Sección internacional - revista de comercio exterior

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Sección
internacional
ASUNTOS GENERALES
El desarrollo económico
de siete países del Pacífico
El Pacífico Sur es una región habitada desde hace miles de años por diversos grupos
étnicos. En Papua Nueva Guinea, las Islas
Salomón y Vanuatu se establecieron algunos pueblos melanesios; en Kiribati, micronesios; en Fiji, ambos; y en Tonga y Samoa
Occidental, polinesios. En el siglo XVI entraron en contacto con Europa cuando algunos exploradores españoles y portugueses arribaron a esas islas en busca de
especias y de metales preciosos. En el siglo XVII llegaron las naves de los Países Bajos y en el XVIII las británicas. Excepto por
la propagación de enfermedades, contra las
que los nativos carecían de inmunidad, estos encuentros no alteraron la vida de la región. No fue sino hasta la primera mirad del
siglo XIX cuando se dio una mayor apertura hacia el exterior y la estructura social y
económica de esas sociedades comenzó a
cambiar. 1
Las escalas de los barcos balleneros estadounidenses para abastecerse de provisiones, el comercio de sándalo con Australia, China y Nueva Zelandia y el establecí1. Esta nota es un resumen del primer capítulo del libro Christopher Browne y Douglas A.
Scott, Economic Development in Seven Pacific
!stand Countries, Fondo Monetario Internacio·
nal, Washington, enero de 1988, 219 páginas.
miento de puestos de comercio ingleses y
alemanes fueron algunas de las principales
fuentes de contacto de las islas del Pacífico. Ese período también presenció el arribo de misiones de Europa y de Estados
Unidos.
Durante la segunda mirad del siglo XIX,
al aumentar el intercambio de Occidente
con China y Japón, el Pacífico Sur se integró más a las principales rutas internacionales. Con el surgimiento de lcis buques de
vapor, varias localidades del Pacífico se
convirtieron en importantes puestos de
abastecimiento de carbón. Para América del
Norte y Europa la zona se transformó en
una fuente de alimentos y de otros productos derivados del coco (jabón y aceites comestibles).
En muchas islas se establecieron grandes plantaciones cuya adquisición legal con
frecuencia fue por demás cuestionable. Algunos extranjeros compraron tierras en Fiji,
las Islas Salomón, Papua Nueva Guinea y
Samoa Occidental. Debido a que la mano
de obra disponible se mostraba poco dispuesta a someterse a las exigencias de las
empresas foráneas, se puso en práctica un
sistema coercitivo que la obligaba a permanecer en las plantaciones. Parte de los nativos de las Islas Salomón y Vanuatu fueron presionados a laborar en la industria
azucarera de Australia. Al mismo tiempo se
inició la explotación minera en algunas islas: extracción de oro en Fiji y Papua Nueva Guinea, y de fosfato en Kiribati.
La región fue objeto de una extensa co-
Ionización. En un principio las autoridades
británicas se mostraron reticentes a intervenir estrechamente en los asuntos de las
islas, debido a los elevados costos administrativos que ello implicaba; sin embargo, las
demandas de los plantadores y comerciantes británicos las obligaron a involucrarse
más en la zona. En 1874, como respuesta
a la petición de un poderoso jefe local, el
Reino Unido se anexó Fiji, y en los siguientes 20 años las Islas Salomón, casi todo Kiribati, y el territorio de Papua. También fortaleció sus vínculos con Tonga -que
permaneció independiente- y junto con
Francia tomó el control de lo que hoy es
Vanuatu . Alemania concentró su interés en
Nueva Guinea y Samoa Occidental.
Después de la primera guerra mundial
Estados Unidos y Japón fortalecieron su influencia en el Pacífico Norte. Las propiedades alemanas que se expropiaron en Nueva Guinea pasaron a formar parte de la
administración australiana, y las de Samoa
Occidental se asignaron a las autoridades
neozelandesas. Los asuntos económicos del
Pacífico Sur se entrelazaron con los de Australia y Nueva Zc::Iandia. La segunda guerra
mundial acentuó el valor estratégico de la
región para las potencias occidentales. En
los siguientes decenios, en línea con la evo-
Las informaciones que se reproducen en esta sección son resúmenes de noticias aparecidas en diversas publicaciones nacionales y
extranjeras y no proceden originalmente del
Banco Nacional de Comercio Exterior, S.N.C.,
sino en los casos en que así se manifieste.
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comercio exterior, abril de 1989
lución de otros territorios dependientes, las
tareas gubernamentales en la región se confiaron progresivamente a funcionarios locales. En 1962 Samoa Occidental se independizó; los países restantes lo lograron de
1970 a 1980.
Características económicas
al momento de la independencia
L a actividad predominante de esas economías al momento de su independencia era
la agricultura. Las plantaciones que en el
siglo previo se establecieron en varios países continuaron en manos de administraciones extranjeras. La producción más importante en Samoa Occidental era la copra,
el cacao y el banano; en Papua Nueva Guinea, la copra, el café y el cacao; en Vanuatu.y Salomón, la copra, y en Fiji la producción de azúcar. Después de la independencia esta actividad quedó a cargo de un gran
número de nativos, aunque la comercialización permaneció bajo el control de compañías extranjeras. En Tonga, donde los extranjeros no tenían derechos sobre la tierra, no existían empresas de gran escala;
tampoco en Kiribati, debido a la escasez del
terreno y a la baja calidad de los atolones
de coral.
En todos los países la pesca era una actividad de mera subsistencia, a pesar de la
riqueza en productos del mar. Excepto por
el oro de Fiji, el oro y el cobre de Papua
Nueva Guinea y el fosfato de Kiribati, no
se conocían en la región otros depósitos minerales. Los problemas de transporte y comunicaciones desalentaron la silvicultura,
y la industria representaba sólo una pequeña parte de la producción nacional. La oferta de mano de obra capacitada era limitada
y los costos salariales, altos con respecto a
la madurez de las economías de la zona.
Como ocurre en la actualidad, el Gobierno era el principal empleador en el sector
de los servicios. El turismo comenzó también a ser una importante fuente de empleo, pero la falta de infraestructura inhibió su desarrollo . En general, el sector
monetizado careció de la capacidad para
absorber la fuerza laboral excedente del
sector de subsistencia.
Debido a la elevada tasa de natalidad y
la declinación del índice de mortalidad, el
crecimiento de la población superaba 2%.
Para Tonga y Samoa Occidental, cuyos ciudadanos tenían libre acceso a Nueva Zelandia, la emigración fue una válvula de esca-
pe para el exceso de población. En otros
casos, donde no se dio ese fenómeno la
concentración de la población en los centros urbanos creó una creciente masa de desempleados.
jicamente a un alto nivel de los salarios
reales junto con una elevada tasa de desempleo.
La escasez de recursos y la dependencia del comercio exterior aumentaron la
vulnerabilidad de las economías de la región frente a los cambios de la actividad
mundial. Las fluctuaciones de los términos
de intercambio y de los precios de exportación produjeron importantes efectos en
el ingreso nacional. Ello desalentó la inversión y retardó el crecimiento económico.
Ahorro e inversiones
Los instrumentos de política económica disponibles para resolver los obstáculos
estructurales del crecimiento y aplicar políticas anticíclicas fueron limitados. En el
área fiscal los servicios del Gobierno se reducían a la administración, la ley y el orden. La inversión pública era pequeña, al
igual que las posibilidades de flexibilizar el
sistema impositivo y el gasto público.
Los superávit de la balanza de pagos fueron la principal fuente de expansión monetaria, fenómeno que a la vez mostró la
incapacidad de las autoridades para compensar esos impulsos externos. En forma
opuesta, los déficit reducían la base monetaria, lo cual generaba un mecanismo automático de ajuste externo.
Estrategia de desarrollo
E n los planes de desarrollo se ha insistido en
la necesidad de elevar la inversión y el empleo, diversificar la producción y mejorar
los ingresos de divisas. La ideología conservadora de los autores de esas políticas y la
ayuda externa han asegurado que el manejo de la demanda sea consistente con un
ambiente financiero estable y con la preservación de una economía abierta.
La construcción de infraestructura económica y social ha favorecido la creación
de un ambiente adecuado para el crecimiento sostenido. La oferta, sin embargo,
ha permanecido rígida. El crecimiento de
la productividad agrícola y el desarrollo de
la industria y los servicios privados han sido
poco dinámicos . La principal fuente de empleo es aún el sector público, pero las restricciones presupuestarias limitan la generación de nuevos puestos de trabajo. La
rigidez de los mercados de trabajo de varios países también obstaculiza la absorción
de la mano de obra excedente por parte de
la economía formal. Esto conduce paradó-
El reducido gasto de inversión antes de la
independencia y la alta relación incremental capital-producto que caracteriza la estructura económica de las siete islas hace
de la inversión, especialmente la pública,
la fuerza motriz del desarrollo. La atención
se concentra en el transporte, los caminos,
los puertos, los servicios de embarque marítimo y aéreo, las telecomunicaciones,. los
servicios públicos (especialmente agua y alcantarillado) , la educación y la salud.
La construcción de infraestructura pretende básicamente alentar la inversión privada. Ésta se beneficia además de un ambiente regulatorio bastante favorable: el
control de precios es mínimo, casi no existen barreras al establecimiento de negocios,
y las políticas comercial y cambiaria son liberales y no discriminatorias. Con todo, la
inversión privada permanece estancada. Algunos obstáculos que inhiben su desarrollo se refieren a los problemas de acceso a
la tierra, el todavía insuficiente desarrollo
de la infraestructura, los altos costos de
transporte, la existencia de mercados fragmentados y la escasez de mano de obra
calificada. Asimismo, a pesar de la libre
movilidad de capitales, la afluencia de inversión extranjera directa es reducida, con
excepción de las compañías mineras de Papua Nueva Guinea y las plantaciones de las
Islas Salomón.
Los ahorros públicos y privados financian una pequeña parte de la inversión, debido a la rígida estructura impositiva, así
como a las bajas tasas de interés pasivas, el
reducido número de instrumentos financieros de ahorro y los "impedimentos culturales" para adquirir riqueza individual. La
consecuente falta de recursos que esto genera ha conducido a la mayoría de los países a establecer fondos nacionales de previsión .
La asistenCia externa financia gran parte de la inversión pública. La ayuda per cápita que fuentes bilaterales y multilaterales
otorgan a la región es generosa en comparación con otras partes del mundo. Ello se
explica por la importancia estratégica de la
región y porque la relación capital-producto es inusualmente alta, además de que
el tamaño de los proyectos es grande con
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sección internacional
In d icadores socioeconómicos de siete países del Pacífico Sur 1
Area
PIB (millones de DEG)
. PIB per cápita (DEG)
Área (m iles de km ' )
Po blac ió n (miles)
Densidad de población
(personas por km 2)
Crecimie nto de la
població n( %)
Esperanza de vida al nacer
(al'ios)
Tasa de natalidad bruta
(por mil)
Tasa de mortalidad bruta
(po r mil)
Mortalidad infantil (por
cada mil nacidos vivos)
Insc ripció n a la escuela
primaria( %)
Ca lo rías por día (per cápita)
Islas
Salomón
110
380
27.6
300
Fzji
1 100
1 200
18.3
7 10
Kiribati
20
275
0.7
66
Papua .Nueva Guinea
2 200
65 0
461.7
3 600
Sa moa
Occidental
75
500
2.8 '
160
Tonga
65
650
0.7
95
Vanuatu
105
75 0
12.0
140
39
10
91
8
57
127
12
2. 1
3S
1. 9
2.6
0. 3
0.6
3.2
68
58
53
52
65
64
63
30
45
38
37
34
29
38
7
12
14
13
8
8
12
38
46
82
68
S1
58
75
100
2 900
73
2 200
100
2 S 15
65
2 145
91
2 400
77
2 845
61
2 100
l . Información disponible más reciente.
Fuentes: Autoridades nacio nales y Banco Mundial.
respecto a la población. Debido a que la traba principal de la ejecución de los proyectos es la escasez de personal calificado, en
los programas de ayuda a corto plazo se da
especial importancia, entre otras cosas, a la
provisión de expertos extranjeros y el desarrollo de recursos humanos a largo plazo.
Agricultura
La agricultura es todavía la base de las siete economías. Los sectores formal y de subsistencia tienen la posibilidad de aumentar
su productividad por medio de cultivos de
productos no tradicionales y la explotación
de nuevos terrenos . Sin embargo, los intentos para diversificar la producción en varios países en áreas tales como frutas tropicales y vegetales han tropezado con
muchas dificuitades debido a la falta de
transporte y a la infraestructura inadecuada para la comercialización.
resuelto en las Islas Salomón, donde los
avances en la producción y la diversificación de cultivos registrados en los setenta
se sustentaron en la creación de sociedades entre el Gobierno e inversionistas extranjeros .
En la mayoría de los países se han establecido órganos gubernamentales para controlar la producción y la venta de los principales cultivos de exportación, así como
para estabilizar los ingresos de los productores ante los vaivenes de los precios mundiales. Fiji ha logrado cierto éxito en ese
campo al negociar con la CEE contratos de
largo plazo para venderle azúcar a precios
fijos.
Producción primaria no agrfcola
Casi todos los países· de la región han realizado esfuerzos para explotar de forma más
integral sus recursos pesqueros. Se ha otorLa propiedad comunal de la tierra ha de- gado mayor apoyo a la producción de subsalentado la inversión agrícola. La transfe- sistencia y mediante el concurso del secrencia y el arriendo de terrenos se encuen- tor público y la inversión foránea se han
tran limitados por motivos. culturales que creado flotas pesqueras en varios países. Se
han encontrado respaldo en la legislación. han emprendido, asimismo, diversos proPocos gobiernos desean efectuar cambios gramas sobre asistencia técnica y difusión
radicales en el régimen de la tenencia de del conocimiento de los recursos pesquela tierra debido a las amplias repercusiones ros disponibles, así como proyectos sobre
sociales que ello tendría. El desarrollo de · el mejoramiento de la infraestructura en tiela agricultura comercial también ha afecta- rra . Fiji, Papua Nueva Guinea, las Islas
do la carencia de administradores capaci- Salomón y Vanuatu cuentan con empacatados. Ese problema ha sido parcialmente doras . En años recientes, sin embargo, la
fuerte competencia de las flotas pesqueras
procedentes de otras regiones ha obstaculizado el desarrollo de esa actividad, por lo
que Kiribati y otras naciones han preferido otorgar licencias a barcos extranjeros
para pescar en sus aguas. La participación
del sector minero en el crecimien.to económico ocurre sólo en Papua Nueva Guinea,
donde operan dos de las minas de cobre
y oro más grandes del mundo; los yacimientos de fosfato de Kiribati se agotaron
en 1979.
Industria y servicios
En los siete países la industria es pequeña.
Fiji tiene el sector manufacturero más amplio. Las oportunidades para elevar las exportaciones de ese sector aumentaron en
1981 al ponerse en marcha el Acuerdo de
Comercio del Pacífico Sur, que otorgó a los
productos de la región acceso libre de impuestos a los mercados de Australia y Nueva Zelandia.
El elevado grado de protección efectiva, resultado de la dependencia de los ingresos gubernamentales de la recaudación
de aranceles, alienta la sustitución de importaciones. También existen diversos incentivos fiscales para los inversionistaS. Sin
embargo, aún prevalecen algunos obstáculos al crecimiento que existían al momento de la independencia, como el alto costo
del transporte, la falta de experiencia en la
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comercio exterior, abril d e 1989
comercialización y la rigidez de los mercados de trabajo.
Fiji posee un sector de servicios que incluye turismo, comercio y finanzas . En Vanuatu el turismo y su centro financiero
transnacional se han convertido en una importante fuente de empleo.
Política salarial
La existencia de sindicatos fuertes, la determinación gubernamental de los salarios
y la expectativa de alcanzar los niveles de
vida de los expatriados, son elementos que
restan fle xibilidad a los salarios reales en la
región. Al atraer y retener a los trabajadores capacitados, que de otra forma buscarían empleo en el extranj ero, el gobierno
ha ale.ntado remuneraciones reales altas .
Esto se ha extendido al sector privado, lo
cual desalienta la inversión y la generación
de nuevas oportunidades de empleo y promueve la adopción de técnicas ahorradoras de mano de obra.
especial de materiales elaborados y una amplia gama de bienes de consumo . Los ingresos netos por concepto de servicios y
las transferencias compensan, incluso en
exceso, los déficit comerciales. En la mayoría de los países la balanza de pagos ha
experimentado un superávit (excepto de
1980 a 1982) y se han mantenido reservas
oficiales por un monto equivalente a varios
meses de importaciones.
Los nexos históricos dominan las relaciones económicas externas . Europa y
América del Norte son los mercados más
importantes de la región. Australia y Nueva Zelandia son las fuentes principales de
importaciones. Debido a su bajo nivel de
complementariedad productiva, el trans ~
porte deficiente y las barreras arancelarias,
la integración comercial entre los siete países es mínima .
Comercio exterior
La estructura de las exportaciones es diferente en cada una de las siete économías.
Fiji posee un sector exportador sólido y
rentable que se basa en el azúcar. Las exportaciones de las Islas Salomón representaron en los setenta 50% del PIB, siendo
principales el cacao, el aceite de palma, la
madera y el pescado. Como resultado de
la explotación del cobre y el oro, a mediados de los ochenta Papua Nueva Guinea
elevó sus ventas externas a 40% del PIB,
en tanto que en los otros cuatro países sólo
representaron de 1O a 15 por ciento. En Kiribati las exportaciones declinaron en forma marcada a partir de 1979, al agotarse los
yacim ientos de fosfato . En Tonga y Samoa
Occidental la producción de los cultivos
tradicionales disminuyó en los dos decenios anteriores, y en Vanuatu las ventas
externas declinaron como resultado de la
repatriación de los administradores de los
cultivos. En todos esos casos, el pobre desempeño de las exportaciones restringió el
crecimiento del PIB real.
Los ingresos por exportación reflejan la
volatilidad de los precios internacionales de
los productos primarios , lo cual constituye un factor de desaliento de la inversión
La rigidez a la baja de los salarios reales que podría tener consecuencias adversas
Con excepción de Fiji, que no depende
ha obstaculizado el ajuste externo cuando para el crecimiento en el mediano plazo. en gran medida de las importaciones, en la
así lo ha exigido el deterioro de los térmi- Para atenuar los efectos nocivos de esas va- mayor parte de los países las compras fonos de intercambio. Se reconoce, empero, riaciones sobre los ingresos por concepto
ráneas representan de 40 a 70 por ciento
que la existencia de un gran número de de ventas en el exterior se han creado codel PIB. Los alimentos y bebidas absorben
trabajadores desempleados constituye un mités de estabilización de los precios de los cerca de una cuarta parte de las adquisiciofactor importante en favor de una mayor productos de exportación. La estabilidad
nes totales, los productos de consumo fiflexibilización de la política salarial. De relativa de los ingresos provenientes de los nal de 10 a 15 por ciento y los productos
1979 a 1982, período de aumento en los servicios, las remesas de trabajadores en el petrolíferos menos de 15%. Los materiales,
precios de los hidrocarburos y de recesión exterior y las transferencias oficiales han rela maquinaria y el equipo, financiados en
mundial, la región requirió fortalecer su ducido las presiones adversas sobre las gran medida con recursos de la ayuda excompetitividad al debilitarse su posición de cuentas externas.
terna, alcanzan alrededor de 50% del total
pagos frente al exterior. En la mayoría de
importado .
los siete países la respuesta inicial fue lenDurante los setenta, con excepción de
ta. De 1983 a 1987 se instrumentaron meEn las Islas Salomón y en Papua Nueva
Samoa Occidental, la mayoría de los países
didas tendientes a flexibilizar los salarios. de la región tuvo posiciones externas sanas, Guinea las exportaciones e importaciones
En el primer año señalado Papua Nueva
lo cual reflejó el auge de los mercados de han alcanzado aproximadamente la misma
Guinea indizó en parte el salario a los camexportación, la abundante asistencia exter- magnitud. En Fiji, el déficit comercial se ha
bios en los precios al consumido r; a fines
na y la cautela en el manejo de la deman- colocado en alrededor de 10% del PIB; en
de 1984 Fiji determinó la congelación de
da. En el período de 1980 a 1982 la caída Kiribati, Samoa Occidental, Tonga y Vanualas remuneradones por 15 meses y en 1986
de los términos de intercambio, producto tu, de 30 a 60 por ciento. En estos países
estableció un sistema de determinación sa- en buena medida de los altos costos de la la relación exportaciones-importaciones ha
larial sobre la base de los cambios en la pro- energía, deterioró en forma significativa la declinado a partir de la independencia. Los
ductividad, los precios y los términos de
cuenta corriente. Las economías de la re- problemas de pagos que esta situación geintercambio . De 1983 a 1987 Samoa Occigión no fueron capaces de ajustar la deman- nera se han podido resolver gracias al fuerte
dental y Vanuatu emprendieron políticas da a las nuevas condiciones externas. Por crecimiento de los ingresos por servicios
salariales más restrictivas como parte de sus su magnitud e importancia en la balanza de y transferencias .
programas de ajuste externo.
pagos, el peso del ajuste recayó en la política fiscal. La rigidez del salario real y algunas consideraciones políticas impidieron Servicios y transferencias
Relaciones económicas externas
aplicar mecanismos más radicales . El alcance de la política monetaria fue limitado de- Por los ingresos turísticos, la cuenta de serLas exportaciones de la región se concen- bido al escaso desarrollo del sistema finan- vicios de Fiji en general registra superávit,
tran en un pequeño grupo de productos ciero. De 1983 a 1987 el ajuste externo se al igual que en Kiribati, sólo que en este
primarios. Existe una enorme dependencia logró mediante el estrechamiento de las po- país se origina en los intereses de su cartede todo tipo de productos importados, en líticas fiscal, monetaria y salarial.
ra de activos y en los derechos que cobra
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por las concesiones pesqueras. Como resultado de los ciclones que azotaron eri
1983 y 1985 a Fiji y en 1986 a las Salomón,
las islas aligeraron las presiones sobre la balanza de pagos gracias a los flujos de ayuda
internacional y a las compensaciones de las
compañías extranjeras de seguros.
Para la mayoría de estos países, el pago
por fletes y seguros significa una carga muy
importante en sus cuentas de servicios,
pues representa casi una cuarta parte del total de las importaciones.
Tonga y Samoa Occidental reciben ingresos por concepto de remesas de trabajadores en el exterior equivalentes a 30%
del PIB, porcentaje superior al de la exportación de mercancías. Aunque varios países restringieron el acceso de inmigrantes,
las remesas de éstos hacia las siete economías del Pacífico continúan creciendo rápidamente.
Los ingresos por concepto de transferencias oficiales son altos, excepto en Fiji
por su elevado ingreso per cápita. Durante
los ochenta, los fondos de ese origen representaron 10% del PIB en Papua Nueva
Guinea, de 15 a 20 por ciento en las Islas
Salomón, Samoa Occidental, Tonga y Vanuatu y 60% en Kiribati.
sección internacional
Polftica cambiaria
Los tres países que al momento de la independencia poseían moneda propia la vincularon a la de su metrópoli: el dólar de Fiji
a la libra esterlina; el pa'anga de Tonga al
dólar australiano, y la tala de Samoa Occidental al dólar neozelandés . Otros países
adoptaron sistemas similares cuando crearon sus monedas: Papua Nueva Guinea y
las Islas Salomón ligaron sus monedas (kina
y dólar, respectivamente) al dólar australiano y Vanuatu (vatu) al franco francés.
Ante la inestabilidad cambiaria de las
monedas fuertes, la mayor parte de las siete pequeñas naciones instrumentaron un
sistema en el que las paridades se fijaban
con base en una canasta de monedas (Kiribati no cuenta con moneda propia y el
pa'anga de Tonga se mantiene vinculado al
dólar australiano) . De 1981 a 1988 Vanuatu vinculó el vatu a los DEG y después se
movió a una canasta de monedas.
En los ochenta la mayor parte de los países ha puesto en marcha políticas cambiarias más flexibles como parte de sus estrategias de ajuste. Entre otros propósitos, se
pretende apoyar el desarrollo del sector de
bienes comercializables. De 1984 a 1987 varios países depreciaron en términos reales
sus monedas (las excepciones fueron Papua
Nueva Guinea y Tonga).
Corrientes de capital y deuda externa
En la mayor parte de los países de la región las transacciones de la cuenta de capital son modestas. Las instituciones financieras multilaterales, en especial el Banco
Asiático de Desarrollo (BAD) y el Banco
Mundial (BM), han otorgado a la región un
monto limitado de préstamos. De 1980 a
1982, al deteriorarse las condiciones externas, varios países contrataron préstamos en
forma masiva, fenómeno que no les es muy
característico.
En 1987la relación deuda-PIB fue de 70
a 75 por ciento en Papua Nueva Guinea, las
Islas Salomón y Samoa Occidental y de
40% en Fiji. En años recientes, el servicio
de la deuda externa de las Islas Salomón representó casi 7% de las exportaciones de
bienes, servicios y transferencias privadas.
Kiribati, Tonga y Vanuatu han evitado el
endeudamiento externo; en 1987 el servicio de la deuda de esos tres países fue de
cerca de 2% de los ingresos corrientes. En
general, se puede decir que, excepto Samoa
Occidental en 1980-1982, las siete economías han cumplido sin dificultad el pago de
su deuda.
El .sector público
Los siete países poseen un amplio sector
público. Las relaciones ingresos y gastos gubernamentales con respecto al PIB son elevadas . La alta magnitud de los desembolsos públicos obedece en gran parte a la
fuerte demanda de servicios públicos y de
empleo, a los cuantiosos sueldos, y a los
apoyos brindados a las juntas agrícolas de
comercialización y a las empresas públicas.
Cabe destacar que en términos generales la
inversión pública se ·financia con los fondos de la asistencia externa. En la mayoría
de los países el objetivo de las políticas fiscales es lograr el equilibrio presupuestario
mediante estrictos controles del gasto y el
fortalecimiento de los ingresos. El endeudamiento del Gobierno con la banca comercial no es frecuente.
coeficiente llega hasta 5% para los fondos
de otras procedencias , excepto en Kiribati , donde los ingresos por concepto de intereses de los activos extranjeros y los derechos provenientes de los acuerdos de
pesca aumentan la relación a 33 por ciento.
Las donaciones externas van desde un
mQntO insignificante en el caso de Fiji hasta 35 % del PIB en Kiribati. Papua Nueva
Guinea y Vanuatu dependieron mucho de
la ayuda extranjera en el período colonial,
pero ésta ha declinado desde la independencia. En otros países, en cambio, ha
aumentado en forma notable.
En las siete naciones los gravámenes a la
importación son la fuente más importante
de la recaudación tributaria, excepto en Fiji
y Papua Nueva Guinea, donde representan
alrededor de un tercio del total. Se han aplicado altos impuestos a los productos importados considerados de lujo, a fin de de:;alentar su consumo y proteger la producción
interna.
En términos generales, los tributos a la
exportación son reducidos, excepto en las
Islas Salomón, donde se grava la oferta exportable de las plantaciones comerciales. La
reducida carga fiscal tiene como propósito alentar la producción agrícola exportable. En las temporadas en que los precios
mundiales son elevados, varios países de la
región prefieren que las juntas de comercialización agrícola acumulen reservas en
lugar de imponerles gravámenes adicionales a la exportación.
, La principal fuente del impuesto sobre .
la renta son los sueldos y salarios de los empleados públicos. La recaudación proveniente de los negocios privados es reducida por la fuerte cuantía de los incentivos
fiscales a la inversión. Aunque en general
las empresas públicas reciben el mismo trato que las privadas, su baja rentabilidad determina que su contribución al ingreso tributario sea mínima . Debido a la importancia de las corporaciones privadas, pero
principalmente a la progresividad de los impuestos a las personas, en Fiji y Papua Nuec
va Guinea el impuesto sobre la renta genera alrededor de 50% del total de los ingresos tributarios .
Gasto presupuestario
Ingreso presupuestario
En los siete países éste fluctúa de 25 % (Fiji)
del PIB a 85% (Kiribati). La parte que corresponde a los impuestos representa de 17
a 20 por ciento del mismo agregado . Ese
En los siete países oscila de 30% del PIB
en Fiji a 85% en Kiribati. El gasto corriente varía de 22 a 30 por dento del mismo
agregado, excepto en el país señalado en
segundo término, donde a pesar de los re-
353
comercio exterior, abril de 1989
cortes efectuados al agotarse los yacimientos de fosfato, el porcentaje supera 50% del
producto. El gasto de capital fluctúa de 20
a 35 por ciento del PIB; en Fiji, las Islas Salomón y Papua Nueva Guinea la relación
es muy reducida.
Las erogaciones en servicios de salud y
en educación han registrado una tendencia creciente. En casi todos los países, asimismo, los sueldos y salarios absorben una
parte importante del gasto total, excepto en
Kiribati, donde en varias ocasiones se han
recortado las remuneraciones reales a fin
de ajustar el consumo a la disponibilidad
real de recursos, afectados por el agotamiento de los yacimientos de fosfato.
ce de la política monetaria. Las necesidades
de endeudamiento del sector público y los
préstamos al sector privado son por lo general de poca monta. Esto determina, por
un lado , que la emisión de dinero por parte de las autoridades monetarias sea reducida y que·una buena proporción de los activos de los bancos comerciales se inviertan
en el extranjero . El crecimiento de la liquidez se vincula en forma directa con la evolución de la balanza de pagos. Sin embargo, las autoridades no tienen la capacidad
para compensar los vaivenes de la liquidez
interna asociados con los cambios en la posición externa. En los últimos años la mayor parte de las economías de la región ha
ejercido una política crediticia más estricta a fin de contener las presiones en la balanza de pagos y promover una mejor asignación de los recursos .
'
ron mecanismos de reserva para neutralizar la abundancia de dinero . Sin embargo,
debido a la poca demanda de crédito bancario por parte del sector público y al escaso dinamismo del crédito al sector privado, casi todos los activos de los bancos
comerciales se invierten en el extranjero.
El instrumento más comúnmente empleado para influir en la liquidez bancaria
es el encaje legal en· la forma de un mínimo de activos líquidos en proporción a las
tenencias bancarias de efectivo, a los depósitos en el banco central y a los títulos gubernamentales en relación con los pasivos
por depósitos. En ocasiones también se recurre a un coeficiente mínimo de efectivo.
El principal problema de este mecanismo
se deriva de las amplias fluctuaciones de la
liquidez bancaria, pues esto obliga a ajustar con frecuencia dicho coeficiente a fin
de mantener el control sobre la capacidad
de préstamo de los bancos .
La compra de bienes y servicios representa cerca de una cuarta parte del gasto corriente. Por el contrario, el pago de intereses absorbe una pequeña proporción del
gasto total, debido a que el endeudamiento es limitado en la mayoría de los países Sistema bancario
y los fondos extranjeros se reciben por doLas principales operaciones crediticias
naciones o en condiciones de pago muy Después de la independencia Papua Nue- de los bancos comerciales con el sector pri. va Guinea y Vanuatu crearon bancos cen- vado son los financiamientos de negocios
suaves.
trales . En Fiji y las Islas Salomón, como un a corto plazo, especialmente de comercio
En la mayor parte de los países la inci- paso intermedio, se establecieron autorida- exterior. También otorgan préstamos a larpiente urbanización y la extensa produc- des monetarias centrales bajo la dirección go plazo para la compra de bienes de capición alimentaria de subsistencia hacen poco de los ministerios de Finanzas. Después de tal; sin embargo, los prestatarios normalnecesario el subsidio a los alimentos. El que varios años, esas instituciones virtualmen- mente pueden obtener créditos más baratos
se concede a las empresas públicas es en te adquirieron todas las funciones de la de las instituciones de financiamiento del
banca central para después constituirse en desarrollo.
general un rubro más importante.
auténticos bancos centrales. De 1974 a
1983, antes del establecimiento del banco
Para promover los préstamos a agentes
central, en Samoa Occidental opero una
nacionales,
así como inducir una más efiEmpresas públicas
junta monetaria formada por funcionarios
del Ministerio .de Finanzas. En Kiribati las ciente distribución de los recursos, en ocaEn general estas entidades presentan serios funciones de la autoridad monetaria son siones se utiliza el otorgamiento selectivo
problemas, como altos costos salariales, ex- compartidas por el Ministerio de Finanzas de los créditos para . favorecer a ciertas
áreas.
ceso de personal, severas deficiencias ad- y un banco comercial.
ministrativas, fuerte competencia extranjera y caída de la demanda. Todo ello deterLas autoridades monetarias de la mayoEn la mayoría de los países existe un pemina una situación financiera adversa. En queño número de bancos comerciales, por ría de los siete países no emplean con frelos últimos años, ante las crecien:tes pre- lo común sucursales de instituciones aus- cuencia las operaciones de mercado abiersiones de balanza de pagos, varios paí- tralianas o neozelandesas y en los cuales los to . Si bien se reconoce que la flexibilidad
ses har puesto un coto a la creación de nue- gobiernos participan como accionistas mi- y la rápida acción de ese instrumento puevas empresas públicas y reducido en for- noritarios . Cabe señalar que el número de den ser de utilidad en un ambiente monema paulatina las pérdidas de las existentes; transacciones de crédito es reducido, aun- tario sujeto a amplias variaciones en la lila falta de capital de los compradores po- que dada la escasa competencia, la opera- quidez bancaria, los mercados financieros
tenciales ha frustrado los intentos de varios ción de los bancos es rentable .
en estas economías no son lo suficientegobiernos para privatizarlas.
mente maduros para usarlos con eficacia.
Después de su creación, las autoridades En los lugares donde se emiten bonos del
monetarias de la mayor parte de los siete Gobierno y otra clase de títulos de corto
países se hicieron cargo del manejo de las plazo -como en Fiji y Papua Nueva GuiEstructura financiera
reservas de cambio extranjero. Vanuatu fue nea- los compradores originales generalla excepción, pues durante varios años esa mente los retienen hasta su madurez.
La mayoría de los países posee institucio- tarea la desempeñó la banca comercial lones monetarias centrales, banca comercial cal. Para prevenir los problemas de balany de desarrollo y fondos nacionales de pre~ za de pagos asociados a un sistema banca- Tasas de interés
visión. Empero, el escaso desarrollo de ins: rio con exceso de liquidez, las autoridades
trumentos monetarios ha limitado el alean- monetarias con cierta regularidad impusie- En general se determinan en forma admi-
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sección internacional
nistrativa. El interés no se emplea como he- nanciera interna y una posición sana de la
rramienta de gestión económica. Las tasas balanza de pagos. En los últimos años las
nominales de los bancos han permanecido pequeñas economías han emprendido esbajas y estables; las pasivas no se conciben fuerzos tendientes a ampliar la base impocomo un medio para influir el ahorro ni sitiva y consolidar los instrumentos monepara alentar las remesas de los ciudadanos tarios. Las restricciones a la importación
de la región que viven en el exterior. Esos son modestas y el endeudamiento externo
flujos obedecen más a los fuertes lazos fa- con la banca comercial se mantiene dentro
miliares. Por su parte, las tasas de interés de límites manejables. Para promover la
activas no se consideran un medio para in- . competitividad y la eficiencia, la mayoría
cidir en la asignación de los recursos. Esto de los países ha flexibilizado sus políticas
es así debido a que una gran parte de la in- salarial, de tipos de cambio y de tasas de
versión total la realiza el sector público con interés. Sin embargo, la diversificación de
base en fondos provenientes de la asisten- la producción y la penetración de nuevos
cia externa.
mercados ha resultado difícil .
En el lapso 1980-1982 las tasas reales alcanzaron niveles negativos debido a que las
nominales no se ajustaron al ritmo de incremento de los precios. De 1983 a 1987
la mayoría de los países flexibilizó su política de tipos de interés positivos a fin de
alentar la captación de ahorro urbano y de
la comunidad de negocios. Varios países
también elevaron los techos de las tasas activas para alentar a los bancos a colocar un
mayor volumen de préstamos. En otros casos, las tasas más elevadas tuvieron el propósito de desalentar a los prestatarios, reducir la demanda interna, atemperar las
·presiones en la balanza de pagos y abatir
la inversión en áreas de baja rentabilidad.
Tonga fue el único país que no expuso sus
tasas de interés a las fuerzas del mercado,
puesto que la legislación -en vigor desde
hace 50 años- estipula un techo de 10%
para los tipos de interés activos, que hace
que los pasivos se mantengan proporcionalmente bajos.
Después de la independencia, Vanuatu
liberó todas las tasas, pues se consideró que
los controles eran incompatibles con el papel del país como centro financiero transnacional. En 1984 Kiribati estableció tasas
de interés internacionalmente competitivas
en los depósitos a largo plazo, lo cual atrajo fondos que antes se mantenían en el extranjero .
·
Conclusiones
A pesar de su localización geográfica y difícil topografía, las siete islas del Pacífico
han logrado un considerable progreso económico desde su independencia. La elevada inversión pública se ha orientado a la
creación de infraestructura, principalmente en las áreas de transporte, comunicaciones, salud y educación. Las políticas fiscal
y monetaria han asegurado la estabilidad fi-
nes monetarias y crediticias consistentes
con los objetivos de balanza de pagos. La
determinación de una tasa apropiada de
crecimiento para el crédito interno, con independencia de la posible existencia de objetivos monetarios, es importante. El endeudamiento del sector público , proceso
en el cual las autoridades monetarias tienen
poco control, domina el crecimiento del
crédito .
A principios de los ochenta el deterioro de las condiciones económicas externas .
demostró la utilidad de controlar la liquidez bancaria para moderar las importaciones y proteger la balanza de·pagos. Durante este período, los comerciantes privados
acudieron más al crédito bancario para fiOtras instituciones financieras
nanciar las importaciones. En Samoa OcTodos los países de la región poseen un cidental las autoridades confiaron en la
banco de desarrollo para financiar proyec- "persuasión moral" para detener la expantos de inversión a largo plazo del sector pri- sión crediticia, pero la ausencia de otros
vado. Los bancos han aumentado la dispo- instrumentos limitó su capacidad para res- .
nibilidad de crédito para los negocios tringir los préstamos. En las Islas Salomón
pequeños, donde el alto riesgo y los cos- el crédito también creció con rapidez, detos administrativos desalientan los présta- bido en parte a la inexistencia de requerimos de las instituciones comerciales. Sin · mientos de reservas a los bancos comerciaembargo, la escasez de personal calificado les. En otros países, donde este mecanismo
y la inexperiencia en el procesamiento de se aplicó, la política monetaria pudo detelas solicitudes han afectado la calidad de las ner el flujo de préstamos al sector privado.
carteras de crédito de los bancos de desa- En el lapso de 1983 a 1987, como parte de
rrollo . Como resultado del bajo costo pro- las políticas de ajuste, las autoridades de la
medio de los fondos, los cuales son abas- mayoría de los países siguieron de cerca la
tecidos en condiciones preferenciales por evolución de la liquidez bancaria.
instituciones financieras multilaterales (BM
y BAD), los préstamos se otorgan por locoLa creciente importancia otorgada al demún a tasas inferiores a las de mercado, lo sarrollo económico no ha cambiado de macual ha aumentado la asignación de recur- nera radical los valores tradicionales de las
sos a actividades consideradas no rentables, sociedades de la región. Aunque en varios
aunque de otro lado ha producido retrasos países las autoridades han simplificado los
en el pago de los préstamos.
procedimientos formales para la venta y el
arriendo de terrenos, así como para resolver los diferendos sobre límites de propiedad, las reglas tradicionales en ese ámbito
Política monetaria
se mantienen en gran parte intactas. A lo
Los objetivos monetarios se consideran de largo de la etapa independiente, con exceppoca utilidad. La liquidez en estas econo- ción de Fiji en 1987, todos los países han
mías es difícil de manejar en forma adecua- preservado su estabilidad política y se han
da debido a los impredecibles ingresos de llevado a cabo de manera regular eleccioexportación y a otros choques externos. nes generales.
Además, se considera que existe poca neSe prevé que a mediano plazo la políticesidad de controlar el crecimiento monetario proveniente de las transacciones fo- ca económica no registre cambios abrupráneas . Por lo menos a corto plazo, los tos. La cautela en la gestión financiera es
cambios en la demanda que resultan de una un factor crucial para preservar una posimayor liquidez afectan más las importacio- ción sana de la balanza de pagos. A pesar
nes que los precios internos. Esto debilita el de la importancia asignada al objetivo de
vínculo entre crecimiento monetario e in- autosuficiencia nacional, los siete países aún
dependen en forma importante de la ayuflación .
da externa y en varios de ellos la salud de
El objetivo principal de la mayoría de las las cuentas externas también está sujeta a
autoridades financieras es crear condicio- las remesas de los emigrantes. D