario. En caso se incumplimiento del
convenio por el propietario, el Ayuntamiento dispondrá de los medios de
ejecución forzosa previstos para las órdenes de ejecución (multas coercitivas,
ejecución subsidiaria, expropiación o edificación forzosa, incluyendo la
ejecución por sustitución)
-
decisión unilateral del Ayuntamiento: ordenar la rehabilitación, asumiendo el
exceso sobre el deber de conservación; expropiar; o sustituir al propietario
mediante los mecanismos de ejecución forzosa
-
en caso de incumplimiento de la orden de demoler o de rehabilitar, se aplican los
mecanismos de ejecución forzosa previstos para las órdenes de ejecución,
incluyendo las multas coercitivas
–Efectos de la ruina
-
-
efectos jurídico-administrativos:

deber de demolición o, alternativamente, de rehabilitación. Aplicación del
régimen de edificación forzosa (LUA de 2009 art. 258.5 y 221 y ss).

alternativamente, si el Municipio decide alterar el estado de ruina, el
propietario deberá contribuir a los costes o realizar por sí mismo la
rehabilitación recibiendo la subvención proporcional

aunque el tenor literal sea un tanto confuso, en el art. 258.6, b) parece
contemplarse el supuesto de edificios catalogados o protegidos o sujetos a
procedimientos dirigidos a su catalogación o protección; se prevé la
posibilidad de que la rehabilitación sea objeto de un acuerdo entre
Administración y propietario o, en caso de no lograrse un acuerdo:
-
ordenar la rehabilitación, soportando los costes que superen el deber de
conservación ordinario
-
expropiar el inmueble
-
en caso de “propietario incumplidor” –que no ejecute la orden de
ejecución de obras subvencionada- podrá optar también por aplicar los
mecanismos de sustitución del propietario previstos en la regulación de
la edificación forzosa, lo mismo que en el caso de que el propietario
incumpliese el convenio con el Ayuntamiento (art. 258.7)
efectos civiles. Ley 29/1994, de 24 de noviembre, de Arrendamientos Urbanos,
art. 28: “El contrato de arrendamiento se extinguirá (…) b) Por la declaración
firme de ruina acordada por la autoridad competente”. Si se demuele sin previa
declaración de ruina, los arrendatarios de las viviendas tienen derecho de retorno
frente al dueño de la nueva edificación (el contenido del TRLS’92 disp. ad. 4.3
ha pasado a la disposición adicional 11ª.2 del TRLS de 2008; además, LAU
disp. ad. 8ª)
– LA RUINA DE LOS BIENES INMUEBLES DEL PATRIMONIO CULTURAL

– Jurisprudencia del Tribunal Supremo:
El carácter de bien del patrimonio cultural no impide la declaración de la ruina por
la Administración urbanística, ya que el régimen jurídico de ésta “no tolera
distinciones en su apreciación que tengan que ver con las cualidades vulgares o
singulares por motivos histórico artísticos de los edificios” (STS de 30.5.1984, Ar.
3154), constituyendo el estado de ruina “una cuestión de puro hecho […], de manera


que un edificio puede encontrarse en ruina y así habrá de declararse no sólo con
independencia de las causas por las que ha llegado a tal estado, sino con
independencia también de su posible calificación jurídica […] (v.gr. artístico e
histórico o catalogado de interés, etc.)” (STS de 18.10.1983, Ar. 5245)
La declaración de ruina no comporta su demolición, sino que esto no será
jurídicamente posible en tanto no sea autorizada por la Administración cultural
Declarada la ruina, aunque se deniegue la autorización para la demolición, cesa el
deber que incumbe al propietario, de conservación del bien ruinoso, siendo los
gastos de conservación de cuenta de la Administración.
– LPHE art. 24.2: prohíbe la demolición del inmueble ruinoso sin previa
autorización.
– LPCA art. 38: “1. Si llegara a incoarse expediente de declaración de ruina de un
Bien de Interés Cultural, el ayuntamiento dará audiencia al Departamento
responsable de Patrimonio Cultural. 2. En ningún caso la declaración de ruina
autorizará a la demolición del Bien de Interés Cultural. La Administración de la
Comunidad Autónoma colaborará con los municipios en las obras de
conservación que excedan de los deberes legales del propietario. 3. Si existiera
peligro inminente, el alcalde deberá ordenar las medidas necesarias para evitar
daños, comunicándolas al Consejero del Departamento responsable de
Patrimonio Cultural, que podrá suspender su ejecución y dictar las convenientes
modalidades de intervención.”
–Procedimiento de declaración de ruina y sus excepciones:
-
procedimiento administrativo contradictorio, en el que los eventuales
arrendatarios y otros interesados serán parte
-
principio de legitimación (TRLS’76 art. 183, RDiU art. 17, LUA de 1999 art.
191 y LUA de 2009 art. 258.1: la ruina se declarará de oficio o “a instancia de
cualquier interesado”), por excepción al principio de acción pública (que ha
pasado del TRLS’92 art. 304 al art. 48 del TRLS de 2008); no obstante, en la
STC 61/1997 se declaró inconstitucional la previsión del TRLS de 1992 que
preveía la legitimación en los procedimientos de ruina por tener carácter
supletorio);
-
excepción al procedimiento: “salvo inminente peligro que lo impidiera” (art.
258.1), es decir, la ruina inminente (LUA de 2009 art. 259):

la regulación de 2009 es continuista, aunque presenta mejoras técnicas y de
redacción respecto a la precedente
–Procedimiento de declaración:

procedimiento contradictorio, a instancia de cualquier “interesado”, con audiencia
del propietario y de los moradores (art. 249.1)

los art. 17 a 28 RDiU, que regulan el procedimiento contradictorio de ruina, se
declaran expresamente aplicables (disp final cuarta, d)

la resolución por la que se declare la ruina deberá contener una pronunciamiento
expreso sobre el incumplimiento del deber de conservación (art. 258.3)

se exime de procedimiento contradictorio la adopción de medidas motivadas por una
situación de ruina inminente (art. 250):
-
dos requisitos: existencia de peligro; y que la “edificación amenace con
derruirse de modo inminente”
-
el único trámite para la adopción de una serie de medidas es el informe
de los técnicos municipales advirtiendo de la posibilidad de riesgo grave
e inminente; no obstante, en caso de desalojo se garantizará el derecho a
la inviolabilidad del domicilio (art. 259.4), lo que puede implicar la
necesidad de autorización judicial

en la LUA de 2009, como en la anterior, se contempla también la orden de
ejecución adoptada de plano, para situaciones de emergencia (art. 252.2): cuando
no concurra la amenaza de derrumbamiento, se aplicará la posibilidad de dictar
órdenes de ejecución sin trámite de audiencia

en principio, la ruina inminente no es una medida propiamente urbanística, sino de
seguridad pública, que habilita para la adopción de medidas de coacción
administrativa directa, no de actos administrativos; de ahí que su adopción “no
presupondrá ni implicará la declaración legal de ruina” (art. 259.3)

se refiere a las medidas de aseguramiento necesarias –“precisas”- para evitar el
riesgo para personas o bienes de terceros, entre ellas, el desalojo del inmueble, su
apuntalamiento y la demolición parcial o total (único supuesto éste en que tiene
sentido la denominación tradicional de “ruina inminente”)

parecen limitarse los gastos de seguridad y consolidación repercutibles al
propietario, al referirse al “límite del deber normal de conservación”, aunque la
referencia expresa se haga a las indemnizaciones (art. 259.2), lo que en sus
términos literales no tiene demasiado sentido; no obstante, una interpretación
analógica podría llevar a concluir que este límite sólo se aplica a los gastos de
consolidación –respecto a los que tiene pleno sentido la aplicación del límite del
deber de conservación-, no a los de demolición o indemnización por daños a
terceros

la jurisprudencia parece establecer en ocasiones que se debe dar oportunidad a los
propietarios de realizar por sí mismos la demolición o el aseguramiento, cuando
ello sea posible, aunque no sea categórica al respecto

la ruina inminente NO es una medida provisional del art. 72 LPC: puede acordarse
antes del inicio del procedimiento de ruina, durante el procedimiento e, incluso,
después de terminado el procedimiento con una declaración administrativa de
ruina, siempre que el estado del inmueble haga arriesgada la espera necesaria para
efectuar la demolición conforme a los procedimientos ordinarios

como se ha señalado, no presupone la declaración de ruina conforme a uno de los
supuestos de ruina ordinaria, por lo que no acarrea de forma automática los
efectos civiles de la declaración de ruina (art. 259.4: “se garantizará … los
derechos reconocidos a los arrendatarios por la legislación arrendaticia”); incluso
en caso de demolición total, parece que hará falta el trámite de audiencia de los
afectados y la declaración formal de ruina; si no existe esa declaración formal de
la ruina, pero la edificación ha sido demolida, se aplicaría el otro apartado del art.
28 LAU: “El contrato de arrendamiento se extinguirá, además de por las restantes
causas contempladas en el presente Título, por las siguientes: a) Por la pérdida de
la finca arrendada por causa no imputable al arrendador”, lo cual lleva a la
cuestión de la existencia o no de un incumplimiento suficientemente caracterizado
del deber de conservación
B) Órdenes de ejecución (LUA de 2009 art. 252-256)
–Las órdenes de ejecución serán ejecutadas a costa del propietario en cuanto estén
dentro del deber de conservación, debiendo la Administración costear el exceso sobre el
límite cuantitativo cuanto éste sea superado o cuando las obras ordenadas no entren en
el deber de conservación:

cuando se pretendan mejoras de interés general (TRLS de 2008 art. 9.1, párrafo
primero, in fine y LUA de 2009 art. 252.4)

cuando el coste de las obras supere el 50% del coste de reposición del edificio,
excluido el suelo (LUA art. 251.3, por remisión del art. 252.3)

cabe plantearse la vigencia del art. 11.2 del Reglamento de Disciplina Urbanística,
aprobado por RD 2187/1978, declarado aplicable por la disposición final cuarta, d),
de la LUA 2009: “Las obras se ejecutarán con cargo a los propietarios si se
contuvieran dentro del deber definido en el apartado 1 del artículo 10 o supusieran
un aumento de valor para el inmueble y hasta donde éste alcance, y con cargo a los
fondos de la Entidad que lo ordene cuando se rebasaren estos límites para obtener
mejoras de interés general”.
–Contempla las órdenes de ejecución acordadas de plano, en casos de urgencia (art.
252.2: “en los supuestos en que pudiera existir urgencia justificada o peligro en la
demora”), en cuyo caso se puede prescindir de la audiencia de los interesados y de la
estimación del coste de las obras ordenadas
–Eficacia:

legitima las obras, sin necesidad de licencia, pero no exime de la presentación del
correspondiente proyecto técnico, cuando éste sea necesario, para comprobar la
solvencia técnica y la adecuación a lo ordenado (LUA de 2009 art. 255.1), como ya
se establecía en la Ley anterior

las obras estarían exentas del ICIO en función de lo establecido en el art. 100.1 del
TRLHL: “El Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras es un tributo
indirecto cuyo hecho imponible está constituido por la realización, dentro del
término municipal, de cualquier construcción, instalación u obra para la que se exija
obtención de la correspondiente licencia de obras o urbanística, se haya obtenido o
no dicha licencia, siempre que su expedición corresponda al ayuntamiento de la
imposición.

pese al carácter equívoco de la disposición final cuarta, d), de la LUA de 2009, que
declara genéricamente aplicables los art. 1 a 11 del RDiU de 1978, el art. 10.3, que
exigía la finalización de un procedimiento sancionador por incumplimiento antes de
acudir a la ejecución subsidiaria, ha de considerarse desplazado por el art. 255.2 de
la LUA de 2009, en cuanto establece expresamente que incumplido el plazo
otorgado al propietario para el cumplimiento de la orden, se optará por alguno de los
medios de ejecución forzosa previstos en el propio artículo.

pluralidad de mecanismos de ejecución forzosa (art. 255.2), entre los que la
Administración optará discrecionalmente:
-
ejecución subsidiaria
-
multas coercitivas, pasan de un límite de 5 multas y una cuantía máxima
cada una del 5% del coste estimado de la obra no ejecutada, multas de hasta
el 10 %, que pueden acumularse hasta llegar al importe estimado de las obras
ordenadas (art. 256.2 y 3)
-
relación entre las multas coercitivas y la ejecución subsidiaria:
 la ejecución subsidiaria es posible incluso habiendo impuesto una
parte de las multas coercitivas posibles (art. 256.5)
 las cantidades cobradas en concepto de multa coercitiva quedan
afectadas a los costes de la ejecución subsidiaria (art. 256.4); aunque
los costes de la ejecución subsidiaria serán recuperables a costa del
obligado sin descontar los recaudado como multa coercitiva, el
legislador pretende impedir que la Administración cobre las multas y
permita la consolidación de la situación de ilegalidad
-
expropiación forzosa (art. 255.2), mecanismo novedoso en el ámbito
urbanístico aragonés, extraído de la legislación de patrimonio cultural
-
venta forzosa o sustitución del propietario por un “rehabilitador”, aplicando
el procedimiento de edificación forzosa (art. 255.2); no obstante, debe
tenerse en cuenta que en los casos de sustitución del propietario se sigue
aplicando el límite del deber legal de conservación, por lo que en estos casos
no se podrá cargar sobre el propietario más del 50% del coste de un edificio
de nueva planta e igual superficie útil, lo que en muchos casos generaría la
necesidad de que la Administración subvencionase la ejecución de las obras;
Alternativamente, la solución podría venir de la aplicación del art. 11.2 del
Reglamento de Planeamiento, aprobado por Real Decreto 2187/1978, de 23
de junio, precepto ya citado y que, como se ha señalado, figura entre los
declarados aplicables en la disposición final cuarta, d), de la LUA 2009:
“Las obras se ejecutarán con cargo a los propietarios si se contuvieran
dentro del deber definido en el apartado 1 del artículo 10 o supusieran un
aumento de valor para el inmueble y hasta donde éste alcance, y con
cargo a los fondos de la Entidad que lo ordene cuando se rebasaren estos
límites para obtener mejoras de interés general”.
No obstante, no parece una materia propia de una disposición de rango
reglamentario, porque afecta al núcleo de los deberes del propietario y, por
consiguiente, a la configuración del derecho de propiedad.

el incumplimiento de una orden de ejecución impedirá la posterior declaración de
ruina cuando debido a esa falta de cumplimiento se produzca el deterioro progresivo
del inmueble, regla ya contenida en la Ley anterior (LUA de 1999 art. 187.2), que
supone la inaplicación de los límites cuantitativos del deber de conservación; en la
nueva Ley se especifica que sólo podrá iniciarse un procedimiento declarativo de
ruina si se aporta un informe técnico en el que se establezca que la ruina se hubiera
producido igualmente de haberse ejecutado las obras ordenadas;
C) Áreas sujetas a inspección periódica de construcciones y edificaciones
–su introducción en la Ley anterior fue producto de una enmienda parlamentaria (LUA
de 1999 art. 190), que se refería a las “áreas especiales de conservación”
–Doble origen de la inspiración de la Ley de 1999:

Áreas de rehabilitación preferente de la legislación estatal y de algunas CCAA.

Revisión periódica de los edificios declarados de interés cultural o con más de
cincuenta años, establecida en la legislación valenciana, castellano-manchega,
canaria, madrileña, extremeña, andaluza etc, con pequeñas variantes (p. ej. la
legislación extremeña lo aplica sólo a los edificios catalogados). En todo caso, se
trata de características individuales del edificio (antigüedad o valor).
–La nueva Ley aumenta el margen de la Administración urbanística a la hora de usar los
mecanismos de inspección periódica y prescinde de las “actuaciones integrales de
rehabilitación”, cuya mención ha desaparecido (LUA de 2009 art. 257):

la creación y delimitación se hará por el planeamiento (sin especificar el tipo de
plan) o mediante ordenanza, previo informe de los servicios provinciales de
urbanismo de la DGA (en consecuencia, ya no se precisa la voluntad conjunta del
Ayuntamiento y la CPOT, como sucedía con anterioridad)

la decisión sigue refiriéndose a un área, no a un edificio, pero se introducen criterios
para discriminar entre éstos: podrá limitarse a los edificios comprendidos en el área
que estén catalogados o protegidos o bien tengan una antigüedad superior a
cincuenta años

comporta sobre todo la inspección, ya no quinquenal, sino con la periodicidad que
se prevea en el plan u ordenanza, realizada a costa del propietario y por un
profesional escogido por éste (art. 257.1). El informe resultante deberá ser visado y
entregado al Ayuntamiento.

Los informes se referirán al estado de conservación y a las obras precisas para
cumplir con el deber de conservación (art. 257.2, a)

Ha desaparecido la previsión de la LUA de 1999 de que no pudiera declararse la
situación legal de ruina de las construcciones o edificaciones situadas en áreas de
especial conservación cuando no hubiesen sido realizadas las inspecciones
periódicas o ejecutadas las medidas correctoras recomendadas en los informes
resultantes. Los municipios podrán ordenar la práctica de las inspecciones no
efectuadas (art. 257.3) y, en caso de nuevo incumplimiento, acudir a la ejecución
subsidiaria.

En los procedimientos dirigidos a la adopción de una orden de ejecución o en los
procedimientos de declaración de ruina deberán ser tenidos en cuenta los costes de
las obras de conservación realizadas como consecuencia de las dos inspecciones
periódicas inmediatamente anteriores para verificar si, sumadas a los costes
estimados de las obras que se hayan hecho nuevamente precisas, no podría superarse
el límite del deber de conservación (art. 258.2, b)
–Ordenanza del Ayuntamiento de Zaragoza de 27 de septiembre de 2002, reguladora del
deber de conservación e inspección técnica de los edificios.

Problema de las ordenanzas que establecen deberes específicos de conservación,
entre ellos la inspección técnica periódica, sin habilitación legal específica

STS de 26 de junio de 2007 (RJ 8632): da por buena la ordenanza del Ayuntamiento
de Madrid, aunque la anula en dos extremos concretos, los relativos a la dispensa de
determinados edificios –los que fuesen sede de embajadas, consulados u organismos
internacionales- y la previsión de multas coercitivas

La Ordenanza supera con mucho la habilitación legal sobrevenida, puesto que no
considera cumplido el deber de pasar la inspección en tanto no se hayan ejecutado
las obras precisas para obtener un informe favorable sobre el estado de conservación
del inmueble.
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