Informe de la comisión nombrada por el Colegio de

INFORME DE LA COMISION NOMBRADA
POR EL COLEGIO DE ABOGADOS DE LIMA
PARA PRONUNCIARSE SOBRE LA NATURALEZA
JURIDICA Y APLICACION DEL IMPUESTO
AL VALOR DEL PATRIMONIO PREDIAL *
1. Las municipalidades son órganos de
gobierno local cuyas funciones principales son prestar servicios públicos y ejecutar los planes de desarrollo de sus circunscripciones, con el fin de fomentar el
bienestar de sus vecinos.
der los servicios que deben prestar. Por
ello, para cubrir el costo de dichos servicios, las municipalidades se ven obligadas
a trasladar fondos captados de otras
fuentes, principalmente los impuestos,
entre los cuales el que proporciona la recaudación más alta es el Impuesto al
Valor del Patrimonio Predial.
Para que puedan cumplir dichas funciones, la Constitución ha establecido
como rentas municipales el producto de
varios impuestos y las ha facultado para
crear arbitrios, contribuciones y derechos
conforme a ley, que deben servir para cubrir el costo de los servicios que prestan.
2. En los últimos años se han producido
modificaciones del Impuesto al Valor del
Patrimonio Predial, con merma de la
renta municipal. Así, en 1989 y 1990 se
redujo la valuación de los predios, que
sirve para determinar la materia imponible.
La realidad de la mayoría de los gobiernos locales es que los ingresos que
perciben por los arbitrios, contribuciones
y derechos no son suficientes para aten-
Para 1991, el Ministerio de Vivienda y
Construcción aprobó valores unitarios de
terrenos y de construcción que según sus
técnicos reflejan los costos de los predios.
I. ANTECEDENTES
*
La Comisión estuvo integrada por los doctores Enrique Vidal Cárdenas quien la presidió, Humberto
Medrano C., Luis Hernández Berenguel, Javier Luque Bustamante y Edwin Masseur Stoll.
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De otro lado, el Congreso incrementó
notablemente el impuesto.
contributiva de los propietarios de
predios.
Sin embargo, ante la reacción de los
contribuyentes, el Congreso por Ley
25317 redujo el impuesto para 1991.
Los impuestos patrimoniales se calculan sobre el valor de los bienes
afectos pero tienen que pagarse con
la renta. Estos tributos, para ajustarse
a los preceptos constitucionales, deben estructurarse de tal manera que
el contribuyente pueda satisfacerlos
empleando sólo una parte razonable
de su renta.
El Colegio de Abogados de Lima decidió estudiar no lo eventual o circunstancial del impuesto, sino lo esencial de él,
es decir, su naturaleza jurídica y su justa
aplicación.
II. ANALISIS
RIO
JURIDICO
TRIBUTA-
1. La realidad del país, las necesidades
municipales y la capacidad contributiva
1.1 En países con economía sana, empleo adecuado y remuneraciones idóneas para que cada persona pueda
vivir decorosa y dignamente, la propiedad de predios constituye por sí
misma una verdadera expresión de
capacidad contributiva. En tales países los ingresos que obtienen los ciudadanos son de una magnitud tal que
les permiten asumir el pago de los
tributos que gravan esa propiedad.
No es esa la situación que se vive actualmente en el Perú, donde las personas están sometidas a un permanente y progresivo empobrecimiento
que ataca a todas las capas de la sociedad aunque, por supuesto, afecta
más a quienes menos tienen.
1.2 Esta realidad hace indispensable llegar a una situación de equilibrio entre
la necesidad de proveer a las municipalidades de los recursos que requieren para prestar servicios y realizar obras y la verdadera capacidad
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Naturalmente no es posible establecer a priori la porción de la renta que
puede considerarse razonable, pues
para ello debe atenderse a circunstancias de tiempo y lugar en cada
caso específico.
2. Tributos a la propiedad predial
En el Perú coexisten varios tributos
que directa o indirectamente afectan la
propiedad predial.
Así, una persona natural propietaria de
un predio sin edificar debe pagar por el
mismo el Impuesto a los Terrenos Sin
Construir, el Impuesto al Valor del Patrimonio Predial y, en su caso, el Impuesto
al Patrimonio Personal. Si se trata de un
predio construido son de aplicación los
dos últimos tributos. En ambos casos,
además, la ley crea la ficción de que el
predio arroja una renta si se encuentra
ocupado por el propietario y exige el Impuesto a la Renta sobre dicho ingreso ficto. Si el predio no edificado es propiedad
de una empresa, se aplicará el Impuesto a
los Terrenos Sin Construir, el Impuesto al
Valor del Patrimonio Predial y, adicionalmente, el Impuesto al Patrimonio Empresarial. Si en el predio existe edificación
serán aplicables el segundo y el tercer tributo.
El Impuesto al Valor del Patrimonio
Predial constituye crédito contra el Impuesto al Patrimonio Personal.
2.1. Impuesto al Valor del Patrimonio
Predial.
2.1.1 De conformidad con los artículos 6°
y 9° de la Ley 23552, el Impuesto al Valor del Patrimonio Predial se determina
aplicando una escala acumulativa progresiva sobre el valor total de los predios de
una persona, que se encuentren ubicados
dentro de la jurisdicción de la misma
Municipalidad Distrital.
Dicho valor debe ser establecido aplicando los aranceles de terrenos, los precios unitarios oficiales de edificaciones y
las tablas de depreciación por antigüedad
y estado de conservación que formula el
Consejo Nacional de Tasaciones que son
aprobados por el Ministerio de Vivienda y
Construcción y publicados conforme a
ley.
Como puede apreciarse, la determinación de la cuantía del impuesto depende
de dos aspectos fundamentales, uno de
naturaleza estrictamente tributaria -la escala del impuesto- y otro de carácter administrativo -los aranceles de terrenos y
los valores unitarios de construcción regulado por el Sector Vivienda y Construcción-.
2.1.2 La última actualización de los valores de los terrenos y de las edificaciones
excede el crecimiento del índice de costo
de vida del año 1990.
La situación económica por la que
atraviesa el país hace difícil que el propietario de un predio pueda transferirlo
por un importe igual o mayor al monto de
la valorización resultante la que, en gene-
ral, es superior al actual valor del mercado. Empero, como resultaría impracticable establecer que el tributo se pague en
función del valor de mercado, es necesario que la ley contemple una forma
equitativa de determinar la base imponible.
2.1.3 Uno de los aspectos que más contribuye al cumplimiento de la obligación
tributaria es la estabilidad de las disposiciones legales y administrativas de las
cuales se deriva. Sin embargo, desde que
comenzó a gravarse la propiedad predial
el legislador ha modificado constantemente el nivel de imposición. Lo que es
más grave aún, los cambios se suelen
producir cuando está por vencer el plazo
para el pago del tributo generando problemas a las Municipalidades y desconcierto en los contribuyentes quienes resultan inducidos a abstenerse de cumplir
con sus obligaciones tributarias hasta la
víspera del término legal fijado, pues
siempre se esperan modificaciones de último momento.
Un ejemplo claro de lo expuesto acaba
de ocurrir con la Ley 25317, que reduce la
cuantía de la obligación y prorroga el
término para cancelar el tributo, pero que
ha sido publicada al día siguiente del vencimiento del plazo originalmente establecido para el pago del impuesto.
2.1.4 Con el objeto de mantener actualizado el nivel de imposición, a pesar de
las variaciones generales del valor de los
patrimonios prediales, se ha fijado la escala del impuesto en base a unidades
impositivas tributarias.
Sin embargo,
hasta ahora no se ha podido cumplir tal
propósito debido a que la UIT se ajusta
en función del índice general de precios y
no del índice de variación de los valores
de los predios en particular, el cual
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difiere del anterior, por lo que no constituye un adecuado elemento de medición.
Como consecuencia de ello ha sido
necesario reajustar casi todos los años los
tramos de la escala del impuesto, atentando también de ese modo contra la estabilidad de las disposiciones relativas al tributo.
2.1.5 Desde que se creó el tributo, la escala ha estado conformada por numerosos
tramos. Con ello se logró dotar al impuesto de la progresividad que los principios tributarios aconsejan, al permitir
diversos niveles de imposición en función
de la magnitud del patrimonio predial.
Sin embargo, a partir de 1988 se variaron los criterios y se aprobaron escalas
con un menor número de segmentos,
llegándose al extremo de considerar apenas dos tramos para el presente ejercicio.
Creemos que ésta es una de las causas de
las evidentes dificultades tenidas para
lograr de los contribuyentes la aceptación de los niveles de imposición resultantes.
De alguna manera, aunque en forma
muy confusa, tal situación se ha corregido a través de la Ley 25317, al establecer
reducciones del impuesto en función del
valor de los predios, lo que indirectamente es un desdoblamiento de la escala en
un número mayor de tramos.
2.2 Impuesto
Construir
a
los
Terrenos
Sin
Grava los terrenos urbanos sin construir entendiéndose como tales a los que
no hayan sido construidos por lo menos
en las dos terceras partes y fachada del
proyecto correspondiente, a los que ha-
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yan sido objeto de demolición y a los ubicados en zonas industriales que sólo tengan muros, tinglados o cobertizos. Se
aplica sobre los valores arancelarios de
áreas urbanas vigentes al 31 de diciembre
del año anterior, con la tasa de 0.5% tratándose de terrenos de propiedad de personas no dedicadas a la actividad inmobiliaria y con la tasa de 1% en el caso de
personas dedicadas a dicha actividad.
2.3 Impuesto al Patrimonio Personal
Este impuesto grava el valor bruto
acumulado de algunos bienes, entre los
que se encuentran los predios, siendo la
base mínima imponible de 10 UIT
(I/m. 8,811.00 para 1991). Originalmente, la alícuota era de 1% y se aumentó a
1.5% por Decreto Supremo expedido al
amparo del inciso 20° del artículo 211°
de la Constitución y la Ley 25317, representando una sobretasa al valor de
los predios en favor del Gobierno Central, ya que la alícuota máxima del Impuesto al Valor del Patrimonio Predial es
1%.
Aún cuando la ley alude al patrimonio
de las personas, el impuesto grava en realidad el valor bruto de determinados bienes, al no permitirse la deducción de deudas. Sin embargo, la legislación considera como crédito lo pagado por Impuesto
al Valor del Patrimonio Predial, aunque
para 1991 el crédito está referido a un
porcentaje del autoavalúo.
Un adecuado régimen tributario debe
evitar la doble imposición y propender a
la simplificación de la administración de
este impuesto, así como tener en cuenta el
principio que consagra el artículo 257° de
la Constitución, según el cual los impuestos que gravan el valor de los predios
son renta municipal.
2.4 Impuesto sobre renta presunta de la
casa-habitación
Como se ha indicado anteriormente, el
predio ocupado por su propietario como
casa-habitación, devenga una renta ficta
equivalente al 6% del valor del inmueble,
para efectos del Impuesto a la Renta.
Como quiera que sobre el mismo predio
se aplica el Impuesto al Valor del Patrimonio Predial se produce una tributación
reiterada. Esta circunstancia hace aconsejable que se elimine el concepto de renta
ficta y no que simplemente se reduzca
como lo establece la Ley 25317 para
1991, sin perjuicio de un correlativo incremento del nivel de imposición respecto del mencionado tributo predial.
CONCLUSIONES
1. Es necesario llegar a un equilibrio entre la necesidad de proporcionar recursos suficientes a las Municipalidades y
el derecho de los ciudadanos a no ver
mermados los recursos necesarios para
una vida decorosa, por lo que la tributación que pese sobre ellos debe ser
adecuada a su verdadera capacidad
contributiva.
2. Los impuestos patrimoniales tienen
que pagarse con la renta y deben regularse de tal manera que el contribuyente pueda satisfacerlos empleando sólo
una parte razonable de sus ingresos.
3. Las normas legales relativas a los impuestos patrimoniales deben tener carácter permanente, eliminándose la
perniciosa práctica de modificar todos
los años la legislación aplicable.
4. La materia imponible del Impuesto al
Valor del Patrimonio Predial debe estar constituida por un porcentaje de la
valorización del predio obtenida conforme a los aranceles de terrenos y
precios de construcción, mientras no
se dicte la normatividad técnica que
elimine las distorsiones actuales.
5. La escala del Impuesto al Valor del
Patrimonio Predial debería estar compuesta por un mayor número de tramos que el actual, con una tasa progresiva acumulativa para atender mejor a
la verdadera capacidad contributiva de
los obligados de forma tal que anualmente se mantenga el mismo nivel de
imposición y éste no exceda del 1%
del valor del patrimonio predial.
Los tramos de la escala del impuesto
deben ser fijados en base a una unidad
impositiva creada específicamente
para el Impuesto al Valor del Patrimonio Predial, cuyos ajustes se realizarían tomando como base exclusivamente las modificaciones sufridas en
el valor de los predios.
Al fijarse la escala y los tramos debe
tenerse en cuenta las necesidades municipales y que el valor de los predios
sólo debe quedar gravado con el tributo municipal, por la eliminación de los
tributos al patrimonio personal y a la
renta ficta de la casa-habitación ocupada por su propietario, que actualmente constituyen ingreso del Gobierno Central.
6. De mantenerse el Impuesto al Patrimonio Personal debe establecerse, con
carácter permanente, la exclusión de
los predios del campo de aplicación de
dicho tributo, de acuerdo con el principio que consagra el artículo 257° de la
Constitución y de manera análoga al
régimen adoptado respecto de las acciones, participaciones y derechos re-
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presentativos del capital de sociedades
y empresas.
costos y facilitar a los obligados el
pago de los tributos a su cargo.
Asimismo, debe eliminarse el concepto de renta ficta de la casa-habitación
ocupada por su propietario y derogarse
las normas sobre el Impuesto a los Terrenos sin Construir, para su sustitución por un incremento del Impuesto
al Valor del Patrimonio Predial.
7. En armonía con las conclusiones anteriores, es conveniente y necesario que
el Poder Ejecutivo, haciendo uso de
las facultades que le ha otorgado el
Poder Legislativo mediante la Ley
25289 hasta el 30 de setiembre de
1991, sustituya, modifique y ordene
en un solo texto la legislación del Impuesto al Valor del Patrimonio Predial, con efecto a partir del 1° de enero de 1992 y con carácter permanente.
Este conjunto de medidas permitiría,
sin perjudicar al contribuyente, aumentar el Impuesto al Valor del Patrimonio Predial en beneficio municipal,
simplificar la administración, reducir
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Lima, 27 de mayo de 1991