la desconcentracion en la caja costarricense de seguro social

UNIVERSIDAD DE COSTA RICA
SISTEMA DE ESTUDIOS DE POSGRADO
LA DESCONCENTRACION EN LA CAJA
COSTARRICENSE DE SEGURO SOCIAL
-LEY 7852-
Trabajo final de investigación aplicada sometida a consideración de la
Comisión del Programa de Estudios de Posgrado en Derecho para
Optar por el grado de Magíster en Derecho Público
ALEJANDRA VENEGAS SOLANO
Ciudad Universitaria Rodrigo Facio, Costa Rica
2009
DEDICATORIA
Las personas nos proponemos alcanzar
metas en la vida,
esfuerzo que
siempre es valorado y apoyado por quienes se encuentran a
nuestro
alrededor. Dedico la presente tesis a los seres que más amo en este mundo.
A Dios: por darme la oportunidad de vivir y de regalarme una familia
maravillosa.
A mi madre: por su apoyo incondicional, y por enseñarme a luchar para
conseguir mis metas. Que Dios te bendiga, para que me sigas guiando con tu
amor y sabiduría.
A mi esposo: por su amor expresado y el ánimo que me brinda día con día
para alcanzar nuevas metas, tanto profesionales como personales.
A mis hermanos: Quienes han sabido apoyarme en todo momento.
-ii-
AGRADECIMIENTOS
La realización de un trabajo de investigación, requiere del aporte, esfuerzo y
conocimiento de muchas personas, que de una u otra forma,
y
desinteresadamente ofrecen su cooperación. Es por esta razón que deseo
expresar mi sincero agradecimiento a:
•
Al Doctor Oscar Gonzáles Camacho quien con su experiencia
profesional y docente, me condujo por el buen camino con este
proceso.
•
Al Doctor Hugo Alfonso Muñoz Quesada por asesorarme a lo largo de
la tesis y acompañarme en este camino que hoy culmina en el
presente proyecto, por compartir su conocimiento conmigo e inspirar
en mi mucha admiración.
•
A la MSc. Fidelina Briceño Campos y MSc. Oscar Zamora Ovares,
lectores de la presente investigación, por su guía y sabio consejo en la
elaboración de este trabajo final.
•
Al Dr. Virgilio Calvo Murillo por la colaboración y disposición
brindadas.
-iii-
TABLA DE CONTENIDOS
Dedicatoria…………………………………………………………………………….
ii
Agradecimientos………………………………………………………………………
iii
Hoja de Aprobación………………………………………………………................
iv
Tabla de Contenido………………………………………………………………….
v
Resumen………………………………………………………………………….…..
ix
Introducción……………………………………………………………………….….
1
I parte
Marco Teórico de la Desconcentración……………….……………………….
Titulo I
El diseño Organizativo Costarricense….………………………………......
Capitulo I
Modelos de Organización Administrativa……………………………..
Sección I
Centralización Administrativa………………….……………………
Sección II
Descentralización Administrativa……………………….………….
Sección III
Desconcentración administrativa……………………………….….
Sección IV
La Desconcentración Administrativa en Nuestra
Constitución Política………………………………………................
Capitulo II
Capacidad Jurídica y Personalidad Instrumental…………….………..
Sección I
Capacidad Jurídica…………………………………………………..
Sección II
Personalidad jurídica Instrumental…………………………………
Titulo II
Relaciones Inter orgánicas y Distribución de Competencias……………
Capitulo I
Las relaciones entre Órganos Administrativos……………………….
Sección I
Relación de Jerarquía……………………………………...............
Sección II
Relación de Dirección……………………………………................
Sección III
Potestades administrativas…………………………………………
-v-
13
16
17
19
23
34
44
68
69
77
86
87
89
95
98
Sección IV
Rendición de Cuentas………………………………………………
Capitulo II
La Distribución y Cambios de Competencias……………………….
Sección I
Competencia…………………………………………………………
Sección II
Mecanismos de Transferencia de Competencias
Previstos en la Ley General de Administración Pública…………
II Parte
El Marco Legal de la Desconcentración de la Caja Costarricense
de Seguro Social…………………………………………………………………
Titulo I
Las Innovaciones de la Ley de Desconcentración de la Caja y su
Aplicación……………………………………………………………………..
Capitulo I
Ley 7852 “Desconcentración de Hospitales y Clínicas de la
Caja Costarricense de Seguro Social” y su Reglamento……………
Sección I
Diseño de la Ley 7852 “Desconcentración de Hospitales y
Clínicas de la Caja Costarricense de Seguro Social”……………
Sección II
Reglamento de Desconcentración de Hospitales y Clínicas
de la Caja Costarricense del Seguro Social………………………
Sección III
Constitucionalidad del Modelo Desconcentrado en la Caja
Costarricense de Seguro Social……………………………………
Sección IV
Potestades de los Órganos Desconcentrados de la Caja
Costarricense de Seguro Social……………………………………
Capitulo II
Diferencias de la Ley 7852 con la Ley General de
Administración Pública………………………………………………….
Sección I
Compromisos de Gestión…………………………………………..
Sección II
Personalidad Jurídica Instrumental en el Diseño de la
Caja Costarricense de Seguro Social…………………………….
Titulo II
Problemas Derivados de Aplicación de la Ley 7852 y su
Reglamento………………………………………………………………….
-vi-
114
129
129
136
149
150
163
163
173
186
195
205
206
224
231
Capitulo I
Estado Actual del Proceso de Desconcentración en la Caja
Costarricense de Seguro Social………………………………………..
Sección I
Situación de la Asesoría y Gestión Legal,
Desconcentración y Juntas de Salud……………………………...
231
234
Sección II
Criterios de la Subgerencia Jurídica de la Caja en Torno a
la Desconcentración………………………………………………..
237
Sección III
Procedimiento de Selección de Órganos Desconcentrados….…
247
Sección IV
Algunas Consideraciones Importantes…………………….……….
249
Sección V
Conveniencia del Modelo Desconcentrado en la Caja
Costarricense de Seguro Social…………………………..…………
264
Capitulo II
Necesidad de una Reforma…………………………………..………….
Sección I
Justificación y finalidad de la reforma…………………..…………..
Sección II
Contenido y Alcance de la Propuesta de Reforma…..……………
267
268
277
Conclusiones………………………………………………………………………….
291
Bibliografía…………………………………………………………………………….
296
Anexos…………………………………………………………………………………
Anexo I
Propuesta Reforma ley 7852 Desconcentración de los Hospitales y
las Clínicas de la Caja Costarricense de Seguro Social………………....
Anexo II
Propuesta Reforma Reglamento de Desconcentración de los
Hospitales y Áreas de Salud de la Caja Costarricense de Seguro
Social…………………………………………………………………………...
Anexo III
Ley 7852 Desconcentración de los Hospitales y
las Clínicas de la Caja Costarricense de Seguro Social……………….....
Anexo IV
Reglamento a la Ley nº 7852 Desconcentración de los Hospitales y
314
-vii-
315
319
347
las Clínicas de la Caja Costarricense de Seguro Social………………..... 352
-viii-
RESUMEN
El siguiente informe de investigación, corresponde a los resultados obtenidos
con el análisis del proceso de desconcentración de la Caja Costarricense de
Seguro Social, implementado mediante la Ley 7852.
El quehacer de la Caja Costarricense de Seguro Social ha tenido una serie
de modificaciones, a partir de la modernización que se esta implementando,
desde el año 1993 en el Sector Salud, específicamente en las unidades
prestadoras de servicios de salud, aspecto que ha permitido la
implementación del proceso de desconcentración a nivel de los
establecimientos de salud, lo que le confiere un grado de complejidad a su
estructura y organización.
En el marco contextual de la reforma del Sector Salud dentro de la Reforma
del Estado, en que surge la Ley 7852 “Desconcentración de los hospitales y
las clínicas de la CCSS” en el año 1998, se observa el desarrollo de una
serie de conceptos ligados a la necesidad e interés público por dotar de una
capacidad decisoria local a la Administración, en la prestación de los
servicios, bajo el uso constante de términos tales como: regionalización,
sectorización, autonomía, descentralización, eficiencia y eficacia, que en
conjunto comprenden la necesidad de lograr una mayor oportunidad en la
gestión directa de los recursos indispensables para atender las demandas de
los usuarios.
En este contexto, la intención del modelo propuesto bajo el concepto de
desconcentración, en un estadio ideal, debería alcanzar los efectos jurídicos
y administrativos a los que alude la Ley 7852, con una tendencia hacia una
desconcentración máxima de competencias, que permita cumplir con los
principios contenidos en el proceso de modernización de la Caja.
En este escenario, la Ley 7852 constituye una herramienta en el proceso de
cambio y mejoramiento organizacional de la Caja, ofreciendo un efecto
jurídico al proceso, de medular importancia para lograr la separación
funcional de roles y competencias entre los distintos niveles de la
organización.
Aspecto por el cual se realizó un análisis del citado proceso a nivel
institucional, y se propone realizar una reforma al marco normativo del citado
proceso.
-ix-
INTRODUCCION
En los
últimos años, América Latina y el Caribe 1 se
han caracterizado por
avances en el plano económico de muchos países de la región; pero persisten
problemas de pobreza, agravados por la crisis de la deuda, los programas de
ajuste estructural y rezagos en lo social. Lo anterior ha provocado descensos en la
inversión económica y social, en perjuicio directo de la calidad de los servicios de
salud, educación, entre otros, para amplios sectores de la población.
En ese contexto, los sistemas de Seguridad Social, a cargo del sector público,
presentan bajas coberturas, desequilibrios financieros e inadecuada asignación y
gestión de los recursos. Por estas razones, se iniciaron procesos de reforma de
sus sistemas, para avanzar hacia sistemas universales, con equilibrios financieros
sostenidos, solidarios y eficientes en su gestión.
1
CEPAL, 1993 f, 1990 y 1994b, citado por Centro Nacional para el Desarrollo de la Mujer y la
Familia, 1995, pp. 3
-1-
Para el siglo XXI, los países latinoamericanos y del Caribe 2 tienen el desafío de
garantizar a
los ciudadanos, un grado básico de protección social
en salud,
eliminar desigualdades en su acceso a servicios básicos de calidad, así como
oportunidades a grupos excluidos de recibir atención integral, en este campo.
Como resultado de un estudio efectuado en 1995, por los doctores Sandiford y
Martínez 3, sobre las reformas del sector salud en Centroamérica, patrocinado por
la Overseas Development Administration (ODA) del Reino Unido, encontraron que
los sistemas de salud de Centro América estaban sufriendo cambios importantes al
igual que en sus regímenes políticos.
No obstante, los problemas básicos de tipo estructural de los sistemas de salud, se
mantienen y parecen no tener solución
medidas desarrolladas
sirvieran
a corto plazo: se esperaba
que las
de base para producir los cambios de los
sistemas de salud en la próxima década. Señalaban el reconocimiento de los
gobiernos de la Región sobre la necesidad de realizar cambios para enfrentar las
históricas y fundamentales deficiencias estructurales del sector salud. Cada país
2
Universidad Estatal a Distancia, Antología Curso Economía en la Salud, Editorial UNED. San
José, Costa Rica, 2008, pp. 344
3
Sandiford, Peter y Martínez,Javier. Las Reformas del Sector Salud en Centroamérica. Instituto
Centroamericano de la Salud. San José, Costa Rica, 1995, pp. 5
-2-
difería y difiere en el grado de compromiso político para desarrollar las necesarias
etapas que los llevaría a resolver estos problemas. Así, las diferencias se
encuentran en el enfoque, el espacio, la secuencia, el compromiso y las iniciativas
de entrada para iniciar estos cambios.
En el caso de Costa Rica, según lo indicado por Cerdas Albertazzi 4, la CCSS ha
sido (y continúa siéndolo), una institución pionera en materia de protección social;
pese a sus dificultades, ha realizado un mejoramiento en las condiciones de vida y
salud de la población costarricense. En el año1990 se inicia la reforma del sector
salud 5, como parte de la reforma del Estado, con el fin de incrementar la eficiencia
y mejorar la calidad de la atención, promover equidad, ampliar la cobertura y
reorientar la asignación de recursos.
En esa perspectiva,
se promovió la desconcentración administrativa para el
cumplimiento de nuevas metas.
Se estimó que
el aumento de la demanda de
servicios, sobre la base de una política de universalidad y equidad, necesitaba de
más recursos y el proceso de desconcentración ayudaba a cumplir con las metas
4
Salazar Mora Jorge Mario y otros, el significado de la seguridad social de los cuarenta en Costa
Rica, ed al., San José, Costa Rica, Ministerio de Educación Publica, 1993, pp.284
5
Universidad Estatal a Distancia. Antología Curso Economía de la Salud. Editorial UNED. San
José, Costa Rica, 2008, pp. 344
-3-
señaladas. En ese sentido 6,
se aprobó un conjunto de reformas cuyo propósito
buscaba la democratización del Estado y, en forma subsidiaria, su acción eficaz
y eficiente. Lo primero supone una redistribución del poder del nivel central hacia
las instancias regionales y locales, así como la introducción del control ciudadano
sobre la gestión pública. En lo concerniente a lo segundo se planteó la necesidad
de reestructurar las normas de la administración pública, para hacer más efectiva
la acción estatal y generar condiciones de eficacia en el sistema económico.
El proceso para transformar y modernizar la institución 7,
parte de la Reforma del
Estado, busca reformular o replantear el rol de las instituciones públicas. La Ley
no. 7668, del 9 de abril de 1997 estableció, en esa dirección,
a ese proceso de transformación,
al incorporar
un marco general
normativa para regular la
transformación institucional, la transferencia de actividades y servicios al sector
privado.
En este proceso de reforma, la Caja Costarricense de Seguro Social, según los
planteamientos señalados en el año 1993 8, procedió a revisar, tanto su modelo de
6
Comisión de Reforma del Estado. Reforma del Estado en Costa Rica. Fundación Friederich Ebert.
San José , Costa Rica 1993, pp.18
7
MIDEPLAN, 1992, pp.3
8
Chacón Ramírez, Hugo. Propuesta de Evaluación del impacto en servicios de salud del proceso
de modernización y desconcentración. Caja Costarricense de Seguro Social Superintendencia
-4-
administración como el de prestación de servicios, para detectar un conjunto de
problemas que ameritaban un cambio. Entre ellos, cabe señalar los siguientes:
•
Concepto de salud con énfasis curativo y en atención hospitalaria.
•
Sistema de planificación normativo que parte de la oferta de servicios.
•
Insatisfacción de los usuarios con los servicios, problemas de calidad y trato.
•
Tendencias crecientes de gasto por un modelo de presupuesto histórico sin
incentivos.
•
Un marco legal rígido para la gestión presupuestaria, de recursos humanos y
de adquisición de suministros.
•
Organización centralizada en la toma de decisiones y dilución de la
responsabilidad y la autoridad.
General de Servicios de Salud, Dirección Sistemas de Información. San José, Costa Rica, 2002, pp.
1-3
-5-
•
Débil capacidad de gestión.
Con fundamento en lo anterior, la Caja inició un proceso de modernización,
cimentado en cinco grandes pilares:
1. Readecuar el modelo de atención para fortalecer el carácter integral desde el
primer nivel.
2. Diseñar e implantar nuevos mecanismos de asignación de recursos: un nuevo
modelo general de asignación de recursos y de compra de servicios de salud.
3. Evaluar alternativas de gestión y atención a la salud.
4. Mejorar la eficiencia y eficacia en la recaudación de los ingresos y
5.
Desconcentrar
administrativamente la
autonomía de las
funciones operativas
gestión,
mediante una mayor
y el otorgamiento de personalidad
jurídica instrumental.
-6-
Con el propósito de dar cumplimiento
a este último aspecto,
se generó
la
aprobación de la Ley 7852 de Desconcentración de los Hospitales y Clínicas de la
Caja Costarricense de Seguro Social del 30 de noviembre de 1998, que dota a los
hospitales, clínicas y centros de Salud de la Caja de desconcentración máxima y
de
personalidad
jurídica
instrumental,
circunscrita
a
tres
aspectos:
la
administración de su personal, el manejo presupuestario y la contratación
administrativa.
Aunado a lo anterior, como parte de la reorganización de la Caja, se formulan
estrategias para implementar el proceso de la desconcentración:
•
Separar funciones financiadoras, compradoras, proveedoras, en todos los
niveles de la Caja. Quien financia recauda los recursos y establece los límites
macro del gasto, mediante una negociación con el planificador - comprador.
•
Se establece un instrumento contractual, denominado Compromiso de Gestión.
Este proceso consideró la ubicación de los recursos financieros en el primer nivel,
para la compra de servicios hospitalarios y el estímulo a la participación de la
comunidad organizada por medio de las Juntas de Salud.
-7-
Los Compromisos de Gestión contienen objetivos y metas referidas a la salud, los
costos, la calidad y satisfacción del usuario; sobre esa base se definieron los
presupuestos prospectivos vinculados al logro de los objetivos pactados.
La Caja Costarricense de Seguro Social de ese modo
ha redireccionado su
quehacer hacia la búsqueda de una reducción de los gastos y a procurar una
mayor eficiencia y eficacia de sus programas de atención, en contraste con el
modelo de atención en salud preexistente que priorizaba la atención curativa y los
recursos se consumían por unos cuantos establecimientos hospitalarios de alta
complejidad en un esfuerzo por responder a las crecientes demandas de los
usuarios, la cual registra cambios cuantitativos que rebasaron la capacidad de
respuesta del sistema de atención.
El modelo organizativo centralizado y jerarquizado
operó
durante casi cinco
décadas. Sin embargo, este tipo de modelo organizativo presentó síntomas de
agotamiento: los asegurados y usuarios se quejaban ( y continúan quejándose) de
servicios de mala calidad y de la inoportunidad en la atención, con violación de los
derechos de los usuarios.
-8-
La nueva estructura desconcentrada de los servicios de salud 9 busca mejorar la
eficiencia y eficacia, así como desarrollar un mercado gestionado, por medio de
una mayor competencia, para alcanzar objetivos sanitarios específicos.
La desconcentración, como fenómeno jurídico organizativo, representa un hecho
relevante y un cambio radical en la historia de esta institución de gran expectativa
e interés. La garantía de los derechos de los usuarios por parte de las unidades
prestadoras de servicios de salud constituye un objetivo jurídico prioritario. Además
la alta cantidad de recursos de amparo, promovidos por los usuarios,
independientemente de su contenido y finalidad, justificaron también la necesidad
de cambios organizativos.
Desde esta perspectiva, el estudio de la aplicación de esta novedosa Ley que
origina el proceso de desconcentración resulta significativo, para determinar desde
su examen las reformas necesarias que corrijan insuficiencias y distorsiones. Su
examen, históricamente, se centra en el periodo comprendido entre el año 2000 y
el último trimestre del año 2008.
9
Universidad Estatal a Distancia. Antología Curso Finanzas en Salud. Editorial UNED. San José,
Costa Rica, 2008, pp. 393.
-9-
En esta investigación se parte de la hipótesis de de que, en efecto,
innova por una parte,
la ley 7852
en el campo de la desconcentración administrativa, en
particular con el desarrollo del denominado “compromiso de gestión”. Y por otra
parte,
mejora el proceso con
la personalidad jurídica
instrumental,
referida
específicamente a campos como la contratación administrativa, la de personal y
presupuesto.
El
objetivo
general
se
centra
en
analizar
el
marco
normativo
de
la
desconcentración en la Caja Costarricense de Seguro Social, con el fin de
identificar el estado actual del proceso y las posibles mejoras normativas que
resulten necesarias.
Como objetivos específicos de la presente investigación, se establecieron:
•
Identificar las normas de desconcentración, por medio de
las cuales se
concreta y dirige el proceso de gestión autónoma de las unidades
desconcentradas en la Caja y sus principales innovaciones respecto a la teoría
general de la desconcentración.
-10-
•
Establecer la forma en que se reguló, complementariamente, el desarrollo del
proceso de desconcentración en la Caja, para establecer su correlación con la
legislación planteada.
•
Analizar los elementos o componentes de la aplicación de la ley 7852, para
generar insumos para el planteamiento de las posibles reformas.
•
Conocer el avance del proceso de desconcentración de la Caja, durante la
aplicación de esta ley para revisar y, en caso necesario, plantear la reforma del
ordenamiento jurídico externo e interno de la Caja, en procura de su ajuste al
modelo de la desconcentración.
Para cumplir con estos objetivos, el trabajo se divide en dos partes:
La primera
contiene
desarrolla “El marco teórico de la Desconcentración Administrativa”;
dos títulos: el primero
Costarricense”,
denominado “El Diseño Organizativo
contempla en su primer capitulo los modelos de organización
administrativa, y el segundo, la capacidad jurídica y personalidad instrumental,
como elementos teóricos del proceso.
-11-
El segundo titulo de la primera parte se denomina las relaciones inter orgánicas y
distribución de competencias. Este tema, contemplado en la Ley General de la
Administración Pública sirve igualmente
de marco teórico al proceso de
transformación organizativa de la Institución. En este título
se desarrollan dos
capítulos que examinan las relaciones entre órganos administrativos: en cuanto
a la distribución y cambios de competencias, según la referida ley.
La segunda parte, denominada “El Marco Legal de la Desconcentración de la Caja
Costarricense de Seguro Social” contempla
las innovaciones de la ley de
desconcentración de esta entidad, cuyo análisis corresponde al primer título de
esa Segunda Parte. Mientras que los problemas derivados de aplicación de la
normativa innovadora son objeto de examen en el segundo título.
El primer título, a su vez, dentro de este esquema de estudio que procura ser
simétrico,
se divide en dos capítulos:
el primero versa sobre
el diseño de la
ley 7852 y sus diferencias con la Ley General de Administración Pública y el
segundo intenta comparar las diferencias entre la desconcentración, prevista en
el nuevo modelo en contraste con la ley general mencionada.
-12-
El segundo titulo, de la Segunda Parte
igualmente simétrica,
se enfoca, dentro de la estructura,
en dos capítulos: el primero estudia
el Reglamento de
Desconcentración de Hospitales y Clínicas de la Caja Costarricense del Seguro
Social y el segundo, como consecuencia del examen anterior,
versa sobre la
necesidad de una reforma a ese instrumento jurídico.
PRIMERA PARTE.
MARCO TEORICO DE LA DESCONCENTRACION
ADMINISTRATIVA
Previamente a examinar la
desconcentración administrativa, conviene examinar
algunos elementos de la descentralización, cuyo fundamento constitucional dio a la
Caja Costarricense de Seguro Social la categoría de institución autónoma. Según
el artículo 188 de la Constitución Política, las instituciones autónomas del Estado
gozaban de una autonomía amplia, en materia de gobierno y administración.
-13-
Esta autonomía se limitó mediante un conjunto de reformas: la reforma de 1968,
mantuvo la independencia administrativa, pero las sometió a la ley en materia de
gobierno. La segunda reforma en ese proceso ocurrió en 1974, con la creación de
los presidentes ejecutivos y la Ley de Planificación Nacional 10.
El tercer cambio opera con el establecimiento de la potestad de dirección, a cargo
del Poder Ejecutivo. Este puede emitir directrices y, de ese modo, darle al gobierno
unidad en la acción y en las políticas públicas. Esas directrices han de ser acatadas
por las instituciones autónomas, por cuanto en caso de no cumplirlas de manera
reiterada y sin justificación pueden dar lugar a la remoción de su titular.
El artículo 189 de la Constitución Política, establece cuales son las Instituciones
Autónomas de nuestro país, a saber:
•
Los Bancos del Estado
•
Las Instituciones aseguradoras del Estado
10
Murillo Mauro, La Dirección Gubernamental, Derecho Constitucional Costarricense, Ensayos,
Editorial Juricentro, San José, Costa Rica, 1983, p. 223.
-14-
•
Las que esta Constitución establece, y los nuevos organismos que creare la
Asamblea Legislativa, por votación no menor de los dos tercios del total de
sus miembros.
El artículo anterior, en sus incisos 1 y 2, enumera dos
tipos de Instituciones
Autónomas, las de relevancia constitucional y las de origen legal.
anotar que, existen otras de este tipo de Instituciones,
Es menester
que también poseen
relevancia constitucional aunque no estén incluidas dentro del texto del artículo
antes citado.
Ello por cuanto, la misma constitución las creó como tales,
obstante, carecen de garantía de independencia y lo que se le
no
otorga es una
competencia exclusiva. 11 En ese sentido, tenemos: Artículo 55 " ... La protección
especial de la madre y el menor estará a
cargo de una Institución autónoma
denominada Patronato Nacional de la Infancia ". Artículo 73 "... La administración y
el gobierno de los seguros sociales estarán a cargo de una Institución Autónoma
denominada Caja Costarricense del Seguro Social... " . Artículo 84: " La Universidad
de Costa Rica es una Institución de cultura superior que goza de independencia
para el desempeño de sus funciones, y de plena capacidad jurídica para adquirir
derechos y contraer obligaciones, así como para darse su organización y gobiernos
11
En este sentido ver Murillo Mauro, op. cit., pp.270, 271.
-15-
propios... ". Asimismo, tal y como se indicó en el análisis del artículo anterior,
algunos autores mantienen la tesis se que en la mayoría de estos casos lo que se
llevó a cabo fue la "Constitucionalización" de Instituciones Autónomas que ya
existían.
La Caja irrumpe a la vida institucional en la década de los años 40 y su proceso
autónomo permitió el desarrollo de una institución especializada, esencialmente en
la seguridad social.
-16-
TITULO I.
EL DISEÑO ORGANIZATIVO COSTARRICENSE.
El diseño organizacional permite conocer aspectos generales de las entidades
públicas: su ubicación institucional, sus estructuras, la determinación de sus
competencias, las interrelaciones tanto internas como externas, entre otras.
En nuestro ordenamiento jurídico se contemplan modelos organizativos para
centralizar, descentralizar y desconcentrar la organización y funcionamiento de las
entidades públicas. Para dar una visión de conjunto, en este título
se examinan,
someramente, esos modelos (Capitulo I) y se complementa con el análisis de la
capacidad jurídica y la personalidad jurídica instrumental (Capítulo II).
-17-
CAPITULO I.
MODELOS DE ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA
Para Fernández 12, la función administrativa, desde el punto de vista formal, se
define como "la actividad que el Estado realiza por medio del poder Ejecutivo", y
desde el punto de vista material como "la actividad que el Estado realiza bajo un
orden jurídico, y que consiste en la ejecución de los actos materiales o de actos
que determinan situaciones jurídicas para casos individuales".
En relación con lo anterior, el Estado debe de velar porque se satisfaga el interés
público, por medio de la función que ejercen sus diferentes entes u órganos a nivel
de la administración pública, según la distribución de competencias que se realice.
En estos entes se realiza una distribución de la competencia del Estado, buscando
en todo momento la satisfacción del interés de los administrados.
12
Fernández de Castro Pablo, Descentralización y Desconcentración administrativas, en línea
http://www.monografias.com/trabajos4/descent/descent.shtml
-18-
Mediante la organización administrativa, el estado adopta una estructura adecuada
a los servicios. En este sentido nuestro ordenamiento jurídico contempla tres
modelos
de
organización
a
saber:
centralización,
descentralización
y
desconcentración, los cuales puntualizaremos a continuación.
-19-
SECCION I.
CENTRALIZACIÓN ADMINISTRATIVA
La doctrina 13 nos indica que este modelo organizativo permite que se desarrolle
una concentración total de competencias en un solo centro de acción.
Normalmente, el Estado es el responsable de gestionar los cometidos públicos,
competencias que delega a los entes de la administración pública dándole paso a
la descentralización administrativa.
El modelo de organización centralizado se manifiesta con un órgano central, cuya
posesión de poder le da los elementos necesarios para tomar decisiones. En
nuestro país, esta toma de decisiones se ve reflejada en las competencias que
tiene la Presidencia de la República y el Poder Ejecutivo, estos tienen la facultad
de decidir en diversos temas a nivel nacional.
Ramón Parada 14 indica que este modelo supone "una forma de organización
pública en la que una sola Administración pública, la del Estado obviamente,
asume la responsabilidad de satisfacer todas las necesidades de interés general y,
13
Ortiz Ortiz Eduardo, Derecho Administrativo, tomo III, universidad de Costa Rica, San José Costa
Rica, pp. 6
14
Parada Vásquez Ramón. Derecho Administrativo, Tomo II, Marcial Pons, Madrid, 1994, pp. 39.
-20-
consecuentemente, se atribuye todas las potestades y funciones necesarias para
ello".
Cuando estamos en presencia de la centralización administrativa en un ente, cabe
afirmar que esta permite consolidar el poder a lo interno del ente, con el fin de
reunir en una sola persona o cargo la facultad de tomar decisiones, permitiendo
con ello uniformar los servicios brindados y desarrollar las competencias asignadas
a este, mediante una relación de jerarquía. Este modelo permite la concentración
de poder en los órganos superiores de una institución. La centralización supone la
existencia de diversas sucursales o agentes a lo largo del territorio, los cuales se
encontraran sujetos a la autoridad central por vínculos de jerarquía.
Así lo definió con claridad la Contraloría General de la República mediante oficio N
7738 del 1 de agosto del año 2000, al indicar que este instituto implica que en el se
da un centro único, permanente, por medio del cual la Administración publica
despliega su actividad, manteniendo en sí misma el poder de mando, lo que les
permite regular la actividad de sus dependencias.
-21-
Es la forma primaria y a partir de ella se derivan las otras formas de organización
de la administración. Significa reunir toda la autoridad en el gobierno supremo, así
como concentrar las potestades públicas en uno o en más órganos.
La centralización perfecta se logra cuando un órgano único ejerce todas las
funciones estatales, pero esto no se ha logrado ni en la monarquía, lo que se ha
generado es que se vinculen y coordinen entre si los diversos órganos que
depende de un mismo jerarca (presidente de la republica) y están dirigidos por
este.
Según Fernández de Castro
15
, la centralización administrativa existe cuando los
órganos se agrupan, colocándose unos respecto a otros en una situación de
dependencia tal que entre todos ellos existe un vínculo que, partiendo del órgano
situado en el más alto grado de ese orden , los vaya ligando hasta el órgano de
ínfima categoría, a través de diversos grados en los que existen ciertas facultades.
15
Fernández de Castro Pablo, Descentralización y
http://www.monografias.com/trabajos4/descent/descent.shtml
desconcentración
administrativas
-22-
De acuerdo, a lo indicado anteriormente podemos citar como características de la
centralización administrativa las siguientes:
•
Concentración del poder.
•
Poder central tiene la facultad de designar a los funcionarios y empleados de
la administración así como revocar los nombramientos.
•
Concentración de poder de decisión y la competencia técnica.
SECCION II.
DESCENTRALIZACIÓN ADMINISTRATVA
-23-
Para el profesor
consiste en
Ortiz Ortiz, el modelo de descentralización administrativa
“trasferir o crear una competencia en otro sujeto”. Aclara que “El
sujeto activo que afecta el orden de las competencias es siempre el Estado, dado
el carácter derivado de las mismas en el ordenamiento moderno. Los sujetos que
resulten beneficiarios de la nueva competencia o de su trasferencia desde el
estado, son los entes públicos menores”. En efecto, para descentralizar tienen
que existir entes menores cuyas competencias asignadas por ley, las transfiere el
Estado.
Es necesario
un elemento fundamental, advertido por Ortiz
“…. el elemento
primero y esencial de toda descentralización es la personalidad jurídica del centro
titular de la competencia descentralizada”. (…)
Este modelo de organización tiene la finalidad de realizar transferencia de
competencias del gobierno central a diversos organismos, realizando un traslado
permanente y exclusivo de las competencias a un nuevo ente con personalidad
jurídica y que se encuentra fuera de la administración central. Este último deberá
desarrollar mecanismos de control sobre las competencias transferidas. De donde
se deriva que la descentralización supone atribuirle competencias a un ente, con
personalidad jurídica propia, para ejercer sus potestades.
-24-
Pero
tiene límites, como lo advierte
Agustín Gordillo16, para quien: “la
descentralización total no es posible, ello comprometería la unidad de acción de un
Estado. El principio de la descentralización debe ser necesariamente limitado con
el objeto de mantener el equilibrio entre las libertades de los entes y la unidad de
acción del Estado.”.
Los órganos descentralizados, además, en su ejercicio tienen limitaciones, como
claramente lo advierte la propia Constitución Política. El poder central fiscaliza,
coordina y planifica. Así se garantiza la unidad estatal. (Art.100 LGAP)
La descentralización administrativa presenta diversas modalidades:
•
Autonomía Administrativa: Consiste en la posibilidad de que el ente pueda
llevar a cabo sus funciones administrativas, sin sujeción a otro ente, esto es
la desvinculación jerárquica o capacidad de autoadministración.
16
Gordillo Agustín; Tratado de Derecho Administrativo, Parte General, Bogotá, Fundación de
Derecho Administrativo y Biblioteca Jurídica, 1998, .pp 58.
-25-
•
Autonomía Política: Es la capacidad de autodirigirse
políticamente,
autogobernarse, fijar sus propias metas y objetivos generales sin que otro
ente pueda imponerse; esto es capacidad de autodeterminación. Únicamente
las Universidades Públicas tienen esa potestad.
•
Autonomía Organizativa: Es la capacidad de autoorganizarse con exclusión
de toda potestad legislativa. Esto significa que no
debemos entender la
autonomía organizativa como potestad reglamentaria, sino más bien, como la
posibilidad de que las Instituciones que la gozan, puedan darse su propia
organización y
servicio, quitándole esas atribuciones a la Asamblea
Legislativa. Esta potestad únicamente la tienen las Universidades Públicas.
La organización genérica la da la ley orgánica de cada institución.
Este modelo de autonomía amplia, que involucra la organizativa, únicamente se
aplica para las universidades públicas, cuyas características les permite
autonormarse, organizarse y gobernarse, según lo determine su comunidad
(asamblea universitaria), mediante su propio estatuto orgánico (Art. 84 de la
Constitución Política).
-26-
La autonomía administrativa y política, se da frente al Poder Ejecutivo, mientras que
la organizativa se da además frente al Poder Legislativo. Salvo el caso universitario,
que ni siquiera por ley puede ser objeto de regulación organizativa, las instituciones
autónomas están sometidos al legislador en materia de gobierno, como lo dispuso la
reforma constitucional arriba mencionada. La ley determina la competencia de la
institución y su organización básica.
Para Ferrada Borquez 17 la descentralización constituye una técnica de reparto de
potestades. En ese sentido, no difiere de la desconcentración.
Los entes
descentralizados lo son porque tienen personalidad jurídica propia. Lo máximo que
tienen los órganos desconcentrados, (no son entes), es personalidad jurídica
instrumental.
Dado lo anterior, podemos afirmar que este modelo de organización presupone la
existencia de un centro de imputación normativa totalmente autónomo y diferente
del sujeto del cual se desprende o frente al cual se quiere establecer la separación
funcional. Presupone la creación de un nuevo sujeto de derecho, de una persona
17
Ferrada Bórquez Juan Carlo, El Estado Administrador de Chile: de Unitario Centralizado a
Descentralizado y Desconcentrado, Revista de Derecho, Vol. X, diciembre 1999, pp. 115-123 [en
línea].
Disponible
en:
http://www.revistajuridicaonline.com/index.php?option=com_content&task=view&id=282&Itemid=53
[2009, 3 de abril].
-27-
jurídica, es decir, de un centro de imputación normativa con capacidad para ser
titular de derechos y contraer obligaciones, con patrimonio propio.
A nivel doctrinario 18, se han señalado las siguientes características de la
descentralización:
•
La trasferencia opera entre entidades territoriales autónomas con
personería jurídica
•
El poder descentralizado se ejerce sin sujeción jerárquica por autoridades
propias del ente en cuyo favor se hizo la descentralización
•
Existe solo un control de tutela, no jerárquico
•
Conlleva trasferencia de recursos
•
Requiere autorización legal
Catherine Meyson-Renoux 19, manifiesta que este instituto jurídico es visto de
diversas maneras, ya que para algunos es solamente una técnica de
18
Estrella Carmen, Descentralización y Desconcentración Administrativa, documento inedito, pp 2.
Afirma la autora: “la descentralización, al igual que la desconcentración, es una técnica de reparto
de potestades que se utiliza para mejorar la gestión de los asuntos públicos, pero a diferencia de
esta última, la transferencia de los poderes jurídicos se realiza a órganos administrativos
personificados distintos del ente central. De este modo no solo se afecta la titularidad de la potestad
y la responsabilidad consiguiente por su ejercicio, sino además la imputación misma de las
consecuencias jurídicas de aquella”.
-28-
administración del Estado, para otros es la lucha contra el Poder central, hay
quienes manejan una concepción restrictiva de la descentralización y la asimilan a
la desconcentración, o por el contrario quienes la visualizan de forma más extensa
que va hacia una descentralización política cerca del federalismo.
En el mismo sentido, Para la Contraloría General de la República en el oficio N
7738 del 1 de agosto del año 2000, “consiste en conferir personalidad jurídica y
competencia exclusiva a un centro de acción distinto del Estado” 20.
La jurisprudencia ha sido categórica en resaltar que la descentralización
administrativa territorial favorece la satisfacción de los intereses locales, y por
ende la prestación de servicios y la realización de actividades que requieren de
especialización técnica. (Dictamen C-322-2002 Procuraduría General de la
República)
19
Meyson-Renoux Catherine. La descentralización o la Complejidad de una Terminología, pp 4. [en
línea]. Disponible en: http://www.uach.cl/publicaciones/extension/revder/r4.htm (2009 10 de abril)
20
Como una forma de organización administrativa, la descentralización se caracteriza por el
ejercicio de sus actividades con algún grado de autonomía con respecto al Estado o Gobierno
Central. El sector descentralizado se conforma por “entes”, algunos llamados “instituciones” con
los calificativos de “autónomas” o “semiautónomas”, pero todos conforman el sector
descentralizado. La descentralización puede operar en razón del territorio, de manera que sus
actividades se desarrollan dentro de una zona determinada (caso típico el de las municipalidades);
también puede generarse una descentralización en virtud de los servicios, como ejemplos pueden
citarse la Caja Costarricense de Seguro Social, el Instituto Nacional de Seguros, el Patronato
Nacional de la Infancia (con fines de previsión), las Universidades, el Instituto Nacional de
Aprendizaje (con fines educativos) y los bancos estatales”.
-29-
En este sentido Carrion Mena 21 indica que “la descentralización implica una
readecuación de las relaciones entre el Estado y la sociedad para equilibrar los
poderes dentro del Estado, tanto entre las funciones ejecutivas, legislativas y
judiciales (descentralización horizontal), como entre los poderes de la nación, la
provincia y el municipio (descentralización vertical)”.
El autor citado anteriormente afirma que la centralización administrativa ha sido
redefinida por el proceso de descentralización. Este instituto es parte del proceso
de la reforma del Estado y de la sociedad, en tanto profundiza la democracia,
mejora la gobernabilidad y auspicia el desarrollo económico.
La descentralización no esta sometida a una relación de jerarquía o de sumisión,
sino se basa en una relación de tutela administrativa, permitiendo con ello que se
ejerzan controles sobre la competencia trasladada.
La Procuraduría General de la República, en dictamen C-178-1995 del 14 de
agosto de 1995, replica lo indicado a nivel doctrinario al expresar que la
descentralización le permite al Estado trasferir una de sus competencias a
21
Carrión Mena Fernando. "La Descentralización: Una Perspectiva comparada entre América
Latina y Europa" Revista Iberoaméricana Quorum. Ed. Revista Iberoaméricana QUÓRUM. Alcalá:
Universidad
de
Alcalá,
2004.
19-33.
Disponible en: http://works.bepress.com/fernando_carrion/164
-30-
determinado ente con personalidad jurídica, ya que esta
faculta al ente a
desarrollar actuaciones que generan derechos y deberes sobre la competencia
asignada.
Ortiz Ortiz, nos establece como elementos de la descentralización administrativa
los siguientes:
•
Personalidad jurídica: Esta es de suma importancia ya que supone un
grado de libertad y responsabilidad, otorgándole así una autonomía
funcional al ente y el deber del Estado de respetar su esfera de acción, sin
que con ello se entienda que hay una total independencia del Estado. Este
conserva una potestad de dirección y de contralor sobre el ente. Este
elemento conlleva la responsabilidad para el ente que ejerce la competencia
de sus actos y situaciones jurídicas.
•
Especialidad de la competencia o capacidad publica: La capacidad de
actuación que ostenta un ente depende o se limita por aspectos territoriales.
Se sostiene que el Estado tiene una competencia general, ya que puede
actuar en todo el territorio nacional, para toda clase de fines y sobre toda
clase de grupos, los entes solo pueden actuar sobre un territorio o grupo
-31-
determinado o para un fin especifico. Estas limitaciones nos van a definir la
competencia del ente y con ello la validez de los actos que este emita.
•
Sumisión del Estado: El Estado crea al ente y le asigna determinada
competencia, razón por la cual los interés del ente son también intereses del
Estado, aspecto por el cual de acuerdo con la competencia trasladada el
Estado tiene la potestad de dirigir y controlar
las actuaciones del ente
desarrollándose con ello una tutela administrativa.
•
Autonomía económica: Se debe de entender como la posibilidad que
ostenta el ente de disponer de bienes y de tener un presupuesto separado
del que tiene el Estado
Para la presente investigación resulta importante citar 22 diferencias entre la
descentralización y la desconcentración:
LA DESCENTRALIZACION
LA DESCONCENTRACION
22
Navarro Fallas Román. Desconcentración Administrativa y Personalidad Jurídica instrumental.
Reforma de la Caja Costarricense de Seguro Social. Caja Costarricense de Seguro Social. San
José. Costa Rica, 2001 pp.105
-32-
1. Tiene
fundamento
la 1. Tiene fundamento en la Ley General
en
de la Administración Pública (83).
Constitución Política (Art. 188)
2. Se da entre entes o personas
jurídico públicas.
3. Los
nuevos
entes
gozan
de
personalidad jurídica propia.
actividad
se
directamente
le
imputa
al
directamente
por
órganos
creados
la
Constitución
Política
2. Se da entre órganos a lo interno de
un mismo ente.
ente 3. La regla general es que los órganos
descentralizado.
5. Las
existen
desconcentrados
descentralizados
4. La
Aunque
no tienen personalidad jurídica, salvo
competencias
dejan
de
contadas excepciones.
pertenecer al ente matriz y pasan 4. La actividad del órgano se imputa al
a un nuevo ente.
ente al que pertenece.
6. El ente descentralizado puede 5. Las
desconcentrarse.
7. La
autonomía
descentralizado
competencias
continúan
perteneciendo al ente. Es solo una
del
tiene
ente
distribución interna.
diversos 6. El órgano desconcentrado no puede
grados, pero siempre es mayor
que en la desconcentración.
desconcentrarse.
7. La autonomía en la desconcentración
-33-
tiene también diversos grados, pero
siempre sus alcances son menores a
los de la descentralización.
SECCION III.
DESCONCENTRACIÓN ADMINISTRATIVA
La desconcentración administrativa es un fenómeno que se relaciona con la
distribución de competencias en el seno de un mismo ente, en virtud de la cual se
trasladan a un órgano de la misma administración para que este tenga mayor
-34-
autonomía en la toma de decisión y en la forma de gestionar la competencia
desconcentrada 23.
Este instituto jurídico se encuentra regulado en el artículo 83 de la Ley General de
la Administración Pública, el cual dispone:
"1. Todo órgano distinto del jerarca estará plenamente subordinado a éste y
al superior jerárquico inmediato, salvo desconcentración operada por ley o
por reglamento.
2. La desconcentración mínima se dará cuando el superior no pueda:
a.- Avocar competencia del inferior; 24 y
23
la ratio legis de esta norma en concreto, el profesor don Eduardo Ortíz Ortíz, principal redactor
de la Ley General de la Administración Pública, en el seno de la Comisión Legislativa que tramitó el
proyecto correspondiente, señaló:
"«Desconcentración» es el fenómeno que consiste en otorgarle a una autoridad inferior o
subordinada a título propio, la capacidad de decidir un asunto. Es, en otras palabras, darle una
competencia propia para decidir a un órgano que no es el jerarca sino que es subordinado. Quirós
Coronado Roberto, Ley General de la Administración Pública concordada y anotada con el debate
legislativo y la jurisprudencia constitucional, Editorial Aselex S.A., San José, Costa Rica, 1996, pp.
173-174.
24
Nosotros aplicamos aquí el principio de que salvo el caso de desconcentración, todos los
órganos estarán plenamente subordinados al jerarca, en el caso de que haya desconcentración
podrá darse un aflojamiento o relajamiento de ese vínculo jerárquico (…) esto supone que ya se le
ha concedido al inferior una competencia para decidir, pero además se le ha prohibido al superior
avocar competencias del inferior, esto lo que significa es lo siguiente: el superior avoca una
competencia cuando la toma para decidir él en el lugar del inferior anticipando una resolución del
inferior que le disgusta o que no considera conveniente. (…) Esto es entonces lo primero que ocurre
cuando se da la desconcentración mínima, cuando el inferior tiene una competencia propia y el
superior no puede avocar esa competencia en el sentido de que lo que el inferior decida el superior
va a hacer eso, que aceptarlo como bueno por no tener a su disposición medios legales para
interferir con eso ni antes de que se decida ni después. Lo segundo es cuando el superior no pueda
-35-
b.- Revisar o sustituir la conducta del inferior, de oficio o a instancia de
parte.
3. La desconcentración será máxima cuando el inferior esté sustraído
además, a órdenes, instrucciones o circulares del superior.
4. La imposibilidad de revisar o sustituir la conducta del inferior hará
presumir la potestad de avocar la misma y a la inversa.
5. Las normas que crean la desconcentración mínima serán de aplicación
restrictiva en contra de la competencia del órgano desconcentrado y las que
crean la desconcentración máxima serán de aplicación extendida en su
favor."
25
La desconcentración plantea que mediante una norma se le atribuya a un órgano
interno de la organización, cierta competencia que le permita tener una mayor
revisar o sustituir la conducta del inferior de oficio o a instancia de partes (…) no puede repito, en el
caso de desconcentración mínima, ni avocar la conducta del inferior suplantando al inferior ni
tampoco realizando una vez que ya ha dictado el dictado, aunque lo considere ilegal o
inconveniente. (…) decimos que se trata de una desconcentración mínima, ¿por qué? porque la
doctrina está de acuerdo en que incluso cuando está tan independizado el órgano que el superior
no puede ni avocar la conducta del inferior ni revisarla, de todos modos siempre puede darle
órdenes. (ibid.)
25
Este sería el caso de desconcentración mínima, cuando todavía el superior conserva la facultad
de dar órdenes, pero cuando la ley viene y hace un máximo de desconcentración, que es por
ejemplo el caso de los Registros Públicos en relación con el superior jerárquico administrativo, por
ejemplo las Salas del Poder Judicial que resuelven los ocursos, entonces ya incluso se le niega la
potestad de ordenarle al inferior jerárquico, quien prácticamente ya deja de ser inferior, entonces se
trata de lo que se llama la desconcentración máxima, y entonces se dan las tres características
principales o fundamentales de una total independencia de acción por parte del inferior, que son:
imposibilidad del superior de avocar la acción del inferior, imposibilidad de revisarla, e incluso,
imposibilidad de dar órdenes y circulares al inferior." (ibid.)
-36-
capacidad decisoria, limitándole con ello los poderes o atribuciones al órgano
superior.
Como parte de los fundamentos de este fenómeno, encontramos que se pretende
descongestionar a los órganos superiores en el ejercicio de sus competencias, así
como incidir en los poderes, potestades y atribuciones que le han sido otorgadas a
determinada entidad pública.
En este sentido Mauro Murillo señala que la desconcentración administrativa “se
produce cuando por ley (o norma constitucional) es atribuida una competencia en
forma exclusiva a un órgano inferior, con perjuicio de la competencia del órgano
superior jerárquico.
Es entonces un fenómeno que se da dentro de la misma
persona jurídica, sin originar un nuevo ente. Implica por otra parte un rompimiento
del ordenamiento jerárquico de las competencias” 26.
Según la doctrina 27, la desconcentración es la transferencia de competencias del
Estado a sus órganos jerárquicamente subordinados. Se plantea que este modelo
26
Mauro Murillo. Ensayos de Derecho Público, Editorial Universidad Estatal a Distancia, pp.71.
Palma Eduardo y Rudian Dolores. La desconcentración administrativa y las prestaciones
sociales, Instituto Iberoamericano y del Caribe de Planificación económica y socia, Ed. Naciones
Unidas, Santiago, chile, pp 449.
27
-37-
es un proceso administrativo necesario, ya que la organización centralizada o la
administración central no puede hacerlo todo; sin dejar de lado la dirección y la
forma de llevar a cabo los procesos. La doctrina es consistente en la definición de
este instituto, para efectos de ilustración citamos los siguientes conceptos
brindados a nivel doctrinario:
•
"Aquel principio jurídico de organización administrativa en virtud del cual se
confiere con carácter exclusivo una determinada competencia a uno de los
órganos encuadrados dentro de una jerarquía administrativa, pero sin
ocupar la cúspide de la misma" 28
•
"Es la atribución de competencias del órgano superior, o del central a otro
periférico, en el ámbito de una misma persona jurídico-administrativa" 29.
•
"Se da el nombre de desconcentración a la radicación de una o más
potestades administrativas que hace la ley en un órgano inferior dentro de la
línea jerárquica de un ente de la Administración del Estado" 30
28
De La Vallina Velarde, J. L. La desconcentración administrativa, Revista de Administración
Pública N° 35, 1961, p. 88.
29
Martínez Martín Antonio. Una teoría sobre nuestra organización pública y sus principios, Tecnos,
Madrid, 1996, p. 101.
-38-
•
"Fenómeno en virtud del cual se transfieren competencias de los órganos
superiores a los inferiores y se disminuye la subordinación de estos a
aquellos" 31.
•
“La desconcentración supone la transferencia de competencias de forma
permanente de un órgano superior a otro inferior, pero manteniéndola
dentro de la misma persona jurídica. De este modo, se pretende mejorar en
la gestión de los asuntos administrativos, sin alterar la línea jerárquica de
dependencia entre el órgano central y el desconcentrado” 32
•
“Una excepción o quiebra de la relación de jerarquía (la jerarquía es la regla
según la Ley General de la Administración Pública). 33 La desconcentración
30
Soto Kloss, Eduardo. La desconcentración en el Derecho Administrativo chileno, Revista de
Derecho Público, Nos- 51/52, 1992, p. 102.
31
Ayllwin Azocar Patricio y Azocar Brunner Eduardo. Derecho Administrativo, Universidad Nacional
Andrés Bello, Santiago, 1996, p. 154.
32
Ferrada Bórquez Juan Carlo, El Estado Administrador de Chile: de Unitario Centralizado a
Descentralizado y Desconcentrado, Revista de Derecho, Vol. X, diciembre 1999, pp. 115-123 [en
línea].
Disponible
en:
http://www.revistajuridicaonline.com/index.php?option=com_content&task=view&id=282&Itemid=53
[2009, 3 de abril].
33
Artículo 83 de la Ley General de la Administración Pública: “1) Todo órgano distinto del jerarca
estará plenamente subordinado a éste y al superior jerárquico inmediato, salvo desconcentración
operada por ley o por reglamento. 2) La desconcentración mínima se dará cuando el superior no
pueda: a) avocar competencia del inferior; y b) revisar o sustituir la conducta del inferior de oficio o a
instancia de parte. 3) La desconcentración será máxima cuando el inferior este sustraído además a
ordenes, instrucciones, o circulares del superior. 4) La imposibilidad de revisar o sustituir la
-39-
es la transferencia de competencia de forma permanente de un órgano
superior a otro inferior dentro de un mismo ente público 34.
•
“Una pérdida de poder y competencias de aquellos, ya que esa cesión
de competencias es definitiva”. 35
•
“Se trata de aligerar la carga burocrática del jerarca máximo y, además,
satisfacer más eficientemente las necesidades públicas". 36
•
“La desconcentración es la atribución de la titularidad a los órganos
inferiores
de
una
competencia
externa (los destinatarios son los
administrados o terceros, no la propia administración, aunque sea una
competencia puramente técnica). La doctrina jurídica sostiene que la
desconcentración tiene que ordenarse por norma del mismo rango que
aquella que atribuye la competencia al superior (principio de conservación
del rango), si por el contrario, las competencias han sido atribuidas al ente,
conducta del inferior hará presumir la potestad de avocar la misma y a la inversa. 5) Las normas
que crean la desconcentración mínima serán de aplicación restrictiva en contra de la competencia
del órgano desconcentrado y las que crean la desconcentración máxima serán de aplicación
extensiva a su favor.”
34
Navarro Fallas Román. Op. cit pp.101
35
PARADA Ramón; Derecho Administrativo, Tomo II: Organización y empleo público, MadridBarcelona, Marcial Pons – Ediciones jurídicas y sociales, duodécima edición, 1998, p. 46
36
Soto Kloss E. "La desconcentración en el Derecho Administrativo chileno", op. cit., pp. 111.
-40-
pero no se ha otorgado de forma expresa a alguno de sus órganos, el ente
puede regular a lo interno la distribución competencial, incluso podría
desconcentrarlas vía reglamento, siempre que para ello cuente con una
autorización legal previa 37.”
•
“En un sistema de organización de jerarquías los poderes parten de un
vértice hacia los órganos inferiores, y la competencia de dichos grados
inferiores pueden ser evocados por le órgano que sustenta la posición de la
cúspide, se comprende que la desconcentraciones refiere a la distorsión del
grado jerárquico y a una atribución propia de competencia. En otras
palabras, todo no va al centro no todo proviene del centro, los órganos,
tratándose de entidades administrativas, se desconcentran marginándose
de la situación gradual y escalonada para adquirir mayores o menores
atribuciones, actuando con poderes propios de decisión 38.”
La desconcentración es una técnica de distribución de competencias o funciones,
lo que permite que la organización se desempeñe en forma más eficiente. Con ella
37
Navarro Fallas Román. Op. Cit pp.101
Ponce Cumplido Jaime. La Desconcentración Administrativa. Estudio teórico doctrinario, pp. 97
[en línea]. Disponible en: http://www.juridicas.unam.mx/publica/librev/rev/rap/cont/67/doc/doc9.pdf
[2009, 3 de abril].
38
-41-
se le encarga a un órgano especializado la ejecución de determinadas funciones,
esto sin desligarlo de su órgano u ente a donde pertenece.
En este mismo sentido la Procuraduría General de la República en dictamen C159-96 señala que la desconcentración implica el traslado de una competencia de
forma exclusiva, para que la ejerza como propia, en nombre propio y bajo su propia
responsabilidad, lo cual implica un grado mayor de confianza en los órganos
inferiores en la línea de mando. La competencia que se traslada debe de conllevar
la facultad de resolver, o sea que el órgano desconcentrado pueda decidir en
forma definitiva sobre una materia determinada por el ordenamiento.
La citada sentencia afirma que la atribución determinada competencia se funda en
la necesidad de especializar ciertos órganos en materias específicas, para con ello
lograr que se cumpla de la mejor manera el interés público.
Parte de la doctrina, considera que la desconcentración es una distorsión del grado
jerárquico y una atribución propia de competencia, esto permite adquirir en forma
gradual mayores o menores atribuciones.
-42-
Según Ponce Cumplido 39, algunos doctrinarios consideran que en este instituto
jurídico hay una anarquía teórica, ya que doctrinariamente este instituto jurídico se
confunde con otras figuras jurídicas. En Italia asimilan la desconcentración con la
descentralización administrativa y la denominan descentralización burocrática o
jerárquica. Por otra parte en Francia la conciben como sinónimo de la delegación
de poderes a los agentes locales. Asimismo en Latinoamérica han visto la
desconcentración como un tema atinente a la descentralización funcional,
institucional o de servicios. Dicho autor indica que ante esta diversidad de criterios
se encuentran diversos corrientes entre ellas:
•
La Doctrina de la transición: Esta tesis es sostenida por Sayaguez Laso,
ella plantea que se da un desplazamiento de poderes hacia los órganos
subordinados. El citado autor indica que la desconcentración es una etapa
intermedia, ya que en la centralización administrativa existe una
concentración funcional en el jerarca de la organización y estos se van
desplazando
hacia
los
organismos
inferiores,
llegando
así
a
la
desconcentración, donde estos órganos poseen mayor autonomía, la cual
se trasforma y se descentralizan. En este sentido Sayagüez Laso indica que
39
Ponce Cumplido Jaime. Op. Cit pp. 98-103 [en línea].
http://www.juridicas.unam.mx/publica/librev/rev/rap/cont/67/doc/doc9.pdf
[2009, 3 de abril].
Disponible
en:
-43-
la desconcentración es ”la etapa minima de descentralización que se
configura cuando a un órgano subordinado jerárquicamente se le confieren
ciertos poderes de administración para que los ejerza a titulo de
competencia propia bajo determinado contralor del órgano superior”
•
La doctrina de la limitación de la jerarquía: Esta corriente señala que, al
atribuirle mayor autonomía a determinado órgano, supone una limitación a
las potestades jerárquicas, aspecto que evidencia que la desconcentración
provoca una distorsión o limitación del vinculo jerárquico.
•
La teoría de la variante del sistema de centralización: Para esta parte de
la doctrina el contenido de la desconcentración, solamente puede operar en
el sistema de centralización administrativa y que por lo tanto esta es una
variante a este sistema.
•
La teoría política organizativa: Esta expone que la desconcentración no
es solamente un elemento jurídico, sino que también es parte de la
organización administrativa, que busca la eficacia del sistema público, por
cuanto, al facultarse a un órgano a decidir en nombre de la administración,
este compromete a la organización.
-44-
•
La teoría de la distribución de competencia: Esta corriente se enfoca a
observar a la desconcentración como una distribución de competencias
hacia los órganos enmarcados en un sistema de organización, aspecto que
conlleva una alteración en sus relaciones jerárquicas. En este sentido Ponce
Cumplido 40 cita a De la Vallina Velarde e indica que la desconcentración es
“aquel principio jurídico en virtud del cual se confiere carácter exclusivo una
determinada competencia a uno de los órganos encuadrados dentro de la
jerarquía administrativa, pero sin ocupar la cúspide de la misma”
De acuerdo con lo anteriormente expuesto, la desconcentración se desarrolla en
una estructura jerarquizada, pero para buscar eficiencia y la eficacia de la gestión
dentro de una organización se transfieren competencias a otros órganos. Con ella
se pretende descongestionar la labor desempeñada por la administración superior,
ya que con este instituto se descongestiona la labor del superior en provecho de
sus órganos periféricos, permitiendo con ello que se fomente la eficiencia y la
eficacia dentro de la prestación del servicio.
40
Ponce
Cumplido
Jaime.
Op.cit
pp.
104
[en
línea].
http://www.juridicas.unam.mx/publica/librev/rev/rap/cont/67/doc/doc9.pdf
[2009, 3 de abril].
Disponible
en:
-45-
La doctrina 41 ha citado las siguientes características para este instituto:
•
Se confieren competencias a órganos administrativos subordinados
•
Existe un control jerárquico sobre la actividad desconcentrada
•
No se necesita la creación de un organismo nuevo
•
La función desconcentrada se ejerce en nombre de la entidad que
desconcentra
•
Requiere autorización legal
La figura de la desconcentración conlleva una atribución de competencias entre
órganos de un mismo ente, tratando con ello de alcanzar determinados fines. En
este sentido la Procuraduría General de la República señaló en dictamen C-2142004 del 2 de julio del 2004 que el cambio de competencias se realiza dentro de
una misma organización administrativa y que el órgano que se desconcentra sigue
perteneciendo al ente, llevándose a cabo un cambio de una relación de jerarquía a
una relación de dirección.
41 41
Estrella Carmen, Descentralización y Desconcentración Administrativa, documento inedito, pp
2.
-46-
Dado lo anterior, podemos afirmar que la desconcentración es un modelo basado
en la distribución de funciones administrativas a órganos que pertenecen a
determinado ente. Con esta se pretende dotar de mayor autonomía a los órganos,
para que la toma de decisiones se pueda ejecutar en los niveles locales.
En este sentido,
el
para el Lic. Eduardo Ortiz 42 la desconcentración se da cuando
inferior puede decidir una materia sometida a una forma atenuada de
supremacía, tomando en cuenta que el superior no tiene potestad de mando,
potestad de revisión, o bien que no tiene ninguna de las dos.
Dentro de este modelo de gestión se realiza la transferencia de determinada
competencia a un órgano de un mismo ente, para que la ejerza en nombre propio y
bajo su responsabilidad. El vínculo que el órgano tiene con el ente se mantiene,
por cuanto
no se esta creando una nueva organización. El objetivo de esta es
que un órgano especializado de determinado ente ejerza ciertas competencias en
forma más eficiente y eficaz.
42
Ortiz Ortiz Eduardo. Op. Cit. pp 69.
-47-
Según Benavides 43, se pueden precisar como requisitos para que se dé la
desconcentración los siguientes:
•
Transferencia de competencia, que trae como consecuencia el traslado de
la titularidad de la misma, de un órgano superior a otro inferior.
•
Esa competencia, a partir de entonces,
debe ser exclusiva, sin que el
superior pueda ejercerla. Si no fuera así se estaría sólo otorgando el
ejercicio y por tanto lo que existiría es solo una delegación más o menos
amplia.
•
Tiene lugar entre órganos de una misma institución.
•
Se necesitaría
una ley para desconcentrar las facultades que han sido
conferida por ley.
43
Benavides
Ricky,
La
Desconcentración,
pp.
187.
disponible
en:
http://www.revistajuridicaonline.com/index.php?option=com_content&task=view&id=282&Itemid=53
-48-
•
La desconcentración puede operar dentro de un ente centralizado o
descentralizado.
La Procuraduría General de la República en dictamen C-277-2006, indicó que
mediante la desconcentración se rompe o quiebra la relación de jerarquía, aspecto
por el cual para que esta opere debe fundamentarse en verdaderas razones de
interés general, ya que con esta se produce una perdida importante de potestades
del jerarca.
Cuando se está en presencia de una desconcentración de potestades de imperio,
es necesario que esta se realice por medio de Ley, debido a que la distribución
interna de potestades de imperio es materia de reserva de Ley. (Ver dictámenes C240-97 del 11 de diciembre de 1997, C-010-1999 de 12 de enero de 1999 y C-2142004 del 2 de julio del 2004 de la Procuraduría General de la República).
El órgano desconcentrado emite su voluntad por si mismo, dentro de los limites
que le haya fijado el ordenamiento jurídico a la hora de realizar el traslado de
competencias. Particularmente en el tema de las competencias desconcentradas la
Procuraduría General de la República en dictamen C-277-2006 señaló que la
desconcentración únicamente va a operar sobre las materias que específicamente
-49-
hayan sido desconcentradas y que en los demás aspectos o competencias no
desconcentradas la actividad del órgano seguirá sometida a la relación de
jerarquía o sea el jerarca ejercerá sus poderes normales respecto de los ámbitos
no desconcentrados. Aspecto por el cual la norma que desconcentra a un órgano
ha
de señalar de forma clara y precisa cuales son las materias que se están
desconcentrando
para
así
poder
determinar
hasta
a
donde
llega
la
desconcentración y que poderes conserva el jerarca.
En el nivel jurisprudencial se ha establecido que cuando nos encontremos en
presencia
de
materias
no
desconcentradas
de
determinado
órgano
desconcentrado, el jerarca conservara su potestad de jerarquía en estas materias,
ejerciendo sus poderes normales respecto de los ámbitos de competencia no
desconcentrados. En este sentido la jurisprudencia ha sido reiterativa al indicar que
el jerarca del órgano desconcentrado mantiene su competencia en las
competencias no desconcentradas, por lo cual este último queda sujeto a una
relación de jerarquía. (Dictamen C-277-2006 y dictamen C-320-2002)
Particularmente la relación de jerarquía que se desarrolla en el proceso de
centralización, se ve limitada en el proceso de desconcentración, ya que en este
proceso el jerarca es incompetente para emitir los actos relativos a la materia
-50-
desconcentrada, sus potestades de jerarquía se ven afectadas por el modelo y
cambian a potestades de dirección. La Ley o el Reglamento que regula el proceso
de desconcentración para determinado órgano debe de establecer los parámetros
de la competencia que se le esta otorgando al órgano desconcentrado.
Según Gordillo,
44
este instituto jurídico supone un traslado de competencias
permanente, estable y definitivo que se realiza mediante un acto normativo y que
por tanto no es revocable, salvo reforma legal. La ruptura del principio de jerarquía
debe estar fundamentado en verdaderas razones de interés general, las cuales
tienen que ser apreciadas y valoradas por el jerarca supremo de la organización,
por cuanto, al implementar este modelo, perderá potestades importantes para el
ejercicio de su función. (Dictamen C-320-2002 Procuraduría General de la
República).
Por otra parte, Ponce Cumplido 45 enuncia los siguientes elementos o presupuestos
de la desconcentración:
44
Gordillo Agustín. Op cit., pp 21-23.
Ponce Cumplido Jaime. Op. Cit, pp. 111-112 [en línea].
http://www.juridicas.unam.mx/publica/librev/rev/rap/cont/67/doc/doc9.pdf
[2009, 3 de abril].
45
Disponible
en:
-51-
•
Distribución de una competencia en forma exclusiva,
•
la competencia corresponde a un órgano
que no ocupe la cúspide
jerárquica
•
La competencia se ejerce en un ámbito territorial determinado.
La doctrina ha señalado que este modelo tiene ventajas y desventajas en su
implementación, dentro de la organización de la administración publica. Ante esto
podemos citar como ventajas y desventajas las siguientes:
A. VENTAJAS DEL MODELO DESCONCENTRADO
•
Contribuye con la democratización del sistema administrativo, pues permite
un contacto más directo con los administrados y con las labores que estos
llevan a cabo.
•
Como técnica y tendencia organizativa, obliga a los servidores públicos a
tomar decisiones sin apoyarse en el órgano superior jerárquico. Aspecto que
permite que la acción administrativa sea más ágil y flexible.
-52-
•
Estimula la iniciativa de acción de los órganos desconcentrados y permite
una mayor identificación de los servidores públicos con la tarea, con razón
de los mayores niveles para la torna de decisiones.
•
Evita los inconvenientes de una organización que dispone de una línea
jerárquica con muchos niveles.
•
Se satisfacen más adecuadamente las necesidades de la población, pues
se favorece una respuesta local, sin poner en peligro la unidad
administrativa que se mantiene por principio de jerarquía.
•
Permite y favorece un traslado más ágil de competencias técnicas en el
titular
del
órgano
desconcentrado
horizontalmente,
que
en
la
descentralización administrativa regional.
•
Favorece que se origine una mayor preocupación y responsabilidad por el
manejo de los recursos que se les asignan a los servidores públicos.
•
Desde la perspectiva de la técnica organizacional, se logra a largo plazo que
los altos directivos puedan dedicar más tiempo a las tareas de investigación
-53-
y planeamiento y que la torna de decisiones se ejecute de una forma más
acertada.
•
Conforme la organización crece y aumenta la cantidad de decisiones a
tomar, la desconcentración vertical y horizontal permite una mayor fluidez en
la toma de decisiones y facilita el funcionamiento de la organización.
•
Los talentos administrativos pueden ser desarrollados en forma más rápida.
Con este modelo organizativo. se permite establecer nietas y medir los
resultados más cerca del punto de resolución. de modo que se puede
evaluar mejor al funcionario público en su trabajo e identificar en forma más
objetivo su eficiencia administrativa, aspecto que se diluye en un modelo
concentrado.
•
Las
normas
de
actuación
de
la
organización
con
un
modelo
desconcentrado a largo plazo se vigorizan en lugar de debilitarse
B. DESVENTAJAS Y CRÍTICAS AL MODELO DESCONCENTRADO
-54-
•
La desconcentración implica una mayor erogación por concepto del
personal que se requiere disponer para que asuma las competencias
asignadas.
•
Los funcionarios del ente desconcentrado pueden, fácilmente tender al
favoritismo
al
resolver
algún
asunto,
dejándose
influir
por
las
particularidades del caso.
•
Los funcionarios del órgano desconcentrado pueden tener poco criterio para
resolver los problemas que se les presenta.
Doctrinariamente 46 se han desarrollado la desconcentración funcional y territorial.
La primera es vista como la creación de un órgano especifico para gestionar una
función concreta.
Por otra parte la desconcentración territorial la constituye la
transferencia de competencias desde la administración del Estado a unos órganos
jerárquicamente subordinados respecto de ella y cuyo ámbito territorial de
competencias es el de una demarcación territorial definida. Esta busca una
distribución de competencias entre las autoridades nacionales y territoriales,
46
Palma Eduardo y Rudian Dolores, La desconcentración Administrativa y las Prestaciones
Sociales, Instituto Iberoamericano y del Caribe de Planificación económica y socia, Ed. Naciones
Unidas, Santiago, Chile, pp 454
-55-
permitiendo con ello que la administración del Estado pueda actuar eficientemente
en todo el territorio nacional y cumplir con el interés público.
En igual sentido se han señalado dos clases de desconcentración:
•
Desconcentración Central o interna: Esta se caracteriza por la atribución
de una competencia en forma exclusiva a un órgano central medio o inferior
de la jerarquía administrativa, este tipo se realiza a favor de un órgano que
ejerce su competencia en un territorio nacional.
•
Desconcentración Periférica o Externa: En esta clasificación las
competencias desconcentradas son a favor de órganos periféricos de la
administración, su potestad la determina el criterio territorial.
La desconcentración, al igual que la descentralización y la delegación, es una
forma para
distribuir
o trasladar competencias públicas. Sin embargo, estas
figuras acusan marcadas diferencias:
En primer lugar la desconcentración difiere de la descentralización, entre otros
aspectos en los siguientes: a) la descentralización se da entre entes o personas
-56-
jurídicas publicas. La desconcentración se da entre órganos a lo interno de un
mismo ente publico; b) en la descentralización los nuevos entes descentralizados
gozan de personalidad jurídica propia. En la desconcentración, la regla general es
que los órganos no tienen personalidad jurídica propia (salvo contadas
excepciones como en el caso de la Caja). La diferencia, cuando ambos tienen
personalidad jurídica se encuentra en la separación. En efecto, en la
descentralización la nueva persona se separa del ente matriz. En la
desconcentración el nuevo órgano persona continua perteneciendo al ente matriz;
c) en la descentralización, la actividad se le imputa directamente al ente
descentralizado. En la desconcentración, la actividad se imputa al ente al que
pertenece. Si el órgano goza de personalidad jurídica, se da un doble imputación al
órgano persona y al ente al que pertenece; d) en la descentralización, las
competencias dejan de pertenecer al ente matriz y pasan a un nuevo ente. En la
desconcentración, las competencias continúan perteneciendo al ente. Es solo una
distribución interna de competencias; e) en la descentralización, el ente
descentralizado puede desconcentrarse. En la desconcentración, el órgano
desconcentrado no puede desconcentrarse; f) en la descentralización, la
autonomía del ente tiene diversos grados, pero siempre va a ser mayor que en la
desconcentración. En la desconcentración, la autonomía tiene también diversos
grados, pero siempre sus alcances son menores que en la descentralización.
-57-
En segundo lugar, la desconcentración difiere de la delegación, al menos en los
siguientes aspectos: a) en la delegación la competencia es del órgano superior,
solo se traslada su gestión, no su titularidad. En la desconcentración la titularidad
de la competencia se traslada de forma permanente; b) en la delegación el órgano
superior continua siendo responsable directo por la competencia delegada al
inferior. En la desconcentración la responsabilidad se traslada al inferior. El
superior solo responde por el control propio de una relación de dirección; c) el
delegante puede retomar la competencia delegada en cualquier momento. En la
desconcentración las competencias desconcentradas no pueden volverse a
retomar salvo reforma normativa o por el mismo medio que se otorgaron (principio
de paralelismo de las formas); d) la delegación es una técnica organizativa de
carácter transitorio y para ciertas competencias. La desconcentración es una forma
de organización administrativa de carácter permanente y general; e) la delegación
afecta la dinámica administrativa, no modifica la estructura de competencias. Por el
contrario la desconcentración afecta la estructura administrativa, modificándola; f)
la competencia delegada no se puede delegar. Por el contrario la competencia
desconcentrada si se puede delegar (por su nuevo titular), g) en la delegación, si
no hay relación de jerarquía entre delegante y delegado, se introduce una respecto
de la competencia delegada. La desconcentración por el contrario, supone la
-58-
quiebra de la relación de jerarquía y en tratándose de la desconcentración máxima,
se introduce una relación de dirección.
En definitiva, la desconcentración se da entre órganos a lo interno de un mismo
ente, modifica la estructura administrativa (por eso se llama organización
desconcentrada), la actividad del órgano desconcentrado también se le imputa al
ente, aunque por la personalidad jurídica este puede responder por sus acciones;
goza de cierta autonomía a lo interno del ente, especialmente si se trata de la
desconcentración máxima; supone el rompimiento de la relación de jerarquía y la
introducción de una relación de dirección (especialmente en la desconcentración
máxima); las competencias se trasladan de manera permanente y la titularidad de
las mismas, el desconcentrado r4sponde por su gestión y esas competencias
desconcentradas se pueden delegar por su nuevo titular, entre los funcionarios u
órganos a lo interno del órgano persona. Existen varios tipos, la Ley General de la
Administración Publica se refiere a dos: máxima y mínima.
C. GRADOS DE DESCONCENTRACIÓN
Nuestro ordenamiento jurídico contempla dos grados de desconcentración, la
máxima y la minima. Estos se encuentran regulados en el articulo 83 de la Ley
-59-
General de Administración Pública, el cual establece que “Todo órgano distinto del
jerarca estará plenamente subordinado a éste y al superior jerárquico inmediato,
salvo desconcentración operada por ley o por reglamento. 2. La desconcentración
mínima se dará cuando el superior no pueda: a) avocar competencias del inferior; y
b) revisar o sustituir la conducta del inferior, de oficio o a instancia de parte. 3. La
desconcentración será máxima cuando el inferior esté sustraído además, a
órdenes, instrucciones o circulares del superior. 4. La imposibilidad de revisar o
sustituir la conducta del inferior hará presumir la potestad de avocar la misma y a
la inversa. 5. Las normas que crean la desconcentración mínima serán de
aplicación restrictiva en contra de la competencia del órgano desconcentrado y las
que crean la desconcentración máxima serán de aplicación extensiva en su favor.”
Este instituto jurídico, parte del modelo de organización centralizado, donde el
ente cuenta con un jerarca que ejerce la potestad de jerarquía, propia de este
modelo. El numeral citado realiza una excepción a esta potestad, facultando a un
órgano de la administración a no ejercer sus funciones bajo los lineamientos
jerárquicos del ente, sino a través de la potestad de dirección propia del modelo
de organización desconcentrado.
-60-
El jerarca mantendrá el poder de mando o instrucción sobre el órgano
desconcentrado, aspecto que determinara el grado de desconcentración del
órgano.
La desconcentración en grado máximo, consiste en trasladar determinadas
competencias al inferior, este tendrá capacidad de decisión y el superior no podrá
avocar, revisar, sustituir una conducta, asimismo no podrá girar ordenes,
instrucciones o circulares al inferior.
Con la desconcentración máxima, la relación de jerarquía sufre una quiebra total.
El superior no solo no puede avocar o revisar la conducta del inferior, sino que
además, no le puede impartir órdenes, girar instrucciones o enviar circulares. En
síntesis, el superior no puede ordenar, definir, asumir, o revisar el acto del inferior,
sólo puede dirigir, controlar y coordinar la actividad del inferior. La relación de
jerarquía se quiebra y da paso a una relación de dirección del superior al inferior.
Por otra parte, la desconcentración minima busca trasladar al inferior determinada
competencia, donde este tendrá la capacidad de decisión y el superior no puede
avocar, revisar o sustituir la conducta del inferior, en este supuesto el superior
conserva la posibilidad de girar órdenes, instrucciones y circulares. Esta figura
-61-
quiebra sólo parcialmente la relación de jerarquía., se trata de una jerarquía
atenuada o limitada, o a la inversa, una autonomía atenuada o más limitada
respecto a la desconcentración máxima.
En cuanto a las competencias que le asisten al jerarca, la Procuraduría General de
la República en dictamen C-277-2006 señaló que de acuerdo al grado de
desconcentración que ostente el órgano desconcentrado, el jerarca de este
mantiene el poder de mando e instrucción sobre el. Cuando estamos en presencia
de desconcentración mínima, el jerarca ejerce una tutela jurídica y material
completa, la que expresa en la facultad de fijar criterios y dictar instrucciones que
deberá cumplir el órgano desconcentrado. Por otra parte la desconcentración
máxima permite que se quiebre la relación de jerarquía, ya que no le permite al
jerarca ejercer los poderes de mando, instrucción, revisión o de avocación.
De acuerdo con lo indicado en el artículo 83 de la Ley General de Administración
Pública, cuando estamos en presencia de una desconcentración máxima las
normas serán de aplicación extensiva, aspecto que afirma la potestad en la toma
de decisiones que se le atribuye al órgano desconcentrado. Respecto a este tema
-62-
el Dr. Eduardo Ortiz47, en el debate de la Ley General de la Administración Pública
indicó: "(…) Nosotros afirmamos que esos son los dos grados principales de la
desconcentración
que
caracterizan
la
desconcentración
mínima
y
la
desconcentración máxima, la consecuencia es que cuando la desconcentración es
mínima las normas de competencia se van a interpretar en beneficio del superior
jerárquico para que este tenga en lo posible alguna interferencia con la conducta
del inferior, pero cuando la desconcentración es máxima porque la ley haya
negado expresamente la potestad del superior de dar órdenes, estas normas de
competencia se interpretan favorablemente a la competencia del inferior, dado que
la intención de la ley es como si dijéramos, desgajar de la Administración una parte
de la misma a efecto de que sea totalmente independiente."
Por otra parte, la Procuraduría General de la República, en dictamen C-248-2004
sostuvo que en los supuestos en donde el legislador no especifique el grado de
desconcentración otorgado al órgano, le corresponderá a la administración y al
operador jurídico determinar el grado otorgado, para estos efectos debe tomar en
cuenta las competencias trasladadas y las relaciones que se establezcan entre los
órganos superiores y el inferior.
47
Quirós Coronado Roberto, Ley General de la Administración Pública concordada y anotada con el
debate legislativo y la jurisprudencia constitucional, Editorial Aselex S.A., San José, Costa Rica,
1996, pp. 174
-63-
SECCIÓN IV.
LA DESCONCENTRACIÓN ADMINISTRATIVA EN NUESTRA
CONSTITUCION POLITICA
Mauro Murillo 48 indica que la desconcentración se produce “cuando por Ley (o
norma constitucional) es atribuida una competencia en forma exclusiva a un
órgano inferior, con perjuicio de la competencia del órgano superior jerárquico. Es
48
Murillo Mauro, La Descentralización administrativa en la Constitución de Costa Rica. Revista de
la Contraloría General de la Republica, numero 24, 1978 pp 14-18.
-64-
entonces un fenómeno que se da dentro de una misma persona jurídica, sin
originar un nuevo ente publico. Implica por otra parte un rompimiento del
ordenamiento jerárquico de las competencias”
Particularmente en el tema de desconcentración, nuestra Constitución Política no
desarrolla específicamente este régimen, pero sin embargo en el desarrollo de la
norma constitucional podemos detectar algunos de estos órganos. En este sentido
encontramos los siguientes:
•
Organismo Técnico fijación de salarios: El artículo 57 de nuestra
Constitución Política 49, crea un organismo técnico que se deberá de
encargar de la fijación de salarios mínimos legales para los trabajadores.
•
Organismo encargado de conceder becas: El artículo 78 Constitucional 50,
crea un organismo que se encargue de la adjudicación de las becas y los
49
ARTÍCULO 57.- Todo trabajador tendrá derecho a un salario mínimo, de fijación periódica, por
jornada normal, que le procure bienestar y existencia digna. El salario será siempre igual para
trabajo igual en idénticas condiciones de eficiencia.
Todo lo relativo a fijación de salarios mínimos estará a cargo del organismo técnico que la ley
determine.
50
ARTÍCULO 78.- La educación preescolar y la general básica son obligatorias.
educación diversificada en el sistema público son gratuitas y costeadas por la Nación.
Estas y la
-65-
auxilios a las personas de escasos recursos económicos a efecto de que
estos tengan acceso a la educación media.
•
Departamento especializado en Presupuesto: El artículo 177 de nuestra
carta Magna 51, señala la creación de un departamento que se encargará de
la preparación del proyecto de presupuesto ordinario de la república.
En la educación estatal, incluida la superior, el gasto público no será inferior al seis por ciento (6%)
anual del producto interno bruto, de acuerdo con la ley, sin perjuicio de lo establecido en los
artículos 84 y 85 de esta Constitución.
El Estado facilitará la prosecución de estudios superiores a quienes carezcan de recursos
pecuniarios. La adjudicación de las becas y los auxilios estará a cargo del Ministerio del ramo, por
medio del organismo que determine la ley.
51
ARTÍCULO 177.- La preparación del proyecto ordinario corresponde al Poder Ejecutivo por medio
de un Departamento especializado en la materia, cuyo jefe será de nombramiento del Presidente de
la República, para un período de seis años. Este Departamento tendrá autoridad para reducir o
suprimir cualquiera de las partidas que figuren en los anteproyectos formulados por los Ministros de
Gobierno, Asamblea Legislativa, Corte Suprema de Justicia y Tribunal Supremo de Elecciones. En
caso de conflicto, decidirá definitivamente el Presidente de la República. Los gastos presupuestos
por el Tribunal Supremo de Elecciones para dar efectividad al sufragio, no podrán ser objetados por
el Departamento a que se refiere este artículo.
En el proyecto se le asignará al Poder Judicial una suma no menor del seis por ciento de los
ingresos ordinarios calculados para el año económico. Sin embargo, cuando esta suma resultare
superior a la requerida para cubrir las necesidades fundamentales presupuestas por ese Poder, el
Departamento mencionado incluirá la diferencia como exceso, con un plan de inversión adicional,
para que la Asamblea Legislativa determine lo que corresponda.
Para lograr la universalización de los seguros sociales y garantizar cumplidamente el pago de la
contribución del Estado como tal y como patrono, se crearán a favor de la Caja Costarricense del
Seguro Social rentas suficientes y calculadas en tal forma que cubran las necesidades actuales y
futuras de la Institución. Si se produjere un déficit por insuficiencia de esas rentas, el Estado lo
asumirá, para lo cual el Poder Ejecutivo deberá incluir en su próximo proyecto de presupuesto la
partida respectiva que le determine como necesaria la citada institución para cubrir la totalidad de
las cuotas del Estado.
El Poder Ejecutivo preparará, para el año económico respectivo, los proyectos de presupuestos
extraordinarios, a fin de invertir los ingresos provenientes del uso del crédito público o de cualquier
otra fuente extraordinaria.
-66-
•
Tesorería Nacional: El artículo 185 52, crea la Tesorería Nacional como
organismo encargado de las operaciones de todas las oficinas de rentas
nacionales.
•
Consejo Superior de Enseñanza Superior: El artículo 81 53 de la Carta
Magna señala la creación de un Consejo superior integrado encargado de
la dirección general de la enseñanza oficial.
•
Registro Civil: El articulo 54, crea al registro civil bajo la dependencia
jerárquica del Tribunal Supremo de Elecciones.
52
ARTÍCULO 185.- La Tesorería Nacional es el centro de operaciones de todas las oficinas de
rentas nacionales; este organismo es el único que tiene facultad legal para pagar a nombre del
Estado y recibir las cantidades que a títulos de rentas o por cualquier otro motivo, deban ingresar a
las arcas nacionales.
53
ARTÍCULO 81.- La dirección general de la enseñanza oficial corresponde a un consejo superior
integrado como señale la ley, presidido por el Ministro del ramo.
54
ARTÍCULO 104.- Bajo la dependencia exclusiva del Tribunal Supremo de Elecciones esta el
Registro Civil, cuyas funciones son:
1) Llevar el Registro Central del Estado Civil, y formar las listas de electores;
2) Resolver las solicitudes para adquirir y recuperar la calidad de costarricense, así como los casos
de pérdida (*) de nacionalidad; ejecutar las sentencias judiciales que suspendan la ciudadanía y
resolver las gestiones para recobrarla. Las resoluciones que dicte el Registro Civil de conformidad
con las atribuciones a que se refiere este inciso, son apelables ante el Tribunal Supremo de
Elecciones;
3) Expedir las cédulas de identidad;
4) Las demás atribuciones que le señala esta Constitución y las leyes.
-67-
De acuerdo con la redacción de los artículos que crean a los organismos antes
enunciados podemos afirmar que estos son órganos y no entes, razón por la cual
podemos catalogarlos como ejemplos de órganos desconcentrados creados a lo
largo de nuestra Constitución Política.
-68-
CAPITULO II.
CAPACIDAD JURÍDICA Y PERSONALIDAD
INSTRUMENTAL
El ordenamiento jurídico atribuye a las personas físicas o jurídicas la personalidad
jurídica, -siempre y cuando se cumpla con los requisitos establecidos por la ley-,
como elemento generador de consecuencias jurídicas.
Dentro de las consecuencias de este reconocimiento que hace el ordenamiento
jurídico podemos afirmar que quién goza de la personalidad jurídica se convierte
en persona jurídica, es decir, en un sujeto de Derecho, permitiéndole actuar en el
mundo jurídico, o sea adquiere capacidad jurídica y capacidad de actuar
(competencia en el Derecho público). Además este reconocimiento permite que a
la persona jurídica (física o jurídica), se le imputen los efectos de sus actuaciones y
por ende tenga responsabilidad por ellos.
-69-
SECCION I.
CAPACIDAD JURÍDICA
La doctrina 55 ha definido la capacidad jurídica como “la aptitud de una persona
para ser titular de relaciones jurídicas, es un atributo necesario de la personalidad,
el reconocimiento de esta por el ordenamiento tiene por objetivo constituir un
centro propio de imputación de tales relaciones, lo que implica admitir esa aptitud
en abstracto. La capacidad de obrar no es mas que la posibilidad de un sujeto de
realizar por si mismo ciertos actos jurídicos, y puede ser completa, limitada o nula”
Dado lo anterior, podemos afirmar que esta consiste en la posibilidad de ser centro
de imputación de efectos jurídicos, o sea permite que la persona tenga una serie
de derechos y obligaciones, en su convivencia en sociedad.
El reconocimiento o atribución de la capacidad o personalidad jurídica tiene dos
consecuencias principales. La primera, consiste en que quién goza de ella, es o se
convierte en persona jurídica, es decir, en un sujeto de derecho, que es y puede
55
García De Enterria, Eduardo y Fernández Tomás Ramón; Curso de Derecho Administrativo,
Madrid, CIVITAS, 1993, p. 409.
-70-
actuar en el mundo jurídico, siendo receptor y productor de efectos o
consecuencias jurídicas.
La capacidad jurídica presume la personalidad jurídica en este sentido García de
Enterria señala que “La capacidad jurídica entendida como la aptitud de una
persona para ser titular de relaciones jurídicas, es un atributo necesario de la
personalidad, el reconocimiento de esta por el ordenamiento tiene por objetivo
constituir un centro propio de imputación de tales relaciones, lo que implica admitir
esa aptitud en abstracto”. 56
Dado lo anterior podemos afirmar que este instituto es el elemento formal que el
Derecho reconoce o atribuye (condición o estatus) a un elemento material
jurídicamente relevante (personas u organizaciones), que reúne los requisitos
establecidos para aquella atribución jurídica.
La capacidad jurídica lleva inmersa la capacidad de actuar, siendo esta última la
posibilidad que el ordenamiento jurídico otorga a las personas físicas o jurídicas
de realizar acciones que provocan la constitución, modificación o extinción de
efectos jurídicos.
56
GARCIA DE ENTERRIA, Eduardo y FERNANDEZ Tomás Ramón; Curso de Derecho
Administrativo, Madrid, CIVITAS, 1993, p. 409.
-71-
Doctrinariamente se ha definido la capacidad de actuar de las personas jurídicopúblicas como la “aptitud para estar y actuar en el tráfico jurídico. En los entes
territoriales la capacidad se rige por la generalidad, la de los entes instrumentales
en cambio en el de especialidad (limitada a la que expresamente se le confiere).
Ambos tienen capacidad de derecho público o privado, salvo norma en contrario.
La capacidad está limitada por el principio de legalidad, es una capacidad sometida
el Derecho, no es libre como una persona particular, también está limitada por la
reserva de ley y límites constitucionales que pueda encontrar, sólo puede perseguir
aquellos fines, cualquier otro aunque sea lícito es desviación de poder y luego los
límites derivados de la distribución competencial, en un territorio, materia, grado,
etc.” 57
La personalidad jurídica puede ser reconocida directamente por el ordenamiento
jurídico o ser atribuida mediante un acto administrativo o legislativo. La
personalidad jurídica se otorga mediante un acto administrativo en todos aquellos
casos en que quien crea la persona jurídica es la persona humana, y donde, la
nueva persona jurídica o sujeto de derecho se regirá por el derecho privado; La
personalidad será atribuida por ley, en todos aquellos casos en que quien crea la
57
Santamaría Pastor Juan Alfonso; Principios de Derecho Administrativo, Madrid, Centro de
Estudios Constitucionales, 1994, p.77.
-72-
nueva personalidad jurídica es el Estado. En todos aquellos casos en que la
personalidad es reconocida por el ordenamiento o atribuida mediante un acto
administrativo, estamos ante una actividad reglada. Por el contrario, cuando quien
la otorga es directamente la Asamblea Legislativa se trata de una actividad
discrecional.
Por otra parte, podemos mencionar que algunos autores han establecido que la
persona jurídica es una persona ficticia, capaz de ejercer derechos y contraer
obligaciones y ser representada judicial y extrajudicialmente. Son entes de
existencia ideal, que actúan representados y creados en virtud de un acto
constitutivo.
El legislador tiene, en virtud del principio de libre configuración social, que informa
su actividad, amplia discrecionalidad para, dentro del marco de la Constitutción,
darle al Estado y al sector público la organización más idónea para el cumplimiento
de los fines del interés público.
El reconocimiento o atribución de la personalidad jurídica tiene dos consecuencias
principales. La primera, quien goza de ella es o se convierte en persona jurídica,
en sujeto de derecho, que es y puede actuar en el mundo jurídico, siendo receptor
-73-
(capacidad jurídica) y productor (capacidad de actuar o competencias) de efectos o
consecuencias jurídicas.
Dos elementos son contenidos de la personalidad jurídica: la capacidad jurídica y
la capacidad de actuar. La segunda consecuencia, los efectos positivos o
negativos de sus actos se le imputan a ella, de manera que le corresponde asumir
ante el derecho, la responsabilidad jurídica que se derive de sus actos.
Para parte de la doctrina 58 su naturaleza jurídica versa sobre algunas teorías, entre
las que podemos mencionar:
•
Teoría de la ficción: según esta teoría la personalidad del ente u órgano
esta basada en la voluntad de los seres humanos o sea que este manifiesta
su voluntad. La persona jurídica sería una ficción legal que contrae
obligaciones.
•
Teorías negatorias: Comparte lo expresado en la teoría de la ficción pero
consideran que esta superficial y no ahonda la investigación de la realidad
que se esconde detrás de la persona jurídica; ya que las personas jurídicas
no son otra cosa que patrimonios afectados al cumplimiento de ciertos fines.
58
La persona: Tipos de persona http://www.bcn.cl/ecivica/tiper
-74-
•
Teoría de la Realidad: Parte de que la persona jurídica es una realidad
concreta preexistente a la voluntad de las personas físicas. Se basa en el
sustrato material que conforma a una persona jurídica, es de carácter
objetivo. La figura legal de Persona Jurídica existe con anterioridad a la idea
de la Persona Física, estas últimas toman o dejan esta figura. Son un medio
jurídico para facilitar y regular las tareas entre asociaciones o sociedades y
existen por si mismas, por ende son sujeto de derecho y adquieren una
capacidad independiente a la de las personas físicas que la componen.
Dentro de las personas jurídicas podemos distinguir dos tipos las personas
jurídicas de derecho público y las personas jurídicas de derecho privado. Es
importante mencionar que la capacidad de actuar o competencia de las personas
jurídico públicas, están regidas por el principio de legalidad y están definidas en el
ordenamiento jurídico.
-75-
Por otra parte, es importante mencionar que la personalidad jurídica implica la
posibilidad de actuar y representar a la persona jurídica. Alter Montveliscky 59
señala que los principales sistemas de adquirirla son:
•
Adquisición de la personalidad mediante la inscripción en un registro.
•
Adquisición de la personalidad al cumplir determinadas formalidades con las
cuales la sociedad queda constituida.
•
Adquisición de la personalidad mediante un acto del poder ejecutivo o
legislativo.
La Procuraduría General de la República en dictámenes 072-02 y 068-05 señalo
que la
personalidad jurídica es determinante para poder catalogar a una
organización como ente, ya que si una organización carece de personalidad no
constituye un ente sino un órgano dentro de la organización mayor. El
otorgamiento de la personalidad ubica al organismo en una posición jurídica
diferente, por cuanto la personalidad atribuye al ente una serie de derechos y de
59
Alter Montveliscky Jacobo. La doctrina del Levantamiento del Velo y su aplicación a las
Sociedades Anónimas Costarricenses. Tesis para optar por el grado de licenciatura en derecho.
Universidad de Costa Rica, 2002, pp22-25
-76-
deberes en forma independiente y lo crea como un centro autónomo de derechos y
deberes. Asimismo indica que los entes, en razón de su personalidad, no están
sometidos a una relación de jerarquía o de sumisión orgánica, sino a una relación
de tutela, de confianza, incompatible, repetimos, con la dependencia jerárquica.
-77-
SECCION II.
PERSONALIDAD JURIDICA INSTRUMENTAL
La doctrina nos ha indicado que la personalidad jurídica determina cuando una
organización es un centro de acción diferente al Estado. Esta le atribuye a la
organización una serie de derechos y obligaciones
Antes de iniciar el tema de la personalidad jurídica instrumental, es necesario
hacer una pequeña alusión a lo que la Procuraduría General de la República ha
denominado personificaciones presupuestarias.
Esta institución en diversos
dictámenes ha desarrollado este tema, aspecto que nos permite caracterizar a las
personificaciones presupuestarias como:
•
No supone una descentralización administrativa
•
Se desarrollan en modelos de desconcentración administrativa.
•
La personalidad jurídica que se atribuye es limitada, parcial, sólo referida a
ciertos aspectos.
•
Su finalidad es la autonomía presupuestaria.
-78-
•
La gestión presupuestaria de estas escapa de reglas o disposiciones que
regulan la actividad presupuestaria y financiera de la Administración Central.
(ver dictámenes C-87-88 de 25 de mayo de 1988, C-115-89 de 4 de julio de 1989,
C- 189-96 de 27 de noviembre de 1996, C- 014-96 de 30 de enero de 1996, , C053-96 de 29 de marzo de 1996, C- 171-96 de 18 de octubre de 1996, C- 175-96
de 21 de octubre de 1996, C- 154-96 de 20 de septiembre de 1996, C- 075-98 de
23 de abril de 1998, de la Procuraduría General de la República)
Por otra parte la Sala Constitucional, también ha tratado el tema de las
personificaciones presupuestarias, ante lo cual ha expresado que estas son
inconstitucionales, ya que considera que la autonomía que se le otorga a estos
órganos, es casi plena y que se puede equiparar a la descentralización; razón por
la cual reconoce la figura de la personalidad jurídica instrumental para los órganos
desconcentrados, como el instrumento jurídico que faculta al órgano a actuar por sí
mismo,
expresando
su
voluntad
y
comprometiendo
su
responsabilidad.
(Sentencias de la Sala Constitucional números 6240-93, 3513-94, 4681-97 y 953099).
-79-
Dado lo anterior podemos afirmar que la personalidad jurídica instrumental,
consiste en la atribución de subjetividad jurídica a un órgano administrativo, por lo
cual el órgano adquiere capacidad jurídica y es acreedor de derechos y deberes.
Esta se le otorga a órganos de determinado ente para alcanzar algún objetivo
público, esta potestad le corresponde al legislador y se encuentra estrechamente
ligada a procesos de desconcentración en general y al reconocimiento de
desconcentración máxima.
Se puede conceptualizar como un elemento formal que el derecho reconoce o
atribuye y que le permite al ente al que pertenece cumplir sus fines a través de
esa herramienta. El concepto instrumental se reserva, de conformidad con la
jurisprudencia exclusivamente para los órganos que reciben la atribución de
personalidad jurídica, sin separarse del ente público al que pertenece, en procura
de alcanzar los fines públicos para los que fue creado.
Este instituto jurídico se conceptualiza como la aptitud legal para ser sujeto de
derechos y obligaciones.
Es importante mencionar que en la atribución de
personalidad, se debe de tener presente la diferencia existente entre un ente y un
órgano, ya que este último generalmente carece de personalidad jurídica propia.
-80-
La personalidad jurídica instrumental le permitirá al órgano tener capacidad jurídica
y de actuar, siendo que la primera le permite ser reconocido como sujeto en el
mundo del Derecho, para ser centro de efectos jurídicos; y la segunda, realizar
actos externos, relacionándose con otros sujetos de derecho público y privado,
expresando su voluntad y comprometiendo su responsabilidad, y que todos esos
actos sean válidos y eficaces desde el punto de vista legal.
Podemos decir que una de las principales consecuencias de la atribución de
personalidad jurídica instrumental, es que este puede actuar con subjetividad
propia en el mundo jurídico, buscando para ello llevar a cabo en forma más
eficiente y eficaz, la competencia trasladada y con ello la función pública que está
llamado a desempeñar.
La sentencia 8474 del año 2004 de la Sala Constitucional dispuso que se debe
de entender que con la personalidad jurídica instrumental “no se trata de atribuir
una competencia en forma exclusiva a un órgano inferior con perjuicio de la
competencia del órgano superior jerárquico, sino mas bien de atribuir esa
competencia a una persona jurídica nueva que se crea y que estará, según se
desprende de sus funciones y conformación jurídica, adscrita a un órgano
superior”
-81-
La figura de la personería jurídica instrumental, dota al órgano desconcentrado de
una investidura especial que lo identifica dentro de la organización administrativa
del ente al que pertenece, en el ejercicio de una serie de competencias y facultades
a éste asignadas, para que las ejecute sin riesgo de la injerencia del resto de
dependencias o instancias a las que anteriormente estaba administrativa o
técnicamente subordinada. Siendo al menos, hasta hoy, propio del instituto de la
desconcentración administrativa y producto básicamente de la interpretación dada
por el operador jurídico.
Es una ficción jurídica, desde el momento en que asigna identidad propia a un
órgano sin desvincularlo para efectos legales de la responsabilidad atribuible por
ley al ente que lo crea, quien responderá al fin de cuentas con su patrimonio por los
daños ocasionados a terceros; asemejándose en la práctica.
Respecto a sus efectos tenemos, que con la desconcentración y el otorgamiento de
la personería jurídica instrumental, se pretende desde el punto de vista
administrativo, mejorar la capacidad de acción y reacción gerencial del órgano, en
cuanto a la calidad y oportunidad deseadas por el ente, al resolver por sí los
asuntos de su competencia; y desde el punto de vista jurídico, desarrollar una
-82-
cultura de rendición de cuentas, al ser investido de capacidad legal suficiente para
ejercitar sus derechos y asumir sus obligaciones .
Navarro Fallas 60 nos señala una serie de características que se han desarrollado a
nivel de la Sala Constitucional en cuanto a este tema:
a)
La personalidad jurídica instrumental no es una personalidad jurídica
plena: La Sala no ha definido todavía sus alcances, sin embargo, se pueden
extraer de sus sentencias algunas conclusiones. La personalidad jurídica
instrumental se encuentra limitada por los alcances de la desconcentración.
La personalidad permitirá que el órgano actúe en la vida jurídica las
competencias, potestades y actos externos atribuidos mediante la
desconcentración, defendiendo sus derechos, cumpliendo sus obligaciones
y comprometiendo su responsabilidad. La personalidad jurídica afecta a
todas las competencias del órgano en tanto en ejercicio de ellas realice
actos externos (dirigidos a los administrados) y a la actividad interna, en
tanto es presupuesto de la primera.
60
Navarro Fallas Román. Op cit, pp. 55
-83-
b)
Si el legislador elige otorgar personalidad jurídica a un órgano
administrativo desconcentrado, la personalidad debe ser instrumental:
Únicamente a los entes descentralizados les corresponde la personalidad
jurídica plena. Para la primera se requiere mayoría simple, para la segunda
mayoría calificada de dos tercios del total de miembros de la Asamblea
legislativa (38 votos). La relación entre el órgano personificado y el ente al
que pertenece es una relación de instrumentalidad o servicialidad.
c)
La personalidad jurídica instrumental puede recaer sobre cierta
autonomía en materia financiera y presupuestaria, pero de ninguna
manera admite una separación absoluta de su presupuesto del
presupuesto del ente al que pertenece el órgano personificado: No
existe
personalidad
jurídica
plena
para
ninguna
de
las
materias
desconcentradas. Esto supone, que los ingresos y los gastos del órgano
personificado deben figurar también en el presupuesto del ente al que está
adscrito (principio de universalidad presupuestaria). Sin perjuicio, creemos
nosotros, de que también pueda ser tramitado al mismo tiempo por
separado. Tesis que sólo puede sostenerse respecto del presupuesto de
órganos con personalidad jurídica instrumental de entes descentralizados,
porque en ambos casos se rigen por lo dispuesto en el Art. 184.2
-84-
constitucional. Los órganos persona del Estado solo pueden hacer figurar
sus ingresos y gastos en el presupuesto general.
d)
La personalidad jurídica instrumental es compatible con el principio de
caja única: Aunque la Sala Constitucional parece admitir excepciones al
principio a favor de los órganos con personalidad jurídica instrumental. 61 Lo
importante, en todo caso, es comprender que la autonomía presupuestaria
no supone necesariamente la existencia de cuentas especiales y el manejo
del efectivo. Lo que realmente es importante es quién toma las decisiones
de gasto ajustados a su plan-presupuesto y los mecanismos que existan
para garantizar que la “caja única” responda de manea eficaz a los
compromisos contraídos por el titular de los recursos. Ahora bien, de
conformidad con la jurisprudencia de la Sala, con carácter excepcional, el
órgano personificado podría tener sus propias cuentas bancarias para la
administración de algunos ingresos propios. Sin duda esta excepción al
principio de caja única, requiere de mayor justificación que la sola existencia
de la potestad para hacerlo. En todo caso nos parece que la aplicación del
principio
es
relativa,
menos
intensa,
en
tratándose
de
entes
61
“No obstante que la intención del legislador parece limitarse a dotar de una capacidad jurídica
simplemente instrumental al Museo, a fin de que éste pueda recibir las donaciones directamente,
cosa que sería constitucionalmente válido (como lo sería la creación de una entidad descentralizada
de cualquier naturaleza)...” Sentencia de la Sala Constitucional número 3513-94.
-85-
descentralizados que cuando se trata del Estado persona, por encontrarse
sobre este punto, para éste y no para aquellos, una regulación precisa y
especial en la Constitución (Art. 185 CP)
-86-
TITULO II.
RELACIONES INTERORGANICAS Y DISTRIBUCIÓN DE
COMPETENCIAS.
La Administración Pública se organiza buscando en todo momento que su
estructura organizativa le permita desempeñar de forma eficiente su labor.
En la gestión que ejercen las diferentes instancias administrativas, se desarrollan
relaciones de acuerdo con su posición organizativa, que provocan la interacción de
los diferentes niveles organizacionales, para satisfacer el interés público.
Por otra parte, la distribución de competencias nos permite que a cada instancia
administrativa se le definan las funciones que debe de llevar a cabo.
Este segundo título se centrará en el examen de dos formas de relación entre los
órganos (Capitulo I) y la distribución de competencias (Capitulo II)
-87-
CAPITULO I.
LAS RELACIONES ENTRE ÓRGANOS
ADMINISTRATIVOS
Los órganos de la administración, integrantes de un ente, una vez que tienen
definidos sus fines, potestades y competencias, actúan relacionándose con otros
sujetos de derecho u órganos.
La Ley General de la Administración Pública
en su Título Cuarto, del Libro
Primero, esencialmente consagra dos tipos de relación: la de jerarquía y la de
dirección.
La relación de jerarquía, cuenta además, con una segunda sección
referida al deber de obediencia del funcionario Público. Lo dedica justamente a las
relaciones entre los órganos, lo cual constituye una relación jurídica.
Roberto Dromi nos señala que las relaciones jurídicas son las que se dan “entre
dos sujetos de derecho cuando la situación de poder derecho en que se encuentra
uno de ellos, se corresponde necesariamente con una situación actualizada de
-88-
deber obligación del otro.” 62 Estas relaciones las ejercen también los órganos,
integrantes de un ente, en el momento de ejercer sus competencias y potestades.
El ejercicio de competencias de las diferentes instancias u órganos administrativos
de una organización, provocan que se generen un conjunto de relaciones entre
ellos; estas relaciones deben estimular aspectos de eficiencia y eficacia en la
gestión realizada y tratar de evitar que por aspectos de coordinación o falta de
unidad en determinado tema se generen conflictos que afecten la satisfacción del
interés público.
62
Dromi Roberto; Derecho Administrativo, op cit., p. 143
-89-
SECCIÓN I.
RELACION DE JERARQUIA
En la centralización, las relaciones de jerarquía son esenciales;
este tipo de
relación se debe entender como la relación que se desarrolla entre dos o más
órganos desiguales con competencias iguales, en esta relación uno de estos
órganos tendrá una capacidad de decisión superior a los otros, lo cual le da la
particularidad de jerarca. La ubicación del órgano, en relación jerárquica, esta
debajo de su superior, cuando está subordinado a esté, con un conjunto de
relaciones jerárquicas de subordinación que se traducen en acatar órdenes,
circulares, someterse a la vigilancia, dar cuentas, etc.
Eduardo Ortiz 63 señala que para que estemos en presencia de una relación de
jerarquía deben de estar presentes los siguientes supuestos:
•
Que se de entre órganos de un mismo ente.
•
Que ambos órganos desempeñen una función de gestión, expresados
mediante actos jurídicos o actividades materiales.
63
Ortiz Ortiz Eduardo, op cit, pp.44
-90-
•
Que la competencia sea la misma desde el punto de vista material y de
territorio.
Según el articulo 101 de la Ley General de Administración Pública, la relación de
jerarquía es una relación administrativa interna, que se da entre dos o más
órganos, donde el órgano superior ejerce una serie de potestades que lo facultan a
ordenar, vigilar, disciplinar, instruir, etc., la conducta del inferior. Esta potestad es
la expresión del principio de autoridad que supone que el superior ordena la
conducta del inferior, lo supervisa en sus diversos actos,
ejerce su función
disciplinaria y lo instruye para ejecutar acciones.
La doctrina costarricense, sobre la base del texto legislativo 64 indica que la orden
debe
entenderse como el mandato que regula exhaustivamente la conducta
ordenada, tanto en lo relativo momento o a la oportunidad de actuar y motivo o
causas de esa acción,
como en cuanto al contenido, o sea
a la conducta
propiamente dicha que debe realizar el subordinado. De ese modo, el inferior tiene
limitada totalmente la capacidad de decisión por la del superior.
64
Ortiz Ortiz Eduardo. Op cit, pp.28
-91-
Esta relación constituye un vínculo entre los órganos de un mismo ente, lo cual
permite que en la organización mantenga una unidad de acción para el
cumplimiento del interés público.
Navarro Fallas 65 señala como potestades de la relación de jerarquía las siguientes:
•
La potestad de los órganos superiores para impulsar, dirigir y ordenar la
actividad de los órganos inferiores a través de órdenes y normas de carácter
interno como instrucciones o circulares (Art. 102 de la Ley General de
Administración Pública a de la Ley General de Administración Publica). Esas
órdenes, instrucciones y circulares pueden versar tanto sobre aspectos de
legalidad como de oportunidad o conveniencia, como advierte la normativa.
•
La potestad de inspección, vigilancia o control sobre los actos y actividad de
los inferiores, tanto de oficio como a instancia de parte, para que ajuste la
conducta tanto a la legalidad como a la oportunidad y conveniencia del acto.
Para ello, puede utilizar cualquier medio que el Derecho ponga a disposición
del superior para ese efecto. (Art. 102 b de la Ley General de Administración
Publica).
65
Navarro Fallas Román. Op.cit , pp, 146.
-92-
•
La potestad disciplinaria sobre los inferiores. (Art. 102 de la Ley General de
Administración Pública).
•
La Potestad que confiere la Ley General de Administración Publica
de
anular los actos de los inferiores a través de la resolución de los recursos
ordinarios que se presenten contra sus actuaciones. Esta potestad puede
ejercitarse, tanto de oficio o en virtud de recurso administrativo (Art. 102 de
la Ley General de Administración Publica).
•
La potestad de delegar las competencias en los órganos inferiores y la de
avocar las del inferior, así como sustituir y subrogar temporalmente la plaza
del inferior (Art. 102 de la Ley General de Administración Publica)
•
La potestad de resolver los conflictos de competencia que se susciten entre
los órganos inferiores (Art. 102, f, de la Ley General de Administración
Pública).
En este mismo sentido, el autor García Trevijano 66 puntualizó:
66
García Trevijano José Antonio, Tratado de Derecho Administrativo, revista de derecho privado,
Madrid, segunda edición, 1971, pp. 430-431.
-93-
•
Posibilidad de que el superior jerárquico dirija o impulse la acción del
inferior.
•
Posibilidad de dictar normas de carácter interno, de organización o de
actuación, tales como instrucciones, circulares de servicios, etc., que sí
tienen
carácter
jurídico,
en
cuanto
que
pueden
conducir
a
una
responsabilidad de los funcionarios o titulares por su incumplimiento, y en
estos casos el titular se transforma en un tercero, e incluso a veces pueden
hacerse valer por el administrado.
•
Posibilidad de llevar a cabo el superior los nombramientos de los titulares de
los órganos inferiores, así como formalizar los contratos en la rama concreta
de su competencia y cuantas vicisitudes de la vida administrativa les
correspondan.
•
Posibilidad de suplir, según los casos, a los órganos inferiores. En este
sentido se ha dicho que la jerarquía supone una fungibilidad de los órganos,
ya que el superior puede actuar en lugar del inferior. Sin embargo, no somos
de esta opinión, ya que por existir en los ordenamientos modernos una
-94-
delimitación exacta de competencias, no es posible en términos generales
pretender dicha suplencia.
•
Posibilidad de delegación y de avocación de facultades de competencia en
los términos expuestos.
•
Facultad de control por parte del superior, bien sobre los actos a través del
recurso de alzada de carácter normal, bien sobre los propios titulares.
•
Facultades de resolver las competencias y conflictos que se produzcan
entre árganos inferiores.
Estas relaciones se desarrollan debido al grado o status administrativo que tiene la
instancia a nivel institucional, donde las jefaturas, en línea vertical u horizontal,
pueden desarrollar potestades de mando, dirección, control y disciplina respecto de
las actuaciones de sus subordinados.
SECCIÓN II.
-95-
RELACION DE DIRECCION
Se denomina relación de dirección a aquel tipo de vinculación jurídica que se da
entre el Estado y los entes descentralizados o bien, en la desconcentración. La
relación de dirección consiste en que el órgano superior puede dirigir la actividad
(pero no el acto) a los órganos inferiores, mediante directrices, planes, reglamentos
y corregir mediante diversos mecanismos de tutela la actividad del dirigido; pero
donde, no puede ordenar el acto del inferior, por esa razón en este tipo de relación
no caven la órdenes, instrucciones y circulares.
En este tipo de relación jurídica, se pretende orientar y coordinar acciones dentro
de los entes u órganos, buscando en todo momento la satisfacción del interés
público, esta facultad es materializada por medio de los actos administrativos
denominados directrices, las cuales constituyen un conjunto de normas generales
o instrucciones sobre determinado tema. Ortiz Ortiz 67 las define como “... un acto
administrativo vinculante en cuanto a los fines y particularmente en cuanto a la
forma y los medios de la conducta dirigida, en relación con un lapso de gestión y
no con un acto determinado, dentro de una relación de confianza que supone un
67
Ortiz Ortiz Eduardo. Los Sujetos del Derecho Administrativo. Departamento de Publicaciones,
Universidad de Costa Rica, 1971, pp. 30
-96-
amplio margen de discrecionalidad en el órgano o ente dirigido" , se afirma que por
medio de la directriz se va a dirigir la actividad no el acto concreto, ya que lo que
se pretende es orientar la conducta por un periodo de tiempo más o menos
prolongado, en esta se encuentra implícito el poder de elegir cómo adaptar la
directriz a la situación del órgano dirigido.
La relación de dirección en todo momento debe de respetar la autonomía que fue
concedida al ente u órgano, diferenciándola así de la potestad de jerarquía, ante lo
cual el ente u órgano tiene la potestad de elegir como adaptar el contenido de la
directriz a su situación particular. Entendida esta última como un instrumento que
siempre se refiere a metas, y a los medios para alcanzarlas, esta no regula
conductas concretas sino más bien la actividad en su conjunto.
Sobre este particular la Procuraduría General de la República en sentencia C-07899 del 23 de abril de 1999, ha dispuesto que las directrices le definen el orden de
prioridades a los entes u órganos y los medios y acciones generales que deben
seguirse para lograr su cumplimiento, así mismo permiten girar acciones generales
que van a impactar en el cumplimiento de la competencia. Dicha sentencia resalta
la capacidad que brinda el articulo 100 de la Ley General de Administración
Publica para que el órgano determine si aplica o no la directriz, ya que entra en
-97-
juego el ámbito de discrecionalidad administrativa que este ostenta. A nivel
jurisprudencial se ha reconocido la capacidad de incumplir las directrices, siempre
y cuando explique de forma satisfactoria las razones por las cuales no va a aplicar
la directriz.
Esta se basa en la relación jurídica que se da entre el Estado y los entes
descentralizados o bien, en la desconcentración máxima, entre los órganos
superiores del ente desconcentrado y los órganos inferiores.
La relación de
dirección consiste en que el órgano superior puede dirigir la actividad (pero no el
acto) a los órganos inferiores, mediante directrices, planes, reglamentos y corregir
mediante diversos mecanismos de tutela la actividad del dirigido; pero donde, no
puede ordenar el acto del inferior, por esa razón en este tipo de relación no caven
la órdenes, instrucciones y circulares. Los planes, directrices y reglamentos son
vinculantes, pero respecto de los planes y directrices los desconcentrados pueden
discrecionalmente determinar la forma de su cumplimiento.
SECCION III.
-98-
POTESTADES ADMINISTRATIVAS
Para estos efectos los órganos de la administración pública cuentan con una serie
de potestades administrativas que podrán ejercer de acuerdo al modelo de
organización y al tipo de órgano.
Las potestades administrativas son la facultad con que cuenta la administración
pública para realizar actos que produzcan efectos jurídicos. Estas permiten que el
órgano realice determinados actos administrativos.
En este sentido Santamaría Pastor 68 señalo que “La potestad se entiende, en
términos generales, aquella situación de poder que habilita a su titular para
imponer conductas a terceros mediante la constitución, modificación o extinción de
relaciones jurídicas o mediante la modificación del estado material de cosas
existentes.”
Las potestades administrativas, son los poderes concretos que el ordenamiento le
otorga a un ente u órgano para actuar según los fines y competencias asignadas,
para que con ello pueda satisfacer el interés público comprometido.
68
Santamaría Pastor Juan Alfonso. Principios de Derecho Administrativo, Madrid, op cit., pp. 358.
-99-
De acuerdo con lo expresado a nivel doctrinario, se pueden extraer algunas
características de las potestades administrativas, entre las que podemos citar:
•
Las potestades tienen su origen exclusivamente en el ordenamiento jurídico,
ya que la potestad siempre la creará una norma del Ordenamiento
(constitucional,
internacional
-convenciones
o
tratados-
legal
o
reglamentaria), que la otorgará a un sujeto u órgano un medio para alcanzar
los objetivos propuestos.
•
La potestad no recae sobre un objeto concreto, pueden estar reglados los
demás elementos, pero nunca su objeto, de lo contrario estaríamos frente a
un derecho.
•
Frente a la potestad no hay ningún sujeto determinado, esta puede recaer
sobre cualquiera que se encuentre en su ámbito de poder o influencia. Ortiz
Ortiz 69 indica que “La potestad es la posibilidad de realizar actos jurídicos
cuyo objeto y sujeto pasivo, solo es determinable en el momento mismo de
su realización.”
69
Ortiz Ortiz Eduardo. Tesis de Derecho Administrativo, Tomo II, op cit, p. 198.
-100-
•
No tiene una pretensión particular, sino la posibilidad abstracta de producir
efectos jurídicos.
•
Son indisponibles, irrenunciables, intransmisibles (salvo norma expresa que
lo autorice), imprescriptibles.
A continuación detallaremos algunas de las potestades administrativas que
desarrolla nuestro ordenamiento jurídico y que resultan de interés para la presente
investigación.
A. POTESTAD DE AUTO TUTELA ADMINISTRATIVA
La administración pública esta llamada a obedecer y a tutelar el interés publico
entendido como “...la expresión de los intereses individuales coincidentes de los
administrados.” 70
Dado lo anterior, la administración debe de ejecutar los actos administrativos
válidos y eficaces, ya que es la propia Administración la que inicialmente, decide lo
70
Articulo 113 de la Ley General de Administración Publica
-101-
que es derecho y lo ejecuta, respetando en todo momento los intereses de los
administrados.
B. POTESTAD DE PLANIFICACIÓN
La planificación es un elemento que le permite a la administración pública, definir
líneas de acción sobre las competencias que se le haya asignado; en este sentido
Francisco Palomo 71 ha señalado que “es un proceso mediante el cual
determinamos de dónde venimos, en qué situación estamos, a dónde queremos ir
y cómo y cuándo llegaremos allí. De esta manera la planificación tiene un propósito
muy concreto: Decidir qué debemos hacer hoy, esta semana, este mes, o este
año, para estar en una situación determinada en el próximo mes, el próximo año o
dentro de cinco o diez años.”
En igual sentido Ernesto Jinesta 72 expresa que “La planificación orienta la
actuación y gestión administrativas definiendo los grandes objetivos, metas y fines
por alcanzar y los métodos o modos para lograrlos eficientemente”.
71
Palom Izquierdo, Francisco. Planificación Estratégica en Antología Planificación Estratégica.
Compiladores Molina, Carlos y Maradiague Richard. Heredia, 1997.
72
Jinesta Lobo Ernesto. Tratado de Derecho Administrativo, Tomo I. Parte General; Biblioteca
Jurídica Dike, San José, 2002, pp.25.
-102-
La planificación debe ser un proceso integral y participativo, que involucre tanto a
actores sociales como administrativos, con responsabilidades bien definidas. Debe
permitir identificar prioridades, actuar sobre ellas y evaluar resultados específicos y
que subordine los objetivos inmediatos a los de mediano y largo plazo. La
planificación debe ser adaptable a las necesidades locales, que deben ser la base
de la formulación presupuestaria; así como incluir proceso de monitoreo, control y
evaluación que involucren aspectos de producción, rendimiento, satisfacción,
calidad e impacto de los programas. Esta potestad es ejercida tanto en la relación
de jerarquía como en la relación de dirección, cada quien dentro del ámbito de sus
competencias.
En este sentido Ortiz Ortiz 73, señala que la planificación debe de fijar metas con la
finalidad de alcanzar resultados de equilibrio o balance, que demuestren un
impacto en la gestión realizada.
La planificación ayuda a fortalecer la programación y la toma de decisiones. Según
lo indicado por Solís Carmona 74, entre los principales elementos que distinguen la
planificación encontramos:
73
Ortiz Ortiz Eduardo, Op cit,, pp. 26
74
Solís Carmona Daniel, Trabajo Final de Graduación “Análisis Comparativo de las Etapas
Administrativas y su Aporte en la Gerencia de Proyectos” UNED, 2008, pp34.
-103-
•
Propósito: Se defina como la razón de ser de la empresa.
•
Principios: Formulación de valores o principios de la empresa o políticas
estratégicas como también se les conoce.
•
Entorno Global: Se debe realizar un diagnóstico de entorno global para
conocer todas como está y en que dimensión se dimensión se debe
desarrollar.
•
Sector de competencia: Conocer la característica del sector de
competencia en que se desarrolla la empresa.
•
Objetivos Estratégicos: Los resultados a esperar en las áreas claves de la
empresa.
•
Formulación de estrategias: Se debe plantear cual tipo de estrategia será
la más conveniente para la organización.
-104-
•
Puntos críticos de control: Definir cuales son los puntos donde se debe
tener especial cuidado y control para obtener la eficacia del proceso.
Una de las modalidades de este instituto es la planificación Estratégica vista como
un
proceso de evaluación que permite adaptar la organización a nuevas y
cambiantes circunstancias.
El citado autor, cita como fortalezas y debilidades de la planificación las siguientes
Fortalezas:
•
Establece la dirección que debe seguir la empresa y sus unidades de
negocio, además analiza y discute sobre las diferentes alternativas posibles.
•
La planificación facilita la posterior toma de decisiones.
•
Reduce los riesgos al diagnosticar el entorno global, los proveedores y la
competencia.
-105-
•
Debido a la formulación de conceptos como visión y misión, ayuda a todos
los trabajadores a identificarse con una causa común, así como también a
formular los principios y valores de la organización.
Debilidades
•
Algunas veces dedica mucho tiempo a la descripción de la empresa en vez
de analizar el mercado, la posición competitiva o la competencia.
•
Algunas veces se preparan objetivos estratégicos poco cuantificables,
situación que no permite establecer claramente el avance logrado por la
organización.
•
Se le ha criticado la falta de participación del personal en el diseño y
ejecución de los procesos estratégicos, pues muchas veces se comete el
error de no definir correctamente las estrategias a seguir.
•
En la práctica muchas veces se refleja un gran vacío entre los planes
estratégicos altamente elaborados y la realidad de la empresa.
-106-
•
A veces existe negligencia en el diseño del plan estratégico que debe ser
elaborado a la medida de la organización y planificado en forma flexible.
Por otra parte Gordillo Augustin índico que la planificación esta “destinada a
producir efectos no solo sobre la propia actividad del Estado, sino también sobre
toda la economía del país, por lo tanto, sobre la actividad de los administrados” . O
sea la planificación abarca cualquier área que se desee planificar donde este
involucrado el ser humano.
Según Róger Rodríguez Campos 75 la planificación es una actividad inherente al
ser humano y significa prepararse para la acción, definir que es lo que se quiere
hacer y elegir los medios y los tiempos para hacerlo.
Esta potestad es de suma importancia ya que demanda mayor control y
evaluación, dentro de objetivos que sirven de retroalimentación de lo planeado, es
un proceso que se inicia con el establecimiento de metas organizacionales, define
estrategias y políticas para lograr estas metas, y desarrolla planes detallados para
75
Rodríguez Campos Róger, curso Planificación Estratégica, UNED 2005, pp 67
-107-
asegurar la implantación de las habilidades y así obtener los fines buscados.
También es un proceso para decidir de antemano qué tipo de esfuerzos de
planeación debe hacerse, cuándo y cómo debe realizarse, quién lo llevará a cabo,
y qué se hará con los resultados; es sistemática en el sentido de que es
organizada y conducida con base en una realidad entendida.
Sachse , Matihias
76
afirma que "La Planificación Estratégica es el proceso por el
cual los dirigentes ordenan sus objetivos y sus acciones en el tiempo. No es un
dominio de la alta gerencia, sino un proceso de comunicación y de determinación
de decisiones en el cual intervienen todos los niveles estratégicos de la empresa".
Dado lo anterior podemos afirmar que la potestad de planificación nos permite
conocer hasta que punto se llevan a cabo las acciones y si se ajustan a los
objetivos y metas propuestos, aspectos que facilitan la toma de decisiones y la
implementación de las medidas correctivas, que se requieren en el cumplimiento
de las metas propuestas.
C. POTESTAD DE COORDINACION
76
Sachse , Matihias, Bases para el Diseño e Implantación de un Sistema de Planificación
Estratégica, 1991, pp 50
-108-
El autor antes citado nos indica que este tipo de relaciones buscan evitar conflictos
entre los diferentes órganos de una organización, ya que la organización como tal
busca la consecución de indeterminado fin, el cual debe de alcanzarse por medio
de sus instancias administrativas u órganos.
Según Álvarez Rico 77 la coordinación en el marco de una organización
descentralizada o desconcentrada es uno de los asuntos de mayor trascendencia
administrativa, ya que
pretende que toda la actividad del superior busque la
armonía y equilibrio de la organización. Para ello les corresponde asignar a las
cosas y a las acciones sus debidas proporciones, adoptar los medios a los fines y
unificar esfuerzos y hacerlos homogéneos, implica el establecimiento de un enlace
entre los servicios especializados pero que tienen el mismo objetivo general.
No hay coordinación cuando cada unidad ignora la otra y nadie se ocupa del
interés institucional o general. La coordinación busca ordenar el esfuerzo, trabajo o
actividad de la organización como un todo para lograr la unidad de acción para
alcanzar un propósito común.
77
Álvarez Rico Manuel. Principios Constitucionales de Organización de las Administraciones
Públicas; Madrid, Dykinson 1997, pp. 73.
-109-
Esta está orientada hacia un objetivo común, mediante la integración de la
actividad administrativa de distintos órganos hacia una acción de conjunto.
Medina Arnaiz
78
señala que “la coordinación se sitúan una serie de relaciones e
instrumentos jurídicos basados en el principio de cooperación“.
Hay que comenzar por destacar que existe una línea doctrinal muy importante que
sostiene que la cooperación es siempre voluntaria; entendiéndola, por tanto, como
un conjunto de técnicas de auxilio y asistencia recíproca que se distingue de la
coordinación, precisamente, por su voluntariedad. Santamaria Pastor llega a
afirmar que "de la cooperación a la coordinación hay un salto cualitativo nada
desdeñable: la cooperación actúa en pie de igualdad; en la coordinación, en
cambio, un ente superior hace uso de su posición de supremacía", superioridad
que encuentra soporte en el interés general que tiene encomendado. La
cooperación actúa desde una posición de igualdad de los diversos Entes públicos;
es, por tanto, una técnica respetuosa con la autonomía de las distintas
Administraciones Públicas que trata de hacer efectivo el principio de colaboración
sin imposiciones ni coacciones. (…) la esencia que distingue las técnicas de la
78
Medina Arnaiz Dª. Teresa. La Administración Pública y el Consumo: Las Relaciones
Interadministrativas en Materia de Defensa de los Consumidores y Usuarios,
HTTP://WWW.UCACYL.ORG/COMUNICACIONES_UCA/ADMON_PUBLICA.HTM, 20 DE MARZO
2009, 6 PM
-110-
coordinación y la cooperación declarando lo siguiente: "las facultades de
coordinación - a diferencia de las técnicas de colaboración, basadas en la
participación voluntaria y, por ende, en una situación más nivelada de los entes
cooperantes - conllevan "un cierto poder de dirección consecuencia de la posición
de superioridad en que se encuentra el que coordina respecto al coordinado". Y
siendo, consiguientemente, la imposición una de las principales notas distintivas de
la coordinación frente a la voluntariedad que caracteriza a las fórmulas
cooperativas (…)"
El principio de coordinación, junto con los de unidad, competencia y jerarquía son
esenciales a toda organización administrativa, porque ellos no están supeditados a
las concepciones ideológicas o sociológicas del caso.
La coordinación se da tanto en una relación de jerarquía dentro de un modelo
centralizado, como en las relaciones de dirección dentro de un modelo
desconcentrado o descentralizado. En el primer caso, suele discurrir por medio del
poder de mando que la jerarquía supone. Mientras en el segundo supuesto, la
coordinación
debe
respetar
la
autonomía
que
la
desconcentración
o
descentralización acarrea.
-111-
En todo caso, el principio de coordinación es instrumental o está al servicio de
otros principios como los de unidad, eficacia y eficiencia y de la primacía del fin,
entre otros.
La doctrina 79 nos indica que la coordinación supone el poder y los medios jurídicos
puestos por el Derecho a disposición de un órgano para orientar un determinado
comportamiento, conjuntamente con otros órganos, para lograr la armonía en las
decisiones.
D. POTESTAD DISCIPLINARIA.
La disciplina no sólo procura la sanción o castigo de los desafueros de los
funcionarios, sino que también, persigue amonestar, educar, formar, moldear el
comportamiento de los servidores a la luz de ciertos valores que se consideran
relevantes para la correcta prestación del servicio, y sobre todo, para la
satisfacción de los derechos de los administrados. Desde esta perspectiva, el
régimen disciplinario tiene un contenido ético.
79
Álvarez Rico Manuel; Principios constitucionales de organización de las Administraciones
Públicas, op. Cit. P. 84.
-112-
La Sala Constitucional ha contribuido al procedimiento administrativo disciplinario
con la copiosa jurisprudencia constitucional, que ha venido a enriquecer el régimen
jurídico procesal aplicable en sede administrativa para disciplinar las faltas de los
funcionarios públicos.
Respecto de las garantías sustanciales, deben observarse todos los principios, hoy
de reconocido rango constitucional, que informan el Derecho Sancionador y que le
ponen límite al ejercicio de la potestad sancionadora en general y disciplinaria en
particular,
entre
ellos,
los
principios
de
razonabilidad,
proporcionalidad,
culpabilidad, antijuridicidad, inocencia, non bis in idem, irretroactividad de las
normas en perjuicio, retroactividad de las normas en beneficio, interdicción de la
arbitrariedad, principio de legalidad o juridicidad y principio de tipicidad, así como
las exigencias de objetividad e imparcialidad en las resoluciones administrativas.
Todos estos principios son garantías a favor de los derechos de los administrados,
procuran fijar una frontera al poder público y un espacio jurídico donde los
administrados (funcionarios) puedan moverse lícitamente. Estos principios
procuran reducir la discrecionalidad administrativa.
-113-
SECCION IV.
RENDICION DE CUENTAS
El artículo once de nuestra Constitución Política sufrió una rreforma en junio del
año 2000 donde incorpora el tema de la rendición de cuentas por parte de la
administración pública. El citado artículo establece:
“Los funcionarios públicos son simples depositarios de la autoridad. Están
obligados a cumplir los deberes que la ley les impone y no pueden
arrogarse facultades no concedidas en ella. Deben prestar juramento de
observar y cumplir esta Constitución y las leyes. La acción para exigirles la
responsabilidad penal por sus actos es pública.
-114-
La Administración Pública en sentido amplio, estará sometida a un
procedimiento de evaluación de resultados y rendición de cuentas, con la
consecuente responsabilidad personal para los funcionarios en el
cumplimiento de sus deberes. La ley señalará los medios para que este
control de resultados y rendición de cuentas opere como un sistema que
cubra todas las instituciones públicas. (Reforma Constitucional 8003 de 8
de junio del 2000)”
El artículo supra citado consagra el principio de legalidad y la rendición de cuentas,
aspecto por el cual los ciudadanos tienen derecho a solicitar a las instituciones
publicas información sobre los detalles de su gestión y el manejo de su economía,
ósea tienen la obligación de rendir cuentas a la ciudadanía.
En este sentido la doctrina 80 ha indicado que “La obligación de rendir cuentas, al
tenor del artículo 11 de la Carta, constituye un parámetro de constitucionalidad
para el control
de la actividad administrativa, porque para la evaluación de
resultados y la rendición de cuentas, se establecen en forma previa, las prioridades
o cometidos principales de la Administración; así se facilita la medición de la
80
González Ballar, Rafael, Reflexiones para el Recurso de Casación en el Proceso Contencioso
Administrativo / Rafael González Ballar, César Hines Céspedes – 1. ed. – San José, C.R.: Instituto
de Investigaciones Jurídicas, 2006. pp. 95
-115-
adecuación de la conducta administrativa a los valores y principios que están
contemplados en la Constitución”.
El Sistema Nacional de Evaluación de Resultados de la Gestión Pública 81
conceptualizan este proceso como “(…) informar sobre las actividades que se van
realizando hacia otros actores” y “(…) la responsabilidad de que la ciudadanía esté
clara porqué existe la organización social y el impacto de sus objetivos y
propósitos, para lograr la participación de los actores clave”
Por otra parte el Dr. Rafael Ballar 82 nos indica que la “rendición de cuentas se
convierte en un parámetro para el control de legalidad por su procedencia
constitucional, y en sede constitucional sería –lógicamente- parámetro de
constitucionalidad”.
Podemos señalar como elementos de la rendición de cuentas la transparencia, la
información accesible, oportuna y veraz, claridad de objetivos, mecanismos
participativos, recursos y conocimientos técnicos, y la voluntad política.
81
Sistema Nacional de Evaluación de Resultados de la Gestión Pública (disponible en línea )
http://www.dnp.gov.co/PortalWeb/Programas/Sinergia/Difusi%C3%B3nyRendici%C3%B3ndeCuent
as/tabid/216/Default.aspx
82
González Ballar, Rafael, op. cit. pp.86
-116-
Estudios 83 nos indican que por lo general, los mecanismos para la rendición de
cuentas utilizados por las instituciones públicas tienen un carácter informativo y/o
evaluativo.
La transparencia comunicada fielmente en cuanto las decisiones que se tomen y
los motivos que las justifican aumentan la confianza de la población en sus
gobernantes. Elimina los elementos propiciadores de la corrupción, aspecto que
nos lleva a afirmar que la transparencia está ligada a la rendición de cuentas
exigida constitucionalmente en el numeral 11.
Existen diversos mecanismos para alcanzar mayores niveles de transparencia
administrativa en un ordenamiento jurídico determinado, tales como:
•
Motivación de los actos administrativos
•
Las formas de comunicación: publicación y notificación
Resultados del Estudio en Costa Rica: Transparencia y Rendición de Cuentas desde las
Organizaciones de la Sociedad Civil
http://www.acceso.or.cr/node/21
-117-
•
El trámite de información pública para la elaboración de los
reglamentos y los planes reguladores
•
La participación en el procedimiento administrativo
•
Los procedimientos de contratación administrativa.
Al respecto, se pueden consultar las Sentencias números 2003-00136 y 200302120; ambas dictadas por la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia.
La rendición de cuentas es un proceso organizativo necesario para lograr retos
dentro de la administración pública, este permite tener legitimidad y credibilidad,
desempeño organizativo y sostenibilidad, aprendizaje y madurez organizativa e
impacto social.
La Sala Constitucional en sentencia 02120-03 dispuso que en el Estado Social de
Derecho la transparencia y publicidad administrativas, deben estar sujetos a los
principios constitucionales implícitos de la transparencia y la publicidad. Se
establece que las administraciones públicas deben crear y propiciar canales
permanentes y fluidos de comunicación o de intercambio de información con los
-118-
administrados y los medios de comunicación colectiva en aras de incentivar una
mayor participación directa y activa en la gestión pública y de actuar los principios
de evaluación de resultados y rendición de cuentas.
La citada sentencia indica que el secreto o la reserva administrativa tienen que
verse como una excepción que se justifica, únicamente, bajo circunstancias
calificadas cuando por su medio se tutelan valores y bienes constitucionalmente
relevantes.
Asimismo se expresa que el derecho de acceso a la información administrativa es
un mecanismo de control en manos de los administrados, ya que, le permite a los
usuarios o administrados ejercer un control óptimo de la legalidad y de la
oportunidad, conveniencia o mérito y, en general, de la eficacia y eficiencia de la
función
administrativa
desplegada
por
los
diversos
entes
públicos.
Las
administraciones públicas eficientes y eficaces son aquellas que se someten al
control y escrutinio público, pero no puede existir un control ciudadano sin una
adecuada información.
-119-
Este proceso se puede ver afectado por aspectos de acceso a recursos técnicos,
financieros e informativos, sin embargo es un “un deber ser”, que deben de realizar
las administraciones publicas.
Los efectos que se esperan de este proceso es una mejoría continua en aspectos
de efectividad y eficiencia en la gestión pública, ya que al difundir los resultados
de la gestión administrativa se deben activar instrumentos de mejoras de acuerdo
a sus necesidades específicas.
Diferentes organizaciones indican dentro de las razones más importantes por las
cuales se debe de rendir cuentas las siguientes:
•
Porque han asumido un importante rol y adquirido responsabilidades
mayores en la esfera del desarrollo social y del cambio social.
•
Porque movilizan personas y recursos (nacionales e internacionales)
mediante su compromiso con valores sociales y misión de interés público.
•
Porque es una responsabilidad ética y moral.
-120-
•
Porque representan y/o asumen temas por parte de grupos excluidos,
comunidades, sectores y/o poblaciones.
•
Porque tienen un impacto en el desarrollo económico y social donde ejercen
su influencia.
•
Por el peso cada vez mayor de las organizaciones en el desarrollo de
nuestros países.
•
Porque manejan fondos públicos (de ciudadanos/as de sus países y de
otros países).
•
Existe un reconocimiento de la importante función social de las
organizaciones y que han asumido un compromiso relacional mediado por
recursos.
Diversa documentación nos indica como beneficios concretos e impactos
esperados con la incorporación de la rendición de cuentas en las organizaciones
los siguientes:
•
Mantener y fortalecer la legitimidad / credibilidad.
-121-
•
Mejorar el desempeño organizativo y sostenibilidad económica.
•
Promover el aprendizaje y madurez organizativa.
•
Generar un impacto social – una transformación cultural.
•
Que los ciudadanos se involucran en las actividades gubernamentales
•
Clima de inversión más confiable
•
Reduce asimetrías originadas por privilegios informativos
•
Mejora el proceso de toma de decisiones de los servidores públicos al
obligarles a conducirse con mayor responsabilidad.
•
Contener a los funcionarios dentro de su función
•
Fortalecer la confianza ciudadana
-122-
•
Favorecer el consentimiento de la sociedad en las decisiones y acciones de
gobierno
•
Generar una sociedad más y mejor informada
•
Repercutir en el ejercicio de un voto más responsable.
La rendición de cuentas es un diálogo que debe existir entre la administración
pública y la ciudadanía ya que permite que los funcionarios públicos informen sus
decisiones, las justifiquen y a la vez posibilita para establecer sanciones por
aspectos de incumplimiento de deberes públicos.
La mayoría de las organizaciones señalan nueve mecanismos para llevar a cabo
este proceso, entre ellos:
•
Informes narrativos y financieros (periódicos)
•
Asambleas
•
Reuniones internas, abiertas y ampliadas
-123-
•
Sistematizaciones
•
Boletines
•
Evaluaciones (internas y externas)
•
Auditorias financieras
•
Sistemas de monitoreo y evaluación
•
Espacios en medios locales y nacionales
Diversos estudios identifican como factores de éxito para este proceso los
siguientes:
•
La voluntad política de las personas tomando decisiones en una
organización para rendir cuentas de forma transparente.
•
Flexibilidad para transformar procesos y prácticas organizativas.
-124-
•
Congruencia entre la práctica interna y lo que se exige hacia afuera:
equidad de género, democracia participativa, derechos laborales, etc).
•
Nivel de importancia que se le da a la rendición de cuentas dentro de la
agenda o políticas de la organización.
•
La madurez organizacional y personal que permite la crítica y autocrítica, así
como la apertura de espacios organizacionales para recibir preguntas y
darles respuesta.
•
Los tipos de liderazgos que se ejercen en la organización.
•
Claridad en la misión, los objetivos y las estrategias de la organización.
•
Nivel de involucramiento y participación de los beneficiarios y actores clave
en las actividades, espacios de toma de decisiones y proyectos de la
organización.
Por otra parte identifican como factores que obstaculizan el proceso los siguientes:
-125-
•
Cuando el modelo de democracia representativa impera sobre el modelo de
democracia participativa.
•
Cuando existen contextos represivos y el entorno es amenazante.
•
Cuando existe poca participación ciudadana y pobre apropiación de los
mecanismos institucionales para realizar denuncias.
•
Cuando existe impunidad en casos de corrupción, tanto en el sector público
como en el sector privado.
•
Cuando se ocultan agendas (intereses políticos y económicos).
•
Cuando la información pública no está disponible, o no es accesible a la
ciudadanía.
•
Cuando se reproducen prácticas y creencias que promueven la corrupción,
la impunidad y el desinterés.
-126-
•
Cuando los medios de comunicación (de alcance nacional particularmente)
son parciales; y/o bien los medios están acaparados por pocas personas o
empresas.
•
Cuando existen relaciones de poder entre diversos actores.
De acuerdo a lo anterior compartimos lo expuesto por la Sala Constitucional en
sentencia 1636-99 donde conceptualizo al proceso de rendición de cuentas como
"una aclaración y explicitación de los deberes y responsabilidades ya existentes,
derivados de la propia Constitución o de las leyes aplicables."
En este sentido Brenes Villalobos 84 señala que existe la costumbre, bastante
arraigada dentro de la sociedad costarricense, de considerar que la rendición de
cuentas es un tema ligado únicamente a corrupción, desfalcos financieros, delitos
fiscales y éticos que desvirtúa la naturaleza propia del instituto. Cuando la
Constitución Política menciona que la rendición de cuentas aplica incluso con la
responsabilidad del caso a todos los funcionarios en el cumplimiento de sus
deberes, la norma debe entenderse en sentido amplio y así abarcar entonces
84
Brenes Villalobos Luis Diego, Derechos y deberes de los usuarios de los servicios de salud
públicos y privados, documento inédito.
-127-
cualquier tipo de conducta inapropiada de un determinado funcionario. Ergo, tan
improcedente y reprochable es entonces aquél que hurta del erario público, como
aquél que a la hora de atender a un usuario en un centro de salud, lo hace con
desprecio, sin información y sin advertencia de sus derechos y deberes como
usuario de ese servicio de salud. De esta forma, la rendición de cuentas se
presenta como parte de la evolución actual en la naturaleza de los derechos
constitucionales, al considerarse estos ya no como únicamente de defensa, sino
también de prestación de servicios.
-128-
CAPITULO II.
LA DISTRIBUCIÓN Y CAMBIOS DE COMPETENCIAS
En este Capítulo se examina la trasferencia de competencias: ella se hace
mediante la descentralización o mediante la desconcentración.
Para abordar este tema, es necesario definir el concepto de competencia, eje
esencial de la actividad pública.
SECCION I.
COMPETENCIA
-129-
La competencia, según la Ley General de la Administración Pública, ha de
otorgarse por ley. Ella supone un principio de organización y de legalidad, que
facultad a la entidad, en determinados casos; y la obliga en otros, a ella y su
titular a actuar, a ejercerla. La Administración para actuar utiliza un conjunto de
potestades, esos medios materiales o actos jurídicos, autorizados por la norma,
para responder ante una necesidad pública que motiva su acción 85.
La Constitución regula la descentralización administrativa, en virtud de la cual,
por mandato constitucional, el Estado transfiere competencias a entes menores.
La Administración Pública, según la Ley, está constituida por el Estado y los entes
menores. El Estado y Entes menores conforman la Administración Pública, la cual
cuenta, para realizar los diversos cometidos públicos, con competencia, atribuidas
por ley.
La competencia puede definirse como las atribuciones que se le otorgan a una
autoridad, o bien las potestades o poderes que se le trasfieren a cierto ente u
órgano, para que realice determinadas funciones, y que así se ejercen los poderes
públicos de la autoridad del Estado.
85
Ortiz, Ortiz, Eduardo, Tesis de Derecho Administrativo, tomo II, Biblioteca Jurídica Dike, San
José, Costa Rica, Edición 2002, p. 50.
-130-
Ortiz Ortiz 86 señala que la competencia es “la medida normativa de la cantidad de
medios materiales y jurídicos puestos por el ordenamiento a disposición del Estado
para el cumplimiento de un fin publico determinado, a través de un centro parcial
de acción”.
El citado autor señala que los medios son comportamientos materiales o actos
jurídicos, por medio de esta se le
confiere facultades y potestades a la
administración pública.
La importancia de la determinación de la competencia de determinado ente u
órgano, es conocer si este tiene o no la capacidad de realizar cierto acto
administrativo, para que este tenga efectos jurídicos y por lo tanto tenga legalidad
administrativa.
La competencia de determinado ente u órgano establece la capacidad que este
posee para que realice sus actuaciones, permitiéndole con ello desempeñar sus
funciones, potestades y atribuciones legales.
86
Ortiz Ortiz Eduardo, derecho Administrativo, tomo III, universidad de Costa Rica, San José Costa
Rica, pp. 16
-131-
Marienhoff 87 señala que es “él circulo de atribuciones legales que determina la
capacidad legal de la autoridad administrativa”
En este sentido Santamaría Pastor 88 indica que “es la aptitud para estar y actuar
en el tráfico jurídico. En los entes territoriales la capacidad se rige por la
generalidad, la de los entes instrumentales en cambio en el de especialidad
(limitada a la que expresamente se le confiere). Ambos tienen capacidad de
derecho público o privado, salvo norma en contrario”.
La capacidad de la administración pública está limitada por el principio de
legalidad, la reserva de ley y límites constitucionales que pueda encontrar.
La doctrina 89 la define como “la medida normativa de la cantidad de medios
materiales y jurídicos puestos por el Ordenamiento a disposición del Estado para el
cumplimiento de un fin público determinado”, así mismo señala que “La
87
Marienhoff Miguel. Tratado de Derecho Administrativo, Tomo I, Buenos Aires, Centro de Estudios
Ramón Areces, quinta edición, 1995, p. 589.
88
Santamaría Pastor, Juan Alfonso. Principios de Derecho Administrativo, Madrid, Centro de
Estudios Constitucionales, 1994.
89
Ortiz Ortiz Eduardo. Op cit, pp. 15, 430
-132-
competencia es la aptitud legal del órgano para actuar, y la incompetencia es la
ineptitud para hacerlo, por falta de la atribución legal de la situación jurídica
subjetiva que autorice a ello. El órgano incompetente en relación con un acto
carece del derecho, de la potestad, del deber o de la obligación que le permite (o le
impone) su realización.”
Podemos afirmar que la competencia es el conjunto de potestades, derechos,
deberes, obligaciones, etc., atribuidas a un ente u órgano para el cumplimiento de
sus fines. Esta se puede establecer por medio de la Constitución, la ley o el
reglamento, se limitará por materia, territorio, grado, tiempo y se rige bajo el
principio de legalidad, debido a que este informa la actividad administrativa,
estableciéndole facultades y limitaciones a los entes públicos.
La competencia que se le haya otorgado a determinado ente u órgano, es
irrenunciable, o sea no puede ser trasladada a otro órgano sin que medie una
norma que señale que la competencia va a ser ejercida por otro órgano diferente,
ya que este debe de satisfacer en todo momento el interés publico.
-133-
En este sentido la doctrina 90 ha indicado que la competencia es el resultado de la
suma de potestades del Estado, en compartimientos de atribuciones. Esta
presupone la existencia de unas funciones estatales y de unos órganos
encargados de realizarlas. La competencia está limitada por la idoneidad o aptitud
de los órganos, en cuánto a la posibilidad de resolver asuntos o realizar
actividades fuera de sus potestades.
La competencia se puede clasificar de acuerdo con determinados criterios, los más
usuales son 91:
•
Materia: Busca la asignación de determinada atribución o fin, otorgándole
subjetividad a cada ente u órgano.
•
Territorio: Es la asignación de competencias de acuerdo al espacio
geográfico donde va ha ejercer el poder o prestar la actividad.
90
Marin citado por Jiménez Padilla Ronny. Alcances y limitaciones de la
Autonomía Municipal Costarricense. Tesis para optar al grado de Licenciado en Derecho. San José,
Universidad de Costa Rica, 2001. pp. 113.
91
Ortiz Ortiz Eduardo, OP cit, pp. 19.
-134-
•
Grado: Es la asignación de acuerdo con la posición del jerarca y del
subordinado.
•
Tiempo: Es la asignación de la competencia de acuerdo con determinado
espacio de tiempo.
-135-
SECCION II.
MECANISMOS DE TRANSFERENCIA DE COMPETENCIAS
PREVISTOS EN LA LEY GENERAL DE ADMINISTRACION
PÚBLICA
La Ley General de Administración Pública regula un conjunto de modalidades
mediante los cuales se pueden transferir y recuperar la competencia: desde la
avocación, pasa por la delegación, regula la sustitución del titular, la subrogación
o suplencia.
Conviene examinar, en primer término, la avocación, por cuanto puede darse esta
figura en la desconcentración.
-136-
A) AVOCACIÓN
Los artículos 93 y 94 de la Ley General de Administración Publica 92, definen la
avocación como una técnica mediante la cual el superior, por su propia decisión,
decide sustituir al inferior en el conocimiento y decisión de un asunto.
La doctrina 93 señala que la avocación es “el acto en virtud del cual un órgano atrae
a si la competencia de otro inferior, no sometido a jerarquía por tener una
competencia absolutamente exclusiva, para realizar un acto o una serie de actos,
por razones de mera oportunidad, extrañas a la urgencia o necesidad. En virtud de
la avocación el órgano superior puede decidir los casos planteados al órgano
inferior, antes de que este se pronuncie”.
92
Artículo 93.1. El superior podrá, incluso por razones de oportunidad, avocar la decisión de asuntos del
inmediato inferior cuando no haya recurso jerárquico contra la decisión de éste y en tal caso la
resolución del superior agotará también la vía administrativa.
2. La avocación no creará subordinación especial entre avocante y avocado.
3. El avocado no tendrá ninguna vigilancia sobre la conducta del avocante ni es responsable por
ésta.
4. Cuando se refiera a un tipo de negocio, y no a uno determinado, deberá publicarse en el Diario
Oficial.
5. Tendrá los mismos límites de la delegación en lo compatible.
6. La avocación no jerárquica o de competencias de un órgano que no sea el inmediato inferior
requerirá de otra ley que la autorice.
Artículo 94.- El órgano delegante podrá avocar el conocimiento y decisión de cualquier asunto
concreto que corresponda decidir al inferior en virtud de la delegación general.
93
Ortiz Ortiz Eduardo, Op cit, pp.8
-137-
En este instituto jurídico se desarrolla una traslación de competencias, donde en
una relación de jerarquía, el superior decide tomar para si la decisión de
determinado asunto, pero no toma la titularidad de la competencia del inferior.
La avocación permite que el superior, por su propia decisión, sustituya al inferior en
el conocimiento y decisión de un asunto. Debido a los efectos jurídicos que
conlleva esta técnica, se va a desarrollar únicamente cuando estemos en
presencia de una relación de jerarquía.
Es importante resaltar que cuando el superior decida avocar determinado acto,
este avocara el ejercicio para un caso concreto y no la titularidad de la
competencia del inferior.
Esta técnica se agota cuando el superior jerárquico termina o concluye con el acto
avocado, eximiendo con ello de responsabilidad al inferior sobre el acto o asunto
avocado, ya que la responsabilidad la asume integralmente el avocante o superior.
La avocación no procede si la competencia le fue asignada al órgano inferior en
razón de alguna idoneidad especialmente reconocida; o cuando esté contemplado
-138-
un recurso para ante el superior contra lo resuelto por el inferior. Se agota cuando
concluye el acto avocado.
B.) DELEGACIÓN
El instituto jurídico de la delegación, se encuentra regulado en los artículos 89, 90,
91 y 92 de la Ley General de Administración Publica 94, esta consiste en transferir
determinada competencia a otra persona jurídica.
94
Artículo 891. Todo servidor podrá delegar sus funciones propias en su inmediato inferior, cuando ambos
tengan funciones de igual naturaleza.
2. La delegación no jerárquica o en diverso grado requerirá de otra norma expresa que la autorice,
pero a la misma se aplicarán las reglas compatibles de esta Sección.
3. No será posible la delegación cuando la competencia haya sido otorgada al delegante en razón
de su específica idoneidad para el cargo.
4. La delegación deberá ser publicada en el Diario Oficial cuando sea para un tipo de acto y no para
un acto determinado.
Artículo 90- La delegación tendrá siempre los siguientes límites:
a) La delegación podrá ser revocada en cualquier momento por el órgano que la ha conferido;
b) No podrán delegarse potestades delegadas;
c) No podrá hacerse una delegación total ni tampoco de las competencias esenciales del órgano,
que le dan nombre o que justifican su existencia;
d) No podrá hacerse delegación sino entre órgano de la misma clase, por razón de la materia, del
territorio y de la naturaleza de la función; y
e) El órgano colegiado no podrá delegar sus funciones, sino únicamente la instrucción de las
mismas, en el Secretario.
Artículo 91- El delegante tendrá siempre la obligación de vigilar la gestión del delegado y podrá ser
responsable con este por culpa en la vigilancia. Sólo habrá lugar a culpa en la elección cuando ésta
haya sido discrecional.
Artículo 92- Se podrá delegar la firma de resoluciones, en cuyo caso el delegante será el único
responsable y el delegado no podrá resolver, limitándose a firmar lo resuelto por aquél.
-139-
La delegación 95 es “el procedimiento a través del cual un órgano traspasa a otro la
tarea de ejercitar parte de las funciones que el ordenamiento jurídico
le ha
conferido”
En el instituto de la delegación el órgano no es el titular de la competencia, ya que
únicamente la recibe y la ejecuta, en este sentido la titularidad de la competencia
sigue siendo del superior. Se desarrolla en una relación de jerarquía, donde el
delegante continúa siendo responsable de las actuaciones de su delegado.
Marienhoff 96 ha indicado que “Mediante la delegación un órgano superior encarga
a otro inferior el cumplimiento de funciones que el ordenamiento jurídico le ha
conferido como propias a dicho órgano superior. Pero este es un concepto muy
general, y por ello no técnico. Jurídicamente, la delegación implica algo más que el
mero “encargo” hecho por el superior al inferior para que éste realice funciones
suyas. La delegación supone “desprendimiento” de un deber funcional. Como dijo
la Corte Suprema de Justicia de la Nación; “no existe propiamente delegación sino
cuando una autoridad investida de un poder determinado hace pasar el ejercicio de
ese poder a otra autoridad o persona descargándolo sobre ella.” De manera que
95
96
Diez Manuel María. Derecho Administrativo II, Editorial Omeba, Argentina, 1965, pp. 43.
Marienhoff, Miguel, Op cit, pp. 578
-140-
en la delegación de competencia el delegante se “desprende” del ejercicio de una
función, “descargando” tal ejercicio sobre el delegado.”
En igual sentido Ortiz Ortiz 97 indica que la delegación “hace posible que otrogeneralmente inferior jerárquico- ejerza las competencias exclusivas que le
corresponden, en términos que los actos del segundo (delegado) tengan igual valor
jurídico que los del primero (delegante) en cuanto a la materia propia de la
delegación, todo según norma jurídica expresa, que autoriza el acto por razones de
oportunidad, extrañas a la necesidad o urgencia”
Cuando estamos en presencia de esta técnica de traslación de competencias, el
delegante puede en cualquier momento retomar la competencia o bien delegársela
a otro órgano, ya que estamos el traslado de competencias que se da es temporal
y no definitivo.
La doctrina 98 señala que la delegación de competencias “permite a un órgano, el
delegado, que ejerza por encargo las competencias de otro, delegante, sin que por
ello se altere el sistema objetivo de distribución de competencias, como ocurre en
97
98
Ortiz Ortiz Eduardo, Op cit, pp.3
Parada Ramón. op cit., pp. 54
-141-
la desconcentración... es un mandato de derecho público por el cual los actos del
delegado se imputan o consideran actos del delegante”
Para el desarrollo de esta técnica debemos de encontrarnos en presencia de una
relación de jerarquía, ya que un órgano superior encarga a otro inferior el
cumplimiento o la realización de funciones que el ordenamiento jurídico le ha
conferido como propias al órgano superior. Supone normalmente el traspaso
genérico al inferior de una determinada facultad, para que la realice a su nombre.
Es importante resaltar que esta técnica, tiene efectos continuos hasta tanto sea
revocada o bien hasta que concluya con el acto que fue delegado la inferior.
La competencia es del superior y se la ha otorgado al inferior en forma transitoria,
por tanto la responsabilidad continúa siendo del superior, coexistiendo esa
responsabilidad con la del inferior.
-142-
El órgano delegante conserva la titularidad de la competencia, por lo puede
retomar en cualquier momento, mediante revocación, el ejercicio de la
competencia delegada.
En este sentido Entrena Cuesta 99 expreso: " (…) la delegación consiste en un acto
en virtud del cual un órgano administrativo transfiere a otro jerárquicamente
subordinado el ejercicio de funciones que tiene atribuidas de forma alternativa
conservando la titularidad sobre las mismas. b) Naturaleza. En virtud, por tanto, del
acto de delegación, la función delegada será ejercitada por el delegatario,
conservando el delegante tan sólo su titularidad."
Este instituto permite que se le encargue a determinado funcionario la realización
de una tarea o acto, teniendo este la autoridad y libertad necesarias para realizarlo
a cabalidad, esta conlleva la obligación o necesidad de realizar una rendición de
cuentas sobre el acto delegado.
Es importante aclarar que estamos en presencia de este instituto, cuando a quien
se delega la competencia dicta un acto administrativo y no simplemente cuando el
99
Entrena Cuesta Rafael. Curso de Derecho Administrativo, Volumen I/2, Madrid, Editorial Tecnos
S.A., Séptima Edición, 1982, pp. 72-73
-143-
funcionario realiza simples actuaciones materiales. Por lo cual la simple
designación de tareas no constituyen delegación.
Según Entrena Cuesta 100, para que proceda la delegación se tiene que cumplir con
los siguientes requisitos:
“a. La competencia para acordar la delegación corresponde al titular de la función
que se delega, y entre el delegante y el delegatario debe existir una relación de
dependencia jerárquica, pues la posibilidad de delegación forma parte del
contenido de la jerarquía administrativa;
b. Para que pueda delegarse el ejercicio de una función es necesario que ésta sea
atribuida de forma alternativa, o, lo que es igual, que la delegación esté prevista
por la ley (previsión que puede ser genérica -para todas las funciones atribuidas a
un órgano determinado- o específica -para funciones concretas-;
c. Para que surta efectos el acto de delegación debe ser publicado;
d. Lo que se delega es el ejercicio y no la titularidad de la función, por lo que los
actos dictados en el ejercicio de una función delegada se consideran que proceden
del órgano delegante, el que además puede dirigir, fiscalizar y revisar por la vía del
recurso, los actos que dicte el delegatario en ejercicio de las funciones delegadas;
100
Entrena Cuesta, Op cit, pp. 86 y 87.
-144-
e. La delegación es revocable en cualquier momento por el órgano que la confirió”
Por otra parte la Procuraduría General de la República en Opinión Jurídica OJ-06198 del 16 de julio de 1998 señalo como limites a la delegación los siguientes:
•
El órgano que la confirió puede revocarla en cualquier momento.
•
Las potestades delegadas no se pueden delegar
•
Las competencias esenciales del órgano no se pueden delegar.
•
Solo se puede delegar entre órganos de la misma clase
•
Los órganos colegiados no pueden delegar sus funciones
•
El delegante tendrá siempre la obligación de vigilar la gestión del
delegado y podrá ser responsable con éste por culpa en la vigilancia.
Según el tema analizado en esta investigación resulta conveniente señalar
101
las
diferencias doctrinarias entre la delegación y la desconcentración:
LA DELEGACIÓN
101
LA DESCONCENTRACION
Navarro Fallas Román. Op cit, pp.107
-145-
1. La
competencia
es
del
órgano 1. Se traslada la titularidad de la
superior. Sólo se traslada su gestión,
competencia de forma permanente y
no su titularidad.
exclusiva al inferior
2. El órgano superior continúa siendo 2. La responsabilidad se traslada al
responsable
directo
por
la
competencia delegada al inferior.
3. El
delegante
puede
retomar
inferior. El superior solo responde por
el control propio de una relación de
la
dirección.
competencia delegada en cualquier 3. En
momento.
4. Es
una
la
desconcentración
las
competencias desconcentradas no
técnica
carácter
organizativa
transitorio
y
de
para
competencias concretas.
la
estructura
reforma normativa).
4. Es
5. Afecta la dinámica administrativa, no
modifica
pueden volver a ser retomadas (salvo
de
una
forma
de
organización
administrativa de carácter definitivo y
general.
5. Afecta la estructura administrativa,
competencias.
6. La competencia delegada no se
modificándola.
puede delegar (la regla general es 6. La competencia desconcentrada se
que
la
inadmisible).
subdelegación
es
puede delegar, porque el órgano
tiene la titularidad.
-146-
7. Se establece entre delegante y 7. Entre
el
ente
y
los
órganos
delegado una relación de jerarquía,
desconcentrados se da una relación
respecto
de dirección, se quiebra la jerarquía,
de
delegada
la
competencia
especialmente
en
tratándose
de
desconcentración máxima.
C.) SUPLENCIA
Este instituto jurídico se encentra regulado en los artículos 95 y 96 de la Ley
General de Administración Publica 102, donde se posibilita a que en ausencias
temporales o definitivas de determinado funcionario, se sustituya en el ejercicio de
sus funciones. La persona que realiza la suplencia sustituirá al titular para todo
102
Artículo 95.1. Las ausencias temporales o definitivas del servidor podrán ser suplidas por el superior jerárquico
inmediato o por el suplente que se nombre.
2. Si el superior jerárquico no quisiere hacer la suplencia o transcurridos los meses de iniciado su
ejercicio por él, deberá nombrarse al suplente de conformidad con la ley.
3. Si la plaza está cubierta por el régimen especial del Servicio Civil el suplente será nombrado de
conformidad con éste; si no lo está podrá ser nombrado libremente.
Artículo 96.1. El suplente sustituirá al titular para todo efecto legal, sin subordinación ninguna, y ejercerá las
competencias del órgano con la plenitud de los poderes y deberes que las mismas contienen.
2. Toda suplencia requerirá el nombramiento del suplente, con la excepción prevista en el artículo
anterior, en cuanto al superior jerárquico inmediato.
3. El nombramiento del suplente se hará siempre dejando a salvo la potestad de nombrar un nuevo
titular, sin responsabilidad ninguna para la Administración
-147-
efecto legal, y ejercerá las competencias del órgano con la plenitud de los poderes
y deberes que las mismas contienen.
Ortiz Ortiz 103 expresa que la suplencia es un fenómeno que se puede presentar en
la administración en razón del cual, se coloca a una persona en lugar del titular de
un órgano por vacancia o ausencia de este, de manera extraordinaria y temporal.
El citado autor indica que “hay una sustitución del titular por un no titular, que pese
a ello, queda investido de la totalidad de la competencia, como si lo fuera”.
103
Ortiz Ortiz Eduardo, Op cit, pp.11
-148-
SEGUNDA PARTE.
EL MARCO LEGAL DE LA DESCONCENTRACIÓN
DE LA CAJA COSTARRICENSE DE SEGURO
SOCIAL.
La Caja optó por incorporar el modelo de organización en el marco de la Ley 7852
Desconcentración de los Hospitales y las Clínicas de la Caja Costarricense de
Seguro Social (1998).
Con dicha norma, se buscó fortalecer la capacidad
resolutiva a los establecimientos de salud,
para buscar un mejoramiento en
eficiencia, calidad y oportunidad de la toma de decisiones y, en general,
en la
prestación del servicio de salud.
Con la desconcentración administrativa, adoptada por la Caja, se pretende una
mejora en la capacidad de acción y reacción gerencial del órgano y, desde el punto
de vista jurídico, el desarrollo de una cultura de rendición de cuentas, al ser
investido de capacidad legal suficiente para ejercer sus derechos y asumir sus
obligaciones sin aval o refrendo superior jerárquico. Al mismo tiempo se garantiza
-149-
la autoridad del ente al que pertenece el órgano, en aspectos fundamentes para
determinar
las políticas públicas, regular y normalizar procesos institucionales,
fiscalizar y evaluar gestión local.
TITULO I: LAS INNOVACIONES DE LA LEY DE
DESCONCENTRACIÓN DE LA CAJA Y SU APLICACIÓN
De acuerdo con lo regulado en este tema por la Ley General de Administración
Pública, la Ley 7852 incorpora algunos elementos importantes e innovadores en el
modelo desconcentrado de la Caja, entre ellos el Compromiso de Gestión y la
personalidad jurídica instrumental. Por su importancia en el modelo institucional,
dedicaremos las siguientes líneas a su análisis.
ANTECEDENTES DEL MODELO DESCONCENTRADO DE LA CCSS
En los años ochenta América Latina se enfrentó a una crisis económica muy fuerte,
aspecto por el cual los estados tuvieron que implementar un conjunto de reformas,
que se orientaban a la reducción de tamaño de las instituciones públicas, la
restricción del gasto público y un aumento en la eficiencia. Ante esta crisis, el
-150-
sector salud sufrió sus consecuencias, aspecto que provocó que los ministerios de
salud tuvieran una reducción importante en sus presupuestos y por consiguiente se
tuvo que reducir programas, acciones y planillas, entre otros.
En Costa Rica la crisis económica provocó una disminución en las inversiones en
salud, desatendiendo nuevas necesidades de la población. La Caja y el Ministerio
de Salud se vieron obligados a reducir los gastos, aumentar la eficiencia y eficacia
de sus programas, resolver pequeñas duplicidades, diferencias o contradicciones;
e indudablemente replantearse los modelos de administración y prestación de los
servicios.
En ese marco, se incorpora el proceso de desconcentración de la
CCSS.
a) La reforma del Estado y dentro de esta la del Sector Salud (decisión
política)
b) Cambios cuali-cuantitativos en la demanda de salud, producto de un
nuevo perfil de morbi-mortalidad, superior a la capacidad de respuesta de
las entidades.
-151-
De ese modo, el proceso de desconcentración constituye uno de los componentes
de la reforma del sector salud dentro de la del Estado costarricense, impulsado a
finales de la década de los ochenta; bajo el concepto de la regionalización y
sectorización en el manejo de los servicios públicos, en búsqueda de la
oportunidad y eficiencia proclamados con ese cambio: según disposiciones
plasmadas en el Programa de Ajuste Estructural III (PAE III), para una mayor
racionalidad en la prestación de servicios sociales, así como la necesidad de
efectuar reestructuraciones del sector público.
Así se origina el Proyecto de Reforma del Sector Salud en Costa Rica, que inicia
con la aprobación de dos leyes por parte de la Asamblea Legislativa, a saber: la ley
7374 del 04 de enero de 1993 104, denominada “Aprobación de los contratos de
préstamo suscritos entre el Banco Interamericano de Desarrollo y el Gobierno de la
República de Costa Rica”, que buscaba apoyar la consolidación del papel rector
del Ministerio de Salud; un uso racional de recursos entre instituciones y
programas; la consolidación de los programas de atención primaria de la salud,
para una cobertura eficiente de servicios, con el traslado a la Caja de los
programas de atención integral y la ley 7441 del 25 de octubre de 1994,
denominada “Aprobación del contrato de préstamo No. 3654-CR y sus anexos,
104
Publicado en el alcance número 1, de la Gaceta número 13 del 19 de enero de 1994.
-152-
suscritos entre el Gobierno de la República de Costa Rica y el Banco Internacional
de Reconstrucción y Fomento, para financiar el proyecto de reforma del sector
salud” 105.
En ellos, se establece entre sus objetivos: a) Reforma y desarrollo institucional de
la Caja; b) Implementación del Modelo redefinido de Atención de Salud, Control de
Calidad y Estudio de hospitales; c) Manejo de Recursos y Plan Piloto de Pruebas
de Modelos Alternativos del Cuidado de la Salud Financiado, y d) Vigilancia de la
Salud Nacional y Laboratorio de Control de Calidad.
Dentro del desarrollo del proceso de reforma del sector salud se plantearon
acciones que pretendían disminuir la ineficiencia e insatisfacción de los usuarios de
los servicios públicos. En esta etapa se le dio gran preponderancia al tema de la
participación social, ya que se visualizaba como un componente fundamental para
poder fortalecer los servicios públicos, desde la perspectiva de los usuarios.
Así, la separación del rol rector que debía asumir el Ministerio de Salud, del rol
prestador a cargo de la Caja, conllevó la traslación del tema de atención primaria
(particularmente acciones de promoción de la salud y prevención de la enfermedad
105 Publicado en el alcance número 29, de la Gaceta número 216, del 14 de noviembre de 1994.
-153-
anteriormente a cargo del Ministerio), para el desarrollo del concepto de atención
integral en salud a la población.
Bajo ese enfoque, como parte de las acciones desarrolladas en el abordaje e
implementación del modelo de atención integral en el proceso de modernización de
la Caja que acompañó la reforma, no sólo implicó el pasó de un concepto
biologista a uno integral en el tratamiento de la salud, que comprendiera al
individuo, la familia y la comunidad en acciones para prevenir, promocionar, curar
y recuperar o rehabilitar la salud; sino también, la evolución a una estructura
organizativa interna que respondiera a ese nuevo enfoque, que por su propia
naturaleza demandaba un mayor acercamiento de la provisión de servicios al
usuario; lo que implicó una trasformación del esquema de organización del sistema
de salud costarricense, de centros de salud altamente concentrados (clínicas y
hospitales),
a un fortalecimiento de la atención primaria con la creación y
habilitación de áreas de salud y equipos básicos de atención integral de salud
(EBAIS) con mayor segregación administrativa y territorial, en búsqueda de cumplir
con un principio de universalidad en las coberturas de los programas de salud a
cargo de la institución.
-154-
Este cambio estructural y organizativo, desde nuestro punto de vista, generó un
aumento en la complejidad de la gestión administrativa y prestación de servicios,
para todas las instancias a nivel institucional, que demandó en su momento a la
Caja la búsqueda de esquemas de organización administrativa congruentes con el
modelo de atención planteado. Surge así la desconcentración de facultades o
competencias, como una alternativa necesaria para articular la estrategia.
En términos generales, obsérvese que la reforma del sector salud comprende
básicamente los siguientes aspectos:
1. Consolidación de la rectoría del Ministerio de Salud, para ello mediante Ley
7374 del 25 de noviembre de 1993, se traspasó infraestructura y recursos
humanos a la Caja, para que esta se concentre en proveer servicios de salud a
la población.
2. Cambio sistémico por parte de la Caja Costarricense de Seguro Social, de un
modelo de salud predominantemente asistencial a uno integral y programado
que utiliza la atención primaria en su más amplia y pura expresión.
-155-
Dado lo anterior podemos afirmar que la reforma del sector salud de nuestro país
responde entre otras cosas a:
•
Fortalecer la función rectora del Ministerio de Salud, es decir, como
coordinador del sector salud y creador de la política social en salud, este
debe dirigir y conducir el desarrollo de la salud, así como la formulación,
formalización y evaluación de la política de salud. No será más prestador de
servicios de salud.
•
La Caja como la única institución pública que presta servicios de salud y el
fortalecimiento institucional, se pretende producir un desarrollo de la
organización institucional que le permita acompañar los procesos de
cambio, sobre todo dividir las funciones de financiar y comprar, ubicadas en
el nivel central institucional, y la función proveedores, ubicada en los
diferentes establecimientos de salud en todo el país. Las características de
este componente serían: la desconcentración; administración integral;
transparencia en la administración financiera; la separación de funciones; y,
calidad total en la prestación de servicios de salud.
-156-
•
Readecuación del Modelo de Atención, se pasa de un modelo de atención
biologista a un modelo de atención integral, buscando que logre de una
manera eficiente, eficaz y humanizada, para hacer frente a las necesidades
de salud de la población. Las características del nuevo modelo
implementado son: ver a la persona como un sujeto integral, y que se le
atienda en forma integral; la continuidad en la atención; no ver a la persona
sólo como sujeto de la atención, sino como parte de una familia, comunidad
y el ambiente; la participación social; la desconcentración administrativa; la
regionalización y la atención por niveles de atención (primer nivel EBAIS con
promoción y prevención de la salud, y atención básica; segundo nivel
Clínicas, con servicios de mayor complejidad; tercer nivel, con servicios de
amplia complejidad y especialización). A la vez el nuevo modelo pretende
centrar los esfuerzos en forma paulatina hacia promover la salud y prevenir
la enfermedad, que en la atención curativa.
En la readecuación que se realizo en el modelo de atención que brinda la Caja, se
destaca el desarrollo de la gestión mediante un enfoque y operación integral del
sistema de salud, fortaleciendo la medicina preventiva y la atención primaria, y con
ello el segundo y tercer nivel de atención. En este sentido el Ing. Rene Escalante
-157-
González 106, Gerente Administrativo de la Caja señalo que el traslado de la
atención primaria, y la separación y distinción funcional entre el Ministerio de Salud
y la Caja, se materializó con la conformación de una nueva sectorización de la gran
red de servicios, y con ello surgió las Áreas de Salud, y la conformación de grupos
técnicos encargados localmente de las acciones en salud conocidos como:
equipos básicos de atención integral en salud (EBAIS). Con esta decisión se
plasma y articula el traslado de la atención de la problemática a los niveles locales,
persistiendo aún, la necesidad de fortalecer la capacidad resolutiva; es decir,
suministrar recursos y medios suficientes para un abordaje adecuado de tan
relevante labor.
Escalante González señala que el redireccionamiento en la administración de los
servicios de salud, no podía gestarse en forma exitosa, si no se acompañaba de
decisiones estratégicas, pues la experiencia nacional y comparada en esta
materia, dictaba que la conducción macro financiera del sistema de salud y la
administración centralizada de los recursos bajo las reglas de economía de escala
y centralización irracional de la autoridad y el control, respondieron a momentos
coyunturales en que la organización misma del Estado respondía y exigía este tipo
de organización, en atención de necesidades socio-políticas de la época.
106
Escalante González Rene, Denuncia contra el Gobierno de la Republica de Costa Rica OIT,
2001. pp 7
-158-
Según el Componente de readecuación del Modelo de Atención de la Caja,
107
se
señalan entre las principales debilidades que enfrentaba el Modelo de Atención en
Salud, las siguientes:
•
Ineficiencia en la administración de los recursos
•
Brechas en la cobertura de los servicios
•
Centralización en la administración de los recursos
•
Dificultades de financiamiento (en el caso de la Caja Costarricense de
Seguro Social originada por problemas en el sistema de recaudación)
•
Insatisfacción de la población con los servicios ambulatorios (con énfasis en
tiempos de espera para citas, medicamentos y problemas en la relación
médico paciente)
•
Uso de un enfoque de atención biologista (la dimensión social y familiar del
usuario no era considerada).
Ante estos aspectos ambas instituciones se vieron en la obligación de implementar
algunas medidas que les permitiera responder a los retos que en esa época se
107
Caja Costarricense de Seguro Social. Proyecto Reforma Sector Salud: Componente
Readecuación del Modelo de Atención, San José, Costa Rica: Unidad Preparatoria de Proyectos.
1993. pp 3-4
-159-
presentaban, entre ellas reducción de gastos, aumento de eficiencia y adopción de
nuevos modelos de gestión.
Dentro de las acciones que implemento la Caja Costarricense de Seguro Social, en
cuanto a la reforma del sector salud, encontramos la promulgación de la Ley 7852,
la cual regula el proceso de desconcentración de la Caja. Esta reforma se origina
en la necesidad de impulsar acciones tendientes a combatir la ineficiencia de los
servicios públicos otorgados, que causa insatisfacción en los usuarios, lo que
motivó una serie de cambios en el marco jurídico, político y social del país.
En este sentido Navarro Fallas 108 indica que el modelo de desconcentración de la
Caja pretendió introducir mayor responsabilidad en las distintas unidades de salud,
una fuerte consciencia de costos, mayor libertad en la toma de decisiones, amplia
capacidad de reacción inmediata frente a los problemas que se susciten, propiciar
procesos de reingeniería del servicio a lo interno de los órganos desconcentrados,
un mejoramiento de la calidad, de la oportunidad e inmediatez de la atención
(disminución de colas o listas de espera), una mejora en la relación médico
108
Fallas Román. Desconcentración administrativa y personalidad jurídica instrumental. Reforma de
la Caja Costarricense de Seguro Social. Caja Costarricense de Seguro Social. Mimeografiado. San
José. Costa Rica, 2001 pp. 15-16
-160-
paciente, eficiencia en la utilización de los recursos, flexibilidad en el gasto,
participación ciudadana (Juntas de Salud) y rendición de cuentas, entre otros.
De acuerdo a lo indicado podemos afirmar que la desconcentración de la Caja, fue
uno de los componentes de la modernización del sector salud, para estos efectos
la Contraloría General de la República, en su informe DFOE-SA-6-2006,
denominado “Estudio sobre el proceso de desconcentración de hospitales y
clínicas de la Caja Costarricense de Seguro Social” indico que este proceso forma
parte del componente Fortalecimiento Institucional de la CCSS de la Reforma del
Sector Salud, impulsada por las autoridades de ese Sector, desde el año 1993, con
el propósito de producir una transformación paulatina pero integral del modelo de
atención de la salud, a efecto, entre otras cosas, de conservar y, de ser posible,
mejorar los índices de salud de nuestro país.
-161-
A continuación se presenta un grafico que ejemplifica la transformación que sufrió
la Caja
Sostenibilidad
Financiera
Fortalecimiento
Institucional
SEPARACIÓN DE FUNCIONES
Modelo
INCLUIR)
Compra
Provisión
Desconcentración
Readecuado de
atención
Compromiso
De
Gestión
-162-
CAPITULO I.
LEY 7852 “DESCONCENTRACION DE HOSPITALES Y
CLINICAS DE LA CAJA COSTARRICENSE DE SEGURO
SOCIAL” Y SU REGLAMENTO
Debido a que la Ley 7852, es la que regula el proceso de desconcentración en la
Caja –objeto de estudio de esta investigación-, dedicaremos unas líneas a indicar
como se encuentra diseñada la citada Ley.
SECCION I.
DISEÑO DE LA LEY 7852 “DESCONCENTRACION DE
HOSPITALES Y CLINICAS DE LA CAJA COSTARRICENSE DE
SEGURO SOCIAL”
-163-
El contenido de la Ley 7852 señala el aval legislativo o voluntad política para que la
Caja Costarricense de Seguro Social pueda organizarse en forma desconcentrada,
en el manejo de sus recursos humanos, la contratación administrativa y el
presupuesto; en procura de una mayor autonomía en la gestión local que
favorezca el mejoramiento de la atención en salud e incidir en la calidad y
eficiencia de la prestación de los servicios.
La Caja optó por incorporar el modelo de organización desconcentrada a su
estructura organizacional, pretendiendo con ello trasladar la capacidad resolutiva a
los establecimientos de salud, para que se tomen las mejores decisiones en la
prestación del servicio de salud, para estos efectos se desconcentraron las
materias de presupuesto, recursos humanos y contratación administrativa, se
buscaba favorecer la ejecución de una administración responsable y el desarrollo
estratégico de una real y efectiva cultura de rendición de cuentas, que mejorara la
calidad y oportunidad de las acciones y resoluciones administrativas adoptadas por
las autoridades locales, bajo un enfoque fundamentalmente direccionado a la
satisfacción racional y equitativa de las necesidades del usuario.
Es importante mencionar que la citada Ley regula dos procesos a nivel
institucional, el primero versa sobre un nuevo modelo de organización
-164-
administrativa, basado en el instituto jurídico de la desconcentración, tratando con
ello de enfrentar los problemas que se presentaban en la época en la prestación de
servicios de salud. El segundo establece una nueva forma de hacer participación
social en la institución, se crean las Juntas de Salud, como entes auxiliares de los
establecimientos de salud, la cuales estarán conformadas por representantes de
los usuarios de los servicios de salud y buscar una mejora en la prestación de
servicios de salud.
La Ley 7852 se encuentra estructurada en tres capítulos, el primero se refiere al
objeto de la Ley, el cual corresponde al impulso del proceso de desconcentración
de los Hospitales y las Clínicas de la CCSS, el cual concede una mayor autonomía
en la gestión presupuestaria, la contratación administrativa y los recursos
humanos. Este capitulo faculta a la Junta Directiva de la CCSS, a ampliar la
desconcentración a otros centros de salud, previo estudio técnico del centro de
salud.
El segundo capítulo desarrolla el proceso de las Juntas de Salud, vistas como
causes de participación social y entes auxiliares de los Hospitales y Clínicas de la
CCSS, estas brindaran colaboración en la mejora de la atención de la salud, el
-165-
desempeño administrativo y financiero, así como la promoción de la participación
ciudadana de los centros de salud.
El tercero establece que el proceso de Desconcentración, estará sujeto a la
suscripción del compromiso de gestión entre la Institución y los centros de salud,
visto este como parte de las herramientas que utilizó el legislador para promover
una mejor administración de los recursos de las prestaciones sanitarias.
De acuerdo a la doctrina 109, podemos resaltar algunos principios jurídicos que
sustentan la Ley 7852, entre ellos podemos citar:
•
Principio
de
autonomía:
La
autonomía
administrativa
supone
el
rompimiento de la relación de jerarquía que se desarrolla en el modelo de
organización administrativa centralizada. Podemos afirmar que así como
existen diversos grados de desconcentración y descentralización, también,
existen diversos grados de autonomía.
109
Navarro Fallas Román. Algunos Principios que Informan la Ley 7852, Ley de Desconcentración
de los Hospitales y Clínicas de la Caja Costarricense de Seguro Social, 2003, pp. 1-20
-166-
De acuerdo al reglamento a la Ley 7852, la desconcentración que opera en
la Caja, es de grado máxima, aspecto que según la LGAP rompe con la
relación de jerarquía. Este rompimiento implica que el jerarca de la
institución no pueda girar órdenes, instrucciones y circulares, técnicas
típicas de la jerarquía.
Este principio encuentra límites en su relación con otros principios, entre
ellos el principio de supremacía, según el cual los órganos superiores de la
Institución, en ejercicio de sus competencias le pueden fijar límites a los
órganos desconcentrados, así mismo encontramos el principio de legalidad
toda vez que la autonomía debe darse dentro del marco jurídico aplicable y
vigente.
•
Principio de supremacía: por una parte podemos afirmar que el principio
de autonomía informaba toda la actividad de los órganos desconcentrados,
así como que el principio de supremacía informa toda la actividad de los
órganos superiores de la Institución. Ambos principios tienen límites entre
ellos, aspecto que necesariamente requiere de un equilibrio y la armonía
-167-
entre ellos, de manera que el ámbito competencial de influencia de uno y
otro queden debidamente delimitados.
Un aspecto que puede colaborar en este equilibrio es un control objetivo,
imparcial e independiente que resuelva conforme a Derecho los diferendos
que surgen en la relación normal entre los órganos superiores e inferiores.
Dentro de las potestades de los órganos superiores encontramos aquellas
que están orientadas a darle unidad a toda la actividad administrativa de la
Caja, entre ella podemos destacar: la planificación, reglamentación,
dirección, coordinación y control.
•
Principio dispositivo: Con fundamento en este principio, la Caja goza de
un amplio margen de discrecionalidad (disposición) para definir o determinar
los alcances, los límites y la dinámica del proceso.
La discrecionalidad
supone la posibilidad para la Caja de optar entre varias opciones todas
jurídicamente válidas.
•
Principio de participación social: La Ley 7852 crea a las Juntas de Salud
como entes auxiliares de los centros de salud, con la finalidad de mejorar
los procesos de gestión para la prestación de servicios de salud, el
-168-
desempeño administrativo y financiero, así como la promoción de la
participación ciudadana. Este principio pretende por un lado, contrarrestar
de alguna manera un déficit de legitimación democrática de la acción
administrativa y por otro, responder a una tendencia contemporánea que
exige mayor apertura, transparencia y rendición de cuentas de las
administraciones públicas frente a la sociedad.
•
Principio de colaboración o cooperación: El principio de colaboración y
cooperación lo encontramos plasmado en los dos procesos que informa la
Ley 7852, ya que se desarrollan relaciones de ayuda mutua que se dan
entre los usuarios, organizaciones pro salud, patronos y la Caja; como las
relaciones
con
ese
carácter
que
se
suscitan
entre
los
órganos
desconcentrados entre sí o entre éstos y la Caja.
•
Principio de control social de las prestaciones sanitarias públicas: Este
principio va de la mano del principio del control que pueden ejercer los
ciudadanos, en determinado tema, buscando en todo momento observar
que la administración se encuentre apegada a parámetros de legalidad y
oportunidad. La Caja mediante las Juntas de Salud pretende que los
usuraos ejerzan un control en la gestión de la actividad administrativa,
-169-
logrando con ello que la prestación de los servicios de salud cada día sean
mejores. La ley 7852 le otorga potestades de control a las Juntas de Salud
muy amplios, entre los que se resaltan velar por la correcta ejecución del
presupuesto, cumplimiento de los compromisos de gestión; la idoneidad de
los compromisos contraídos a la luz de las necesidades de la población
asignada, la idoneidad del director y administrador para el correcto
desempeño del cargo, y participar en la definición y control de las políticas
generales del centro.
•
Principio de transparencia administrativa y responsabilidad social del
funcionario: La Ley 7852 y el reglamento de Juntas de Salud establecen la
obligación para el director medico de rendir cuentas a este grupo de
usuarios sobre la gestión del establecimiento de
salud.
Ante estas
competencias las Juntas de Salud, pueden manifestar su colaboración
mediante opiniones y recomendaciones adecuadas a las necesidades del
centro y con ello cumplir con su naturaleza de ente auxiliar del centro de
salud.
•
Principios de eficacia y eficiencia: ambos principios introducen en la
organización administrativa una cultura basada en la productividad,
-170-
buscando en todo momento que la organización cumpla las metas y
objetivos que se plasme en su accionar, para con ello lograr que los
usuarios obtengan mejores servicios. En el caso de la Caja estos principios
se tratan de medir mediante el compromiso de gestión, vista como una
herramienta técnico administrativa, que pretende introducir la productividad
en la institución.
•
Principios de unidad y coordinación: el citado autor señala que estos
“pretenden
contrarrestar
la
tendencia
natural
de
los
órganos
desconcentrados a sobrevalorar su autonomía y a evitar la descoordinación
y la fragmentación de la actividad administrativa institucional. La unidad es
una consecuencia de la comunidad de fines. La coordinación es un corolario
de la pertenencia de cada órgano desconcentrado a la Caja”.
Los citados principios jurídicos son de suma importancia para el proceso de
desconcentración de la caja, ya que responden a diferentes necesidades del
modelo y permiten a su vez que se puedan consolidar las relaciones inter
orgánicas, en la aplicación del modelo.
-171-
En virtud de estos los órganos superiores gozan -según la competencia de cada
uno- de las potestades suficientes para gobernar el proceso., decidiendo que
órganos se desconcentran y cuales no, los alcances de la desconcentración,
reglamentando el proceso, definiendo las políticas institucionales, coordinando la
acción institucional, controlando el proceso, entre otras. Por su parte los órganos
desconcentrados gozan de cierta autonomía, que le pone límite a la acción de los
órganos superiores, obligándolos a regular el proceso respetando esa autonomía,
aceptando la diversidad de soluciones razonables, estableciendo reglas y políticas
claras. Por otra parte el principio de control, permite evidenciar si la política de los
órganos superiores y su regulación es idónea para alcanzar los fines propuestos
(proporcionalidad y razonabilidad de las medidas) o si la aplicación de aquellas y el
ejercicio de la autonomía se está haciendo dentro del marco de la regularidad
jurídica (legal e institucional), ajustada a reglas técnicas y si se están logrando los
cometidos institucionales.
Las competencias y potestades de los órganos superiores en el marco de la
desconcentración responden especialmente aunque no exclusivamente al principio
de supremacía. Por su parte, los órganos desconcentrados: hospitales, clínicas o
áreas de salud, ejercen sus competencias y potestades en el marco del principio
de autonomía.
-172-
SECCIÓN II.
REGLAMENTO DE DESCONCENTRACIÓN DE HOSPITALES Y
CLÍNICAS DE LA CAJA COSTARRICENSE DEL SEGURO SOCIAL.
La Caja para articular la implementación de la Ley 7852, se aboco a desarrollar el
reglamento a la Ley. Este proceso tardó aproximadamente un año. Para estos
efectos, la Junta Directiva aprobó el reglamento de desconcentración en el articulo
6º de la sesión Nº 7394 del 2 de diciembre de 1999. A continuación señalaremos
los aspectos más relevantes de este.
CARACTERÍSTICAS DEL REGLAMENTO DE DESCONCENTRACIÓN.
El reglamento a la ley 7852, pretende articular el proceso de desconcentración que
opera en la Caja, aspecto por el cual contempla las normas generales y
específicas de cada una de las materias desconcentradas.
-173-
Este instrumento normativo, hace una obligada referencia a los alcances de la Ley
7852, no fue lo clara y concisa que se hubiera deseado, y particularmente en su
articulado inicial, retoma los aspectos de autonomía ligados a las tres materias
citadas y la delimitación de competencias que quede especificado en el
Compromiso de Gestión al efecto.
El reglamento desarrolla una regulación con respecto a las tres materias técnicas
aludidas en la Ley, interpretándose que lo desconcentrado se limitó a la gestión del
presupuesto, la contratación administrativa y el recurso humano; no así de los
aspectos para la administración general de los establecimientos de salud, que
precisamente son los que inciden en las metas de producción en salud
especificadas por el compromiso de gestión.
Consideramos que esta confusión propició que la regulación se concentrara en
definir el ámbito de aplicación de aspectos ligados a la personalidad jurídica
instrumental para el ejercicio de estas tres materias (presupuesto, contratación
administrativa y recursos humanos), sin un valioso desarrollo del ámbito de
competencia atribuible a cada establecimiento de salud, sea hospital o área de
salud, de acuerdo con su nivel de atención asignado, demanda o necesidad,
-174-
conforme lo esencial de los artículos 1 y 6 de la Ley en relación con los artículos 1,
2 del Reglamento.
No obstante, en el Reglamento se observan algunos esbozos de ampliar el
espectro de la desconcentración a otros temas, más allá de las materias técnicas
mencionadas (presupuesto – contratación administrativa y recursos humanos),
cuando en el artículo 1, para los efectos de la conformación de centros
desconcentrados, especifica que en el Compromiso de Gestión, entre otras cosas,
deben quedar señaladas, las condiciones individuales para el ejercicio de las “…
competencias de autonomía presupuestaria, de contratación administrativa, de
manejo de sus recursos humanos y demás competencias que son transferidas…”.
Por otra parte, cabe destacar que en el tema de la modificación a la estructura
organizacional de los órganos desconcentrados, desde un inicio se concedió la
potestad de plantearla al director del establecimiento, capacidad que pareciera
haber estado directamente relacionada con las facultades concedidas en materia
de recursos humanos, para modificar las labores de los trabajadores y proponer las
reasignaciones individuales de puestos, que permitieran implementar la propuesta
de reestructuración correspondiente. No obstante, en la práctica este ejercicio
quedó limitado.
-175-
Por otra parte se presenta el uso de institutos jurídicos, de manera confusa,
contradictoria, ambigua e incongruente en menor grado en la Ley 7852 y con
mayor frecuencia en el Reglamento General de Desconcentración, con respecto a
los principios y reglas jurídicas que informan la desconcentración administrativa,
definidas por la Ley General de la Administración Pública. En ese sentido, el
artículo 1 de la Ley 7852, utiliza el término “autonomía”, el cual es propio del
instituto jurídico de la “descentralización”; lo que en la práctica contribuyó a un
sentimiento generalizado por parte de los órganos desconcentrados de la Caja, de
individualismo, aislamiento y fraccionamiento de la estructura organizacional, con
claras intensiones y experiencias de desatención o desobediencia a potestades de
dirección y control, reservadas a las autoridades superiores en toda la normativa
creada.
De modo similar los artículos 1 incisos 1) y 3), 2 y 6 del reglamento, mezclan los
términos “desconcentración de competencias” y “competencias delegadas”;
cuando el uso de ambos términos, posee connotaciones jurídicas diferentes, de
conformidad con los artículos 83, 89, 90, 91 y 92
Administración Pública; el primero, produce
de la Ley General de la
una afectación de la relación de
jerárquica, generando una relación de dirección; y el segundo, propio de la relación
-176-
de jerarquía desarrollado por el artículo 101 y siguientes, por lo que no es
técnicamente conveniente haber mezclado ambas institutos en el marco normativo
creado al efecto; pues para ejercicios interpretativos y legales, esta ambigüedad
podría generar conflictos de competencia entre las diversas instancias que
participan del modelo, al no tener claro los alcances de esa regulación, y su
desviación con respecto a los fines del proceso.
A continuación puntualizaremos los aspectos más relevantes contenidos en el
Reglamento a la Ley 7852:
•
Se señala que el Compromiso de Gestión regula las condiciones
individuales
del
modelo
de
desconcentración
con
cada
órgano
desconcentrado, las competencias trasferidas o delegadas al órgano
desconcentrado, las obligaciones y
metas a cumplir por este y por las
autoridades superiores, así como los instrumentos y procedimientos de
evaluación. (articulo 1)
•
Se establece que el grado de desconcentración otorgado a estos órganos,
será máxima si el órgano esta sustraído ordinariamente de ordenes,
instrucciones o circulares del superior. El otorgamiento de personalidad
-177-
jurídica
instrumental
a
los
órganos
desconcentrados
conlleva
el
otorgamiento de desconcentración máxima. (articulo 3)
•
Los órganos desconcentrados quedarán sujetos únicamente a la Ley, a los
reglamentos generales de la Institución, a su Compromiso de Gestión y a
las disposiciones administrativas y técnicas. (articulo 3)
•
Se requiere realizar estudios técnicos para poder desconcentrar a un
órgano. (articulo 5)
•
Se faculta a revocar, sustituir o modificar la desconcentración por
incumplimiento normativo. (articulo 6)
•
El Director Medico del órgano desconcentrado, será el responsable de la
gestión del órgano ante la Junta Directiva. (articulo 7)
•
El cargo de Director Medico y subdirector será ejercido por un plazo de 5
años. (articulo 8)
-178-
•
La personalidad jurídica instrumental que se le otorga a los órganos
desconcentrados los faculta para decidir en nombre propio, dentro de su
circunscripción territorial o competencial. (articulo 9)
•
Se le otorga la representación legal al Director medico del órgano
desconcentrado. (articulo 10)
•
Se faculta al Director Medico del órgano desconcentrado para que realice la
organización administrativa del órgano desconcentrado. (articulo 12)
•
Se señala como responsabilidad del órgano desconcentrado el establecer,
perfeccionar o mantener el sistema de control interno. (articulo 14)
•
Se establece el rol en la negociación del Compromiso de Gestión, así como
que se deberá tomar en cuenta los montos asignados al desconcentrado de
acuerdo a la política presupuestaria de la institución. La evaluación y
cumplimiento de resultados deberá ser uniforme en todos los órganos
desconcentrados según su nivel de atención. (capitulo III)
-179-
•
Se otorga la competencia de la gestión de los Recursos Humanos a los
órganos desconcentrados. La gestión de esta competencia se puntualiza en
o Desarrollar, implementar y aprobar el proceso de contratación de
Recursos Humanos de conformidad con el ordenamiento jurídico y el
régimen de empleo público, respetando los derechos adquiridos de
los trabajadores. Se faculta excepcionalmente a que recurran a
procedimientos de contratación alternativos.
o Reclutamiento y selección de personal.
o Diseño y desarrollo de incentivos no económicos.
o Creación y desarrollo de los programas de capacitación y formación
de personal.
o Reasignación individual de puestos.
o Cualquier otro previsto en la presente reglamentación o que en el
futuro se establezca por la Junta Directiva de la Caja. (articulo 20)
-180-
•
La Gerencia Administrativa deberá realizar el diseño técnico de la política
institucional
en
Recursos
Humanos
y
realizar
las
modificaciones
reglamentarias respectivas. (articulo 21)
•
Se faculta a los órganos desconcentrados a realizar variaciones a las
condiciones laborales de sus funcionarios, ajustándolas al ius variandi.
(articulo 26)
•
Se establece que los órganos desconcentrados podrán realizar procesos de
resolución alternativa de conflictos de carácter individual o colectivo.
(articulo 29)
•
Se otorga la competencia a los órganos desconcentrados para celebrar las
contrataciones administrativas de bienes, servicios y obras que deban
realizar con el propósito de cumplir sus objetivos y metas. (articulo 32)
•
Se establecen determinadas funciones a cargo de la Gerencia de
Operaciones,
para
que
los
órganos
desconcentrados
ejecuten
-181-
adecuadamente la contratación de bienes y servicios, a continuación
detallamos las principales:
o Realizar y comunicar estudios técnicos para identificar los suministros
que presenten condiciones de significativa economía de escala a
nivel Institucional.
o Emplear mecanismos de negociación centralizada del precio de los
bienes y servicios, procurando reservar las contrataciones para que
se continúen perfeccionando en el nivel desconcentrado.
o Deberá constituir y mantener un Registro General de Proveedores de
la Caja.
o Deberá elaborar las propuestas de normas y políticas institucionales
generales en materia de contratación administrativa de bienes y
servicios.
-182-
o Deberá desarrollar y mantener un sistema de información para la
gestión de los suministros, que le permita aprovechar las ventajas
tecnológicas al órgano desconcentrado.
o Deberá capacitar y asesorar a los órganos desconcentrados.
o Deberá mantener actualizados los catálogos, normas técnicas y
especificaciones de Bienes y Servicios.
o Deberá establecer los mecanismos de evaluación de la gestión de los
órganos desconcentrados en la actividad de la contratación
administrativa. (articulo 34)
•
Se faculta a los órganos desconcentrados a contratar obras de
infraestructura, bienes inmuebles y adquisición de tecnología en general;
ante lo cual la Gerencia de Operaciones tiene que cumplir una serie de
funciones señaladas en el artículo 36. (artículos 35 y 36)
•
Se faculta al desconcentrado a comprar medicamentos en casos
excepcionales. (articulo 37)
-183-
•
Se le traslada la competencia del manejo y gestión presupuestaria al órgano
desconcentrado de acuerdo a la política presupuestaria. (articulo 40)
•
Se autoriza a los órganos desconcentrados a realizar modificaciones
presupuestarias internas y adoptar las modificaciones externas. (articulo 44)
•
Es responsabilidad del órgano desconcentrado el control presupuestario de
su unidad. (articulo 48)
•
La Gerencia Financiera deberá implementar un sistema de evaluación
trimestral sobre la ejecución del gasto y sistema integrado de información
presupuestaria. (articulo 49)
•
La Junta Directiva podrá intervenir en forma parcial o total a los órganos
desconcentrados, de acuerdo a las causas señaladas en el articulo 52,
pudiendo implementar medidas cautelares o correctivas. De acuerdo a la
gravedad de causa se podrá separar temporalmente de su cargo al Director
Medico u otros funcionarios
del órgano desconcentrado, en tanto se
-184-
determina la verdad real de lo sucedido mediante el debido proceso.
(capitulo VII)
De la lectura general de este articulado, se puede observar que la mayor parte de
su contenido, versa más en temas de orden técnico, para el manejo y
administración de las tres materias enunciadas en la ley (presupuesto –
contratación administrativa y recursos humanos) que sobre aspectos sustantivos
para la gestión integral del órgano desconcentrado, lo que pudo afectar su
adecuada adaptación y desarrollo, pues se generaron criterios y tesis
contradictorias sobre sus verdaderos alcances, limitándose su evolución y
generación de ventajas o beneficios del modelo.
-185-
SECCION III.
CONSTITUCIONALIDAD DEL MODELO DESCONCENTRADO EN
LA CAJA COSTARRICENSE DE SEGURO SOCIAL
La Constitución Política en su artículo 73 110 crea a la Caja como la institución
encargada de aplicar los seguros sociales en el país y para ello se le facultó a que
ejerza la administración y gobierno de los seguros sociales.
110
Articulo 73 COPOL:“Se establecen los seguros sociales en beneficio de los trabajadores
manuales e intelectuales, regulados por el sistema de contribución forzosa del Estado, patronos y
trabajadores, a fin de proteger a éstos contra los riesgos de enfermedad, invalidez, maternidad,
vejez, muerte y demás contingencias que la ley determine.
La administración y gobierno de los seguros sociales estarán a cargo de una institución autónoma,
denominada Caja Costarricense de Seguro Social.
No podrán ser transferidos ni empleados en finalidades distintas a las que motivaron su creación,
los fondos y las reservas de los seguros sociales…”.
-186-
En efecto, la Caja Costarricense de Seguro Social es una Institución creada por el
Poder Constituyente (art. 73 de la Carta Magna). Se trata de una de las pocas
instituciones de creación constitucional.
Un órgano o persona jurídica pública tiene rango constitucional cuando la
institución u órgano en sí mismo (nombre), sus fines, competencias y hasta medios
o recursos son regulados por la propia Constitución.
Se observa aquí una diferencia sustancial entre la Caja y las restantes instituciones
autónomas creadas al amparo de lo dispuesto en el numeral 188 y 189 de la
Constitución Política. Tanto el artículo 188 como el 189 de la Constitución, a
diferencia del 73, son sólo normas de organización que habilitan al Poder
Legislativo para que regule, dentro del marco que establece la Constitución, a las
instituciones autónomas. Si leemos con atención, la mención expresa que el
artículo 189 constitucional hace de los bancos del Estado y las instituciones
aseguradoras como instituciones autónomas, no conlleva de ninguna manera el
-187-
reconocimiento de un rango constitucional. La Constitución no crea una institución
específica simplemente se limita a definir la competencia material, de manera que
si en esas materias hay intervención del Estado,
debe ser por medio de
instituciones autónomas.
El legislador puede suprimir una institución autónoma, pero no a la Caja
Costarricense de Seguro Social, al menos no sin una reforma constitucional previa.
Por exigencia del principio de paralelismo de las formas, se deben observar las
mismas formas para la creación que para la derogación o extinción de una
institución pública. Si la Caja es creada por la Constitución, sólo mediante una
reforma constitucional es posible derogarla, eliminarla, refundirla o cerrarla. Por el
contrario, las restantes instituciones autónomas, creadas por ley al amparo de 188
y 189 CP, por ley pueden ser derogadas, siempre que se observen las demás
formalidades (votación no menor de dos tercios del total de votos de la Asamblea).
Mientras que para eliminar una institución autónoma creada según lo dispuesto en
el 188 y 189 CP, debe seguirse el procedimiento constitucional para la formación
de las leyes; para suprimir la Caja, debe seguirse el procedimiento para la reforma
constitucional (art. 195 CP).
-188-
Tanto la Caja como las restantes instituciones autónomas gozan de autonomía
administrativa según la Constitución. Esa autonomía se encuentra otorgada
constitucionalmente (art. 188 para las instituciones autónomas y 73 para Caja), por
tanto, es un límite frente a la acción de los poderes públicos. En efecto, la
autonomía administrativa es un límite al Poder Legislativo; fundamentalmente,
porque éste no puede negarla en tratándose de una institución autónoma (no solo
de la Caja sino también de cualquier otra institución autónoma), y también es un
límite para el Poder Ejecutivo, dado que frente a sus injerencias es que se atribuye.
La autonomía administrativa es un elemento común en el régimen jurídico de todas
las instituciones autónomas. Esta garantía constitucional supone la existencia de
un modelo de descentralización administrativa, en la Administración Pública
costarricense, el rompimiento de la relación de jerarquía y la instauración de una
relación jurídica de dirección.
La
Caja
tiene
independencia
o
autonomía
de
gobierno
atribuida
constitucionalmente (al igual que las universidades públicas). Las restantes
instituciones autónomas podrían tener autonomía de gobierno solo si el legislador
se la reconoce y es el legislador el que determina discrecionalmente sus alcances
(art. 188 CP). En efecto, la autonomía de gobierno de que goza la Caja es una
garantía frente al legislador y frente a la Administración central. El legislador no
-189-
puede negarla ni desconocerla y la Administración central no puede violarla, y
ambos Poderes están obligados a respetarla.
Esa intangibilidad de la autonomía de gobierno de la Caja por los Poderes
públicos, no informa ni protege a las restantes instituciones autónomas (salvo a las
universidades públicas), como lo ha reconocido la Sala Constitucional en su
jurisprudencia. 111 Por consiguiente, en tratándose de las instituciones autónomas
creadas al amparo del 188 y 189 constitucionales, la autonomía de gobierno de
que puedan gozar está sujeta a la ley, es materia disponible por el legislador, la
Asamblea
Legislativa
la
atribuye
o
la
quita
y
define
sus
alcances
discrecionalmente. No tienen, pues, las instituciones autónomas creadas a la luz
de lo dispuesto por los artículos 188 y 189 CP, una garantía de autonomía de
gobierno frente al legislador, ésta opera solo frente al Poder Ejecutivo de
conformidad con la ley.
Sobre el contenido y espíritu del artículo 73 constitucional mencionado, así como
las atribuciones legales dadas a la Caja, nos llevan a afirmar que la caja tiene
111
“...la norma le concede en forma exclusiva a la Caja Costarricense de Seguro Social, la
administración y gobierno de los seguros sociales, grado de autonomía que es, desde luego,
distinto y superior al que se define en forma general en el artículo 188 ídem...”. Sentencia de la Sala
Constitucional número 6256-94.
-190-
autonomía
en
la
administración
y
gobierno
de
los
seguros
sociales,
específicamente en el campo de la salud con todas sus vertientes.
La Procuraduría general de la Republica en dictamen C-355-2008 de 03 de octubre
del 2008, indico que la autonomía de la Caja es distinta y superior a la que poseen
otras instituciones autónomas. A esta entidad se le asigna una competencia, en
forma exclusiva y excluyente, por norma constitucional, sobre la administración y el
gobierno de los seguros sociales.
La facultad que brinda el artículo 73 constitucional a la Caja, permite que está a lo
interno decida que tipo de organización administrativa es la que mejor se ajusta
para el cumplimiento del interés publico, regulando y estableciendo los limites que
considere necesarios para el adecuado manejo del modelo seleccionado,
respetando en todo momento el mandato constitucional asignado.
En este sentido la Sala Constitucional en sentencia Nº 0638 del 26 de junio de
2002 dispuso que “La Caja Costarricense de Seguro Social goza, como se dijo en
sentencia Nº 3403-94 de un grado de autonomía distinto y superior al que se define
en términos generales en el artículo 188. Este grado de autonomía se deriva del
artículo 73 de la Constitución Política. (…) En virtud de esta autonomía plena, toda
-191-
disposición que obligue a la Caja Costarricense de Seguro Social a acatar
directrices sobre la administración de los recursos que están sometidos a su
manejo es inconstitucional (…) que la Caja Costarricense de Seguro Social cuenta
con una autonomía política plena para la gestión de los recursos de seguridad
social. En consecuencia, toda disposición legal, reglamentaria o acto administrativo
que la obligue a acatar decisiones, lineamientos o directrices de otras autoridades
en orden a la inversión de los citados recursos es contraria a lo dispuesto en el
artículo 73 en relación con el 188 de la Constitución Política…”
De acuerdo a lo señalado, podemos afirmar que la Caja cuenta con la potestad de
organizarse administrativamente. En este sentido Ramón Parada define la
potestad de organización administrativa como “el conjunto de facultades que cada
administración ostenta para configurar su estructura. La posibilidad, por
consiguiente, de autoorganizarse. En sentido estricto, pues, la potestad
organizadora sería la facultad de la administración para configurar dentro de los
limites de las leyes constitucionales y ordinarias su propia organización.”
Esta potestad le permite a los entes públicos crear, modificar y adaptar la
organización a los fines encomendados.
-192-
La Caja puede ejercer esta potestad de organización, ya que esta inmersa en las
potestades de gobierno y administración de los seguros sociales que le concede el
artículo 73 constitucional, siempre y cuando respete en todo momento las normas
constitucionales y legales referidas a la materia. Aspecto por el cual la única forma
de que la institución no pueda ejercer esta facultad es mediante una reforma
constitucional, pero no por medio de la ley ordinaria.
La potestad reglamentaria consiste en que la Administración Pública puede dictar
normas de carácter general, para organizarse a lo interno de la institución.
En ese sentido 112, el Dr. Rubén Hernández indico que "[...] el fundamento de la
potestad reglamentaria se encuentra en razones de carácter técnico y político. En
efecto, la Administración Pública requiere contar con poderes suficientes que le
aseguren el mantenimiento fundamental del gobierno estatal, dada la complejidad
técnica de los cometidos públicos que debe satisfacer habida cuenta, también, de
que la Asamblea es un foro político, carente de experiencia y sin la infraestructura
necesaria para satisfacer adecuadamente aquellos cometidos."
Particularmente sobre esta potestad de la Caja la Sala Constitucional, en el Voto
5505-2000 señalo "De los artículos 73 y 177 Constitucionales, se colige que la
112
Hernández, Rubén, El Derecho de la Constitución. San José, Costa Rica, 1993, p. 613.
-193-
administración y gobierno de los seguros sociales es competencia exclusiva de la
Caja Costarricense de Seguro Social, la cual goza de autonomía administrativa y
de gobierno. Asimismo, que la institución tiene potestad reglamentaria, que incluye
la fijación de las cuotas de la seguridad social".
La institución con base en esta facultad puede dictar los reglamentos que
considere pertinentes, para organizar su funcionamiento interior y la prestación de
los servicios públicos que le competen.
Dado lo anterior, podemos afirmar que la Caja esta facultada constitucionalmente
para poder definir que tipo de modelo administrativo utilizar para cumplir con el
interés publico y las competencias constitucionales asignadas. Es por lo cual, que
la Caja decide implementar dentro de su organización un modelo desconcentrado,
el cual se crea a través de la Ley 7852.
-194-
SECCIÓN IV.
POTESTADES DE LOS ÓRGANOS DESCONTRADOS DE LA
CAJA COSTARRICENSE DE SEGURO SOCIAL.
La potestad es el poder que norma otorga a la administración para el ejercicio de
sus funciones o competencias. En este mismo sentido, el Dr. Navarro Fallas 113
señala una serie de potestades que ostentan los órganos desconcentrados de la
Caja, entre las que podemos citar:
•
Potestad jerárquica: La jerarquía es una relación jurídica interna, que se
da entre dos o más órganos, cuando éstos desempeñan competencias de la
113
Navarro Fallas Román. Op cit. 2001 pp 78
-195-
misma naturaleza y la competencia del primero abarca la del segundo, por
razón de la materia y del territorio (art. 101 LGAP). La relación se
caracteriza por el ejercicio, por parte de los órganos superiores, de una serie
de potestades que le permiten ordenar, vigilar, disciplinar, instruir, etc., la
conducta del inferior, el que como contrapartida debe subordinación a tales
disposiciones.
La potestad de mando o imperativa conlleva una serie de potestades, entre
las que se encuentra: 1) La potestad de los órganos superiores para
impulsar, dirigir y ordenar la actividad de los órganos inferiores a través de
órdenes y normas de carácter interno como instrucciones o circulares (art.
102 a LGAP). 2) La potestad de inspección, vigilancia o control sobre los
actos y actividad de los inferiores, tanto de oficio como a instancia de parte
(art. 102 b LGAP). 3) La potestad disciplinaria sobre los inferiores (art. 102 c
LGAP). 4) Potestad para anular los actos de los inferiores a través de la
resolución de los recursos ordinarios que se presenten contra sus
actuaciones (art. 102 d LGAP). 5) La potestad de delegar las competencias
en los órganos inferiores e inversamente la de avocar las del inferior, así
como sustituir y subrogar temporalmente la plaza del inferior (art. 102 e
LGAP). 6) La potestad de resolver los conflictos de competencia que se
-196-
susciten entre los órganos inferiores (art. 102 f LGAP). Estas potestades
sólo son plenamente aplicables dentro de una relación de jerarquía.
La potestad imperativa o de mando, en el sentido jurídico que ella tiene en
una relación de jerarquía, no es aplicable entre los órganos superiores de la
Caja y los órganos desconcentrados. La principal consecuencia de la
desconcentración es la quiebra de la relación de jerarquía. No obstante,
cuando los órganos superiores delegan alguna competencia a los órganos
desconcentrados, respecto de esa especial materia delegada, se instaura la
potestad de mando, imperativa o jerárquica. La potestad de mando o
jerárquica se presume, no requiere norma expresa que la establezca, puede
ser implícita y deducirse de otros elementos que la suponen, como por
ejemplo: la existencia de un modelo de organización centralizada, por el
otorgamiento de alguna de las potestades contenidas en ella, especialmente
las de ordenar y dirigir la conducta del inferior mediante órdenes,
instrucciones o circulares (art. 105 LGAP). En ese sentido, respecto de los
órganos desconcentrados la potestad es fácilmente deducible de la
“autonomía en el manejo, conducción y organización de los recursos
humanos” (art. 1 y 7 Ley 7852).
-197-
El paso de una organización centralizada a una desconcentrada se ha
regulado mediante Ley No. 7852. Esta Ley le ha ampliado los poderes de
organización a la Caja, otorgándole la posibilidad de decidir ella en cada
caso la desconcentración, decretarla mediante actos administrativos y
decidir también, en cada caso, si le otorga o no la personalidad jurídica
instrumental (si la desconcentración es máxima, el otorgamiento de la
personalidad jurídica instrumental es una actividad reglada, por disposición
de la misma Junta Directiva, vía reglamento: art. 3 Reglamento).
Por su parte, el Reglamento a la Ley 7852, le ha otorgado en alguna medida
la potestad de organización a los órganos desconcentrados. El artículo 12
establece: “La organización administrativa del órgano desconcentrado, y sus
modificaciones, corresponderán al Director, quién las hará de conocimiento
de las Gerencias de la Institución, de la Junta de Salud y a la no objeción de
la Junta Directiva.” De la disposición reglamentaria se infiere: 1) los órganos
desconcentrados de la Caja, gozan de potestad organizativa, esto es, de la
posibilidad de configurar su estructura interna, de autoorganizarse; 2) esa
potestad ha sido otorgada al Director del hospital, clínica o centro de salud
desconcentrado, ese es el órgano titular de la potestad; 3) es una potestad
limitada, donde no basta la sola decisión y voluntad del órgano
-198-
desconcentrado, requiere integrarse, con la voluntad de otros órganos
(recomendaciones de la Junta de Salud y de las Gerencias) y la aprobación
de la Junta Directiva.
•
Potestad de autotutela administrativa: La autotutela administrativa
siempre guarda el carácter excepcional porque la regla es la autotutela
judicial. Se funda en la jerarquía de los intereses públicos que procura y
tutela, fundamento que le da el carácter obligatorio, las administraciones
públicas no pueden disponer de ella, ni negarse a aplicarla. En virtud de
este principio, las administraciones públicas pueden tutelar sus propias
situaciones jurídicas (art. 147 LGAP) y gozan de la potestad de ejecutar sus
actos administrativos válidos y eficaces (art. 146 LGAP), sin acudir a la
tutela judicial. Puede suspender la ejecución del acto en vía administrativa
(art. 148 LGAP) o no.
Respecto de la resolución de los recursos administrativos y el agotamiento
de la vía administrativa, recordemos que uno de los efectos de la
desconcentración es la quiebra de la relación de jerarquía (art. 83 LGAP), de
manera que el superior no puede revisar ni de oficio ni a instancia de parte
la conducta del inferior. Por consiguiente, es el Director del hospital, clínica o
-199-
centro de salud desconcentrado el que agota la vía administrativa,
ejerciendo mediante la potestad de revisión la autotutela. “Pondrán fin a la
vía administrativa los actos emanados de los siguientes órganos y
autoridades, cuando resuelvan definitivamente los recursos de reposición o
de apelación, previstos en el Libro Segundo de esta Ley, interpuestos contra
el acto final: a)...b)...c) Los de los órganos desconcentrados de la
Administración, o en su caso los del órgano superior de los mismos, cuando
correspondan a su competencia exclusiva, y siempre que no se otorgue por
ley o reglamento, algún recurso administrativo contra ellos; ...” (art. 126
LGAP).
De igual manera la Junta Directiva de la Caja en sesión 7472,
celebrada el 24 de agosto del 2000 donde acuerda la desconcentración en
grado máximo de los primeros catorce centros de salud, dispuso respecto
del agotamiento de la vía administrativa lo siguiente: “Apruébese al órgano
desconcentrado en la figura de su director (a) general que corresponda, la
capacidad de agotar vía administrativa en los asuntos atinentes a las
materias desconcentradas que resulten de su competencia de conformidad
con el presente acuerdo, en sustitución de la capacidad concedida hasta el
día de hoy a las Gerencias de División correspondiente en razón de la
materia (...)”
-200-
•
Potestad sancionadora y disciplinaria: La potestad sancionadora y
disciplinaria tienen su fuente en el ius puniendi del Estado. En efecto, se
trata de potestades que se desprenden de una más amplia que le permite al
Estado penar, sancionar o disciplinar a los administrados y funcionarios
respectivamente. El Derecho Sancionador Administrativo opera cuando la
conducta viola las obligaciones administrativas, establecidas legalmente,
como las establecidas en los artículos 44 y siguientes de la Ley Constitutiva
de la Caja. En esta materia rige el principio de reserva de ley.
La potestad disciplinaria es de principio y tanto la Caja como ente, como los
órganos desconcentrados gozan de ella (art. 102 c. Ley General de
Administración Pública) y pueden, por tanto, exigir la responsabilidad
disciplinaria a sus servidores (art. 211 Ley General de Administración
Publica).
Cuando los órganos administrativos son los que imponen la sanción quedan
sujetas al control de legalidad y constitucionalidad por los tribunales de
justicia, a instancia de parte, es decir, siempre que el afectado las impugne
en la vía correspondiente.
-201-
•
Potestad de control: La potestad de control puede darse tanto con ocasión
de una relación de dirección, como dentro de una relación de jerarquía. 114 El
primer supuesto, se encuentra contemplado en el artículo 100 de la Ley
General de la Administración Pública, cuando dice: “Cuando un órgano
tenga potestad de dirección sobre otro, podrá impartirle directrices, vigilar su
cumplimiento y sancionar con la remoción al titular que falte a las mismas...”
y es la potestad de control que ejercen y pueden ejercer los órganos
superiores de la Caja sobre los órganos que gozan de desconcentración
administrativa a lo interno de la Institución.
Ahora bien, la potestad de control de los órganos desconcentrados, respecto
de su propia actividad, se encuentra establecida en el artículo 14 del
Reglamento a la Ley 7852. Al efecto dice: “El titular de la unidad, órgano,
Departamento y/o Dirección del Hospital, Clínica o Área de Salud, es el
responsable de establecer, mantener y perfeccionar su sistema de control
interno, entendido éste como el conjunto de normas que regulan el control
114
Es evidente que el control también puede darse entre dos órganos o entes sin que medie entre
ellos una relación de jerarquía o de dirección, ejemplo, el control que realizan los tribunales de
justicia, en este caso de la relación es estrictamente una relación de control. Sin embargo, y sin
perjuicio de lo que más adelante se dirá, en este punto solo trataremos del ejercicio de la potestad
de control propia de los órganos de la administración activa, ni siquiera aludiremos a los órganos de
control internos, con competencia específica de control, como la auditoría o la Superintendencia, a
ello nos referiremos más adelante, aquí solo nos referimos al ejercicio de esa potestad por los
órganos de la administración activa, aquellos que se encuentran en relación de jerarquía o de
dirección, según el caso.
-202-
dentro de la organización. Este control administrativo debe ser ejercido en
forma previa, concurrente y posterior a las operaciones.” Por consiguiente,
los órganos desconcentrados gozan de la potestad de control, respecto de
la actividad que estos desarrollan. Igualmente la Junta Directiva, actuando
de oficio o a solicitud de las partes que indica el artículo 50 del Reglamento
a la Ley 7852, podrá intervenir total o parcialmente un hospital, clínica o
área de salud desconcentrado, asumiendo el control de los servicios que se
prestan o la administración del órgano, suspendiéndose la autonomía
otorgada en las materias que den lugar a la intervención. Para ello se
requerirá un acuerdo debidamente fundado.
•
Potestad de contratar: Esta potestad en los hospitales, centros de salud y
clínicas se infiere del artículo 1 y 7 de la Ley 7852, cuando afecta la
“contratación administrativa a la desconcentración y a la personalidad
jurídica instrumental”. En efecto, los órganos desconcentrados comparten
un ámbito de la potestad de contratar que tiene la Caja en el nivel central,
esa potestad ha sido atribuida a los órganos desconcentrados en abstracto,
pero no se sabe quién va a ser el próximo contratista, y la mayoría de las
veces ni siquiera el objeto de la próxima contratación. Estos aspectos sólo
-203-
se conocen una vez que se ejerce la potestad y se decide sacar a concurso
la compra de cierto bien o servicio.
La potestad de contratar, también contiene otras potestades como la de
rescisión y resolución unilateral de los contratos administrativos; la potestad
de interpretación unilateral del contrato; la potestad de modificación
unilateral; la potestad de fiscalización del proceso de ejecución del objeto
contractual y la potestad de ejecución de garantías de cumplimiento, entre
otras.
Dado lo anterior, podemos afirmar que una de las principales consecuencias
de la implementación de este modelo es la quiebra de la relación de
jerarquía, que en el modelo centralizado existe entre los órganos inferiores y
los superiores de la Institución (art. 83 LGAP). En su lugar, por el contrario,
se instaura una relación de dirección (art. 99 y 100 LGAP). Este cambio,
provocado por la implementación del modelo desconcentrado, supone que
los órganos superiores sólo se encargarán de la dirección general de la
actividad pero no de la ordenación de los actos concretos en particular.
-204-
Se puede decir que estas son sólo algunas de las principales potestades que
poseen los órganos desconcentrados con personalidad jurídica instrumental de la
Caja pero no las únicas, que le permiten actuar para alcanzar los fines
institucionales y la satisfacción del interés público.
CAPITULO II.
DIFERENCIAS DE LA LEY 7852 CON LA LEY GENERAL
DE ADMINISTRACION PÚBLICA
La ley 7852 crea el modelo desconcentrado en la Caja, el cual conlleva una
disminución de la subordinación administrativa por relación jerárquica, en donde el
órgano desconcentrado actúa en el ejercicio de las competencias desconcentradas
con base en el marco normativo creado al efecto. Dicha Ley incorpora dos
elementos que no son contemplados en la regulación de la Ley General de
Administración Publica, a saber los Compromisos de Gestión y la Personalidad
Jurídica Instrumental.
-205-
SECCIÓN I.
COMPROMISOS DE GESTION
La Ley 7852, de 30 de noviembre de 1998, marca un hito en el proceso de reforma
del sector salud
en general y de la Caja Costarricense de Seguro Social en
particular. La Ley impulsa tres aspectos fundamentales de la reforma.
El primero de ellos, la desconcentración de hospitales, clínicas y áreas de salud.
La desconcentración permite la separación entre financiamiento y compra por un
lado, de la provisión y prestación de los servicios de salud por el otro. En adelante,
los órganos superiores de la Institución se ocuparan de la planificación estratégica,
de la dirección político administrativa del quehacer institucional, de la definición de
la compra en cantidad y calidad de los servicios de salud según el interés
-206-
institucional, de la regulación del proceso y del control y evaluación de la gestión
de los establecimientos de salud desconcentrados. Los órganos desconcentrados
gozaran para el ejercicio de las competencias desconcentradas y para la
consecución de los fines institucionales de cierta autonomía administrativa y de
personalidad jurídica instrumental.
El segundo gran pilar de la reforma, que establece la Ley 7852, es la creación de
las Juntas de Salud, como expresión de la participación social en salud. Las Juntas
son cauces orgánicos de participación ciudadana, orientadas a suplir el faltante de
legitimación democrática del que adolecen las burocracias contemporáneas,
promover la responsabilidad social del funcionario, la transparencia administrativa,
la rendición de cuentas, la colaboración social y el control, desde los propios
usuarios y contribuyentes, de la gestión, la calidad y oportunidad de los servicios
de salud que se le ofrece a la población.
Finalmente, el tercer pilar de la reforma que introduce la Ley 7852, fue la
regulación por ley del compromiso de gestión, como instrumento orientado a
satisfacer las exigencias de la población de mayor eficiencia y eficacia en la
gestión de los servicios de salud de la Caja. El compromiso de gestión es el
instrumento que permite el logro de los otros dos. Mediante el compromiso de
-207-
gestión se concretiza la compra de los servicios de salud, la cantidad y calidad
requeridas por la Institución. Mediante este instrumento, es posible evaluar el
desarrollo de la reforma, en particular, el funcionamiento de los órganos
desconcentrados y la promoción y participación social.
Este instrumento 115 adquiere gran relevancia dentro del modelo desconcentrado de
la Caja, ya que la Ley 7852 y su Reglamento, condicionan la desconcentración a
su suscripción.
115
Según Navarro Fallas los Compromisos de Gestión de la Caja se caracterizan por: “1. El
compromiso de gestión tiene naturaleza contractual. (…) La suscripción da claramente a entender
que hay una manifestación de la voluntad de los firmantes, pero no hay claridad en cuanto a si se
trata de un acto unilateral de adhesión o de un acuerdo entre partes. Por otro lado la palabra “entre”
que utiliza el artículo 6, o “con la Caja” del artículo 9 de la Ley 7852, dan a entender claramente la
existencia de una relación, de un acuerdo entre ambos y por tanto, no una simple adhesión, lo cual
se confirma con lo dispuesto por el Reglamento a la Ley 7852, que en el artículo 15 establece:
“Corresponde a las Gerencias de División Médica y Administrativa, en el ámbito de sus
competencias y en nombre de la institución, asumir el rol de compra y negociación de los
compromisos de gestión con las unidades desconcentradas.” Se trata de una negociación entre los
órganos desconcentrados y la Caja, por lo que no se estaría frente a un contrato de adhesión, la
suscripción del contrato pone de manifiesto la conformidad de ambos órganos con el contenido
negociado.
Como ya se dijo, puede existir compromiso de gestión sin desconcentración, pero no
desconcentración sin compromiso de gestión. Por consiguiente, la Caja tiene suscritos
compromisos de gestión con órganos internos que no están desconcentrados y también con los
gestores públicos o privados de los servicios de salud, por lo que podemos decir que en todos
aquellos casos en que el compromiso de gestión se firma con entes privados (como las
Cooperativas), se trata de un contrato administrativo, regido por la Ley de Contratación
Administrativa (art. 1 LCA). Por el contrario, cuando se suscribe entre la Caja y terceros de
naturaleza pública, como es el caso de los compromisos de gestión suscritos con la Universidad de
Costa Rica, a propósito de la atención de los EBAIS de San Pedro y Curridabat, se trata de los
denominados contratos entre sujetos de derecho público. Los contratos entre órganos y
administraciones públicas se rigen por lo dispuesto por el artículo 2 c) de la Ley de Contratación
Administrativa, en el sentido de que le son aplicables los principios que informan la contratación
administrativa pero no sus procedimientos.
-208-
La Caja utiliza los Compromisos de Gestión como estrategia fundamental en los
aspectos de rendición de cuentas, buscando en todo momento la mejor utilización
de los recursos en la gestión institucional, y así lograr los más altos niveles de
productividad y calidad que estén dirigidos a la satisfacción de los usuarios. Con
los Compromisos de Gestión se trata de alcanzar los objetivos y estándares que
permitan que el centro de salud desarrolle su gestión con mayor eficiencia y
eficacia.
2. Tiene carácter necesario. El artículo 6 de la Ley 7852, establece que la Caja “podrá organizar los
hospitales y las clínicas como órganos desconcentrados, mediante la suscripción de un compromiso
de gestión...”. El compromiso de gestión no es la forma jurídica que se utiliza para desconcentrar.
La desconcentración dentro del marco de la Ley 7852, debe hacerse mediante un acuerdo de la
Junta Directiva por un período de vigencia igual o superior al de los compromisos de gestión (art. 1,
2 y 5 Reglamento de la Ley 7852). Lo que sí dice la Ley, es que el acto administrativo mediante el
cual se otorga la desconcentración y se trasladan las competencias no adquiere vigencia si no se
ha suscrito o está vigente un compromiso de gestión, en este sentido se convierte en un requisito
sine qua non para que opere la desconcentración. De esa manera el compromiso de gestión, sólo
viene a darle contenido, a fijar ciertas reglas contractuales que delimitan las posibilidades del
órgano.
3. Finalidad. El compromiso de gestión es un instrumento jurídico de carácter contractual que tiene,
entre otros objetivos, reducir la discrecionalidad administrativa del órgano, asignar de la mejor
manera los recursos institucionales y garantizar la eficacia y calidad de los servicios de salud (art. 7
Ley 7852 y art. 4 del reglamento a esa Ley).
4. Supremacía versus autonomía en el contenido del compromiso de gestión. Con el compromiso
de gestión se pone de manifiesto la tensión que puede surgir entre la supremacía de los órganos
centrales de la Caja y la autonomía de los órganos desconcentrados. El equilibrio de esa tensión
garantiza en alguna medida el éxito del proceso de desconcentración.
5. Es una relación entre proveedor y comprador de servicios. A partir de la reforma los hospitales,
clínicas y áreas de salud desconcentrados aparecen como los proveedores de los servicios de
salud y los órganos superiores de la Institución aparecen como los compradores de dichos
servicios. El compromiso de gestión es el instrumento contractual cuyo contenido revela el acuerdo
entre comprador y proveedor sobre los productos esperados a fin de satisfacer las necesidades de
la sociedad.
6. Órganos que intervienen en el compromiso de gestión. De conformidad con lo dispuesto por los
artículos 15, 16 y 18, del Reglamento a la Ley 7852, varios órganos intervienen en el desarrollo del
compromiso de gestión: los negociadores, los de consulta, los que aprueban el compromiso y los
contralores.
-209-
La Caja a través de la Gerencia Administrativa y la Dirección de Compra de
Servicios de Salud, desarrolla un instrumento dentro del proceso de modernización
y descentralización institucional, para no asignar los presupuestos de los centros
asistenciales en salud, con base histórica, sino mediante los Compromisos de
Gestión.
Este instrumento gerencial
se constituye en un acuerdo contractual entre el
comprador y el proveedor de los servicios de salud. De esta forma, se separan las
funciones de financiamiento, compra y prestación. En este sentido las Gerencias
Médica y Administrativa, fungirán como financiador y comprador, y los centros
asistenciales como proveedores. Este acuerdo entre las partes se define a partir
de los problemas y necesidades de salud de la población, los productos, cantidad,
calidad y oportunidad de los mismos, así como los recursos necesarios para su
consecución.
Esta estrategia busca una nueva cultura de gestión por objetivos, que busca la
obtención de productos concretos en salud, los cuales tienen un costo
determinado, requieren de una forma diferente de organizarse y de un proceso
-210-
sistemático
de
evaluación
y
monitoreo,
con
el
propósito
de
introducir
paulatinamente la rendición de cuentas.
La Dirección de Compra de Servicios de Salud de la Caja, ha señalado las
siguientes características de este instrumento:
•
Deja claramente identificadas las obligaciones y los objetivos definidos para
cada Unidad proveedora.
•
Promueve la autonomía y responsabilidad.
•
Desconcentra la gestión.
•
Promueve la eficiencia en la gestión de las Unidades Proveedoras.
•
Posibilita la colaboración y competencia interna planificada.
•
Relaciona la separación de funciones (Planificador – comprador –
proveedor).
•
Formaliza las relaciones entre los diferentes actores de la CCSS.
-211-
•
Canaliza la financiación hacia los proveedores que ofrecen mayor calidad y
menor precio en igualdad de condiciones.
Los actores que intervienen en el Compromiso de Gestión son:
•
La Unidad Proveedora: se refiere al área de salud u hospital que se
compromete a prestar servicios de salud.
•
El Planificador –Comprador: la Gerencia Administrativa, cuyo nuevo
rol es definir que se va a comprar.
•
El Financiador: la Gerencia Financiera, cuyo rol es definir los montos
a los que se comprarán los servicios de cada unidad proveedora.
•
El Proveedor: la Gerencia Médica, coordina actividades de la red de
servicios médicos, establece protocolos de atención, programas de
mejoramiento continuo y otras actividades que apoyan la gestión de
las Unidades proveedoras. Actuará como gran empresa “holding” de
los hospitales y áreas de salud.
-212-
Los objetivos básicos de esta primera fase del proceso, eran los siguientes:
• Iniciar un proceso de adaptación cultural y administrativa del nivel
central y de los proveedores.
• Disponer de información básica indispensable para desarrollar un
proceso de compra basado en indicadores reales. En ese momento,
buena parte de la compra de servicios de salud se debía centrar en
comprar servicios y construir y sistematizar información.
• Desarrollar instrumentos esenciales, tales como: mecanismos de
asignación de recursos, sistemas de información para la planificación,
compra y evaluación, mecanismos de evaluación de resultados para el
nivel central y para las unidades de salud, planificación estratégica
empresarial, dirección por objetivos y sistemas de información
internos.
• Garantizar un nivel adecuado de conocimientos y manejo de
instrumentos esenciales, tanto en el nivel central como a nivel local.
-213-
Según lo indicado por la Dirección de Compra de Servicios de Salud, en esta
herramienta se define y sistematiza
el ciclo contractual, el cual consta de las
siguientes fases:
•
Fase de selección: Consiste en un procedimiento mediante el cuál se
identifica en cada proveedor aspectos relacionados a:
-
Recursos físicos, humanos, e infraestructura
-
Organizativos: sistemas de información, sectorización, sistemas de
trabajo, etc.
-
Clima organizacional: liderazgo, actitud frente al cambio, manejo de
conflictos, etc.
Esta fase de selección se realiza como una autoevaluación que cada centro
hace de sí misma en relación con su posibilidad de incorporarse al proceso.
•
Fase de Diseño
-214-
Comprende
la
elaboración
y
reelaboración
anual
del
instrumento,
considerando los posibles cambios en relación con los productos, objetivos,
indicadores, etc, que introduzca el comprador en respuesta al perfil
epidemiológico del país y a los recursos de la institución.
•
Fase de negociación
Partiendo de los parámetros fijados por el comprador, se inicia una etapa de
negociación con cada uno de los proveedores, con base en las
particularidades de cada uno, sus recursos y necesidades. Se definen las
metas propias para cada establecimiento, así como las reglas del juego
sobre la periodicidad, instrumentos y metodología de evaluación, los
recursos a asignarse según la producción pactada y los posibles incentivos
a que se haría acreedor.
•
Fase de monitoreo y evaluación
Una vez cumplida la etapa anterior, se procede a realizar la evaluación de
objetivos, indicadores y metas según lo pactado, esta fase se compone de:
-215-
- Diseño de instrumentos
- Prueba y validación de los mismos
- Trabajo de campo
- Digitación de datos
- Análisis de la información
- Elaboración de informes
- Entrega de informes
- Discusión de resultados con los proveedores
La citada Ley establece que para que un órgano pueda ostentar la condición de
desconcentrado deberá de suscribir un Compromiso de Gestión, el cual se define
como un “acuerdo contractual entre el Comprador y el Proveedor de los Servicios
de Salud” que en su expresión mas concreta, se visualiza como “un instrumento
gerencial, que conduce a la utilización racional de los recursos disponibles para la
atención en salud, relacionando el volumen de la producción eficiente y con
calidad, con la asignación de recursos para lograr los objetivos planteados, es
decir la satisfacción de los problemas y necesidades de la salud de la población”.
El ciclo que se desarrolla en este instrumento se visualiza en el siguiente grafico
-216-
•
Evaluación
•
•
•
Conducción del proceso
Diseño del instrumento
Análisis de resultados
• Facturación
Diseño
Traducción de las políticas e intervenciones
priorizadas a indicadores de salud y productos
a comprar
• Diseño de estrategias de asignación de
recursos financieros
Compromiso
de Gestión
Negociación
•
Metas y objetivos de
salud
• Asignación de
Recursos Financieros
El documento posee el formato propio de un contrato, con la siguiente estructura,
adaptándolo al tipo de relación que se formalice, según sea con dependencias
internas o entidades y personas jurídicas externas a la Caja:
•
Considerandos: Enuncia la política, ideología y fundamento legal
imperante, en que se basa la relación contractual que se promueve y
-217-
formaliza, entre la unidad compradora-financiadora y las unidades
proveedoras.
•
Cláusulas: Son las condiciones generales y específicas acordadas entre
las partes, por las cuales se identifican y priorizan derechos y obligaciones
relacionadas con prestaciones recíprocas para el cumplimiento satisfactorio
del objeto contractual De acuerdo con la direccionalidad que se ha querido
dar al modelo, las cláusulas comprenden estratégicamente, condiciones
dinámicas y variables que permiten su adaptación constante a las variables
socioeconómicas, logísticas y administrativas del entorno. Entre las
cláusulas más relevantes tenemos:
1) Del Objeto Contractual: Constituye la cláusula principal de todo
contrato. En ella fluctúa el resto de obligaciones que se contemplan en el
documento, por las cuales tiene sentido lógico y legal su formalización.
Se encuentra relacionada con la población meta o protegida por sus
alcances. Con base en la población meta, ajusta a un concepto
territorial, por Áreas de Salud geográfica generalmente congruenta a la
división geopolítica de Cantón, que a su vez se dividen en sectores por
distritos, asignándoles la responsabilidad de proveer de servicios
-218-
integrales de salud a 3500 a 4000 habitantes por sector. Cada sector
deberá ser atendido por un Equipo Básico de Atención Integral en Salud
(EBAIS) el cual tendrá como primer nivel de referencia un Equipo de
Apoyo ubicado en la sede del Area de Salud.
2) De los Servicios: Se entiende como servicio la atención integral en
salud a las personas brindado mediante una apertura programática que
comprende cinco programas. (Niño, adolescente, mujer, adulto y adulto
mayor), para los cuales se define una oferta básica que deberá ser
brindada según las Normas Técnicas Nacionales y evaluadas por
coberturas de atención con criterios de calidad.
3) Del Acceso a los Servicios: Regidos por el reglamento del seguro de
salud que plantea el principio de la no-discriminación.
4)
De las responsabilidades del proveedor: En principio la Cooperativa
tiene la potestad de organizarse según considere conveniente, de
acuerdo con su capacidad como persona jurídica autónoma; sin
embargo, el contrato o proyecto que se articula, garantiza su respeto a
las disposiciones legales para prestación de servicios de salud, a la vez
-219-
que conserva la potestad de la Caja para ejercer un legítimo derecho de
supervisión y control en la ejecución de lo contratado; así como la
atención de las políticas generales en salud emitidas por el Ministerio del
ramo, y las políticas institucionales.
5) De los derechos de los usuarios: Se enmarcan dentro de los derechos
que asigna la Carta de Derechos del asegurado recientemente incluido
al Reglamento del Seguro de Salud, que en términos generales reafirma
los principios de igualdad y equidad que debe privar en la prestación de
servicios.
6) De la Calidad: Introduce el concepto de calidad en la gestión y
prestación de servicios, para superar la fragmentación de funciones y
recursos derivados de la operación de un sistema universalizado, que
ante cobertura y masificación enfrenta las críticas constantes originadas
por la saturación de sus servicios, de tal forma que se exige al proveedor
desarrollar procesos de gestión interna en procura de la máxima calidad
y eficiencia posible con los recursos disponibles.
-220-
7) De las Condiciones Económicas: Es la asignación económica que con
base en el grado de complejidad y evolución positiva del proyectocontrato, reconoce el Comprador al Proveedor de servicios, dentro de un
marco de razonabilidad de ese monto con el comportamiento operativo
institucional. Se establece un per-capita y conforme con la población a
cubrir, se define el monto anual disponibles para la financiación del
contrato por parte de la Caja Costarricense del Seguro Social, definiendo
los procedimientos de facturación y pago correspondientes. La
Cooperativa deberá cumplir con las disposiciones legales y normativas
en materia contable que rigen la actividad de asociaciones y
cooperativas del país en la ejecución de sus recursos financieros.
8) De la evaluación: Se define la temporalidad, alcance y posibles
consecuencias de las evaluaciones y los monitores practicados periódica
y sistemáticamente por el “Comprador”.
Cada uno de los objetivos plasmados, se desglosan en indicadores que permiten
evaluar procesos y resultados. Cada indicador se define claramente en su
construcción y en su forma de evaluación, que forman parte indudablemente de las
condiciones concordadas, dotando de transparencia al proceso y a la negociación.
-221-
Los indicadores son de organización, prestación y calidad; en donde los de
organización resultan condiciones obligatorias e invariables predefinidas por el
Comprador, a las que se adhiere el Proveedor de servicios, el resto forma parte del
tema de discusión en la mesa de negociación, partiendo de una base presentada
del Proveedor a manera de cartel de necesidades. Este contenido se estructura en
tres títulos denominados:
•
Titulo I: Condiciones Generales
•
Titulo II: De las Especificaciones Técnicas
•
Titulo III: De la Desconcentración de Competencias
Dentro de la estructura de este instrumento encontramos el Titulo III, que es el
apartado que regula lo referente al modelo desconcentrado. En este se
conceptualiza la desconcentración como “el conjunto de disposiciones normativas
y técnicas derivadas de la Ley N° 7852 "Ley de Desconcentración de los
Hospitales y Clínicas de la Caja Costarricense de Seguro Social” del 30 de
noviembre de 1998, y su Reglamento General, promulgado por la Junta Directiva
en el artículo 6° de la sesión 7394 del 02 de diciembre de 1999 (Gaceta N° 03 del
05/01/00); con base en el cual, la Caja Costarricense de Seguro Social estatuye los
límites mínimos y máximos en el ejercicio de las competencias trasladadas al
-222-
órgano desconcentrado, para los efectos del artículo 83, siguientes y concordantes
de la LEY GENERAL DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA. En ese sentido, el
Proveedor asumirá el ejercicio de tales competencias, en lo general, con base en
el marco de derechos, prerrogativas y obligaciones contenidas en dichos cuerpos
normativos,
la política institucional y normativa técnica emanada del órgano
competente y de acuerdo al modelo desconcentrado vigente; y en lo particular, por
las condiciones específicas que se establecen en el presente Título; lo que en
conjunto constituirá el “MARCO DE DESCONCENTRACIÓN INSTITUCIONAL”.
Por otra parte, este mismo instrumento establece que el objetivo del proceso de
desconcentración en la Caja es “Desarrollar un modelo de gestión de servicios de
salud, que promueva la eficiencia y la calidad en la prestación de los servicios,
propiciando a su vez, una separación funcional real y efectiva de la rectoría
estratégica y técnica que corresponde a los órganos superiores, con respecto a la
gestión eficiente y oportuna desarrollada por un nivel local, técnica y jurídicamente
competente para ello”.
-223-
SECCIÓN II.
PERSONALIDAD JURIDICA INSTRUMENTAL EN EL DISEÑO DE
LA CAJA COSTARRICENSE DE SEGUTO SOCIAL
La desconcentración de la Caja, otorga a los establecimientos de salud
personalidad jurídica instrumental, para que en la gestión a desarrollar cuenten con
cierto grado de autonomía en el manejo del presupuesto, de recursos humanos y
de contratación administrativa, cumpliendo lo establecido en el Compromiso de
Gestión y en la normativa institucional al efecto.
Doctrinariamente se ha señalado que la figura de la personalidad jurídica
instrumental pretende dotar al órgano desconcentrado de una investidura especial
que lo identifique dentro de la organización administrativa del ente al que
pertenece, para el ejercicio de una serie de competencias y facultades que le han
sido asignadas, sin correr el riesgo de la injerencia del resto de dependencias o
instancias a las que anteriormente estaba técnica o administrativamente
subordinada.
-224-
Es importante mencionar que por la trascendencia jurídica de esta figura, es
otorgada únicamente por Ley y se pretende que con ella se de una mejora en la
capacidad de acción y reacción gerencial del órgano, de acuerdo con la calidad y
oportunidad deseadas por el ente, al resolver por sí los asuntos de su
competencia; y desde el punto de vista jurídico, desarrollar una cultura de
rendición de cuentas, al ser investido de capacidad legal suficiente para ejercitar
sus derechos y asumir sus obligaciones sin aval o refrendo superior jerárquico;
garantizando no obstante, la autoridad del ente al que pertenece. La Ley 7852
otorga personalidad jurídica instrumental a los órganos desconcentrados de la
Caja, condicionándola a la suscripción del Compromiso de Gestión. El fin principal
de estos órganos es que la prestación del servicio de salud se desarrolle con
calidad, eficiencia, oportunidad y que así satisfaga el derecho a la salud de los
asegurados. Aquella tarea es necesaria para el cumplimiento de ésta.
La personalidad jurídica instrumental tiene como función principal satisfacer el
derecho constitucional de los asegurados a la salud y a la atención sanitaria,
basados en el principio de eficacia, en la exigencia del interés público, en la
necesidad de introducir valores en el nivel local
instituto jurídico
y el control ciudadano. Este
surte sus principales efectos en las relaciones inter
administrativas (con otros entes públicos) y administrativas (con los particulares).
-225-
Concretamente el órgano desconcentrado, conforme al ordenamiento jurídico y Ley
7852; ejercen la personalidad jurídica instrumental para asumir derechos y
obligaciones en representación del centro con la personalidad jurídica que posee la
institución;
concediéndoles
adicionalmente
la
capacidad
de
agotar
vía
administrativa en el ejercicio de competencias desconcentradas resguardando la
toma de decisión en los asuntos de su competencia; asumiendo así la
representación judicial y extrajudicial del centro; transformándose la relación de
jerarquía tradicional ejercida por sus superiores jerárquicos en una relación de
dirección congruente con el voto de confianza otorgado para el ejercicio de estas
competencias; mediante la cual se fortalecen las labores planificación, control y
coordinación, propiciando a su vez, una separación funcional real y efectiva de la
rectoría estratégica y técnica que corresponde a los órganos superiores, con
respecto a la gestión eficiente y oportuna desarrollada por un nivel local, técnica y
jurídicamente competente para ello.
Por otra parte, es importante mencionar que la Ley General de Administración
publica, establece el modelo desconcentrado, sin hacer distinción entre las
competencias que se le van a trasladar al órgano.
-226-
La desconcentración operada mediante la Ley 7852, otorga una mayor autonomía
en la gestión del presupuesto, la contratación administrativa y los recursos
humanos, estableciendo con ello el ámbito de acción de los centros de salud. Este
instituto busca mejorar la capacidad resolutiva local mediante el desarrollo de un
proceso de desconcentración de competencias, para favorecer la ejecución de
una administración responsable y el desarrollo estratégico de una relación y
efectiva cultura de rendición de cuentas. Todo esto en aras de que mejore la
calidad y oportunidad de las acciones y resoluciones administrativas adoptadas por
las autoridades locales, bajo un enfoque direccionado a la satisfacción racional y
equitativa de las necesidades del usuario.
Como puede observarse esta distribución de competencias, lleva implícita un voto
de confianza por parte de las autoridades superiores que ejercían anteriormente
dichas competencias y con ello un traslado en la toma de decisión final sobre las
facultades otorgadas, en procura de una mejoramiento en aspectos de
oportunidad, calidad, eficiencia y eficacia en la gestión de los servicios brindados a
los usuarios.
La personalidad jurídica es una atribución del ordenamiento jurídico o del legislador
mediante la cual se convierte, en este caso un órgano de la Caja, en sujeto de
-227-
Derecho, capaz de actuar en la vida jurídica, comprometiendo su responsabilidad,
relacionándose validamente con otros sujetos de derecho. En el Derecho
costarricense se califica de instrumental cuando esa personalidad es otorgada a un
órgano que como tal continua perteneciendo al ente matriz. La personalidad
jurídica instrumental no supone la descentralización administrativa. Es instrumental
porque continua al servicio del ente matriz, de manera que su ejercicio se
encuentra limitado por las competencias propias de órgano desconcentrado. La
personalidad jurídica que se atribuye es limitada tanto externa (legalidad) como
internamente (por la propia Caja), no constituye excepción de ninguna regla de
Derecho (según jurisprudencia de la Sala Constitucional). El órgano persona
realiza directamente la actividad de contratación administrativa. La personalidad
jurídica instrumental esta ligada y vinculada a los fines públicos del ente al que
sirve. La personalidad jurídica instrumental sigue respetando el principio de caja
única. Los alcances de la personalidad jurídica instrumental son los mismos que
los de la desconcentración, se ejerce sobre esas mismas competencias (aquí se
asimilan competencia y personalidad jurídica instrumental).
Es importante mencionar que para llevar a cabo una desconcentración
administrativa en el seno de la Caja no es necesaria una Ley ya que se trata de
-228-
una figura jurídica existente en la Ley de Administración. Esta situación implica,
por tanto, un espíritu diferente a la mera desconcentración administrativa.
La figura clave de esta Ley es la Personería Jurídica Instrumental, figura jurídica
que permite no una desconcentración administrativa,
sino, prácticamente, una
descentralización casi absoluta de las materias afectadas (en este caso el manejo
presupuestario, la contratación administrativa y la gestión de recursos humanos).
Otro aspecto a tener en cuenta es que, si bien se nombran explícitamente en la
Ley de Hospitales y Clínicas, el alcance de la misma alcanza a todos los centros
de salud de la Caja, ya que deja la potestad a la Junta Directiva para ampliar
cualitativamente los centros que pueden acceder a la personería jurídica
instrumental.
El objetivo, en fin, es transformar de forma real la gestión administrativa de la
CCSS basada, como toda organización burocrática, en la jerarquía, las normas y el
control previo a una gestión basada en la negociación y el control por resultados e
incentivos instrumentada a través de los compromisos de gestión.
-229-
Ello supone en términos prácticos la transformación de la organización y órganos
actuales de la Caja a una estructura adaptada para dar respuesta a la nueva
situación, como es por un lado, un Nivel central facilitador, fijador de objetivos
estratégicos e institucionales (en el ámbito económico, de cobertura, etc.),
comprador de servicios a los órganos desconcentrados y evaluador de la
prestación de los mismos y, por otro las unidades proveedoras de servicios de la
Caja con, prácticamente, plena autonomía de gestión y responsabilidad sobre los
resultados, expresada esta en la figura de su Director.
-230-
TITULO II.
PROBLEMAS DERIVADOS DE APLICACIÓN DE LA LEY
7852 Y SU REGLAMENTO.
La Ley 7852 y su reglamento tienen aproximadamente diez años de haberse
implementado en la Caja, por lo cual resulta de interés para esta investigación
conocer cual ha sido el desarrollo a lo largo de este periodo del modelo
desconcentrado.
En este apartado analizaremos los principales documentos referidos al tema a
nivel institucional, donde se reflejan los hallazgos más importantes en el tema en
estudio.
Dicho análisis permitirá determinar los principales problemas que ha enfrentado el
modelo desconcentrado de la Caja y así poder realizar una propuesta de reforma
normativa de acuerdo a lo detectado. El presente titulo desarrollara dos capítulos el
primero sobre el estado actual del procedo de desconcentración de la Caja y el
segundo sobre la necesidad de una reforma.
-231-
CAPITULO I.
ESTADO ACTUAL DEL PROCESO DE
DESCONCENTRACIÓN EN LA CCSS
En la Caja actualmente persisten dos esquemas de organización, uno centralizado
y otro desconcentrado, lo cual propicia algunas veces normativa, políticas y
procesos ambiguos o diferenciados, lo que en la práctica demanda un análisis
detallado de competencias, para poder determinar el estado en que se encuentra
el proceso de desconcentración a nivel institucional.
A lo interno de la organización se detectan dos tipos de órganos a nivel de los
centros de salud, a saber:
•
órganos desconcentrados
•
órganos no desconcentrados
Los primeros surgen con la promulgación de la ley Nº 7852, esta ley opera en las
unidades que se han desconcentrado, en materia presupuestaria, de recursos
-232-
humanos y de contratación administrativa, para el adecuado ejercicio adecuado de
sus potestades.
Los segundos son aquellos que no se han desconcentrado por diversos factores
técnicos
y
administrativos,
pero
que
paulatinamente
podrían
llegar
a
desconcentrarse de acuerdo a la Ley 7852.
-233-
SECCION I.
SITUACIÓN DE LA ASESORÍA Y GESTIÓN LEGAL,
DESCONCENTRACIÓN Y JUNTAS DE SALUD.
La Asesoría y Gestión Legal, Desconcentración y Juntas de Salud (AGLDJS),
creada
mediante acuerdo de Junta Directiva adoptado en el artículo 14 de la
sesión 7532, del 15 de marzo del 2001, tiene a su cargo “…la función principal de
actuar como agente facilitador encargado del seguimiento, la promoción y el
monitoreo del proceso de desconcentración y juntas de salud.”.
Asumiendo
originalmente una función netamente asesora para la administración activa, con
una dependencia directa de la Junta Directiva y jerárquica para aspectos
administrativos de la Presidencia Ejecutiva, actualmente se adscribe a la Gerencia
Médica, mediante acuerdo de Junta Directiva en el artículo doce de la sesión 8244
del 24 de abril del 2008, se le asigna a dicha unidad el rol de conductora de la
gestión en el tema de desconcentración.
-234-
Con base en la situación anterior, y de acuerdo a la información suministrada por
esa Unidad, el proceso de desconcentración y el AGLDJS no dispusieron desde
su inicio, de una planificación específica, factor que no facilitó el desarrollo de la
desconcentración a nivel institucional y por ende de la Asesoría. Esto se refleja en
los Planes Operativos formulados desde su creación, los cuales han sido
estructurados careciendo de este insumo básico para la definición de objetivos y
metas por alcanzar. No obstante, la AGLDJS, apoyada en el “Reglamento General
de Desconcentración” que regula a los órganos desconcentrados, el cual fue
aprobado por Junta Directiva, en el artículo 6 de la sesión número 7394 del 2 de
diciembre de 1.999, asumió la asesoría del proceso de desconcentración del
recurso humano, contratación administrativa y gestión presupuestaria, en
coordinación con las unidades involucradas, en procura de que cada una de estas
unidades aporten los insumos requeridos, concretando sus funciones y actividades
al cumplimiento de los aspectos normativos previstos en el reglamento.
Además de la carencia de objetivos, tampoco se dieron mecanismos de control
adecuados del proceso, suministro de información válida y oportuna para los
niveles superiores sobre los resultados obtenidos, que permitieran apoyar las
decisiones y reorientar el proceso.
-235-
Tampoco se dieron evaluaciones integrales con otras instancias técnicas de la
desconcentración, únicamente se realizaron evaluaciones específicas de aspectos
operativos por parte de las instancias técnicas responsables de cada materia
desconcentrada, Dirección de Recursos Humanos, Dirección de Presupuesto y
Dirección de Recursos Materiales.
En esta Asesoría, la capacidad de direccionalidad y
orientación, a la
desconcentración, desde el ámbito de sus funciones se vio afectada por los
cambios en los planes de trabajo, ante la alta rotación del director ejecutivo de esa
Unidad, que también vino a incidir negativamente sobre el rol conducción y
dirección de la desconcentración y el manejo de esta unidad de trabajo. Estos
elementos inciden sobre su
desarrollo y posicionamiento y por ende de la
desconcentración institucional.
-236-
SECCION II.
CRITERIOS DE LA SUBGERENCIA JURIDICA DE LA CAJA EN
TORNO A LA DESCONCENTRACION
Resulta importante mencionar cual ha sido el criterio jurídico que ha adoptado la
Subgerencia Jurídica de la Caja sobre el proceso de desconcentración
institucional. Para estos efectos se analizaron los oficios números DJ. 4518-2002,
sin numero de fecha 17 de julio del 2000, DJ. 1193-2003, D.J. 4428-2003, D.J.
2932-2003, D.J. 1012-2003, D.J. 5270-05, D.J. 6755-2007, D.J. 2840-2008 y P.E.
11 341-05, entre otros.
Dentro de los principales elementos
destacados por la Subgerencia Jurídica,
podemos señalar:
•
La Caja Costarricense de Seguro Social es un ente público muy complejo,
compuesto por una diversidad de órganos. Por imperativo de la lógica, las
competencias atribuidas a la Caja no pueden ser cumplidas por un solo
-237-
órgano, sino que deben distribuirse entre los diferentes órganos, dentro de
los límites dispuestos por el ordenamiento jurídico.
•
Cuando la competencia se atribuye en forma genérica al ente como tal, sin
precisar
un
órgano
determinado,
corresponde
al
jerarca
distribuir
internamente la competencia, considerando la naturaleza de cada órgano, y
con sujeción, desde luego, a las reglas de la buena administración –lógica,
justicia y conveniencia- y al principio de razonabilidad.
La distribución de
competencias puede serlo a un ámbito central, o hacia un ámbito local. En
este último supuesto se habla de desconcentración.
•
La desconcentración consiste en una transferencia de competencias
del ente (CAJA) a sus órganos (hospitales), para hacer más eficiente
su labor y alcanzar con ello la satisfacción del fin público.
•
La transferencia de competencias solo puede darse mediante
autorización legal o reglamentaria.
•
La Ley N° 7852 “Desconcentración de los Hospitales y Clínicas de la Caja
Costarricense de Seguro Social”, resulta bastante genérica, lo que implica
-238-
que es por remisión reglamentaria, aunado al Compromiso de Gestión, que
se pormenorizan algunos aspectos relevantes que inciden con el tema de la
desconcentración institucional.
•
La desconcentración operada según Ley 7852 lo es únicamente en ciertas
materias, esto es, presupuesto, contratación y recursos humanos.
•
La Ley no determina si la desconcentración operada lo es en grado máximo
o mínimo.
•
La ley sujeta los alcances de la desconcentración (arts de 6 a 10), al
Compromiso de Gestión, así como al Reglamento de dicha Ley, y a los
reglamentos generales y lineamientos de política que emita esta Institución.
•
En la Ley 7852 el término “autonomía” ha sido utilizado en un sentido ajeno
a lo técnico jurídico, toda vez que no es propio hablar de autonomía en
relación con órganos de un mismo ente,
entre aquellos y éste.
La
autonomía se da entre entes y los órganos constitucionales, y se relaciona
directamente con el fenómeno jurídico de la descentralización.
-239-
•
La ley 7852 lo que se dispone es la posibilidad del ejercicio de
competencias en forma desconcentrada, siempre en el contexto de una
relación de jerarquía. Esa desconcentración puede serlo en grado mínimo,
en el tanto el ejercicio de las competencias desconcentradas por parte de
los hospitales y clínicas lo es “dentro de las disposiciones legales aplicables,
los límites fijados por la Caja y el compromiso de gestión” –artículo 7 de la
Ley-, por lo que no se excluyen las “órdenes, instrucciones o circulares del
superior”.
•
La Ley 7852 vino a señalar concretamente la voluntad política para que la
Caja se organizara internamente en forma desconcentrada en la prestación
específicamente de servicios de salud, utilizando el esquema de gestión que
provee el modelo de “Compromisos de Gestión” para que se articulara lo
pertinente, por lo que su espíritu constituye en estricto sentido jurídico, un
aspecto meramente estructural y organizacional pero no procedimental en
cuanto a las materias a desconcentrar, estableciendo específicamente las
condiciones para la conformación de “órganos desconcentrados” para los
efectos del artículo 83, 99 y 100 de la Ley General de Administración
Pública.
-240-
•
El marco de desconcentración institucional vino a regular un aspecto de
carácter organizativo y funcional y no para la regulación de los
procedimientos en el ejercicio de las competencias desconcentradas,
entendiendo que se pasaría en el tiempo, de un modelo centralizado a otro
desconcentrado con los efectos legales relativos al ejercicio de la autoridad
y jerarquía.
•
Por medio del proceso de desconcentración de los hospitales y las clínicas
de la Caja Costarricense de Seguro Social, se ha procurado dotar a estos
establecimientos
de mayor autonomía en la gestión presupuestaria la
contratación administrativa y el manejo de los recursos humanos 116. Dicha
situación coloca a los funcionarios que se desempeñan como Directores
Médicos de una unidad desconcentrada, en una situación diferente a los de
centros no desconcentrados, en razón de que estos tienes diferentes
obligaciones y facultades; lo cual no implica un trato discriminatorio sino
una diferenciación legítima, que surge como resultado de ubicarse en
diferentes condiciones de hecho.
116
Ley No. 7852, Ley de Desconcentración de los Hospitales y las Clínicas de la Caja Costarricense
de Seguro Social . Artículo 1
-241-
•
La base del Compromiso de Gestión es una decisión de orden político
institucional que persigue, en el orden jurídico formal, poner en práctica una
desconcentración
de
competencias,
en
cuya
definición
participan
activamente el ámbito central que se desconcentra, tanto como el ámbito
local que acepta esa desconcentración.
•
La Ley 7852, no impone la desconcentración a la Caja, al utilizar el verbo
“podrá” (artículo 6), su contenido permite que la Caja pueda reglamentar la
desconcentración en cualquiera de sus grados.
•
En el artículo 1º de la ley 7852 se indica que el proceso de
desconcentración de los hospitales y las clínicas les “permitirá mayor
autonomía en la gestión presupuestaria, la contratación administrativa y el
manejo de los recursos humanos.” Sin embargo, de la lectura de todo el
articulado de la ley no se desprende que se esté otorgando “autonomía”
alguna, en sentido técnico jurídico.
•
La norma sujeta de forma contundente, el ejercicio de tal desconcentración,
a la legislación administrativa aplicable a la institución, haciendo a la vez
una reserva en cuanto al modo de perfilar las relaciones de esos órganos
-242-
desconcentrados con los demás órganos centrales superiores de la
institución, y enuncia cuáles serán esos órganos centrales con los que
podrán darse tales relaciones.
•
La desconcentración operada a nivel institucional, no se presenta como la
figura pura y simple que conocemos de ordinario, al amparo del artículo 83
de la Ley General de Administración Pública, sino que su delimitación y
alcances están sujetos a una serie de condicionantes fundamentalmente
establecidos en el Reglamento a la Ley que regula inicial y con cierta
parquedad la misma, y por supuesto, por el contenido de cada compromiso
de gestión, por eso no es de extrañar que, luego de tales condicionantes.
•
En los artículos 3 y 4 del Reglamento, en que se aprecia, conforme lo
comentado, una especie de “contradicción”, al hablarse de que se trata de
una desconcentración máxima, cuando acto seguido, se le imprimen una
serie de regulaciones y condicionantes propias de quien se encuentra sujeto
a una normal relación de jerarquía.
•
El reglamento no es categórico en decir si es que todos los órganos
desconcentrados en la Caja lo serán en grado máximo, sino que únicamente
-243-
nos dice bajo qué hipótesis existe este grado de desconcentración, esto es
cuando el órgano desconcentrado esté sustraído ordinariamente a órdenes,
instrucciones o circulares del superior
•
La Junta Directiva acordará desconcentrar o no, en grado máximo o no,
cada
centro,
más
que
por
el
simple
enunciado
del
grado
de
desconcentración que se le brinda, ello está sujeto a los alcances y límites
de esa desconcentración, en cuanto a si se está o no sujeto a órdenes,
instrucciones y circulares.
•
De un estudio integral de la normativa que regula la desconcentración en la
Caja, dadas las constantes y reiteradas disposiciones que sujetan la
actuación de esos órganos a políticas institucionales, reglamentos,
normativa general institucional, y controles centralizados, entre otros, sobre
las
disciplinas
desconcentradas,
que
en
realidad
el
grado
de
desconcentración operado institucionalmente, lo es en grado mínimo y no
máximo.
-244-
•
En materia de recursos ordinarios 117, la vía administrativa, tratándose de
órganos desconcentrados, la agotan estos, siempre y cuando en la
normativa interna no esté regulado recurso alguno contra el acto objeto de
impugnación, pues en tal caso la vía será agotada, según la materia que se
trate, por la Gerencia correspondiente.
•
La desconcentración que opera en la Caja de los diferentes Hospitales y
Clínicas, a la luz de la normativa previamente citada (legal y reglamentaria),
es mínima, ya que sustancialmente, esos órganos están y permanecen
sujetos al régimen jurídico, reglamentario, de políticas y disposiciones
administrativas de las autoridades superiores de esta Entidad, ya no solo en
lo que son materias desconcentradas (presupuesto, contratación y recursos
humanos), sino que con mayor razón en lo no desconcentrado.
Como se puede observar, las interpretaciones jurídicas que ha realizado la
Subgerencia Jurídica de la Caja, reflejan ciertos problemas normativos en cuanto a
la desconcentración.
117
Establece el artículo 342 LGAP: “Los recursos serán ordinarios o extraordinarios. Serán
ordinarios el de revocatoria o de reposición y el de apelación. Será extraordinario el de revisión.”
-245-
SECCION III.
PROCEDIMIENTO DE SELECCIÓN DE ÓRGANOS
DESCONCENTRADOS
-246-
Propiamente en cuanto a la implementación del proceso de desconcentración de la
Caja, se han desarrollado diversas etapas, entre las que podemos citar la
incorporación al modelo de desconcentración de los primeros 14 establecimientos
de salud 118, los cuales cumplieron con los siguientes aspectos como parte de la
metodología de selección:
a) Proceso voluntario e inducido de participación.
b) Centros
que participaron en plan piloto para introducción de los
compromisos de gestión.
c) Calificaciones obtenidas en la evaluación de los compromisos de gestión.
d) Calificación técnica de gerencias y direcciones de sede con competencia
técnica o jerárquica para hacerlo.
e) Aprobación de propuesta en consejo de presidencia ejecutiva y gerencias.
f)
Aprobación de la propuesta por la junta directiva.
118
Entre los primeros 14 centros desconcentrados encontramos Hospital Nacional de Niños,
Hospital San Vicente de Paúl, Hospital Dr. Blanco Cervantes, Hospital Dr. Escalante Pradilla,
Hospital Dr. Calderón Guardia, Hospital San Carlos, Área de Salud de Coronado, Área de Salud
Santa Cruz (Guanacaste), Hospital México, Área de Salud Chacarita, Área de Salud Esparza,
Hospital San Juan de Dios, Hospital Dr. Enrique Baltodano (Liberia), Hospital San Francisco de Asís
(Grecia).
-247-
En el año 2001, se incluye al Hospital Max Peralta de Cartago, bajo criterios más
de carácter discrecional que técnicos.
En el año 2002, se incorporan 19 establecimientos de salud 119 al proceso de
desconcentración, para la selección de estos centros de salud, se utilizaron
criterios un poco mas definidos por parte de las direcciones de sede involucradas
en el proceso.
En el año 2005, la Caja realizó un proceso de selección de órganos, con la
finalidad de incorporar 21 centros más al proceso, una vez preseleccionadas las
unidades, la Junta Directiva de la Caja considero que la herramienta y metodología
empleadas para esta preselección no fueron adecuadas, razón por la que no
incorporó a ningún centro al proceso de desconcentración.
SECCION IV.
ALGUNAS CONSIDERACIONES IMPORTANTES
119
Entre ellos encontramos Hospital Willian Allen, Hospital de Golfito, Área de Salud Los Santos,
Hospital de Guápiles, Área de Salud de Naranjo, Centro Nacional de Rehabilitación, Área de Salud
de Peninsular, Hospital Nacional Psiquiátrico, Área de Salud de Belén- Flores, Clínica Dr. Solón
Núñez, Área de Salud de Barranca, Clínica Dr. Moreno Cañas, Área de Salud de Zarcero, Clínica
Dr. Clorito Picado, Área de Salud de Palmares, Área de Salud de Cariari, Área de Salud de
Buenos Aires.
-248-
En la presente sección se analizaran algunos documentos relevantes en el proceso
de desconcentración de la Caja.
A). INFORME DE AUDITORIA Nº AHC-193-R-2003
La Auditoría Interna realizó un informe sobre el proceso de desconcentración
institucional denominado “Análisis de los aspectos esenciales necesarios para el
desarrollo adecuado del proceso de desconcentración de hospitales y clínicas de la
Caja Costarricense de Seguro Social”. En este informe se analizaron aspectos que
comprendían temas macro institucionales relacionados con la planificación,
adquisición de bienes y servicios, infraestructura y tecnología, recurso humano,
asesoría legal, modelos de gestión, niveles de complejidad, entre otros;
Su objetivo versó en determinar los aspectos esenciales a considerar dentro de la
estructura funcional y organizacional para el debido cumplimiento de las facultades
y responsabilidades conferidas a los órganos desconcentrados.
Dentro de sus conclusiones se afirma que el desarrollo de la desconcentración en
la Caja muestra la ausencia de una eficiente planificación del proceso, tendiente a
-249-
mantener la unidad como
organización.
La
inexistencia
de
estructuras
homogéneas que respondan al nuevo modelo organizacional que se propone con
la desconcentración, dificulta la mejora eficiente y eficaz de la atención de la salud,
como fin último que justifica el proceso de desconcentración, así mismo se denota
insuficiencia en la definición de políticas y directrices claras en la gestión médico
administrativa de los hospitales y clínicas desconcentrados.
Para la atención de dicho informe, se conformó una Comisión Ad-Hoc, la cual
realizó un estudio de los alcances del Informe de Auditoría Nº AHC-193-R-2003,
por parte de cada una de las instancias administrativas involucradas en sus
recomendaciones, a fin de determinar la viabilidad administrativa de ser
implementadas; con base en criterios de necesidad, conveniencia y oportunidad
institucional.
Es importante mencionar que dicha Comisión destacó dentro de sus conclusiones
que los temas comprendidos en el Informe de auditoria, no son exclusivos de la
desconcentración sino problemas macro institucionales, en este sentido señalo:
“Las recomendaciones de la Auditoria, en su mayoría evidencian inconsistencias
reales detectadas en la gestión de los macro-procesos institucionales, imputables a
-250-
un problema en el modelo de organización y funcionamiento utilizado en los
últimos años por la Caja, que en su mayoría resultan previos o ajenos al proceso
de desconcentración institucional, pues inclusive anteceden a la promulgación de
la Ley 7852 “Desconcentración de los Hospitales y las Clínicas de la Caja
Costarricense de Seguro Social”; no obstante, discrepamos en algunos aspectos,
sobre la forma en que se recomienda atacar las inconsistencias detectadas, por
cuanto se observa que éstas pretenden combatir estos problemas, en primer
término, por medio de la concentración en instancias de sede, de la planificación y
la autoridad sobre aquellas materias que por su cuantía o complejidad resultan
más sensibles a la organización, sin profundizar en el impacto, oportunidad y el
costo-beneficio de tal decisión”.
B) INFORME CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA DFOE-SA-6-2006
La Contraloría General de la República (CGR) en el año 2006, llevó a cabo un
estudio con la finalidad de conocer el proceso de desconcentración de Caja como
parte de la Reforma del Sector Salud, y con fundamento en la Ley Nº 7852, donde
dispuso que el proceso de desconcentración de la Caja, adolecía de:
-251-
•
Plan Estratégico en Desconcentración
•
Evaluación Integral del Proceso de Desconcentración
•
Revisión de Metodología para la Selección de Centros a Desconcentrar
elaborada en el I semestre del 2005
•
Consultor externo a cargo de actividades ordinarias de la institución
Ante el planteamiento de la Contraloría General de la República, la Asesoría de
Gestión Legal, Desconcentración y Juntas de Salud, ha estado realizando
acciones de coordinación con las Direcciones y Gerencias, para el
cumplimiento de una serie de objetivos planteados para dar respuesta a lo
solicitado por el ente contralor.
C.) PLAN ESTRATÉGICO EN DESCONCENTRACIÓN
Debido a los planteamientos realizados por la CGR en el informe DFOE-SA-062006, se realizó un Plan estratégico de Desconcentración en el año 2007, el cual a
la fecha no ha sido aprobado por las autoridades superiores.
-252-
Para el desarrollo de este documento se efectuó un estudio sobre el estado de la
gestión de las competencias desconcentradas, en los 34 centros que hasta ahora
se han designado como desconcentrados, cuyos resultados y hallazgos más
relevantes, se presentan a continuación:
•
Carencia de planificación local de las competencias desconcentradas, al
momento de asumir el proceso de desconcentración.
•
Falta de un estudio de las necesidades para implementar el proceso, que
se considera fue impuesto y se asumió con el recurso humano disponible al
momento de desconcentrar.
•
No se ha permitido el desarrollo de la modalidad de contratación no
tradicional de empleados, así como la facultad para la reasignación de
puestos.
•
Errónea concepción de la aplicación de incentivos no económicos.
•
Restricción normativa sobre la facultad para reasignar los puestos de sus
funcionarios.
-253-
•
Escasa asesoría y capacitación por parte del nivel central de la Caja.
•
Carencia de desarrollo de un sistema de información de suministros que no
favorece la gestión desconcentrada y la falta de evaluaciones de la gestión
local por parte gerencial.
•
En cuanto a la toma de decisiones por parte del nivel local, se analizaron
variables como el marco normativo de la desconcentración, la injerencia de
otras instancias y la disposición para asumir la desconcentración.
•
El
marco
normativo
de
la
desconcentración
contiene
confusiones
doctrinarias.
•
Se señalaron aspectos que se deben fortalecer en el marco normativo,
como: la actualización de la normativa, la unificación de criterios y la
simplificación de trámites.
•
Como principales factores que afectan el proceso de desconcentración se
señalan la
injerencia de las autoridades superiores en la toma de
-254-
decisiones a nivel local y la alternabilidad de la jerarquía institucional, para
lo cual los directores proponen el respeto a los alcances de la Ley 7852 y la
necesidad de una adecuada delimitación de competencias de los actores
que intervienen en el proceso a nivel local y central. Así mismo indican que
se deben mejorar el cumplimiento en lo establecido en la ley 7852 y
delimitar las competencias.
•
La desconcentración se ha desarrollado sin un proceso planificado y
estructurado sistemáticamente.
•
En cuanto a la respuesta de los órganos superiores ante conflictos de
competencia se indica que ha sido inadecuado e igualmente indican que se
deben mejorar aspectos tales como: definición de roles en los distintos
órganos, mejorar la comunicación y coordinación, entre otros.
•
Insuficiente apoyo del nivel central durante el proceso, se evidencia una
carencia de capacitación, recurso humano y el análisis y monitoreo conjunto
del proceso.
-255-
•
La rotación de las altas autoridades de la institución y de las que lideran el
proceso, ha sido un factor negativo para el proceso de desconcentración.
•
Las evaluaciones y monitoreos que se han realizado al proceso de
desconcentración han sido de tipo operativo, efectuados directamente por
las instancias técnicas del nivel central relacionadas con cada materia
desconcentrada, obviándose a nivel institucional una evaluación estratégica
del proceso de desconcentración.
•
Carencia de un control y seguimiento estratégico por el nivel central al
proceso global de desconcentración.
•
En cuanto a los efectos del proceso de desconcentración sobre la red de
servicios de salud, se expresa que no han sido satisfactorios.
D.)
ANÁLISIS
COMPARATIVO
DE
COMPETENCIAS
EN
ÓRGANOS
DESCONCENTRADOS Y NO DESCONCENTRADOS DE LA CAJA
Producto del trabajo realizado por el AGLDJS, en coordinación con equipos
técnicos de las direcciones de sede y gerencias de división involucradas con el
-256-
proceso de desconcentración, se ha efectuado
un análisis comparativo en el
ejercicio de las competencias por parte de los centros desconcentrados, frente a
las ejercidas por los centros no desconcentrados. En términos generales, el marco
normativo institucional y modelos de gestión desarrollados en los últimos años en
cada una de las materias desconcentradas, tiene un abordaje integral de las
competencias, sin claras o grandes distinciones entre un centro desconcentrado o
no desconcentrado; de manera que los esquemas de organización y técnicos son
implementados, buscando una mayor agilidad o bien el respeto de directrices y
disposiciones normativas de carácter macro institucional, sin detallar en la
condición desconcentrada o no de los centros.
Según lo indicado por la Gerencia operaciones, Dirección de Recursos Humanos y
la
Dirección de Presupuesto, en la tabla comparativa de competencias entre
centros desconcentrados – no desconcentrados, podemos realizar las siguientes
afirmaciones:
o En materia de RH los procesos se han desconcentrado paulatinamente en
toda la Institución, previo a la suscripción de los Compromisos de Gestión y
a la entrada en vigencia de la Ley 7852.
-257-
o El Director de un hospital o clínica no desconcentrado es responsable
directo ante la Gerencia Médica de su gestión.
o La capacidad de decisión de los órganos desconcentrados esta limitada por
condiciones técnicas y presupuestarias del ente central.
o Toda Unidad desconcentrada o no tiene la obligación de gestionar el
sistema de control interno.
o Las unidades desconcentradas o no cuentan con equipos técnicos
especializados en recursos humanos.
o El proceso de reclutamiento y selección se viene delegando desde los años
80 y 90.
o El tema de creación y desarrollo de programas de capacitación y formación
de personal, se ha venido trasladando paulatinamente según los recursos
financieros del Centro.
-258-
o El Sistema Integrado de Información en Recursos Humanos funciona tanto
para desconcentrados como no desconcentrados.
o Los centros desconcentrados o no, realizan la contratación de empleados y
funcionarios para la prestación de los servicios.
o En los procesos de resolución alternativa de conflictos individuales o
colectivos, todos los centros requerían intervención de la respectiva
Gerencia.
o El desarrollo de un sistema de gestión de calidad de los procesos de
recursos humanos, lo realizan ambos órganos.
o En cuanto a la Contratación Administrativa de bienes, servicios y obras, el
Modelo
de
Facultades
y
Niveles
de
Adjudicación
por
Instancia
Administrativa de la Caja aplica tanto a desconcentrados como a no
desconcentrados e instancias administrativas.
o La
Gerencia
de
Operaciones
no
realiza distinción entre órganos
desconcentrados o no en la provisión de estudios técnicos para detección
-259-
de economías de escala, empleo de mecanismos de negociación
centralizada de precios, etc.
o La Contratación de infraestructura, bienes inmuebles y tecnología en
general, esta restringida según informe de la Contraloría General de la
República
o La Contraloría General de la República en el informe DFOE-SA-14-2003
dispuso que las medicamentos deben de adquirirse por la Dirección de
Recursos Materiales incluyendo los casos de desabastecimiento (Compra
de medicamentos de emergencia o de especial urgencia).
o El Manejo y gestión del presupuesto anual atendiendo asignación
presupuestaria, limites fijados en Compromiso de Gestión y política
presupuestaria,
se
maneja
de
la
misma
manera
para
centros
desconcentrados y no desconcentrados.
o La Asignación de recursos se maneja de la misma manera para centros
desconcentrados y no desconcentrados.
-260-
o La presentación a Gerencia Financiera de proyecto de presupuesto para
siguiente ejercicio económico siguiente, las modificaciones internas y
adoptar las externas, se maneja de la misma manera para
centros
desconcentrados y no desconcentrados.
o En cuanto se ha delegado alguna competencia a un centro no
desconcentrado y se considera que hay causas para intervenirlo, se realiza
la respectiva intervención.
Por otra parte, y con la finalidad de conocer el estado actual del proceso de
desconcentración en la Caja, se realizo entrevista al licenciado Franklin Vargas
Vargas, director de la Asesoría y Gestión Legal, Desconcentración y Juntas de
Salud, quien indicó que en este momento la Caja se encuentra actualmente
revisando y redefiniendo el proceso de desconcentración institucional; por dos
aspectos importantes de mencionar:
•
Por iniciativa propia, dado que a la fecha el modelo implementado desde el
año 2000, con la promulgación de la Ley 7852 Desconcentración de los
hospitales y las clínicas de la Caja Costarricense de Seguro Social, se
encuentra en una coyuntura administrativa interna diferente a la que inspiró
-261-
su creación en aquella oportunidad, en donde factores tales como: el
desarrollo de un modelo de planificación de mediano y largo plazo; los
modelos de gestión en la administración de procesos actuales; el efecto de
reestructuraciones implementadas en los últimos años, (principalmente en
las instancias superiores del nivel central), entre otros, han generado
modificaciones a los mecanismos y formas de administración de procesos
sustantivos fundamentales, entre ellos, los temas involucrados en la
desconcentración de competencias a través de dicha ley (presupuesto –
contratación administrativa – recursos humanos)
•
Derivada de la solicitud expresa realizada por la Contraloría General de la
República, en el DFOE-SA-6-2006 que impuso a la Caja, un orden lógico en
la atención de una serie de debilidades encontradas por el órgano contralor,
con respecto a la forma en que se ha conducido este proceso.
A la fecha se encuentra elaborado un Plan Estratégico de Desconcentración, el
cual no ha sido aprobado por las autoridades superiores y se han practicado
evaluaciones operativas al proceso; no obstante, por decisión de estas
autoridades, se ha estimado necesario complementar esta propuesta, con una
serie de insumos que en conjunto permitan elaborar un diagnóstico de la situación
-262-
integral del proceso de desconcentración, que oriente cualquier decisión sobre su
eventual desarrollo y fortalecimiento; pues por los aspectos mencionados al inicio,
no está claro a nivel institucional, tal y como exige la Contraloría, si el proceso
realimente está impactando en los servicios de salud brindados a la población, y
logrando su cometido original.
SECCION V.
CONVENIENCIA DEL MODELO DESCONCENTRADO EN LA CAJA
COSTARRICENSE DE SEGURO SOCIAL
-263-
La Caja como única institución prestadora de los servicios de salud, debe de
adecuar su organización para que esta cumpla a cabalidad con las competencias
constitucionales asignadas.
La Caja debe de velar en todo momento porque el derecho a la salud consagrado
constitucionalmente, no se violente y que el interés individual y colectivo de la
población se satisfaga.
En este sentido, con el proceso de reforma del sector salud, la Caja se ve en la
necesidad de realizar actividades de prevención y promoción de la salud, para
satisfacer la demanda de los usuarios y con ello se han impulsado
transformaciones en su organización y en la gestión de los servicios de salud.
Con dicha reforma la Caja intentó implementar una separación funcional, con la
cual se pretendió ejercer una serie de acciones que vinieran a mejorar la calidad y
oportunidad de los servicios de salud; y con ello responder al interés público, a las
exigencias y necesidades de la población.
La Caja es una institución muy grande, aspecto por el cual su organización se
debe de ajustar modelos organizativos que permitan que los diferentes niveles
-264-
institucionales, ejerzan competencias estratégicas y operativas, y así cumplir con el
interés publico.
El modelo desconcentrado permite a la Caja, que los niveles locales se encarguen
de aspectos técnico operativos y que los niveles superiores desarrollen aspectos
estratégicos, para con ello mejorar la eficiencia y eficacia en la gestión e impactar
en la salud de los costarricenses.
La Caja ha estado inmersa en un modelo centralista durante sesenta años, el cual
ha dado muestras de agotamiento, ya que la toma de decisiones en el nivel central
no ha permitido que se desarrolle de la mejor forma un modelo eficaz y eficiente en
la prestación del servicio de salud.
Con la implementación de la Ley 7852, se pretendió que la Caja respondiera a
principios de eficacia y eficiencia en la prestación de los servicios de salud a nivel
nacional.
El modelo desconcentrado le permite a la Caja adecuar su organización, a las
circunstancias y demandas de los nuevos tiempos, para la satisfacción de los fines
constitucional y legalmente encomendados.
-265-
CAPITULO II.
NECESIDAD DE UNA REFORMA
De acuerdo con los hallazgos detectados en esta investigación, se recomienda
proceder a realizar una reforma normativa, tanto a la Ley 7852, así como a su
-266-
reglamento, con la finalidad de que se regulen aspectos que regulen la gestión
integral del centro de salud y no las materias operativas. Para estos efectos se
presentan las siguientes propuestas de reforma de ambos cuerpos normativos,
desde luego, con la advertencia de que los problemas, como se ha señalado, no
son únicamente de carácter jurídico, sino que desbordan ese marco, por tratarse
de dificultades de índole institucional.
SECCION I.
JUSTIFICACION Y FINALIDAD DE LA REFORMA
-267-
La Ley 7852 y su Reglamento datan del año 1999 y 2000 respectivamente, estos
cuerpos normativos contienen las normas sustantivas que regulan el modelo de
desconcentración de la Caja.
La Caja ha emprendido en los últimos años un profundo proceso de modernización
y reforma. Las reformas abarcan la organización, la gestión, la cobertura y hasta la
filosofía institucional. En el campo de la organización ha pasado de una institución
centralizada a una desconcentrada. En el campo de la gestión esta cambiando
hacia una gestión basada en productividad y con responsabilidad social (frente al
usuario). En el ámbito de la cobertura subjetiva y material, la Caja ha pasado a ser
el único prestador públicos de servicios de salud; en el campo de la filosofía de la
salud, está cambiando la concepción
biologista de los servicios por una
concepción integral de la salud del individuo. Finalmente, la Caja ha pasado de ser
la encargada de los seguros sociales, a ser la Institución de la seguridad social.
Algunos de estos cambios tienen sustento en leyes recientes. En efecto, tres de
esos cambios sustanciales los regula la Ley 7852, de 30 de noviembre de 1998.
Mediante esta Ley, se impulsa la desconcentración de la Caja como respuesta al
centralismo administrativo reinante en la Institución. Se introduce el compromiso de
gestión como una herramienta idónea para aumentar la productividad, eficiencia y
-268-
eficacia en la actividad administrativa y técnica que realiza la Caja. Con la creación
de las Juntas de Salud, el legislador introduce mecanismos de participación,
colaboración y control social de la calidad y oportunidad de los servicios
institucionales.
Los principios de eficiencia y eficacia exigen servicios públicos de calidad,
oportunos y con rostro humano. Para la consecución de este objetivo, el principio
demanda una organización idónea, adecuada al fin y una gestión innovadora,
participativa, productiva y comprometida con tales fines. El principio de eficacia es
el inspirador de gran parte de las reformas de Estado impulsadas en el mundo.
Este principio es la manifestación jurídica de los actuales intereses de las
sociedades occidentales
que reclama de manera coincidente (interés público)
servicios públicos de calidad, oportunos, que impacte en la población. Otro
principio que inspira la reforma es, sin lugar a dudas, el principio de participación
social, que a favor del usuario, busca canales de participación en la gestión
pública, mayor transparencia administrativa, rendición de cuentas y control
ciudadano. Tanto uno como otro principio, tiende de diversa manera a satisfacer el
derecho constitucional a la salud de todo ser humano. Se buscan servicios y
prestaciones que de verdad satisfagan al titular del derecho, y se le da a éste, la
-269-
posibilidad de controlar, participar y colaborar con la gestión y la organización, para
la prestación de aquellos servicios contenido de su derecho fundamental.
La desconcentración es una modalidad de organización que incide directamente en
la forma de gestión. En ambos casos, estamos hablando de una organización y
gestión desconcentrada. La Ley 7852 impulsa un proceso de desconcentración de
hospitales, clínicas y áreas de salud de la Caja. En términos organizacionales o de
estructura, la Caja pasa de una institución centralizada a una desconcentrada. Esa
nueva estructura es consecuencia de una nueva forma de distribución interna de
competencias y por tanto de la gestión que su ejercicio supone. Los hospitales,
clínicas y áreas de salud desconcentradas tendrán ahora autonomía relativa en la
gestión de los medios, para la adecuada prestación de los servicios institucionales
y la consecución de los fines constitucionales.
De ese modo, no solo se busca el modelo de organización idónea a la consecución
del fin, también se busca provocar una gestión diferente que aproveche la
iniciativa, conocimiento, inmediatez, creatividad y responsabilidad local, más
cercana a los problemas propios de la comunidad y de los usuarios del servicio.
Esta distinta modalidad de gestión, fundada en nuevos valores, debe traer como
-270-
consecuencia un aumento y mejora en la calidad, en la oportunidad y en la calidez
del servicio de salud.
Ahora bien, una institución desconcentrada es una organización compleja que
supone una serie de relaciones jurídicas interorgánicas de diversa índole, entre los
órganos desconcentrados y los órganos superiores de la Institución (relaciones
verticales), como se expuso en la primera parte de este trabajo. En efecto, entre
estos órganos surgen relaciones de dirección, control, colaboración, coordinación,
de
instrumentalidad, negociación, etc. Además, entre los propios órganos
desconcentrados, surgen
relaciones de cooperación y coordinación necesarios
para alcanzar objetivos comunes (relaciones horizontales).
Algunos problemas que se han presentado en las relaciones interorgánicas de tipo
vertical, entre órganos superiores e inferiores son los siguientes:
•
cuando los órganos superiores emiten circulares, órdenes e instrucciones a
los órganos en desconcentración máxima. Lamentablemente, debido a una
cultura centralista que todavía subsiste, algunas veces los órganos
superiores
ordenan
el
acto
y
no
la
actividad
de
los
inferiores
desconcentrados.
-271-
•
Si bien los compromisos de gestión son una herramienta valiosa para
aumentar la productividad de los establecimientos desconcentrados, las
definiciones no aparecen claramente establecidas. En efecto,
definir los
servicios que le interesan a la compra, fijar metas institucionales anuales
para la prestación de los servicios, orientar la actividad administrativa y
técnica hacia los fines y política institucional; y, evaluar con objetividad la
gestión desconcentrada no siempre aparecen con la claridad y precisión
suficientes para cuando se apliquen resulten fácilmente aplicables. Faltan
manuales en ese sentido.
•
En el mismo sentido,
lo dispuesto por la Ley 7852 sobre
la
desconcentración corre la misma suerte de los compromisos de gestión. En
otras palabras, es necesario para la existencia y vigencia de la
desconcentración, la firma y ejecución de los compromisos de gestión. Así
el compromiso de gestión es el eje fundamental de los procesos concretos
de
desconcentración
de
determinados
hospitales.
Por
ello,
esos
compromisos deben respetar la regularidad jurídica (legalidad). Lo anterior
implica, que no se pueden introducir órdenes, instrucciones o circulares por
esta vía, en tanto la desconcentración sea máxima.
-272-
•
Los compromisos de gestión, como actos concretos, no están llamados a
regular el acto de los órganos desconcentrados, sino la actividad, fijando
metas y estableciendo parámetros para medir su cumplimiento. El problema
que se esta presentando reside en que, por la vía compromisos de gestión,
se están introduciendo ciertas regulaciones del acto concreto, es decir, de la
forma que deben utilizar los órganos
desconcentrados determinadas
competencias para cumplir con la metas que ellos fijan.
•
En similar sentido, la Caja realiza recortes unilaterales del presupuesto, sin
que las metas sufran un ajuste proporcional al recorte de gastos. Estos son
solo ejemplos, que pretenden ilustrar algunas diferencias que se dan entre
los desconcentrados y el nivel central y que hasta la fecha se resuelven de
manera unilateral, con fundamento en el criterio centralizador.
De acuerdo al desarrollo que ha tenido el proceso de desconcentración en su
primera década, consideramos necesario plantear una reforma normativa con el
objeto de introducirle reformas parciales a algunos artículos de la Ley 7852 y a su
reglamento, a fin de ajustarlos a la realidad y necesidades institucionales, sobre la
base de la experiencia acumulada. Así se espera
poder llenar los vacíos
normativos existentes actualmente.
-273-
La implementación actual de ambos cuerpos normativos muestran que el modelo
ha tenido vacíos o debilidades importantes respecto a la forma en que este debe
de operar, los cuales requieren modificarse para el fortalecimiento del mismo.
Desde luego, los artículos que se proponen reformar, pretenden llenar algunos
vacíos normativos importantes en la regulación del modelo desconcentrado de la
Caja.
Entre los principales vacíos podemos mencionar los siguientes:
•
Nombramiento y remoción de titulares,
•
El uso y alcances de la personalidad jurídica instrumental,
•
Compromisos de Gestión,
•
Agotamiento de vía administrativa,
•
Rol de los órganos superiores,
•
Relaciones interorgánicas, entre otras.
De acuerdo a las debilidades detectadas por los diferentes estudios mencionados
en la presente investigación, cabe advertir en ellas la necesidad de un nuevo
marco jurídico. Una rápida lectura de los anteriores puntos, dejan ver que las
decisiones que se adopten, así como la organización y gestión para aplicarlas,
-274-
requiere una normativa más detallada y amplia que llene los vacíos anteriormente
mencionados. Además de la carencia de una cultura en favor de la
desconcentración que favorezca
esos procesos. Utilizar
el Compromiso de
Gestión para completar los vacíos normativos puede resultar útil, pero el ejercicio
abusivo de este instrumento jurídico, en ausencia y insuficiencia de norma, puede
resultar arbitrario. Además de la carencia de una uniformidad y unidad de criterios
al conferir la desconcentración, sin el marco jurídico necesario que dé al proceso
los elementos comunes, aunque desde luego se han de respetar determinadas
particularidad de cada centro.
fortalezca
el modelo en el
De ese modo se requiere una regulación que
nivel institucional y brinde
una mayor seguridad
jurídica en la ejecución del diseño en armonía con el interés público perseguido.
En ese sentido, con los límites advertidos,
la propuesta resulta altamente
necesaria para consolidar un proceso iniciado hace pocos años, relativamente,
pero que requiere significativos ajustes.
-275-
SECCION II.
CONTENIDO Y ALCANCE DE LA PROPUESTA DE REFORMA
En el siguiente apartado se plantea una propuesta de reforma de la Ley 7852 y de
su reglamento que busca remediar los aspectos señalados:
Dentro de los elementos innovadores cabe mencionar:
-276-
1. La Desconcentración sobre gestión integral:
Actualmente en la Ley 7852 se establece que con el proceso de
desconcentración se tendrá una mayor autonomía en la gestión de recursos
humanos, contratación administrativa y presupuesto.
En la actualidad el órgano desconcentrado depende de los otros procesos del
nivel central, aspecto que limita su capacidad de acción y decisión en el nivel
local. Por ello se propone que la desconcentración en la Caja opere en la
gestión integral del centro de salud y no limitarlo únicamente a tres materias
técnicas. En este escenario el órgano desconcentrado tendría la capacidad de
ejercer la toma de decisiones en todo
lo concerniente a la prestación del
servicio de salud y con ello mejorar la eficiencia y la eficacia del servicio
prestado. Ello permite Lograr mayor responsabilidad en la toma de decisiones,
un margen de discrecionalidad que ajuste las medidas adoptadas a las
características propias de cada centro, una mayor y mejor capacidad en la
toma de decisiones las cuales han de ser adoptadas con mayor rapidez para
satisfacer mejor las necesidades de los usuarios y, como consecuencia de
esos elementos, ostentan potestades discrecionales más amplias, y su
consecuente responsabilidad.
-277-
Por otra parte, se pretende desarrollar una política de rendición de cuentas de
la gestión integral del órgano desconcentrado pudiendo con ello detectar
insuficiencias o debilidades en la gestión y realizar su adecuado abordaje.
2. El Objetivo del proceso:
La propuesta de reforma
tiene como objetivo introducir algunas reformas
parciales a los artículos de la Ley 7852 y a su reglamento, a fin de ajustarlos a
la realidad y necesidades institucionales, sobre la base de la experiencia
acumulada. Se integra un articulo que dispone cual es el objetivo del proceso,
por cuanto en este momento no se encuentra estipulado ni en la Ley ni en el
reglamento. El objetivo consiste en la desconcentración en la caja para contar
con un modelo de gestión administrativa dirigido a la distribución de
competencias hacia el nivel local, buscando, al mismo tiempo, la eficiencia,
eficacia, oportunidad, inmediatez y calidad en la prestación de los servicios de
salud.
El hecho de delimitar el objetivo del proceso de desconcentración en la Caja
desde la Ley, permite que a nivel institucional se tenga claridad de la finalidad
-278-
de la desconcentración y por ende la institución realice las acciones
correspondientes para garantizar el espíritu de la Ley.
3. Determinar con claridad los grados de desconcentración:
Actualmente la Ley no establece el grado de desconcentración que se les debe
de otorgar a los centros de salud. El reglamento a la Ley indica que los centros
contaran con una desconcentración máxima, pero en el desarrollo del proceso y
la capacidad otorgada hasta el momento no refleja esta intención. La misma
subgerencia jurídica de la Caja ha expresado que si bien el reglamento otorga
una desconcentración en grado máximo, en la practica lo que se da es una
desconcentración en grado mínimo. La propuesta de reforma viene a señalar
que en el modelo desconcentrado de la Caja, se aplicaran los dos grados de
desconcentración y en la propuesta de reforma al reglamento se establece las
líneas para el ejercicio de ambos grados de desconcentración.
4. El estudio técnico:
En la actualidad se exige que para desconcentrar un centro de salud, la caja
debe realizar un estudio técnico que justifique la medida. En la propuesta se
incorpora
a
este
elemento
que
si
no
se
realiza
este
estudio,
la
desconcentración será nula, ya que los 34 centros de salud desconcentrados
-279-
de la Caja no contaron con una definición clara y planificada de esta etapa. De
ese modo, se pretende evitar procesos improvisados, sin fundamento técnico.
En otras palabras, el estudio técnico se convierte en el motivo del acto. La
decisión política de desconcentrar ha de contar necesariamente con ese
soporte técnico, so pena de nulidad.
Se plantea contar con un sistema de selección de centros a desconcentrar,
tomando en cuenta los criterios de selección tanto en la gestión administrativa
como en la capacidad instalada; que brinden las características vitales para
optar por un grado de desconcentración.
Dados los criterios técnicos con los cuales un centro puede desplegar el
desarrollo de las competencias asignadas y dependiendo de su capacidad
resolutiva, se generará así un plan de mejora para los centros, en las materias
que requieran fortalecimiento y que brinden un crecimiento de manera gradual,
con un efecto directo en la Red Nacional de Servicios de Salud.
Según el documento denominado una CCSS renovada hacia el 2025,
considerando su Planteamiento Estratégico Institucional, y la necesidad de la
modificación del modelo de desconcentración, se requiere un desarrollo más
profundo y amplio tanto de los criterios de selección para los centros a
desconcentrar, como también comprender la realidad de cada centro, para
brindar las competencias que puedan manejar, según su capacidad de gestión,
-280-
entendiendo gestión, como la integración de lo administrativo ligado
estrechamente a la parte operativa.
Con el estudio técnico que se debe de aplicar se generará un cambio en toda
la organización, por la integración de las gerencias, que tendrán que manifestar
sus criterios profesionales para promover un enfoque diferente y trabajar en
función del usuario, quién es el que percibirá la mejora traducida en los
servicios de salud.
5. Relaciones interorganicas: Se incorpora la mención de algunos aspectos
básicos para el desarrollo de las relaciones interorganicas que se deben de
ejecutar entre las diferentes instancias institucionales que participan en el
modelo. Dichos aspectos se desarrollan con mayor precisión en la propuesta de
reforma reglamentaria
Por otra parte, dentro de los aspectos más relevantes de la propuesta de reforma
al reglamento a la Ley 7852 se pueden puntualmente destacar:
•
Aspectos generales: El primer capitulo versa sobre aspectos de orden
general del proceso, los cuales permiten determinar o precisar aspectos
básicos del modelo. Algunos de ellos en la actualidad están contemplados
en el reglamento. Este capitulo desarrolla el objetivo del reglamento, el
-281-
ámbito de aplicación, su naturaleza jurídica, resaltando que lo que se
pretende con el modelo es una traslación de facultades y competencias
del nivel central hacia el nivel local.
Como parte de los aspectos innovadores, encontramos la regulación de los
grados de desconcentración. En la desconcentración en grado máximo se
otorgara personalidad jurídica instrumental., facultad de la cual carecerían
los órganos a los que se les otorgue desconcentración minima.
Se faculta a la Junta Directiva para cambiar el grado de desconcentración
de máxima a mínima como medida cautelar en un proceso de intervención,
o bien de acuerdo al desempeño de la gestión y cumplimiento normativo,
respetando el debido proceso, así como variar del grado mínima a máxima
en busca del mejoramiento continuo de las unidades.
Sin embargo, conviene señalar que ese acto debe estar debidamente
fundamentado, con
un estudio técnico que justifique el otorgar la
desconcentración al órgano, el cual responda a objetivos estratégicos para el
proceso, que ayuden a aclarar sus verdaderos aportes y bondades frente al
-282-
esquema de organización tradicional, hasta los mecanismos de evaluación para
medir sus resultados.
Asimismo se establecen requisitos básicos que deberá contemplar el
estudio técnico para otorgar la desconcentración, la finalidad de esta medida
es que los establecimientos de salud que se incorporen al proceso cuenten
al menos con las condiciones mínimas para asumir la gestión del órgano
desconcentrado.
•
Relaciones inter orgánicas: En la actualidad tanto el reglamento como la
Ley carecen de aspectos relativos a las relaciones inter orgánicas entre los
diferentes niveles administrativos de la Caja que participan en el modelo.
Con la propuesta se pretende llenar este vacío normativo y por ende definir
aspectos básicos de este tipo de relaciones, entre ellos: se indican los tipos
de órganos que intervendrán en el modelo desconcentrado, las relaciones
que se podrán desarrollar entre ellos, así como una serie de principios que
van a regir el marco de acción de estos de la instancias administrativas,
permitiendo con ello contar con una mayor claridad y regulación para el
desenvolvimiento de estas.
-283-
En efecto, en la actualidad uno de los mayores problemas con que se
enfrenta el modelo desconcentrado es que no hay una claridad de roles de
las diferentes instancias administrativa que participan en el modelo., la
propuesta define el rol de las diferentes instancias, permitiendo con ello
identificar las líneas macro de desarrollo por cada una de las partes
involucradas, así como las potestades con que cuentan.
•
Compromisos de Gestión y el uso de la personalidad jurídica
instrumental: Este capitulo se dedica a aspectos que actualmente se
encuentran regulados en el reglamento vigente. La propuesta trata de
clarificar y ampliar algunos elementos, entre ellos: condición que ostenta el
director medico del órgano desconcentrado, facultades y deberes de este,
representación legal, investidura, nombramiento, sustitución y remoción del
director, organización administrativa, control interno del centro de salud,
rendición de cuentas, entre otros.
Se define que los establecimientos que ostenten el grado máximo gozarán de
personalidad jurídica instrumental,
en el manejo de las competencias
desconcentradas, contando con la facultad de contratar, convenir y establecer
diferentes tipos de relaciones y alianzas, tanto a lo interno de la Institución
-284-
como a lo externo, para garantizar el cumplimiento y acatamiento de las
obligaciones contraídas mediante el Compromiso de Gestión y las
competencias trasladadas.
Se señala que el Compromiso de Gestión será un documento complementario
al marco de desconcentración institucional., en el se establecerán las
condiciones individuales vigentes para cada período, condiciones que
regularán o limitarán el ejercicio de las competencias desconcentradas.
Así mismo se replican algunos aspectos contemplados en la actualidad en
cuanto a la forma, contenido, participantes, mecanismos de evaluación, entre
otros del Compromiso de Gestión.
•
Conducción del órgano desconcentrado: En este capitulo se pretende
mejorar lo que actualmente esta regulado en cuanto a la figura del director
medico del establecimiento de salud, su nombramiento, remoción y
sustitución, se señalan las facultades de este como apoderado general sin
limite de suma, asimismo se establecen aspectos relativos a la
representación legal del Órgano Desconcentrado, su responsabilidad en su
gestión, sanciones y la rendición de cuentas que debe de desarrollar.
-285-
Actualmente se da
un hibrido en la institución, ya que la subgerencia
jurídica ha venido utilizando dos procedimientos diferentes para otorgar la
representación judicial y extrajudicial de los Órganos Desconcentrados, la
primera mediante un poder general con limite de suma y la segunda
mediante la publicación en el Diario Oficial la Gaceta de un edicto referente
al acuerdo de la Junta Directiva en el que se nombra al Director del
establecimiento, sin la elaboración del poder.
La
propuesta
introduce
la
facultad
para
que
los
órgano
con
desconcentración máxima, puedan realizar convenios con sujetos de
derecho público y privado, dirigidos al logro de los objetivos y metas del
Compromiso de Gestión, siempre que respecto de la materia objeto del
convenio no exista regulación legal, reglamentaria o de índole interna, o que
dicha materia no se encuentre atribuida a otro órgano dentro de la Caja.
• Rol del nivel Gerencial:
El proyecto de reforma
incluye el rol que debe de desempeñar el nivel
gerencial de la Caja, aspecto que en la actualidad a veces realizan acciones
que no deben ejercerse dentro del modelo y dejan de lado otras que sí
corresponde realizar.
-286-
Se señala que el órgano desconcentrado ejercerá sus capacidades en la
gestión integral de centro de salud, ante lo cual tendrá que estar sometido a
un proceso constante y sistemático de rendición de cuentas. Se indica que
en el ejercicio de las potestades desconcentradas no podrán atentar o ir en
contra del principio de unidad institucional, ni que las actuaciones del
órgano comprometan la estabilidad financiera, organizativa y funcional de
toda la organización.
•
Tribunal administrativo: En la actualidad se han presentado algunos
problemas en las relaciones interorgánicas entre órganos inferiores y
superiores, en detrimento del modelo desconcentrado y que pueden
generar conflictos entre ellos. Dado lo anterior es que se propone crear una
instancia de control objetivo, imparcial y funcionalmente independiente.
Este Tribunal debe ser un órgano con máxima desconcentración, de manera
que se garantice su independencia de criterio, debe resolver los conflictos
que a el se sometan conforme a reglas de Derecho y por tanto debe impartir
justicia de manera objetiva e imparcial. La idea es que sus resoluciones
sean vinculantes para todos los órganos de la Caja, excepto para la Junta
Directiva. El Tribunal tiene que estar integrado por abogados aunque no
-287-
impide que también estén acompañados por profesionales de otras ramas
relacionadas con el proceso, estos deben ser nombrados y removidos
directamente por la Junta Directiva.
Estará adscrito a la Presidencia Ejecutiva, este tendrá independencia
funcional y de criterio y resolverá los asuntos sometidos a su conocimiento,
con absoluta objetividad e imparcialidad, apegado a normas y principios de
Derecho. Resolverá las diferencias que se presenten en las relaciones
interorganicas en el proceso de desconcentración. Para impugnar un acto,
resolución, o disposición, se requiere que el órgano recurrente tenga un
interés directo en la resolución del asunto.
Las resoluciones que emita este tribunal, tendrán recurso de apelación ante
la Junta Directiva de la Caja, según lo establecido en la Ley General de
Administración pública.
•
Intervención de un órgano desconcentrado: En la propuesta se pretende
mejorar lo regulado en la actualidad. Este capitulo puntualiza un poco mas
el procedimiento a desarrollar, causales de intervención, informes a rendir,
entre otros.
-288-
•
Eliminación de regulación especifica de presupuesto, contratación
administrativa y recursos humanos: Debido al giro que se plantea en la
propuesta de que la desconcentración verse sobre la gestión integral del
establecimiento de salud y no sobre tres materias técnicas., en la propuesta
se elimina todo lo que actualmente se encuentra regulado del artículo 20 al
artículo 49.
•
Sin embargo conviene precisar cuáles competencias contempla la
desconcentración: Corresponderá a los Directores Médicos de los
órganos desconcentrados, desarrollar la gestión integral del establecimiento
de salud, ejerciendo la facultad de toma de decisión, quedando sujeto
únicamente a los lineamientos institucionales y a la normativa que lo
vincule.
-289-
CONCLUSIONES
Cabe arribar a las siguientes conclusiones jurídicas e institucionales en torno al
modelo desconcentrado, seguido por la Caja Costarricense del Seguro Social.
A. CONCLUSIONES JURÍDICAS:
Varias conclusiones se derivan del estudio:
-290-
1. Prevista en el ordenamiento jurídico, la desconcentración consiste en una
modalidad
para el traslado de competencias a favor de una mayor
autonomía de los establecimientos de salud de la Caja.
2.
El fundamento jurídico se encuentra en la ley 7852 y su reglamento, así
como un conjunto de normas complementarias. El marco jurídico específico
para su ejecución se encuentra en compromiso de gestión.
3. Los órganos cuentan, según el espíritu de la ley, con desconcentración
máxima, aunque no existe uniformidad de criterio a nivel institucional.
Dentro de la desconcentración, los hospitales poseen personalidad jurídica
instrumental, lo que les permite la gestión presupuestaria, el manejo de los
recursos humanos y la contratación administrativa.
4. El uso inadecuado de la Ley como en el reglamento de expresiones como
“autonomía” y “delegación”, dentro de un modelo desconcentrado. Dichas
confusiones terminologías generaron surgimiento de conflictos en el manejo
de las relaciones interorgánicas, contrarias a los fines pretendidos por la
Ley 7852, al propiciarse con el uso del término “autonomía”, un sentimiento
de independencia, individualismo y separación de estos órganos dentro del
resto de la estructura organizacional, que vino a afectar la conducción
integral a cargo de las autoridades superiores. La desconcentración permite
la transferencia de competencias, pero sin perder la unidad institucional.
-291-
5. Los vacíos en la reglamentación existente en la institución así como en el
desarrollo del tema en el Compromiso de Gestión general dificultades en el
desarrollo y aplicación del proceso desconcentrador.
6. Se requiere implementar una reforma normativa que permita llenar los
vacíos normativos existentes.
B. ASPECTOS INSTITUCIONALES.
Particularmente en el desarrollo del proceso, se observan:
1. La sostenibilidad financiera, la readecuación del modelo de atención, el
fortalecimiento institucional y la desconcentración administrativa como los
ejes fundamentales del proceso institucional.
2. La deficiente planificación para asumir el ejercicio de las competencias
desconcentradas de parte de órganos que se incorporaron al proceso.
-292-
3. No se establecieron objetivos claros en el contexto de la implementación de
la ley 7852, así como se careció de un plan acción para el desarrollo del
proceso a nivel institucional.
4. La pretensión de incorporar
mayor responsabilidad en las distintas
unidades prestadoras de servicios, mayor conciencia de costos, libertad en
la toma de decisiones, capacidad de reacción inmediata frente a los
problemas y el logro del mejoramiento de la calidad, en la oportunidad e
inmediatez de la atención, una mejora en la relación médico-paciente,
eficiencia en la utilización de los recursos, flexibilidad en el gasto,
participación ciudadana y rendición de cuentas, entre otros aspectos.
5. Administrativamente, la separación funcional del rol de compradorfinanciador a cargo de las autoridades superiores y
del rol prestador o
proveedor responsabilidad del nivel local se lograron; y se potencia
en
forma real y efectiva, no sólo el desarrollo de una verdadera capacidad
gerencial a cada uno de esos niveles, sino el fortalecimiento de una cultura
de rendición de cuentas, dados los efectos jurídicos previstos en la Ley
General de Administración Pública para este tipo de esquema para
-293-
organizar, distribuir y delegar, adecuadamente las
competencias a lo
interno de la entidad y responsabilizar su ejercicio.
6. La falta de apoyo de las autoridades superiores, ausencia o escasez de
definición clara sobre las competencias; inexistencia o insuficiencia
de
procesos de monitoreo, vacíos en las evaluaciones integrales, carencia de
impacto en la red de servicios de salud, entre otros, constituyen aspectos
que perjudican un desarrollo eficiente del proceso se pueden mencionar
7.
Las metodologías de selección utilizadas en diferentes periodos no han
cumplido con requerimientos técnicos ni de política institucional, que se
supone debieron estar claramente definidos desde el inicio de la
implementación del modelo en la institución.
8. Los análisis y estudios efectuados por diversas instancias en la Caja, en
distintos momentos históricos, han coincidido en los resultados sobre los
factores positivos y negativos que han incidido en el proceso.
-294-
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TESIS
El proceso de desconcentración de hospitales y clínicas de la caja costarricense
del seguro social y sus implicaciones sobre el sector laboral, UNED
-309-
La desconcentración de los servicios de salud en la caja costarricense del seguro
social, Víctor Mauro Guzmán León, UNED
ENTREVISTA
•
Franklin
Vargas
Vargas,
Director,
Asesoria
y
Gestión
Legal,
Desconcentración y Juntas de Salud.
JURISPRUDENCIA
Sala Constitucional 6240-93
Sala Constitucional 3513-94
Acción de inconstitucionalidad Nº 00-009210-0007-CO
PGR C-075-98 del 23 de abril de 1998
PGR-OJ-056-97 del 30 de octubre de 1997
-310-
PGR C- 171-96 del 18 de octubre 1996
C-049-2006, 14 de febrero de 2006
OJ-091-2005, 4 de julio del 2005
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C-230-2000, 22 de setiembre de 2000
C-214-2004, 2 de julio de 2004
C-165-2003, 06 de junio del 2003
C-157-2003, 3 de junio del 2003
-311-
OJ-133-2000, 29 de noviembre del 2000
C-123-2006, 22 de marzo de 2006
C-075-98, 23 de abril de 1998
C- 034-2003, 11 de febrero del 2003
C-320-2002, 28 de noviembre del 2002
C-252-99, 22 de diciembre de 1999
-312-
ANEXOS
-313-
ANEXO I
PROPUESTA REFORMA LEY 7852 DESCONCENTRACION DE LOS
HOSPITALES Y LAS CLINICAS DE LA CAJA COSTARRICENSE DE
SEGURO SOCIAL
El presente proyecto de Ley pretende regular la desconcentración administrativa
de la Caja Costarricense de Seguro Social, específicamente en relación con la
gestión de los establecimientos de salud, manteniendo un ligamen básico y la
coherencia necesaria con la administración central de la Caja y las políticas
generales definidas por la Junta Directiva de la citada institución.
-314-
De la misma manera, desarrollar una cultura administrativa de rendición de
cuentas en la gestión administrativa de estas instituciones sociales.
La Asamblea Legislativa de la Republica de Costa Rica decreta:
Capitulo I: Desconcentración de Establecimientos de Salud en la Caja
Costarricense de Seguro Social.
Articulo 1: La presente ley impulsa el proceso de desconcentración de los
establecimientos de salud de la Caja Costarricense del Seguro Social, en adelante
Caja. La Caja por medio de la Junta Directiva podrá acordar la desconcentración
integral del establecimiento de salud, con la finalidad de permitirle mayor
autonomía en la gestión de la contratación administrativa, presupuesto y recursos
humanos.
Artículo 2°. Objetivo del Proceso de Desconcentración.
Desarrollar en la Caja un modelo de organización y gestión administrativa dirigido a
la distribución de competencias hacia el nivel local, que promueva la eficiencia,
eficacia, oportunidad, inmediatez y calidad en la prestación de los servicios de
salud, propiciando a su vez introducir mayor responsabilidad, libertad en la toma de
-315-
decisiones, capacidad de reacción frente a las necesidades de los usuarios,
eficacia en la utilización de los recursos y una mayor promoción de la cultura de
rendición de cuentas.
Artículo 3°: La Caja podrá organizar los establecimientos de salud, como órganos
desconcentrados mediante la suscripción de un acuerdo de Junta Directiva y el
Compromiso de Gestión, mediante los cuales se determinara el grado de
desconcentración ya sea máxima o minima, el marco de relaciones ínterorgánicas,
las competencias trasladas a los establecimientos.
Artículo 4°: La caja para otorgar la desconcentración a un establecimiento de
salud, deberá previamente realizar estudios técnicos que la justifiquen la medida,
de omitirse este requisito la desconcentración será nula.
Artículo 5°: Los establecimientos de salud que se les otorgue la desconcentración
en grado máximo, gozarán de Personalidad Jurídica Instrumental en el manejo
presupuestario, la contratación administrativa, la gestión de los recursos humano;
así como las otras materias desconcentradas cuando corresponda.
Artículo 6°: El ejercicio de las competencias propias de la Personalidad Jurídica
Instrumental por los establecimientos de salud, quedará sujeta a la adopción y
vigencia del acuerdo de Junta Directiva y a la suscripción del Compromiso de
Gestión, donde se otorga la desconcentración máxima.
Artículo 7°: Los establecimientos de salud serán administrados por el Director,
quien deberá actuar siempre conforme a los objetivos y las obligaciones señaladas
-316-
en el acuerdo en el que se otorga la desconcentración, los reglamentos generales
y lineamientos de política que emita esta Institución. Este será responsable de su
gestión ante la Junta Directiva de la Caja. Además, su nombramiento o remoción
estará a cargo de la Junta Directiva y sujeto a las disposiciones legales y políticas
de la Institución.
Artículo 8°: El Director del establecimiento de salud, ostentará la representación
judicial y extrajudicial, del Centro de Salud con las facultades que le conceda el
acuerdo de su nombramiento. Bastará la publicación de este acto en la Gaceta
para que el mandato adquiera plena validez y eficacia, sin necesidad de la
formalización registral del mandato.
Artículo 9°: En el proceso se desarrollaran relaciones interorgánicas entre los
diferentes órganos que intervienen en el proceso, las cuales serán informadas por
los principios de superioridad, unidad, grado de Autonomía, control, legalidad,
coordinación, cooperación, confianza, entre otros.
Capitulo II: De las Juntas de Salud (…)
Transitorio único: A la entrada en vigencia de esta Ley, quienes ocupen los
puestos de directores de establecimientos de Salud, conservarán sus derechos
laborales adquiridos.
Rige a partir de su publicación.
-317-
ANEXO II
PROPUESTA REFORMA REGLAMENTO DE
DESCONCENTRACION DE LOS HOSPITALES Y AREAS DE SALUD
DE LA CAJA COSTARRICENSE DE SEGURO SOCIAL
La Junta Directiva, con base en las consideraciones precedentes y la facultad que
le confiere el artículo 14, inciso f) de la Ley Constitutiva de la Caja, acuerda
aprobar el siguiente Reglamento General de Desconcentración.
CONSIDERANDO:
I. Que la Asamblea Legislativa de la República de Costa Rica decretó la Ley N°
7852, publicada en el Diario Oficial la Gaceta del 24 de diciembre 1998, que
impulsa el proceso de desconcentración de los hospitales y las áreas de la Caja
-318-
Costarricense de Seguro Social, Ley que constituye y regula la desconcentración
institucional.
II. Que la Caja Costarricense de Seguro Social está inmersa en un proceso de
modernización, que entre otros, tiene por propósito lograr la máxima capacidad
resolutiva de los establecimientos prestadores de servicios de salud, mediante la
desconcentración administrativa; la evaluación de resultados en su gestión, por
medio del compromiso de gestión y la participación social en salud.
III. La Ley Nº. 5525, Leyes Préstamos Reforma
Con base en los precedentes, la Junta Directiva APRUEBA, el siguiente
Reglamento General de Desconcentración de los Establecimientos de Salud
de la Caja Costarricense de Seguro Social:
CAPÍTULO PRIMERO: MARCO DE DESCONCENTRACIÓN INSTITUCIONAL
Artículo 1°. Objetivo del Reglamento.
La presente normativa tiene por objeto el desarrollo de las disposiciones relativas
al proceso de desconcentración de la Caja Costarricense de Seguro Social, a la luz
de la Ley N°. 7852, publicada en la Gaceta del 24 de diciembre de 1998.
Artículo 2°. Ámbito de Aplicación.
El presente reglamento regula el desarrollo del proceso de desconcentración de la
Caja, estableciendo las reglas básicas para el funcionamiento de las unidades de
salud dentro del modelo de organización desconcentrado, así como el marco de
-319-
relaciones inter-orgánicas, entre órganos desconcentrados y de éstos con el resto
de la organización.
Artículo 3°. Régimen Jurídico Aplicable.
El modelo de desconcentración institucional se regirá por lo dispuesto sobre la
materia, en la Ley Nº 7852: Desconcentración de Hospitales y Clínicas de la Caja
Costarricense de Seguro Social, por el presente Reglamento, así como por las
regulaciones específicas de cada una de las materias desconcentradas. De
manera supletoria, se regirá por la Ley General de la Administración Pública, como
parte del marco jurídico y de los instrumentos para la aplicación de técnicas
interpretativas. En todo caso, el órgano desconcentrado se encontrará obligado a
actuar conforme al ordenamiento jurídico aplicable a la Caja y los lineamientos
generales de política que adopte la Junta Directiva.
Artículo 4°. Naturaleza Jurídica.
El modelo de desconcentración institucional posee una naturaleza jurídica de
carácter administrativo y comprende la traslación de facultades y competencias del
nivel central hacia el órgano desconcentrado, con el propósito de romper el
esquema ordinario de competencias y subordinación jerárquica institucional en las
materias trasladadas, dentro del marco jurídico aplicable a la Caja, como única
entidad pública encargada de la prestación de los servicios.
ARTÍCULO 5°. Otorgamiento de la desconcentración
La Caja podrá organizar los establecimientos de salud para que gestionen en
forma desconcentrada en grado máximo con personalidad jurídica instrumental o
en grado mínimo.
-320-
ARTÍCULO 6°. Requisitos para otorgar la desconcentración
De previo al acuerdo de la Junta Directiva de la institución para proceder a la
desconcentración de cada unidad, se requerirá de la realización de los estudios
técnicos que justifiquen la medida, considerando la cantidad de recursos humano
disponible, el presupuesto asignado, el volumen de compras, el nivel de
complejidad y su población asignada.
ARTÍCULO 7°. Grado de desconcentración
La Junta Directiva, al acordar la desconcentración de las unidades podrá otorgarla
en grado mínimo o máximo, según los resultados de los estudios técnicos
realizados. Cuando otorgue el grado de desconcentración máxima a las unidades,
implicará que estas ostentarán mayores facultades y también la personalidad
jurídica instrumental.
Para efectos de este Reglamento, se entenderá cuando se indique “órganos
desconcentrados”, que la regulación o disposición de que se trate, aplica tanto
para la desconcentración mínima como máxima, y cuando la regulación sea
exclusiva para alguno de los dos grados así se señalará.
ARTÍCULO 8°. Cambio en el Grado de Desconcentración máxima a minima
La Junta Directiva podrá acordar cambiar el grado de desconcentración de máxima
a mínima como medida cautelar en un proceso de intervención, respetando el
debido proceso, de acuerdo con los informes y solicitudes que reciba de las
instancias técnicas competentes, así como de los órganos desconcentrados. Para
ello, se deberá considerar aspectos como el desempeño de funciones, logro de los
objetivos, cumplimiento de la política y normativa institucional y el mejoramiento
-321-
continuo de sus condiciones materiales y organizacionales para la prestación del
servicio. En todo caso, la Junta Directiva podrá pedir criterio a la Asesoría y
Gestión Legal, Desconcentración y Juntas de Salud sobre su recomendación,
como conductora del proceso de desconcentración institucional.
ARTÍCULO 9°. Cambio en el Grado de Desconcentración minima a máxima
Se considerará la desconcentración mínima como un estado transitorio para las
unidades de salud, en el sentido de que se busca el mejoramiento continuo de
éstas y cuando los estudios técnicos reflejen este mejoramiento, la Junta Directiva
podrá elevarle el grado de desconcentración a máxima con personalidad jurídica
instrumental.
CAPITULO SEGUNDO: RELACIONES INTERORGÁNICAS
Artículo 10°. Relaciones Interorgánicas.
Las relaciones interorgánicas son aquellas que se dan a lo interno de la Caja entre
los diferentes órganos que la componen, sean estos órganos superiores, órganos
desconcentrados, órganos no desconcentrados, órganos de la administración
activa y órganos de control.
ARTÍCULO 11°. Principios que Informan las Relaciones Interorgánicas
A. Superioridad: Los órganos superiores dirigen la institución como un todo,
con la finalidad de lograr los fines y objetivos legales y constitucionales
asignados y, aunque la desconcentración implique cierto grado de
autonomía para los órganos desconcentrados, éstos quedan sometidos a
-322-
los lineamientos generales y directrices emanados de los órganos
superiores.
B. Unidad: La actuación de todos los órganos institucionales deberá dirigirse al
cumplimiento de los fines y objetivos legales y constitucionales asignados a
la Caja como una única institución, y a la satisfacción del interés público.
C. Grado de Autonomía: La desconcentración brinda mayor grado de
autonomía en la toma de decisiones en el manejo de los recursos humanos,
contratación
administrativa
y
presupuesto,
a
las
unidades
locales
responsables directos de la prestación de servicios de salud, para que les
permita ajustarse a las necesidades reales de los usuarios, de acuerdo con
las competencias formalmente trasladadas y los límites establecidos. Los
órganos superiores deberán garantizar el respeto a los grados de autonomía
otorgados.
D. Control: Los órganos superiores deberán promover mecanismos de control
en las materias propias de su competencia, respecto al ejercicio de estas
por parte de los órganos desconcentrados, para garantizar procesos de
mejoramiento continuo de la gestión y el apego a la legalidad, al buen uso
de los recursos públicos y a la satisfacción del usuario.
E. Legalidad: Las facultades desconcentradas se limitan a las materias
tuteladas por la Ley 7852 y su Reglamento, en la gestión de los recursos
humanos, el presupuesto y la contratación administrativa, concretamente
sobre aquellas competencias que les hayan sido debida y expresamente
trasladadas al “órgano desconcentrado”; de manera que el ejercicio de las
competencias desconcentradas aplicará sobre todo aquello que esté
expresamente concedido por el marco de desconcentración institucional,
-323-
teniéndose por excluido todo aquello que no esté expresamente
contemplado en éste.
F. Coordinación: Es el ejercicio de facultades por parte de los órganos
superiores, cada uno en el ámbito de su competencia material y territorial,
respecto de los órganos desconcentrados, para coordinar a uno con otros,
garantizando así el principio de unidad, el fortalecimiento de la red de
servicios y el mejor aprovechamiento de los recursos.
G. Cooperación: Informa las relaciones de ayuda mutua que se suscitan entre
los órganos desconcentrados entre sí (cooperación horizontal) o entre estos
y los órganos superiores (cooperación vertical), con el fin del logro de los
objetivos comunes.
H. Confianza: Parte de la traslación de competencias que realiza los órganos
superiores a los inferiores desconcentrados, para que estos las ejerzan en
su nombre, depositando en estos la confianza para que sean ejercidas con
mayor eficacia y eficiencia.
Así como cualquier otro aplicable.
ARTÍCULO 12°. Tipos de Órganos
En el ejercicio de las relaciones interorgánicas, participarán como actores
protagónicos los siguientes
A. Órganos superiores: Se entenderá que son órganos superiores de los
órganos desconcentrados, la Junta Directiva, la Presidencia Ejecutiva, las
Gerencias de División y las Direcciones de Gestión Regional, cada uno en
el ámbito de sus competencias.
-324-
B. Órganos desconcentrados: Aquellas unidades creadas por la Junta
Directiva, con fundamento en la Ley 7852 y su Reglamento.
C. Órganos de Control: Se entenderá como órgano internos de control la
Auditoria Interna, la Contraloría de Servicio y todas aquellas instancias que
por disposición de la Junta Directiva, adquieran funciones especializadas de
control. Complementariamente, los órganos de control externo ejercerán
sus funciones en dicha materia, en la cual los órganos desconcentrados
deberán facilitar su adecuado cumplimiento.
ARTÍCULO 13°. Tipos de Relaciones Interorgánicas
En el marco de relaciones interorgánicas se constituirán dos tipos de relaciones:
A. Relación de Jerarquía: Este es el tipo de relación que se aplicará entre los
órganos
superiores
y
los
órganos
con
desconcentración
mínima,
entendiéndose que no es una relación jerárquica pura, sino atenuada. Este
tipo de órganos se encuentran obligados a acatar las órdenes, instrucciones
y circulares de los superiores.
Los superiores jerárquicos ejercen potestades de mando, dirección, control
y disciplina respecto de las actuaciones de sus subordinados inferiores, en
virtud de las cuales, las competencias de los subordinados formarán parte
de las de sus superiores, en razón del territorio y la materia; lo que impone a
los inferiores subordinados, un deber de obediencia.
B. Relación de Dirección: Este es el tipo de relación se aplicará entre los
órganos
superiores
y
los
órganos
con
desconcentración
máxima,
entendiendo que los últimos se encuentran sustraídos a las órdenes,
instrucciones y circulares de los superiores, excepto respecto de la Junta
-325-
Directiva quien ostentará la condición de jerarca necesario, por razones de
urgencia, necesidad y salud pública.
Los superiores pueden imponer a los desconcentrados, en razón de su
competencia material y territorial, las metas, objetivos, el cumplimiento de
procedimientos, regulaciones técnicas, actividades generales y los medios
que ha de emplear para alcanzar los fines de la Caja.
ARTÍCULO 14°. Potestades órganos superiores
Constituyen potestades de los órganos superiores, las siguientes: emisión de
política, normativa técnica, planes, programas, reglamentos, fiscalización, control y
evaluación, coordinación intrainstitucional, y cualquier otra potestad general que
pretenda regular las actividades, mas no imponer la decisión para la emisión de
actos concretos o resoluciones en específico en las materias desconcentradas, al
órgano que se encuentre debidamente facultado para ello.
ARTÍCULO 15°. Rol Regional y la Red de Servicios en las Relaciones
Interorgánicas.
Las Direcciones Regionales, como parte de los órganos superiores de la
Institución, ejercerán dentro de su ámbito territorial y competencial, las potestades
de la relación de dirección con los órganos con desconcentración máxima y
relación de jerarquía con los desconcentrados en grado mínimo, vinculando y
articulando las estrategias de desconcentración administrativa y de red de servicios
de salud, con el afán de favorecer la atención integral y la continuidad de los
servicios en favor del usuario.
-326-
CAPITULO TERCERO: SOBRE EL ACUERDO DE LA DESCONCENTRACIÓN
DESCONCENTRACIÓN Y EL COMPROMISO DE GESTIÓN
ARTÍCULO 16º. Acuerdo de la Desconcentración.
El acuerdo de la desconcentración de las unidades de salud que adopte la Junta
Directiva de la Caja, supone el traslado permanente de las competencias
establecidas en el marco de desconcentración institucional, en este acuerdo se debe
de definir el grado de desconcentración que ostentará el órgano.
ARTÍCULO 17º. Uso de la Personalidad Jurídica Instrumental en el Manejo del
de la desconcentración máxima.
De acuerdo con el artículo 7º de la Ley Nº 7852, los establecimientos de salud que
ostenten desconcentración en grado máximo gozarán de personalidad jurídica
instrumental, en el manejo de las competencias desconcentradas.
Los órganos con desconcentración máxima, podrán ejercer las facultades de la
personalidad jurídica instrumental, para contratar, convenir y establecer diferentes
tipos de relaciones y alianzas, tanto a lo interno de la Institución como a lo externo,
para garantizar el cumplimiento y acatamiento de las obligaciones contraídas
mediante el Compromiso de Gestión. En este tipo de relaciones, el órgano con
desconcentración máxima deberá respetar aquellas materias que estén reservadas
por ley o reglamentos a otros órganos institucionales.
ARTÍCULO 18º. Suscripción de Compromiso de Gestión
La Junta Directiva autorizará la suscripción o el Addendum del Compromiso de
Gestión
de
las
unidades
desconcentradas,
documento
que
establecerá,
-327-
complementariamente con los otros instrumentos del marco de desconcentración
institucional, las competencias que le son transferidas a estos órganos, así como el
plazo de vigencia del Compromiso de Gestión. En el se establecerán las condiciones
individuales vigentes para ese período que regularán o limitarán el ejercicio de las
competencias desconcentradas, contemplando aspectos, tales como:
1. Las
competencias
de
autonomía
presupuestaria,
de
contratación
administrativa, de manejo de sus recursos humanos y demás competencias
asignadas
2.Los objetivos, obligaciones y metas que se compromete a cumplir el órgano
desconcentrado durante el plazo de vigencia del compromiso.
3.Las obligaciones que asumen los órganos centrales de la Caja frente al
Hospital o Área de Salud desconcentrados.
4) Los instrumentos y procedimientos de verificación y evaluación del
cumplimiento de dichos compromisos, y de los resultados de la gestión del
órgano.
Artículo 19º.- Funciones de los actores involucrados en los Compromisos de
Gestión
Corresponde a las Gerencias de División Administrativa y Financiera, en el ámbito
de sus competencias y en nombre de la institución, dirigir la negociación de los
Compromisos de Gestión con las unidades desconcentradas, asumiendo un rol de
comprador y financiador respectivamente, de los servicios de salud.
Corresponderá a los establecimientos de salud desconcentrados, asumir el rol de
prestador de los servicios de salud, que brinda la institución.
-328-
A la Gerencia de División Médica, le corresponderá elaborar la normativa técnica y
lineamientos generales en materia de prestación de servicios de salud, que
deberán observar las instancias compradora, financiadora y prestadora, para el
establecimiento de metas y objetivos del Compromiso de Gestión.
Las Direcciones de Gestión Regional y Red de Servicios de Salud, en
representación de la Gerencia Médica y cada una en el ámbito territorial
competente, acompañará a las unidades desconcentradas en la negociación de los
Compromisos de Gestión, garantizando que estos se ajusten a la normativa
técnica para la prestación de servicios de salud y a criterios de eficiencia, eficacia,
calidad, mejoramiento continuo y oportunidad de los mismos.
Artículo 20º. Negociación del Compromiso de Gestión
En el proceso de negociación del Compromiso de Gestión deberán participar, al
menos, los siguientes funcionarios:
a) El Director del Órgano Desconcentrado;
b) Un representante de la Gerencia Administrativa;
c) Un representante de la Gerencia Financiera;
d) Un representante de la Dirección de Gestión Regional y Red de Servicios de
Salud
e) Un representante de la Junta de Salud, del órgano desconcentrado
Las instancias negociadoras podrán delegar en sus respectivas direcciones o
dependencias, los aspectos técnicos administrativos y la preparación de las
propuestas de Compromisos de Gestión.
-329-
El Director del órgano desconcentrado deberá presentar el proyecto de Compromiso
de Gestión a la Junta de Salud y solicitarle su criterio en forma escrita, al menos a
un mes calendario, antes de su negociación. El cumplimiento de esta disposición se
considerará un requisito necesario para continuar las etapas posteriores de la
negociación del Compromiso de Gestión.
No podrán convenirse disposiciones por encima de los montos presupuestarios
asignados al órgano desconcentrado o en violación de la política presupuestaria
institucional. No tendrá ningún valor la cláusula que lo contradiga o que lo implique.
En todo caso, el acuerdo deberá tomar en cuenta la viabilidad financiera
institucional, la correcta asignación de los recursos para la atención de los
problemas y necesidades de salud de la población, y la calidad del proceso de
atención brindado, definidos en el objeto de compra del Compromiso de Gestión.
Artículo 21º. Aprobación del Compromiso de Gestión
El proyecto de Compromiso de Gestión de las unidades desconcentradas será
sometido a la aprobación de la Junta Directiva de la Institución y regirá a partir de su
aprobación por parte de esta. La Junta Directiva podrá requerir, además, de previo a
aprobar el Compromiso planteado, el criterio de la Auditoría Interna.
Artículo 22º. Mecanismos de Evaluación
Los mecanismos de evaluación de la gestión y de cumplimiento de resultados que
se incorporen a los Compromisos de Gestión deberán ser uniformes para todos los
órganos desconcentrados, y solamente se admitirán diferencias entre éstos
-330-
atendiendo al nivel de atención en que opera el órgano o a especiales y muy
calificadas condiciones de operación.
En todo caso, deberán observarse e
incorporarse, según sea el caso, todos los requisitos dispuestos en este Reglamento
y en la Ley de Desconcentración de los Hospitales y Áreas de Salud de la Caja.
Las Direcciones de Gestión Regional y Red de Servicios de Salud, será las
responsables de realizar el monitoreo y aplicar las evaluaciones del cumplimiento de
los Compromisos de Gestión en su área de competencia territorial, mediante
aquellos mecanismos, estrategias e instrumentos, que le proporcionen las instancias
compradora y financiadora. De igual forma, deberá informarles a estas instancias,
los resultados obtenidos, con el fin de tomar las medidas pertinentes e informar a las
autoridades superiores.
Artículo 23º. Evaluación de las Materias Desconcentradas
El Compromiso de Gestión de órganos desconcentrados contendrá un apartado
especializado en desconcentración, donde se establecerán los alcances y
limitaciones que se establezcan para las materias desconcentradas en el ejercicio
de período de vigencia de dicho Compromiso. Este apartado debe establecer los
mecanismos
de
evaluación
del
centro
en
la
gestión
de
las
materias
desconcentradas, las cuales tendrán un valor correlativo del veinticinco por ciento
del total de la nota final del Compromiso de Gestión.
Artículo 24º. Mecanismos de Evaluación
Los mecanismos de evaluación de la gestión y de cumplimiento de resultados que
se incorporen a los Compromisos de Gestión deberán ser uniformes para todos los
órganos desconcentrados, y solamente se admitirán diferencias entre éstos
atendiendo al nivel de atención en que opera el órgano o a especiales y muy
-331-
calificadas condiciones de operación.
En todo caso, deberán observarse e
incorporarse, según sea el caso, todos los requisitos dispuestos en este Reglamento
y en la Ley de Desconcentración de los Hospitales y Clínicas de la Caja.
Las Direcciones de Gestión Regional y Red de Servicios de Salud, será las
responsables de realizar el monitoreo y aplicar las evaluaciones del cumplimiento de
los Compromisos de Gestión en su área de competencia territorial, mediante
aquellos mecanismos, estrategias e instrumentos, que le proporcionen las instancias
compradora y financiadora. De igual forma, deberá informarles a estas instancias,
los resultados obtenidos, con el fin de tomar las medidas pertinentes e informar a las
autoridades superiores.
CAPITULO CUARTO: EL DIRECTOR Y LA CONDUCCIÓN DE ÓRGANOS
DESCONCENTRADOS
Artículo 25°. Condición que Ostenta el Director del Órgano Desconcentrado
El Director será el jerarca del órgano desconcentrado, y responderá ante la Junta
Directiva de la institución por la gestión del establecimiento de salud a su cargo, así
como por el cumplimiento del Compromiso de Gestión y las disposiciones legales,
reglamentarias, y de política institucional que lo regulan.
Para determinar la extensión de las facultades que se le reconocerá, se deberá
considerar al menos:
1. El grado de desconcentración del órgano que dirige.
2. Las limitaciones que imponen la ley y los reglamentos generales de la
institución.
-332-
3. Los antecedentes del órgano en el cumplimiento de los objetivos, metas y
obligaciones pactados en los Compromisos de Gestión que hubiere suscrito
con anterioridad.
Artículo 26º. Sobre las Facultades y Deberes del Director General.
Sin perjuicio de las facultades que actualmente posee en razón de su cargo, el(la)
director(a) del órgano desconcentrado, en su condición de superior jerárquico y por
el plazo definido en el acuerdo de su nombramiento, ejercerá las facultades de
apoderado general con límite de suma hasta por el monto anual del presupuesto
asignado, de acuerdo a las disposiciones del mandato contenidas en el numeral
1255 del Código Civil, cuya vigencia y modificación, estará sujeta a criterio de la
Junta Directiva, a las disposiciones legales establecidas y al resultado de las
evaluaciones que se practiquen por los órganos superiores en el cumplimiento del
mismo.
Artículo 27º. Agotamiento de Vía Administrativa
Se aprueba para el órgano con desconcentración máxima, en la figura de su
director médico, como jerarca del órgano y representante legal, la capacidad de
agotar o poner fin a la vía administrativa cuando resuelva definitivamente los
recursos de reposición o apelación previstos en el libro segundo de la Ley General
de Administración Pública, interpuestos contra el acto final, cuando corresponda a
su competencia exclusiva y siempre que no se otorgue, por ley o reglamento, algún
recurso administrativo contra ellos, o bien la competencia no este limitada en algún
instrumento del marco de la desconcentración institucional.
-333-
Para todo aquello que no quede comprendido por el presente reglamento, el
agotamiento de la vía administrativa se regulará por las disposiciones previstas en
la Ley General de la Administración Pública y la legislación específica aplicable.
Artículo 28º. Representación Legal del Órgano Desconcentrado
Corresponderá al Director Médico la representación legal, judicial y extrajudicial, ser
personero del órgano con desconcentración máxima, quien tendrá las facultades
que le conceda el marco de desconcentración institucional y el acuerdo de su
nombramiento.
Artículo 29º. Personalidad jurídica instrumental
La personalidad jurídica instrumental le concede al órgano con desconcentración
máxima, la capacidad jurídica para decidir en nombre propio, dentro de su
circunscripción territorial o competencial, sobre la materia propia de las
competencias que le han sido trasladadas, como un medio para satisfacer de
manera adecuada, eficiente y equitativa, los servicios integrales de salud que
brinda la Caja a los usuarios, de conformidad con la legislación y normativa
vigente.
Tal condición, le permite adquirir y poseer toda clase de bienes, asumir
responsabilidades, contraer obligaciones, ejecutar acciones administrativas,
laborales, civiles, penales y de cualquier otra naturaleza acordes con el principio de
legalidad que rige sus actuaciones, y realizar las tareas necesarias para ejercer la
desconcentración máxima, en la gestión de los servicios de salud, del presupuesto,
de la contratación administrativa, de los recursos humanos y del Compromiso de
Gestión.
-334-
Artículo 30º. Celebración de convenios
El órgano con desconcentración máxima, podrá realizar convenios con sujetos de
derecho público y privado, dentro del marco legal aplicable, en las materias
desconcentradas y dirigidos al logro de los objetivos y metas del Compromiso de
Gestión, siempre que respecto de la materia objeto del convenio no exista
regulación legal, reglamentaria o de índole interna, o que dicha materia no se
encuentre atribuida a otro órgano dentro de la Caja. Cuando establezca este tipo
de relaciones, el órgano con desconcentración máxima deberá informar a los
órganos superiores competentes.
Artículo 31º. Investidura del Director del Órgano Desconcentrado
Para que el Director Médico ostente la representación legal, deberá ser investido
por la Junta Directiva, mediante un acuerdo en el que establezca, entre otros
aspectos, los siguientes: a) el órgano con desconcentración máxima que
representa; b) las calidades personales del Director; c) el tipo de mandato que
otorga (poder general con límite de suma hasta por el monto del presupuesto anual
correspondiente), indicando que el mismo será por tiempo indefinido y que podrá
ser revocado
o modificado; d) su condición de representante judicial y
extrajudicial; e) las facultades que ostenta, f) los funcionarios del órgano que lo
sustituirían en ausencias temporales, con sus respectivas calidades personales; y
cualquier otra información relevante.
Artículo 32º. Sustitución del Director Medico
Para efectos del acto de investidura, el Director Médico deberá proponer a la Junta
Directiva al menos tres funcionarios de su unidad, que le sustituyan en el ejercicio
-335-
de su competencia en sus ausencias temporales, respetando la estructura
jerárquica a lo interno del órgano con desconcentración máxima, siguiendo ese
mismo orden para efectos de la sustitución correspondiente.
Bastará con la publicación de este acuerdo en el Diario Oficial La Gaceta, por una
sola vez, para que el mandato adquiera plena validez y eficacia, sin necesidad de
formalizar el mandato mediante poder en escritura pública y su inscripción registral,
dada la excepción que plantea el artículo 10º de la Ley Nº 7852. La publicación
indicada corresponderá realizarla de oficio a la secretaría de la Junta Directiva.
Artículo 33º. Nombramiento y Remoción del Director y Subdirector Médico
Los Directores de los establecimientos de Salud, que al momento de entrar en el
modelo de desconcentración se encuentren ocupando ese cargo, en propiedad o
interino, permanecerán en él, conservando íntegros todos sus derechos adquiridos.
En caso de desconcentración máxima será necesario únicamente realizar el
procedimiento descrito en el artículo anterior, para conceder al Director Médico su
investidura.
En los casos de plazas vacantes, el nombramiento del cargo de Director y el
Subdirector médico (cuando exista el cargo) de los órganos con desconcentración
máxima, estará a cargo de la Junta Directiva de la Caja, siguiendo los
procedimientos ordinarios de nombramiento. Antes de su nombramiento, la Gerencia
Médica deberá consultar a la Junta de Salud del órgano desconcentrado sobre los
candidatos propuestos. Corresponderá a la Gerencia de División Médica, en
coordinación
con
la
Dirección
de
Recursos
Humanos,
implementar
los
procedimientos, y preparar los atestados correspondientes y presentar una terna
para que la Junta Directiva realice oportunamente la elección, de conformidad con la
legislación vigente.
-336-
En todos los casos de remoción de un Director y Subdirector Médico de un órgano
con desconcentración máxima, estará a cargo de la Junta Directiva de la institución.
En el caso de desconcentración mínima, el nombramiento de los puestos vacantes
se realizará de acuerdo a los procedimientos ordinarios que se encuentran vigentes
en la institución.
Artículo 34º. Sustitución del Director Médico
En los casos de ausencias temporales de los directores médicos de los órganos
con desconcentración máxima, que no impliquen un cambio real en la titularidad
del órgano, se deberá sustituir según el orden establecido en el acuerdo de
investidura del director médico, sin necesidad de realizar un nuevo trámite de
investidura ni publicación. Si la sustitución se realiza por algún funcionario no
incluido en este
acuerdo, la Junta Directiva, previa solicitud del órgano con
desconcentración máxima, deberá realizar el procedimiento de investidura y
publicación.
En los casos en que la ausencia sea por un período de tiempo prolongado o
indefinido, la Junta Directiva deberá nombrar el sustituto de acuerdo con el párrafo
segundo del artículo anterior.
En el caso de desconcentración mínima, la sustitución del director médico, para las
ausencias por un período de tiempo prolongado o indefinido, se realizará de acuerdo
a los procedimientos ordinarios que se encuentran vigentes en la institución.
Artículo 35º. Nombramiento del Administrador
El Director del órgano desconcentrado, previa consulta del nombre de la persona
propuesta con la Junta de Salud, nombrará un Administrador, quien ejercerá las
-337-
tareas de administración y financieras de conformidad con la normativa aplicable de
la institución. El Director será su superior jerárquico.
Artículo 36º. Organización Administrativa del Órgano Desconcentrado
La organización administrativa del órgano desconcentrado y sus modificaciones,
corresponderán al Director, quien las hará de conocimiento de las Gerencias de la
Institución, de la Junta de Salud y a la no objeción de la Junta Directiva.
Corresponde a la Gerencia Administrativa, proponer las políticas y normas
institucionales de carácter general que aprobará la Junta Directiva, que rigen el
diseño y rediseño de la estructura organizacional de los establecimientos de salud
desconcentrados, y es responsable de la asesoría, capacitación y evaluación de
los resultados del proceso.
La Junta Directiva
de la Caja, previa consulta de las Gerencias Médica y
Administrativa, podrá objetar esa organización administrativa o sus posteriores
modificaciones, cuando con ellas se incumplan normas generales de la Institución,
lineamientos de la Caja, o del Compromiso de Gestión acordado.
Artículo 37º. Estructura Básica de los Órganos desconcentrados
En todos los casos, la organización del órgano desconcentrado deberá contemplar
al menos la estructura básica necesaria para el cumplimiento del compromiso de
gestión, la administración de los recursos humanos, la contratación administrativa, y
el presupuesto.
Artículo 38º. Control Interno en Órganos desconcentrados
El titular del establecimiento de Salud es el responsable de establecer, mantener y
perfeccionar su sistema de control interno, entendido éste como el conjunto de
-338-
normas que regulan el control dentro de la organización. Este control administrativo
debe ser ejercido en forma previa, concurrente y posterior a las operaciones.
CAPITULO QUINTO: SOBRE LAS COMPETENCIAS DESCONCENTRADAS.
Artículo 39º. Competencias desconcentradas
De acuerdo al proceso de desconcentración, son atribuciones exclusivas de las
Gerencias por medio de las Direcciones de sede en el ámbito de su competencia
técnica, las siguientes:
1. Instrumentar y aplicar las normas y criterios en materia de control, inspección,
supervisión y evaluación que deban observar los órganos desconcentrados.
2. Formular, con base en los resultados de las evaluaciones, que realice, las
observaciones y recomendaciones necesarias, solicitando o proponiendo las
medidas preventivas y correctivas que procedan.
3. Vigilar que el ejercicio de las competencias desconcentradas, se ajusten a las
disposiciones legales y a las especificaciones previamente fijadas, realizando
las revisiones y evaluaciones que resulten necesarias.
4. Promover ante las instancias competentes en línea ascendente, descendente o
colateral, las políticas, reglamentos, directrices, acciones y resoluciones que se
requieran, con base en el ordenamiento jurídico vigente, para la adaptación
constante y oportuna de la administración a las variaciones en la gestión
administrativa de los servicios públicos.
5. Crear, modificar o sustituir la normativa interna derivada de reglamentación o
legislación vigentes en la materia de su competencia, previa aprobación de los
respectivos niveles gerenciales.
-339-
6. Emitir, modificar o sustituir, de acuerdo con las necesidades de los servicios,
las directrices, manuales, instructivos, guías, y cualesquiera otros documentos
normativos y técnicos de similar jerarquía y naturaleza; indispensables para una
eficiente administración por parte del órgano desconcentrado.
7. Ejercer la supervisión técnica de las actuaciones desarrolladas por los órganos
desconcentrados.
8. Brindar capacitación y asesoria de acuerdo a la materia propia de su
competencia para promover la eficiencia y eficacia en el desarrollo de la gestión
desconcentrada.
Artículo 40º. Gestión integral
Corresponderá a los Directores Médicos de los órganos desconcentrados,
desarrollar la gestión integral del establecimiento de salud, ejerciendo la facultad
de toma de decisión, quedando sujeto únicamente a los lineamientos
institucionales y a la normativa que lo vincule.
Artículo 41º. Rendición de cuentas
El director medico estará sometido a un proceso constante, sistemático de
rendición de cuentas sobre su desempeño y la gestión del establecimiento.
Artículo 42º. Unidad institucional
El ejercicio de la autonomía desconcentrada no puede atentar contra el principio de
unidad institucional ni comprometer la estabilidad financiera, organizativa y
funcional de toda la organización.
-340-
CAPITULO SEXTO: TRIBUNAL DE DESCONCENTRACION
Artículo 42.- Creación
Créase el Tribunal Administrativo para la desconcentración, como un órgano de
máxima desconcentración, adscrito a la Presidencia Ejecutiva, este tendrá
independencia funcional y de criterio y resolverá los asuntos sometidos a su
conocimiento, con absoluta objetividad e imparcialidad, apegado a normas y
principios de Derecho.
Artículo 43.- Competencia
El Tribunal será competente para conocer y resolver en sede administrativa, las
diferencias que se presenten en las relaciones interorganicas en el proceso de
desconcentración de la Caja.
Artículo 44. – Integración
El Tribunal Administrativo para la Desconcentración, estará integrado por tres
miembros, los cuales serán nombrados por Junta Directiva. Estos deberán ser
profesionales en derecho, con especialidad en Derecho Público o Administrativo,
con al menos cinco años de experiencia en el ejercicio de la profesión,
costarricenses y de reconocida solvencia moral.
La Junta Directiva también designara a dos suplentes, que deben reunir los
mismos requisitos que los propietarios y suplirán las ausencias o vacantes que se
presenten durante el período de su nombramiento.
-341-
Tanto los miembros propietarios como los suplentes deben ser juramentados por la
Junta Directiva de la Caja y ejercerán sus funciones por un periodo de seis años,
pudiendo, si así lo considera la Junta Directiva, mantenerse en el cargo por
períodos iguales por tiempo indefinido.
Artículo 45.- De la organización interna del Tribunal.
Para efectos de la organización interna del Tribunal, la caja deberá emitir en un
plazo de tres meses de aprobado el presente reglamento, un Manual de
funcionamiento que contemplara aspectos de organización interna como
nombramiento de directorio, facultades del directorio, ausencias, causas de
inhibición, remoción, sesiones ordinarias y extraordinarias, actas, quórum, votos.
Artículo 46.- Legitimación y partes
Podrá acudir al Tribunal Administrativo de Desconcentración todos los directores
generales y administradores de los órganos desconcentrados; los presidentes de
las Juntas de Salud, la contralora general de servicios; los gerentes de división; los
directores corporativos y los directores regionales; el presidente Ejecutivo. Para
impugnar un acto, resolución, o disposición, se requiere que el órgano recurrente
tenga un interés directo en la resolución del asunto.
Artículo 47.- Las resoluciones que emita este tribunal, tendrá recurso de apelación
ante la Junta Directiva de la Caja, el cual deberá de tramitarse con los mismos
requisitos y plazos establecidos en la Ley General de Administración pública.
CAPITULO SETIMO: DE LA INTERVENCION DEL HOSPITAL O AREA DE
SALUD
-342-
Artículo 48.- intervención de un establecimiento de salud
La Junta Directiva de la Caja, actuando de oficio o
a solicitud del Presidente
Ejecutivo, de cualquiera de las Gerencias, de la Auditoría Interna, del Director de
órgano desconcentrado, o de la Junta de Salud correspondiente, y mediante
acuerdo fundado, podrá intervenir total o parcialmente un hospital o área de salud,
asumiendo el control de los servicios que se prestan o la administración del
órgano.
La intervención supondrá la suspensión, por el plazo señalado en el acuerdo en
que se adopte, de la autonomía otorgada en general a la unidad desconcentrada o
limitarse a los ámbitos presupuestarios, de manejo de los recursos humanos o de
la contratación administrativa, según corresponda. Podrá aplicarse parcialmente a
un servicio o área de atención de la unidad desconcentrada, según la naturaleza
de la causa que la sustente. La intervención deberá limitarse proporcionalmente a
las materias, áreas o servicios que den lugar a la misma.
Artículo 49.- acuerdo de intervención
El mismo acuerdo de intervención deberá designar a los interventores que
asumirán el control de la gestión del órgano, materia, área o servicio a intervenir,
los límites de sus funciones, y el plazo de la intervención. Esos límites y plazos
podrán ser modificados en cualquier momento, mediante acuerdos posteriores de
la Junta Directiva.
Artículo 50.- causales de intervención
Constituyen causales de intervención:
-343-
1) El incumplimiento grave o la desviación de las obligaciones, objetivos o
metas convenidos en el Compromiso de Gestión.
2) El
incumplimiento
de
disposiciones
legales,
reglamentarias
o
el
incumplimiento grave de la política institucional o de las normas o directrices
del Ministerio de Salud en el ámbito de su competencia.
3) Las denuncias graves o la inconformidad constante y comprobada de la
población asegurada.
4) Cualquiera otra que la Junta Directiva de la Institución considere de mérito
equivalente para adoptar la medida.
La Auditoría deberá informar a la Junta Directiva, a la Presidencia Ejecutiva y a la
Gerencia Médica, sobre el conocimiento que tuvieren de tales hechos, así como
sobre el resultado de las investigaciones que realicen en el cumplimiento de sus
funciones.
Artículo 51.- medidas cautelares
La Junta Directiva podrá adoptar las medidas cautelares que estime oportunas al
momento de acordar la intervención de un órgano desconcentrado. Las distintas
Gerencias y otras instancias de la Caja deberán recomendar inmediatamente a la
Junta Directiva sobre las medidas correctivas que estimen oportunas. La
Presidencia Ejecutiva o la Gerencia médica, podrá adoptar medidas cautelares
provisionales de intervención, lo que se pondrá en conocimiento de la Junta
Directiva, para que ésta las ratifique, modifique o derogue, según corresponda.
-344-
Artículo 52.- suspensión de cargos
Cuando la intervención fuere total y la gravedad del motivo lo amerite, el Director
del órgano desconcentrado o los funcionarios que se estime oportuno, podrán ser
suspendidos temporalmente de sus cargos en tanto se determina la verdad de lo
sucedido en el debido proceso que se deberá iniciar de inmediato, y en el que los
interventores deberán rendir un informe completo ante el Órgano Director que
designará la Junta Directiva para esos efectos. En estos casos, el informe del
Órgano Director deberá rendirse ante la Gerencia Médica, quien resolverá lo que
corresponda. La resolución del Gerente será apelable ante la Junta Directiva,
dentro de los 3 días posteriores al de la notificación de lo resuelto. Lo que la Junta
Directiva resuelva agotará definitivamente la vía administrativa.
Artículo 53.- informe intervención
Dentro del plazo concedido para esos efectos, los interventores deberán presentar
un informe a la Junta Directiva en el que especificarán los resultados de su
intervención y las medidas que estimen oportuno adoptar a efecto de restablecer la
normal administración del órgano en el menor plazo posible. La intervención, para
todo efecto, deberá ser excepcional y por plazo definido, sin perjuicio de su
renovación cuando se mantengan las condiciones que dieron lugar a su adopción,
lo que deberá justificarse y motivarse adecuadamente.
-345-
ANEXO III
LEY 7852 DESCONCENTRACIÓN DE LOS HOSPITALES Y LAS
CLÍNICAS DE LA CAJA COSTARRICENSE DE SEGURO SOCIAL
LA ASAMBLEA LEGISLATIVA DE LA REPÚBLICA DE COSTA RICA
DECRETA:
CAPÍTULO I
OBJETO
ARTÍCULO 1.- La presente ley impulsa el proceso de desconcentración de los
hospitales y las clínicas de la Caja Costarricense de Seguro Social, en adelante
Caja. Les permitirá mayor autonomía en la gestión presupuestaria, la contratación
administrativa y el manejo de los recursos humanos. La Caja, por medio de su
-346-
Junta Directiva, podrá ampliar la desconcentración a otros centros de salud, previa
realización de los estudios técnicos que la justifiquen, de acuerdo con las
necesidades del centro y su población asignada.
CAPÍTULO II
JUNTAS DE SALUD
ARTÍCULO 2.- Créanse las juntas de salud, como entes auxiliares de los
hospitales y las clínicas, para mejorar la atención de la salud, el desempeño
administrativo y financiero, así como la promoción de la participación ciudadana.
Tendrán las siguientes funciones:
a) Colaborar con los directores de los hospitales y las clínicas, en la elaboración de
los anteproyectos y las modificaciones presupuestarios de estos centros, conforme
a las asignaciones presupuestarias y los límites que fije la Junta Directiva de la
Caja.
b)
Velar
por
la
ejecución
correcta
del
presupuesto
aprobado.
c) Emitir criterio sobre los compromisos de gestión del centro de salud, según el
ordenamiento jurídico aplicable a la Caja.
d) Emitir criterio respecto de los candidatos al cargo de director general de un
hospital
o
clínica,
antes
del
nombramiento.
e) Participar en la definición de las prioridades y políticas generales del hospital o
la clínica en materia de inversión, contratación administrativa y de promoción e
incentivos para los trabajadores del centro de salud, acorde con las políticas de la
Caja.
f) Cualesquiera otras funciones y atribuciones que, por medio del reglamento
-347-
respectivo, se les encomienden y no afecten la administración correcta de los
centros de salud.
ARTÍCULO 3.- Las juntas de salud estarán constituidas por siete miembros:
a) Dos representantes patronales de la zona de atracción del centro de salud.
b) Tres asegurados de la zona de atracción del centro de salud, que no sean
empleados de este.
c) Dos representantes de las asociaciones pro hospitales o pro clínicas.
En un plazo máximo de tres meses contados a partir de la publicación de la
presente ley, la Junta Directiva de la Caja emitirá los reglamentos y las
disposiciones necesarios para regular los procedimientos de proposición y elección
de
los
miembros
de
esas
juntas,
asimismo,
su
funcionamiento.
ARTÍCULO 4.- Los miembros de la junta de salud ejercerán sus cargos ad
honórem. Su nombramiento podrá ser revocado mediante resolución motivada de
la Junta Directiva de la Caja, cuando se compruebe, una vez tramitado el debido
proceso, que han incurrido en una falta de conformidad con las disposiciones
generales de la Institución.
ARTÍCULO 5.- Los integrantes de las juntas de salud permanecerán en los cargos
dos años, contados a partir de la fecha de su designación y podrán ser reelegidos.
Deberán reunir los siguientes requisitos:
a) Ser mayores de edad.
b) Domiciliarse dentro del área de atracción del respectivo hospital o clínica.
c) Disponer de tiempo para atender los compromisos que demande el
nombramiento.
CAPÍTULO III
-348-
DESCONCENTRACIÓN Y DIRECCIÓN DE LOS HOSPITALES Y LAS CLÍNICAS
ARTÍCULO 6.- La Caja podrá organizar los hospitales y las clínicas como órganos
desconcentrados, mediante la suscripción de un compromiso de gestión entre la
Institución y los centros de salud. Asimismo, determinará el grado de gestión que
regule las relaciones interorgánicas y ese compromiso con los centros de salud.
ARTÍCULO 7.- Los hospitales y las clínicas gozarán de personalidad jurídica
instrumental en el manejo presupuestario, la contratación administrativa, la
conducción y la organización de los recursos humanos dentro de las disposiciones
legales aplicables, los límites fijados por la Caja y el compromiso de gestión.
ARTÍCULO 8.- El ejercicio de las competencias propias de la personalidad jurídica
instrumental por los hospitales y las clínicas, quedará sujeto a la suscripción y
vigencia del compromiso de gestión aludida en los artículos 6 y 7 de la presente
ley.
ARTÍCULO 9.- Los hospitales y las clínicas serán administrados por el Director,
quien deberá actuar siempre conforme a los objetivos y las obligaciones señalados
en el compromiso de gestión suscrito con la Caja, los reglamentos generales y
lineamientos
de
política
que
emita
esta
Institución.
Las juntas de salud de dichos centros, coadyuvarán a la fiscalización y definición
de sus prioridades y participarán en ellas.
ARTÍCULO 10.- El Director del hospital o la clínica ostentará la representación del
centro de salud con las facultades que le conceda el acuerdo de su nombramiento.
Bastará la publicación de este acto en La Gaceta para que el mandato adquiera
plena validez y eficacia. Será responsable de su gestión ante la Junta Directiva de
-349-
la Caja. Además, su nombramiento o remoción estará sujeto a las disposiciones
legales y políticas de la Institución.
TRANSITORIO ÚNICO.- A la entrada en vigencia de esta ley, quienes ocupen los
puestos de directores de hospitales y clínicas, conservarán sus derechos laborales
adquiridos.
Rige a partir de su publicación.
COMISIÓN LEGISLATIVA PLENA SEGUNDA.- Aprobado el anterior proyecto el
día dieciocho de noviembre de mil novecientos noventa y ocho.
Eliseo Vargas García Óscar Campos Chavarría
PRESIDENTE SECRETARIO
ASAMBLEA LEGISLATIVA.- San José, a los veintiséis días del mes de noviembre
de mil novecientos noventa y ocho.
COMUNÍCASE AL PODER EJECUTIVO
-350-
ANEXO IV
REGLAMENTO A LA LEY Nº 7852 DESCONCENTRACIÓN DE LOS
HOSPITALES Y CLÍNICAS DE LA CAJA COSTARRICENSE DE
SEGURO SOCIAL
La Junta Directiva de la Caja Costarricense del Seguro Social, considerando:
-
La Ley N° 7852 de 30 de noviembre de 1998 “Ley de Desconcentración de
los Hospitales y las Clínicas de la Caja Costarricense de Seguro Social,
-
La necesidad de desarrollar, aplicar y alcanzar los objetivos de la
desconcentración
y
autonomía
previstos
en
la
citada
“Ley
de
Desconcentración de los Hospitales y las Clínicas de la Caja Costarricense
de Seguro Social”,
-351-
Y de conformidad con la facultad que le confiere el artículo 14°, inciso f) de la Ley
Constitutiva de la Caja, aprueba el siguiente:
Reglamento General de Desconcentración de los Hospitales y Clínicas de la
Caja Costarricense de Seguro Social Aprobado en el artículo 6º de la sesión
número 7394, celebrada el 2 de diciembre de 1999.
CAPITULO DEL ACUE DE DESCONCENTRACIO
Artículo 1.- La Junta Directiva de la Caja podrá organizar sus hospitales, clínicas y
áreas de salud, como órganos desconcentrados de la Institución, de conformidad
con la Ley de Desconcentración de los Hospitales y Clínicas de la Caja, Ley #7852
del 30 de noviembre de 1998, su Ley Constitutiva, la legislación administrativa
aplicable a la Institución y el presente Reglamento. La desconcentración en la
Caja podrá incluir el reconocimiento de personalidad jurídica instrumental al órgano
desconcentrado. La desconcentración deberá ser acordada por la Junta Directiva
de forma específica para cada órgano, y se formalizará mediante la suscripción de
un Compromiso de Gestión, o de Addendum al mismo, en el que se establecerán
las condiciones individuales que regularán, respecto de la desconcentración que se
opere, entre otros:
1)
Las
competencias
de
autonomía
presupuestaria,
de
contratación
administrativa, de manejo de sus recursos humanos y demás competencias
que son transferidas o delegadas al órgano y los límites de su ejercicio.
2)
Las relaciones del órgano desconcentrado con los órganos centrales
superiores de la Institución, las que se darán por medio de su Junta
-352-
Directiva, la Presidencia Ejecutiva, las Gerencias de División, la Auditoría
Interna, el CENDEISSS, la Superintendencia y las Direcciones Regionales
en sus respectivos ámbitos de competencias vigentes. Las relaciones con
el resto de órganos institucionales serán establecidas por Reglamento
debidamente aprobado por la Junta Directiva.
3)
Cualquier delegación de funciones que se realice hacia el centro o área de
salud desconcentrados, así como los límites de esas delegaciones.
4)
Los objetivos, obligaciones y metas que se compromete a cumplir el órgano
desconcentrado durante el plazo de vigencia del compromiso.
5)
Las obligaciones que asumen los órganos centrales de la Caja frente al
Hospital, Clínica o Area de Salud desconcentrados.
6)
Los instrumentos y procedimientos de verificación y evaluación del
cumplimiento de dichos compromisos, y de los resultados de la gestión del
órgano.
Artículo 2.- El acuerdo de Junta Directiva que autorice la desconcentración, y el
Compromiso de Gestión que posteriormente se suscriba o su Addendum,
establecerán las competencias que le son transferidas, así como el plazo de
vigencia de dicho compromiso y las condiciones de resolución anticipada. Dicho
plazo será el mismo que tendrán el acuerdo de desconcentración y las
delegaciones de funciones que se autoricen.
-353-
Artículo 3.- El grado de desconcentración será máxima cuando el órgano
desconcentrado esté sustraído ordinariamente a órdenes, instrucciones o
circulares del superior. Los órganos a los que se otorgue personalidad jurídica
instrumental, tendrán desconcentración máxima. Estos últimos quedarán sujetos
únicamente a la Ley, a los reglamentos generales de la Institución, a su
compromiso de gestión y a las disposiciones administrativas y técnicas que lo
desarrollen o que garanticen el cumplimiento de los compromisos y de las políticas
de salud.
Artículo 4.- En todo caso, el órgano desconcentrado se encontrará obligado a
actuar conforme al ordenamiento jurídico aplicable a la Caja, a los Reglamentos
Generales de la Caja, los lineamientos generales de política que adopte la Junta
Directiva, la política general de salud y a los objetivos y obligaciones que le señala
el Compromiso de Gestión suscrito con los órganos centrales de la institución.
Artículo 5.- De previo al acuerdo de la Junta Directiva de la institución, para
proceder a la desconcentración de cada unidad se requerirá de la realización de
los estudios técnicos que justifiquen la medida, considerando las necesidades del
área, centro de salud u hospital a desconcentrar y de su población asignada.
Artículo 6.- En caso de incumplimiento injustificado de la normativa general
aplicable a la Caja, del compromiso de gestión o de los límites presupuestarios, la
desconcentración, así como cualquier delegación de funciones que en virtud de
esta normativa se hubiese acordado en favor de cualquier hospital, clínica o área
de salud, podrá ser revocada, sustituida o modificada, total o parcialmente, en
cualquier momento, mediante acuerdo fundado de la Junta Directiva de la
-354-
Institución, previo informe de la Gerencia de División competente, siguiendo para
ello los procedimientos de intervención que se establecen en este reglamento. Esto
último, sin perjuicio de las medidas cautelares que se adopten por la Gerencia
competente o la Junta Directiva para garantizar el servicio de salud encomendado
a la Institución.
CAPITULO II: DE LA DIRECCION, REPRESENTACION Y ORGANIZACION DE
LOS ORGANOS DESCONCENTRADOS
Artículo 7.- El Director será el jerarca del órgano desconcentrado, y responderá
ante la Junta Directiva de la institución por la gestión del hospital, clínica o área de
salud a su cargo, así como por el cumplimiento del Compromiso de Gestión y las
disposiciones legales, reglamentarias, y de política institucional que lo regulan.
Artículo 8.- El Director y el Subdirector cuando exista el cargo, de las unidades
desconcentradas serán nombrados por la Junta Directiva de la Caja por períodos
de cinco años, pudiendo ser reelectos. Antes de su nombramiento, la Gerencia
Médica deberá consultar a la Junta de Salud del órgano desconcentrado sobre los
candidatos propuestos. En caso de que el puesto quede vacante o vencido el plazo
de su nombramiento sin que la Junta Directiva hubiese acordado su reelección, a
recomendación de la Gerencia Médica, el cargo será sacado a concurso.
Corresponderá a la Gerencia de División Médica, en coordinación con la Dirección
de Recursos Humanos, implementar los procedimientos, y preparar los atestados
correspondientes y presentar una terna para que la Junta Directiva realice
oportunamente la elección, de conformidad con la legislación vigente.
-355-
Artículo 9.- Los hospitales, las clínicas y las áreas de salud que la Junta Directiva
de la Caja acuerde desconcentrar en grado máximo gozarán, una vez que se firme
el correspondiente Addendum al Compromiso de Gestión y dentro de los límites
que en él se establezcan, de personalidad jurídica instrumental para el manejo y la
gestión presupuestaria del órgano; para las contrataciones administrativas que
deban realizarse con el propósito de cumplir sus objetivos y metas; y para el
manejo y la organización de sus recursos humanos.
La personalidad jurídica instrumental le concede al órgano desconcentrado la
capacidad jurídica para decidir en nombre propio, dentro de su circunscripción
territorial o competencial, sobre la materia propia de las competencias que le han
sido trasladadas, como un medio para satisfacer de manera adecuada, eficiente y
equitativa, los servicios integrales de salud que brinda la Caja a los usuarios, de
conformidad con la legislación y normativa vigente.
Artículo 10.- Corresponderá al Director la representación legal del órgano
desconcentrado, quien tendrá las facultades que le conceda la legislación y el
Addendum del Compromiso de Gestión. Para determinar la extensión de las
facultades que se reconocerán al Director se deberá considerar al menos:
1) El grado de desconcentración máxima del órgano que dirige.
2) Las limitaciones que imponen la ley y los reglamentos generales de la
institución.
-356-
3) Los antecedentes del órgano en el cumplimiento de los objetivos, metas y
obligaciones pactados en los Compromisos de Gestión que hubiere suscrito
con anterioridad.
Artículo 11.- El Director del órgano desconcentrado, previa consulta del nombre
de la persona propuesta con la Junta de Salud, nombrará un Administrador, quien
ejercerá
las tareas de administración y financieras de conformidad con la
normativa aplicable de la institución. El Director será su superior jerárquico.
Artículo 12°
La organización administrativa del órgano desconcentrado y sus
modificaciones, corresponderán al Director, quien las hará de conocimiento de las
Gerencias de la Institución, de la Junta de Salud y a la no objeción de la Junta
Directiva.
Corresponde a la Gerencia de División Modernización y Desarrollo, proponer las
políticas y normas institucionales de carácter general que aprobará la Junta
Directiva, que rigen el diseño y rediseño de la estructura organizacional de los
establecimientos de salud desconcentrados, y es responsable de la asesoría,
capacitación y evaluación de los resultados del proceso.
La Junta Directiva
de la Caja, previa consulta con las Gerencias de División
Médica, Administrativa, y de Modernización y Desarrollo, podrá objetar esa
organización administrativa o sus posteriores modificaciones, cuando con ellas se
incumplan normas generales de la Institución, lineamientos de la Caja, o del
Compromiso de gestión acordado” (Así reformado en el artículo 11º de la sesión
número 7404, celebrada el 13 de enero del año 2000).
-357-
Artículo 13.- En todos los casos, la organización del órgano desconcentrado
deberá contemplar al menos la estructura básica necesaria para el cumplimiento
del compromiso de gestión, la administración de los recursos humanos, la
contratación administrativa, y el presupuesto.
Artículo 14°:
El titular de la unidad, Organo, Departamento y/o Dirección del
Hospital, Clínica o Area de Salud, es el responsable de establecer, mantener y
perfeccionar su sistema de control interno, entendido éste como el conjunto de
normas que regulan el control dentro de la organización.
Este control
administrativo debe ser ejercido en forma previa, concurrente y posterior a las
operaciones.
La Auditoría Interna de la Caja, como parte integral del sistema de control interno,
ejercerá sobre estos órganos desconcentrados sus funciones con independencia
funcional y de criterio en todo su ámbito, con el objeto de evaluar en forma
sistemática todas las transacciones que se ejecuten, así como velar por el
cumplimiento del sistema de control interno, como forma de brindar un servicio de
asesoría a la administración para el logro de sus objetivos y metas, en las mejores
condiciones de eficiencia, eficacia y economía (Así reformado en el artículo 7º de
la sesión número 7398, celebrada el 9 de diciembre de 1999).
Artículo 15.- Corresponde a las Gerencias de División Médica y Administrativa, en
el ámbito de sus competencias y en nombre de la institución, asumir el rol de
compra y negociación de los compromisos de gestión con las unidades
desconcentradas.
-358-
En todo caso, el acuerdo deberá tomar en cuenta la viabilidad financiera
institucional, la correcta asignación de los recursos para la atención de los
problemas y necesidades de salud de la población, y la calidad del proceso de
atención brindado, definidos en el objeto de compra del Compromiso de Gestión.
La evaluación de las Unidades Desconcentradas, corresponderá a los órganos
competentes que haya determinado la Junta Directiva de la Institución.
Artículo 16.- En el proceso de negociación del Compromiso de Gestión deberán
participar, al menos, los siguientes funcionarios:
a) El Director del Órgano Desconcentrado;
b) Un representante de la Gerencia Médica;
c) Un representante de la Gerencia Administrativa.
El primero en representación del proveedor de servicios y los dos últimos, en su
carácter de compradores de la Caja Costarricense de Seguro Social. En cualquier
caso, se deberá garantizar el cumplimiento de las normas y de los objetivos
institucionales para la prestación de los servicios de salud. No podrán convenirse
disposiciones por encima de los montos presupuestarios asignados al órgano
desconcentrado o en violación de la política presupuestaria institucional. No tendrá
ningún valor la cláusula que lo contradiga o que lo implique.
-359-
Las instancias negociadoras podrán delegar en sus respectivas direcciones o
dependencias, los aspectos técnicos y la preparación de las propuestas de
compromisos de gestión. La Gerencia Médica determinará el papel de compra que
les corresponde cumplir por delegación en esta materia a las Direcciones
Regionales de Servicios de Salud.
El Director del órgano desconcentrado deberá solicitar criterio a la Junta de Salud,
por un plazo no mayor de un mes calendario, sobre el proyecto de compromiso de
gestión, antes de su firma.
El Plan de Atención Integral en Salud a las Personas y la estrategia de compra
serán aprobados por la Junta Directiva a propuesta de la Presidencia Ejecutiva.
Artículo 17.- Los mecanismos de evaluación de la gestión y de cumplimiento de
resultados que se incorporen a los Compromisos de Gestión deberán ser
uniformes para todos los órganos desconcentrados, y solamente se admitirán
diferencias entre éstos atendiendo al nivel de atención en que opera el órgano o a
especiales y muy calificadas condiciones de operación. En todo caso, deberán
observarse e incorporarse, según sea el caso, todos los requisitos dispuestos en
este Reglamento y en la Ley de Desconcentración de los Hospitales y Clínicas de
la Caja.
Artículo 18.- El proyecto de compromiso de gestión será sometido a la aprobación
de la Junta Directiva de la Institución. Las gerencias compradoras, deberán
presentar anexa al proyecto de Compromiso de Gestión, la evaluación sobre la
-360-
gestión del órgano desconcentrado o por desconcentrarse, y sus recomendaciones
al respecto.
El compromiso de gestión de las unidades desconcentradas regirá a partir de su
aprobación por parte de la Junta Directiva.
Artículo 19.- La Junta Directiva podrá requerir, además, de previo a aprobar el
Compromiso planteado, el criterio de la Auditoría Interna y de la Superintendencia
General de Entidades y Servicios de Salud.
CAPITULO IV: DE LOS RECURSOS HUMANOS
Artículo 20.- Corresponderá a los hospitales, clínicas o áreas de salud
desconcentrados, la gestión de los recursos humanos de las dependencias o
unidades a su cargo. El ejercicio de las anteriores competencias deberá darse de
conformidad con lo que establezcan las disposiciones legales y reglamentarias
aplicables en esta materia, con las limitaciones que específicamente acuerde la
Institución, en el correspondiente compromiso de gestión o addendum celebrado al
efecto. En este sentido, son atribuciones del órgano desconcentrado en la gestión
y administración de los recursos humanos a su cargo:
a) “Desarrollar, implementar y aprobar el proceso de contratación de recursos
humanos de conformidad con el ordenamiento jurídico y el régimen de
empleo público, respetando los derechos adquiridos de los trabajadores. La
determinación de la forma y procedimiento en la contratación se regirán por
-361-
lo dispuesto en el artículo 12 y siguientes del Reglamento Interior de
Trabajo.
Excepcionalmente, se podrá contratar recursos humanos mediante formas
alternativas a las dispuestas en el Reglamento Interior de Trabajo y en
respeto a lo regulado en la Legislación Laboral Costarricense, en caso de
necesidades urgentes, perentorias y por un período definido no mayor de un
año. Ante esta hipótesis, el Director General deberá valorar la transitoriedad
o no del puesto contratado antes del vencimiento de dicho contrato, de ser
necesaria la continuidad del mismo, desarrollará las acciones necesarias
para el otorgamiento del (los) código (s) de plaza (s) según los
procedimientos establecidos al respecto. Los trabajadores así contratados
podrán ser considerados en el procedimiento de reclutamiento y selección
para nuevos puestos de trabajo.
El incumplimiento en el trámite oportuno de estos puestos de trabajo,
cuando se justifique, generará responsabilidad disciplinaria en el (los)
funcionario (s)" (Así reformado en el artículo 12º de la sesión número
7605, celebrada el 3 de diciembre del año 2001).
b) El reclutamiento y selección de personal, aplicando directamente el proceso
de selección legal o reglamentario que corresponda, de acuerdo con el
grupo ocupacional al que pertenezca el (la) servidor (a).
c) El diseño y desarrollo de incentivos no económicos para sus servidores (as),
tal y como se establece adelante.
-362-
d) La creación y desarrollo de los programas de capacitación y formación de
personal para sus servidores (as). El impacto económico de estos
programas y de las remuneraciones resultantes, será asumido por el
presupuesto de la unidad desconcentrada.
e) La reasignación individual de puestos, para lo cual deberá contar con los
recursos financieros necesarios y garantizar la viabilidad a la luz del próximo
presupuesto anual ya negociado o aprobado.
f) Cualquier otro previsto en la presente reglamentación o que en el futuro se
establezca por la Junta Directiva de la Caja.
La Dirección de Recursos Humanos tendrá a su cargo el control del Sistema
Integrado de Información en materia de Recursos Humanos, debiendo proveer a
los centros de trabajo de los programas o componentes que les permitan
incorporarse al sistema e interactuar en él. Dichos programas o componentes solo
podrán ser modificados, total o parcialmente, por la Dirección de Recursos
Humanos, previo informe a la Gerencia de División Administrativa.
Artículo 21.- La Gerencia Administrativa de la Caja, por medio de la Dirección de
Recursos Humanos, será responsable del diseño técnico de la política institucional
en materia de recursos humanos y de su adecuada planificación, así como de las
propuestas de reglamentación. Esas competencias serán ejercidas, en particular,
en cuanto a: a) promoción, emisión, modificación y sustitución reglamentaria; b) la
política general de salarios; c) la política y los límites generales para la creación de
-363-
plazas, diseño, clasificación y valoración, y la realización de estudios grupales e
integrales de puestos a solicitud de las unidades desconcentradas; d) la política
general de reclutamiento y selección de personal; e) el manejo de las relaciones
laborales de orden general; f) cualesquiera otras delegadas por ley o reglamento;
indispensables para una eficiente administración del recurso humano en la Caja.
La Dirección de Recursos Humanos tendrá a su cargo la gestión del Sistema
Integrado de Informaci6n en materia de Recursos Humanos, debiendo proveer a
los centros de trabajo de los programas o componentes que les permitan
incorporarse al sistema e interactuar en él.
Sobre el resto de actividades que actualmente comprenden la gestión de recursos
humanos, ejercerá la evaluación técnica de las actuaciones desarrolladas por los
órganos desconcentrados, en los términos o condiciones que se fijan adelante.
Artículo 22.- Serán de carácter obligatorio en el manejo de los Recursos
Humanos, los programas institucionales de orientación e inducción, y los de
evaluación del desempeño, a fin de que los servidores se identifiquen con las
funciones, alcances y deberes de su competencia, y con la misión y visión de la
institución y del órgano.
Artículo 23.- Corresponderá a cada hospital, clínica o área de salud
desconcentrados, la contratación de los empleados y funcionarios de la Caja que
presten servicios en ese órgano, salvo disposición legal en contrario que determine
su impedimento para la ejecución de un procedimiento o acto en particular. Para
esos efectos, deberán seguirse los procedimientos establecidos en la ley, los
-364-
reglamentos y estatutos generales de servicios de la Institución, así como en la
normativa técnica de reclutamiento y selección general o específica; y el perfil
descriptivo de puestos, de cada grupo ocupacional.
Artículo 24.- Los servidores permanentes de los órganos desconcentrados son,
para todo efecto legal, servidores de la Caja Costarricense de Seguro Social.
Los nombramientos interinos y en propiedad, derivados de procesos de selección o
concurso, que se promuevan para la contratación de empleados y funcionarios en
los órganos desconcentrados de la Caja, todo tipo de remuneración que se
acuerde por sus servicios y la fijación de sus remuneraciones, deberán respetar los
lineamientos de política salarial y de empleo de la institución y el marco de
legalidad aplicable al grupo ocupacional correspondiente. En caso contrario, no se
generarán derechos en favor del beneficiario.
Artículo 25.- La evaluación del desempeño de los servidores corresponderá a la
administración de cada órgano desconcentrado.
Artículo 26.- El órgano desconcentrado podrá definir, cuando las necesidades de
los servicios lo demanden, la variación de las condiciones laborales contenidas en
los contratos individuales y colectivos de trabajo, relacionadas con la modificación
de horarios, jornadas, labores o prestación y lugar de trabajo, siempre que dichas
variaciones no resulten arbitrarias, antojadizas o produzcan grave perjuicio a
derechos de los servidores(as) involucrados(as), y se ajusten a las disposiciones
legales vigentes sobre el ius variandi.
-365-
La modificación de condiciones de trabajo, dentro de los límites contenidos por el
ius variandi, requiere bajo pena de nulidad, la motivación en el caso concreto de
las necesidades del servicio público que justifican dicha alteración. Todo cambio en
las condiciones de trabajo, deberá respetar los límites y condiciones más
favorables al trabajador dispuestos en otros instrumentos jurídicos de aplicación
institucional (Así adicionado en el artículo 12º de la sesión número 7605,
celebrada el 3 de diciembre del año 2001).
Toda variación resultará de acatamiento obligatorio para el servidor(a) o
servidores(as) involucrados(as), sin perjuicio de las acciones que establece la
Normativa de Relaciones Laborales vigente, para objetar la ejecución de
actuaciones presumiblemente irregulares en su perjuicio.
Quedan a salvo aquellas situaciones de emergencia, derivadas de estado de
necesidad, fuerza mayor, caso fortuito o cualquier otra de carácter extraordinario,
en que la Caja disponga la habilitación de servicios para superar la situación
emergente, en condiciones que requieren variar transitoriamente las condiciones
contractuales de sus servidores; sin perjuicio del reconocimiento económico que en
derecho corresponda.
Artículo 27.- Corresponderá a la Junta Directiva la aprobación de los sistemas de
incentivos económicos, y cualquier sobresueldo, que se implemente.
Los órganos desconcentrados podrán diseñar los sistemas de incentivos no
económicos y los procesos de participación y de gestión que consideren más
convenientes con los propósitos de mejorar la eficiencia; incrementar la motivación
-366-
de sus funcionarios; y mejorar la calidad de los servicios ofrecidos, en la medida
que no afecten las políticas presupuestarias de la institución.
Artículo 28.- Es responsabilidad de las jefaturas de todos los niveles jerárquicos
de los órganos desconcentrados, el facilitar y promover la comunicación interna, y
lograr los mejores resultados en las funciones que desempañan sus unidades,
motivando la participación de todos los servidores en la búsqueda de las
soluciones más apropiadas a los problemas que se enfrenten, así como en la
previsión de las necesidades futuras.
Las jefaturas deberán velar por el cabal cumplimiento de la puntualidad y
asistencia al trabajo, las normas morales, éticas y disciplinarias que regulan las
relaciones de servicio con los funcionarios de su dependencia, de manera que
contribuyan a que las mismas se desarrollen en un ambiente laboral armónico y
participativo que propicie la motivación, para el mejoramiento de la calidad, la
seguridad y la confiabilidad de los servicios que se brinden a los asegurados.
Artículo 29.- El Director del órgano desconcentrado, podrá desarrollar procesos de
resolución alterna de conflictos de carácter individual o colectivo, con usuarios o
servidores del respectivo centro de salud.
Los conflictos colectivos laborales y los gremiales de carácter económico y social
serán atendidos, en el órgano desconcentrado en que se presenten, en el que se
les deberá procurar encontrar solución atendiendo a los principios, normas y
políticas que rigen a la Institución en esa materia.
-367-
La Gerencia de División Administrativa por medio de la Dirección de Recursos
Humanos, lo mismo que la Gerencia Médica, deberá dar seguimiento a dichos
conflictos e informar sobre los segundos oportunamente a la gerencia de división
competente, a la Presidencia Ejecutiva y a la Junta Directiva de la Caja, de
acuerdo con la magnitud e impacto que ocasione en los servicios la situación
atendida.
Artículo 30.- La Junta Directiva, a solicitud del CENDEISSS o de la Dirección de
Recursos Humanos, cada una en el ámbito de sus competencias, formulará las
políticas y definirá los programas de becas para la formación, capacitación e
investigación en los distintos niveles de atención a los asegurados. Esa definición
se realizará a partir de los diagnósticos de necesidades institucionales o de los
órganos desconcentrados y de la planificación estratégica del desarrollo de los
recursos humanos de la Institución. En materia de investigación y experimentación
las unidades de la Caja se regirán por las normas de bioética aplicables a la
Institución.
Corresponderá al CENDEISSS, la dirección y conducción de los campos clínicos,
de los internados y de las residencias médicas, conforme a la normativa vigente,
sin perjuicio de las delegaciones que a este propósito se determinen en favor de
las unidades desconcentradas.
Artículo 31.- Los órganos desconcentrados deberán establecer un sistema de
gestión de calidad de los procesos de los recursos humanos dentro del marco de
sus competencias. El sistema que se implemente deberá tener la capacidad de
-368-
medir, cuantificar y evaluar periódicamente dichos procesos, así como el de
integrarse a los sistemas de evaluación institucionales.
CAPITULO V: DE LA CONTRATACION ADMINISTRATIVA
Artículo 32.- Los órganos desconcentrados tendrán competencia suficiente para
celebrar las contrataciones administrativas de bienes, servicios y obras que deban
realizar con el propósito de cumplir sus objetivos y metas. Esta competencia
deberá ejercerse de conformidad con la legislación vigente, los lineamientos
estratégicos y la normativa técnica general que específicamente se defina a nivel
Institucional, así como dentro de los límites que establece este reglamento y el
correspondiente Compromiso de Gestión que suscriba el órgano con la Junta
Directiva de la Caja.
Artículo 33.- Mediante el Compromiso de Gestión pueden trasladarse al órgano
desconcentrado, en materia de contratación administrativa y dentro del ámbito de
competencia territorial, todas o algunas de las competencias, deberes, potestades
y funciones reconocidas a la Caja por las Leyes, reglamentos, normas generales
que le afecten o propias de la institución que regulen esas actividades, a las que se
encontrarán sometidos, al igual que a los pronunciamientos que en esa materia le
resulten vinculantes.
Los órganos desconcentrados serán responsables del acatamiento de todas las
disposiciones relacionadas con el régimen de prohibiciones, cumplimiento de
requisitos previos, procedimientos de contratación y trámites que garantizan la
eficiencia, la publicidad, la igualdad y libre competencia, así como de toda
-369-
regulación relacionada con el debido cumplimiento de las obligaciones por parte
del contratista.
Artículo 34.- Para que los órganos desconcentrados ejecuten adecuadamente la
contratación de bienes y servicios, la Gerencia de Operaciones, por medio de la
Dirección de Recursos Materiales deberá cumplir con las siguientes funciones
específicas:
a) Realizará y comunicará anualmente, los estudios técnicos necesarios para
identificar los suministros que presenten condiciones de significativa
economía de escala a nivel Institucional. Adicionalmente, deberá emplear
mecanismos de negociación centralizada del precio de los bienes y
servicios, procurando reservar las contrataciones para que se continúen
perfeccionando en el nivel desconcentrado. Cuando no sea posible trasladar
el perfeccionamiento de la contratación al nivel desconcentrado, deberá
planificar adecuadamente esas contrataciones hasta su efectiva ejecución y
distribución, de manera que no se obstaculice la eficiencia de los órganos
desconcentrados.
b) Deberá constituir y mantener un Registro General de Proveedores de la
CCSS. Para el funcionamiento de dicho Registro se deberá establecer un
procedimiento de acreditación y un sistema de información, en tres niveles
integrados: Nacional, Regional y Local, y en al menos tres áreas
específicas: Registro de Proveedores; Registro de Contratos según la
modalidad empleada; y Registro de Sanciones. También deberá establecer
los programas necesarios para que dichos procedimientos de acreditación y
-370-
registro faciliten la contratación de las unidades desconcentradas con los
proveedores que ofrezcan las mejores condiciones económicas, de
seguridad y de atención, a los órganos desconcentrados y al nivel central.
Los órganos desconcentrados deberán utilizar obligatoriamente el Registro
General de proveedores de la Caja.
c) Deberá elaborar, para conocimiento y aprobación de la Junta Directiva de la
CCSS, las propuestas de normas y políticas institucionales generales en
materia de contratación administrativa de bienes y servicios.
d) Deberá desarrollar, mantener y poner al alcance y disposición de los todos
los órganos desconcentrados, un sistema de información para la gestión de
los suministros, que permita entre otros aprovechar las ventajas
tecnológicas disponibles y accesibles actualmente, en beneficio de la
optimización de los procesos de compra, gestión de inventarios, precios
institucionales, control de obsolescencia, consolidación a nivel institucional
regional o local de compras e inventarios, registro de transacciones y
consumos, evaluación operativa del desempeño.
e) Apoyar a los órganos desconcentrados, en los siguientes campos:
información de proveedores, publicación nacional o internacional de
concursos, servicios de almacenamiento y distribución y otros, para que las
Unidades realicen directamente la contratación de bienes y servicios.
f) Deberá
capacitar
y
asesorar
los
órganos
desconcentrados
sobre,
procedimientos de exoneración de impuestos y desalmacenaje, con el
-371-
Ministerio de Hacienda necesarios para continuar aprovechando el escudo
fiscal a que tiene derecho la CCSS.
g) Deberá capacitar a las unidades desconcentradas para que éstas realicen
directamente los trámites interinstitucionales relacionados con el tema de
contratación administrativa, especialmente con referencia a procedimientos
ante la Contraloría General de la República.
h) Brindará a solicitud de los Órganos Desconcentrados la asistencia técnica
para que puedan realizar una adecuada verificación de la calidad de sus
adquisiciones.
i) Deberá mantener actualizados y a disposición de
los Organos
Desconcentrados los catálogos, normas técnicas y especificaciones de
Bienes y Servicios que se requieren para la adecuada prestación de los
servicios institucionales.
j) Deberá establecer los mecanismos de evaluación de la gestión de los
órganos desconcentrados en la actividad de la contratación administrativa,
de conformidad con los lineamientos de política de la institución y los
compromisos adquiridos por el órgano desconcentrado en el Compromiso
de Gestión. Asimismo, cumplirá con el reporte trimestral a que se refiere el
artículo 101 de la misma Ley de la Contratación Administrativa. Por medio
de las evaluaciones operativas periódicas propiciará que los órganos
desconcentrados mantengan un proceso de mejoramiento continuo de su
-372-
capacidad de gestión de sus suministros, de cuyos resultados deberá
informar oportunamente a la Junta Directiva de la Institución.
k) Deberá capacitar a los órganos desconcentrados, a su solicitud, para
aspectos tales como: planeamiento de requerimientos, preparación de
carteles, evaluación de ofertas, atención de recursos de apelación y
similares, finiquito de contratos, trámites aduaneros, gestión de inventarios,
gestión de la obsolescencia y de artículos inmovilizados, actualización en
contratación administrativa, actividades que corresponden al Órgano
Desconcentrado.
Artículo 35.- En materia de contratación de obras de infraestructura, bienes
inmuebles y adquisición de tecnología en general, el Órgano Desconcentrado
tendrá plena competencia para contratar, en tanto el costo anual de los
compromisos que deben satisfacerse a los contratistas, no superen como máximo
el quince por ciento (15%) del presupuesto anual del centro y siempre y cuando
cumpla con la política y normativa vigente y las siguientes condiciones tendentes a
evitar la desarticulación, la demanda autoinducida, los costos operativos excesivos
y las inversiones infructuosas:
a) No modifique, unilateralmente, el perfil funcional del establecimiento,
b) No provoque, sin justificación técnica, un desarrollo excesivo de la
capacidad de oferta de sus servicios de salud,
-373-
c) Realice un adecuado mantenimiento, aprovechamiento y operación de su
acervo tecnológico,
d) Elabore los planes específicos que justifiquen la factibilidad y racionalidad
técnico-económica de los proyectos de inversión, así como su capacidad
técnica y financiera para ejecutarlos.
Para este tipo de contrataciones, se deberá incorporar al contrato una cláusula que
garantice el cabal cumplimiento de lo ordenado. El incumplimiento de esta
disposición será considerado falta grave de parte del Director del órgano
desconcentrado, lo que acarreará en su contra las responsabilidades personales
de ley.
Las contrataciones adjudicadas de conformidad con estas disposiciones será
recurribles por los interesados ante la Junta Directiva de la Institución, de acuerdo
con la cuantía y los procedimientos de contratación aplicables.
Los montos y
modalidades de contratación continuarán siendo definidos por la Junta Directiva de
la Institución.
Artículo 36.- Los órganos desconcentrados ejecutarán las contrataciones de
infraestructura, bienes inmuebles y adquisición de tecnología en general.
La
Gerencia de Operaciones por medio de las Direcciones correspondientes, deberá
cumplir con las siguientes funciones:
a) Desarrollar, asesorar y dotar a los órganos desconcentrados de un sistema
de información para mantener actualizado el inventario técnico de la
-374-
infraestructura y equipo, que contenga entrega los datos pertinentes para
establecer su estado de funcionamiento, conservación, confiabilidad y
eficiencia. Este sistema de información, debe contribuir a la definición de las
políticas de inversión en infraestructura física y equipamiento de las distintas
unidades,
así
como,
facilitar
a
los
Órganos
Desconcentrados
el
mejoramiento de la gestión de conservación y mantenimiento.
b) Deberá elaborar y poner a conocimiento de la Junta Directiva de la CCSS,
las propuestas de políticas de mantenimiento y la normativa técnica para la
infraestructura y equipo, que deberán incluirse en los compromisos de
gestión.
c) Deberá consolidar los diferentes estudios de vulnerabilidad que se requieran
para determinar la política institucional en esta materia de forma tal que
coadyuve a la prevención y atención de factores de riesgo atendiendo a la
política que se determine, los órganos desconcentrados elaborarán los
planes de contingencia.
d) Deberá difundir entre los órganos desconcentrados la normativa técnica
general en el ámbito de su competencia.
e) Deberá capacitar a los órganos desconcentrados para que
puedan
contratar y supervisar adecuadamente sus propios proyectos de inversión.
f) Deberá establecer los mecanismos de evaluación de la gestión de los
órganos desconcentrados en cuanto a los proyectos de inversión a su
-375-
cargo, de conformidad con los lineamientos de política de la institución y los
compromisos adquiridos por el órgano desconcentrado en el Compromiso
de Gestión. Por medio de las evaluaciones operativas periódicas propiciará
que los órganos desconcentrados mantengan un proceso de mejoramiento
continuo de su capacidad de ejecución de sus proyectos de inversión, de
cuyos resultados deberá informar oportunamente a la Junta Directiva de la
Institución.
Artículo 37.- La compra de medicamentos, se mantendrá en el nivel central, sin
embargo en casos excepcionales de emergencia o de especial urgencia el
establecimiento desconcentrado podrá realizar la adquisición directa de los
mismos, en estos casos deberá actuarse de conformidad con la legislación vigente
en materia de Contratación Administrativa y deberá obtenerse previamente la
autorización del Departamento de Farmacoterapia, documentando la contratación y
sus justificaciones en un plazo máximo de 5 días.
Artículo 38.- La compra de servicios médico u hospitalarios deberá ser justificada
previamente ante la Gerencia de División Médica, quien deberá evaluarla de
conformidad con la política institucional y darle el seguimiento oportuno en caso de
autorizarla, a efecto de que no se introduzcan distorsiones o ineficiencias a los
servicios que se ofrecen a los asegurados o a los objetivos de la Caja. La Gerencia
deberá resolver la solicitud en un plazo máximo de un mes calendario. En caso de
no pronunciarse en el plazo indicado, se entenderá aprobada la gestión. En todo
caso, deberá respetarse el sentido del artículo 69 de la Ley Constitutiva de la Caja
y el Reglamento de Compra de Servicios, que apruebe la Junta Directiva de la
Institución.
-376-
La compra de los servicios médicos o de salud a terceros deberá, en todo caso, ha
de ser temporal, excepcional y contar con la previa declaratoria de inviabilidad, de
conformidad con el Reglamento de Compra de Servicios Médicos Especializados
por medio de Terceros.
Previamente, deberá diagnosticarse el requerimiento del servicio para resguardar,
de la mejor forma, la vida o la salud de los pacientes. De inmediato, la Junta
Directiva, a propuesta de la Gerencia de la División Médica y en el menor plazo
posible, deberá adoptar las medidas ejecutivas y de planificación que aseguren la
prestación del servicio por parte de la Institución, en condiciones de eficiencia,
calidad y oportunidad. Será responsabilidad del Director del centro de trabajo
respectivo, ejecutar las medidas acordadas por la Junta Directiva, para asegurar la
prestación del servicio por parte de la CCSS (Caja Costarricense de Seguro
Social).
Toda prórroga de estas contrataciones deberá contar con la debida justificación
técnica y la respectiva rendición de cuentas sobre lo contratado, así como del
avance en el cumplimiento de las medidas de planificación y prestación de los
servicios por parte de la Institución. Constituye falta grave, la existencia de
negligencia o falta de previsión en el planeamiento y ejecución de las medidas
necesarias para garantizar la prestación a nivel institucional, de aquellos servicios
contratados a terceros, por los funcionarios encargados de la elaboración,
aprobación y ejecución de las citadas acciones. Ante la evidencia de elementos
suficientes sobre la posible existencia de negligencia o falta de previsión, se
deberán instaurar los procedimientos administrativos requeridos.
La Auditoría
-377-
Interna y la Superintendencia General de Servicios de Salud deberán fiscalizar
todos aquellos servicios médicos y de salud que terceros proveedores brinden a la
Caja o a sus asegurados, independientemente de la modalidad y el procedimiento
utilizado por la Institución para proveer el servicio" (Los últimos tres párrafos
fueron adicionados en el artículo 12º de la sesión número 7605, celebrada el 3
de diciembre del año 2001).
Artículo 39.-
Los órganos desconcentrados deberán registrar en el sistema de
información todas las contrataciones administrativas que realicen y las sanciones
que impongan a sus proveedores de conformidad con la ley de la Contratación
Administrativa.
CAPITULO VI: DE LA GESTION PRESUPUESTARIA
Artículo 40.- Corresponderán al órgano desconcentrado el manejo y la gestión del
presupuesto que anualmente se les asigne centralmente, de conformidad con este
Reglamento, atendiendo a la asignación presupuestaria y a los límites que
determine el correspondiente Compromiso de Gestión y la política presupuestaria
institucional.
Artículo 41.- La Junta Directiva, previo estudio de la Gerencia Financiera,
considerando los ingresos estimados para cada ejercicio en particular, aprobará el
Presupuesto y dictará anualmente la política presupuestaria de la Institución en el
campo
de
salud.
Asimismo,
definirá
la
macro
asignación
de
recursos
correspondientes al financiamiento de la atención integral de la salud, la
-378-
administración, las inversiones, el servicio de la deuda y los proyectos especiales
dirigidos al mejoramiento de los servicios que se brindan a los asegurados en cada
órgano desconcentrado.
Artículo 42.- La asignación de recursos a los órganos desconcentrados se
determinará en forma prospectiva en el proceso de negociación del Compromiso
de Gestión en el que finalmente deberá incorporarse. En ese proceso de
negociación participará la Gerencia de División Financiera por medio de la
Dirección de Presupuesto.
Artículo 43.- Dentro del monto preliminar asignado vía compromiso de gestión a
cada órgano desconcentrado y la política presupuestaria institucional, el órgano
desconcentrado presentará ante la Gerencia Financiera su proyecto de
presupuesto para el ejercicio económico inmediato siguiente.
La presentación
deberá cumplir con los instructivos dispuestos para tal fin y se deberá formalizar
dentro de los plazos que oportunamente y con la suficiente antelación, informará la
misma Dirección.
En caso de no cumplirse en tiempo con la presentación del proyecto de
presupuesto, la Dirección de Presupuesto asumirá la competencia de su
formulación.
Cuando se asignen recursos adicionales, deberá adaptarse el compromiso de
gestión para incorporar las variaciones previstas en la producción concertada.
-379-
Artículo 44.- Los órganos desconcentrados deberán cumplir sus compromisos con
el presupuesto global asignado. Se autoriza a los órganos desconcentrados a
realizar las modificaciones presupuestarias internas y adoptar las modificaciones
externas, para lo cual deberán aplicar los mecanismos establecidos y los
instructivos vigentes sobre la materia.
Artículo 45.- Si el establecimiento de salud requiere variar las partidas de su
presupuesto, podrá elaborar la modificación interna que corresponda, y ejecutarla
con la aprobación del Director del órgano, una vez informada la Junta de Salud
correspondiente. El Director deberá enviar una copia del documento aprobado a la
Dirección de Presupuesto para su inclusión en el Sistema de Control de
Presupuesto y actualizar los saldos de las partidas afectadas, antes de su
ejecución.
De igual forma, deberá enviarse a la Dirección de Presupuesto, en las fechas
establecidas, el consolidado de las modificaciones internas realizadas durante el
período.
Artículo 46.- Las modificaciones externas se regirán por las disposiciones de la
Ley y de la Contraloría General de la República en esa materia. El órgano
desconcentrado requerirá la aprobación previa de la Gerencia Financiera para
realizar los cambios propuestos. La Gerencia deberá responder a la solicitud en
un plazo máximo de 10 días hábiles, vencido el cual, se entenderá aprobada la
gestión a nivel interno y podrá tramitarse directamente ante la Contraloría General
de la República.
-380-
Artículo 47.- El órgano desconcentrado ejecutará su presupuesto de acuerdo con
la planificación realizada, lo pactado en el Compromiso de Gestión y las
disposiciones legales y reglamentarias de aplicación a la materia.
Artículo 48.- El Director del órgano desconcentrado es responsable del control
presupuestario. Podrá solicitarse la colaboración de la Dirección de Presupuesto
en apoyo y asesoramiento de los procesos presupuestarios.
Artículo 49.- Corresponderá a la Gerencia de División Financiera por medio de la
Dirección de Presupuesto vigilar las tendencias del gasto de las diferentes partidas
de las asignaciones hechas a los órganos desconcentrados, y la evaluación de la
gestión presupuestaria de cada uno de ellos. La Gerencia deberá implementar un
sistema de evaluación trimestral sobre ejecución del gasto y un Sistema Integrado
de Información Presupuestaria que permita, basado en un plan único de cuentas,
consolidar las diferentes partidas y comparar los diferentes órganos entre sí, de
acuerdo al nivel de atención en que operen, de forma general y por regiones.
En
caso
de
incumplimiento
de
los
límites
presupuestarios
aplicables
trimestralmente, se adoptarán a nivel central medidas preventivas o correctivas
que se deberán adoptar por las unidades desconcentradas. De mantenerse la
situación, se limitará o suspenderá el ejercicio de la autonomía presupuestaria
reconocida al órgano desconcentrado, sin perjuicio de lo dispuesto en el capítulo
siguiente.
-381-
CAPITULO VII: DE LA INTERVENCION DEL HOSPITAL, CLINICA O CENTRO
DESCONCENTRADO
Artículo 50.- La Junta Directiva de la Caja, actuando de oficio o a solicitud del
Presidente Ejecutivo, de cualquiera de las Gerencias de División, de la Auditoría
Interna, de la Superintendencia General de Establecimientos y Servicios de Salud,
del Director de órgano desconcentrado, o de la Junta de Salud correspondiente, y
mediante acuerdo fundado, podrá intervenir total o parcialmente un hospital, clínica
o área de salud, asumiendo el control de los servicios que se prestan o la
administración del órgano.
La intervención supondrá la suspensión, por el plazo señalado en el acuerdo en
que se adopte, de la autonomía otorgada en general a la unidad desconcentrada o
limitarse a los ámbitos presupuestarios, de manejo de los recursos humanos o de
la contratación administrativa, según corresponda. Podrá aplicarse parcialmente a
un servicio o área de atención de la unidad desconcentrada, según la naturaleza
de la causa que la sustente. La intervención deberá limitarse proporcionalmente a
las materias, áreas o servicios que den lugar a la misma.
Artículo 51.- El mismo acuerdo de intervención deberá designar a los
interventores que asumirán el control de la gestión del órgano, materia, área o
servicio a intervenir, los límites de sus funciones, y el plazo de la intervención.
Esos límites y plazos podrán ser modificados en cualquier momento, mediante
acuerdos posteriores de la Junta Directiva.
Artículo 52.- Constituyen causales de intervención:
-382-
5) El incumplimiento grave o la desviación de las obligaciones, objetivos o
metas convenidos en el Compromiso de Gestión.
6) El
incumplimiento
de
disposiciones
legales,
reglamentarias
o
el
incumplimiento grave de la política institucional o de las normas o directrices
del Ministerio de Salud en el ámbito de su competencia.
7) Las denuncias graves o la inconformidad constante y comprobada de la
población asegurada.
8) Cualquiera otra que la Junta Directiva de la Institución considere de mérito
equivalente para adoptar la medida.
La Auditoría y la Superintendencia de Establecimientos y Servicios de Salud,
deberán informar a la Junta Directiva, a la Presidencia Ejecutiva y a la Gerencia de
División Médica, sobre el conocimiento que tuvieren de tales hechos, así como
sobre el resultado de las investigaciones que realicen en el cumplimiento de sus
funciones.
Artículo 53.- La Junta Directiva podrá adoptar las medidas cautelares que estime
oportunas al momento de acordar la intervención de un órgano desconcentrado.
Las distintas Gerencias de División y otras instancias de la Caja deberán
recomendar inmediatamente a la Junta Directiva sobre las medidas correctivas que
estimen oportunas. La Presidencia Ejecutiva o la Gerencia de División Médica,
podrá adoptar medidas cautelares provisionales de intervención, lo que se pondrá
-383-
en conocimiento de la Junta Directiva, para que ésta las ratifique, modifique o
derogue, según corresponda.
Artículo 54.- Cuando la intervención fuere total y la gravedad del motivo lo
amerite, el Director del órgano desconcentrado o los funcionarios que se estime
oportuno, podrán ser suspendidos temporalmente de sus cargos en tanto se
determina la verdad de lo sucedido en el debido proceso que se deberá iniciar de
inmediato, y en el que los interventores deberán rendir un informe completo ante el
Órgano Director que designará la Junta Directiva para esos efectos. En estos
casos, el informe del Órgano Director deberá rendirse ante la Gerencia de División
Médica, quien resolverá lo que corresponda. La resolución del Gerente será
apelable ante la Junta Directiva, dentro de los 3 días posteriores al de la
notificación de lo resuelto.
Lo que la Junta Directiva resuelva agotará
definitivamente la vía administrativa.
Artículo 55.- Dentro del plazo concedido para esos efectos, los interventores
deberán presentar un informe a la Junta Directiva en el que especificarán los
resultados de su intervención y las medidas que estimen oportuno adoptar a efecto
de restablecer la normal administración del órgano en el menor plazo posible. La
intervención, para todo efecto, deberá ser excepcional y por plazo definido, sin
perjuicio de su renovación cuando se mantengan las condiciones que dieron lugar
a su adopción, lo que deberá justificarse y motivarse adecuadamente.
DISPOSICIONES FINALES
-384-
Artículo 56.- Este Reglamento deroga, en lo que se le oponga, cualquier
disposición anterior de igual o inferior jerarquía.
TRANSITORIO PRIMERO: Los Directores de Hospitales, Clínicas o Areas de
Salud, que al momento de entrar en vigencia este reglamento se encuentren
ocupando ese cargo, en propiedad, permanecerán en él, conservando íntegros
todos sus derechos adquiridos.
TRANSITORIO SEGUNDO: Las Gerencias de División deberán implementar
inmediatamente programas de capacitación y asesoramiento a los Hospitales,
Clínicas o Áreas de Salud que se desconcentren, sobre el manejo de las
competencias que les serán conferidas y que sean propias de sus funciones de
evaluación. Asimismo, deberán diseñar los Sistemas de Información Integrados a
que se refiere este Reglamento, previendo mecanismos alternos y temporales,
hasta tanto no se encuentren éstos en pleno funcionamiento.
TRANSITORIO TERCERO: En ningún caso, la aplicación de esta normativa podrá
afectar los derechos adquiridos legítimamente por ningún servidor de la Caja.
TRANSITORIO CUARTO: El Capítulo IV sobre los recursos humanos, entrará en
vigencia seis meses después de aprobado e presente Reglamento, con el objeto
de que la administración central, adopte las medidas necesarias para la
capacitación y planificación de los procesos a desconcentrar. El plazo podrá ser
prorrogado por la Junta Directiva a instancia de la administración central o
desconcentrada.
-385-
TRANSITORIO QUINTO: La compra de servicios médicos u hospitalarios prevista
en el artículo 37°, solo podrá ejecutarse una vez aprobado el Reglamento de
compra de servicios, por parte de la Junta Directiva.
TRANSITORIO SEXTO: Se autoriza el inicio de la negociación del addendum del
Compromiso de Gestión que reconocerá la desconcentración, con los siguientes
Hospitales o áreas de salud:
1) Hospital Nacional de Niños
2) Hospital Rafael A. Calderón Guardia
3) Hospital San Juan de Dios
4) Hospital México
5) Hospital Raúl Blanco Cervantes
6) Hospital Enrique Baltodano Briceño
7) Hospital San Vicente de Paúl
8) Hospital Escalante Pradilla
9) Hospital de San Carlos
10) Hospital San Francisco de Asís
11) Área de Salud de Coronado
12) Área de Salud de Santa Cruz de Guanacaste
13) Área de Salud de Chacarita
14) Área de Salud de Esparza
TRANSITORIO SETIMO: los funcionarios pertenecen al centro en donde laboran
en la actualidad y en los últimos seis meses, independientemente de la asignación
por unidad ejecutora de la plaza que ocupan. Ello sin perjuicio de la decisión de la
-386-
Gerencia competente de proceder a los traslados, de conformidad con las normas
vigentes” (Así adicionado en el artículo 26 de la sesión Nº 7399 celebrada el 16
de diciembre de 1999)
TRANSITORIO
OCTAVO:
Las
presentes
disposiciones
no
afectan
las
contrataciones a terceros que se encuentren en ejecución, ni los trámites de
compra en curso o en vías de adjudicación, desarrollados con base en las
disposiciones
reglamentarias
anteriores
que
estuvieren
vigentes
en
su
oportunidad" (Así adicionado en el artículo 26 de la sesión Nº 7399, celebrada
el 16 de diciembre de 1999)
Rige a partir de su aprobación en firme.
Publíquese en el Diario Oficial “La Gaceta”.
Publicado en “La Gaceta” número 3 del 5 de enero del año 2000.
(Aprobado en el artículo 6° de la sesión número 7394, celebrada el 2 de diciembre
de 1999).
-387-