EVOLUCIÓN DE LAS CUENTAS PÚBLICAS 2003 al 2015

MONITOREO FISCAL
EVOLUCION DE LAS CUENTAS PÚBLICAS
2003 al 2015
MONITOREO FISCAL
EVOLUCIÓN DE LAS
CUENTAS PÚBLICAS
2003 al 2015
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MONITOREO FISCAL
EVOLUCIÓN DE LAS
CUENTAS PÚBLICAS
2003 al 2015
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OFIP / CADEP
OFIP
Investigador Principal: Julio Ramírez
Colaborador: Gerardo Benítez
© Centro de Análisis y Difusión de la Economía Paraguaya, CADEP
Piribebuy 1058, Asunción - Paraguay
Teléfono 452 520 / 454 140 / 496 813
[email protected]
www.cadep.org.py
Diseño y diagramación: Karina Palleros
Asunción, marzo de 2016
ISBN: 978-99967-819-1-9
MONITOREO FISCAL
EVOLUCION DE LAS CUENTAS PÚBLICAS
2003 al 2015
ÍNDICE
Presentación................................................................................................................ 5
La estructura de ingresos del gobierno.....................................................................7
¿Cuál fue el comportamiento de los ingresos tributarios?.......................................8
¿Cómo están conformados los impuestos en Paraguay?........................................9
¿Cuáles son los ingresos no tributarios y que peso tienen?..................................14
¿Cuál es la estructura y asignación del Gasto Público en Paraguay?...................18
¿Cómo asigna el Estado sus recursos para el Gasto Social?............................... 21
El Resultado Fiscal................................................................................................... 23
Principales Conclusiones......................................................................................... 25
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OFIP / CADEP
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MONITOREO FISCAL
EVOLUCION DE LAS CUENTAS PÚBLICAS
2003 al 2015
PRESENTACIÓN
El Monitoreo Fiscal, es un instrumento que busca la transparencia y el
acceso a la información de las cuentas públicas para dar a conocer a todos
los ciudadanos, los orígenes y asignaciones de los recursos públicos. Esto
equivale, en términos sencillos a conocer cuáles son los ingredientes de la
torta fiscal y como se distribuye la misma entre todos los invitados.
De esta manera, la sociedad civil en su conjunto y cada ciudadano en
particular, tienen la posibilidad de hacer un seguimiento de tales recursos,
para exigir al gobierno un sistema de recaudaciones más equitativo y una
mayor calidad del gasto público.
El Monitoreo parte de la base, que mejorar la calidad del gasto público
implica que los ciudadanos de menores ingresos y calidad de vida, sean
los principales receptores de los recursos estatales, de manera a ayudar a
revertir su condición socio-económica, participando de los beneficios del
crecimiento económico.
En ese marco, el presente material muestra un recuento de la evolución
de los ingresos y gastos de la Administración Central del Gobierno, en un
lapso de tiempo de 12 años: 2003 a 2015. En cada sección se presentan conceptos claves sobre los indicadores analizados y se desglosan los mismos
en las clasificaciones necesarias para una mejor comprensión del lector.
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OFIP / CADEP
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MONITOREO FISCAL
EVOLUCION DE LAS CUENTAS PÚBLICAS
2003 al 2015
La estructura de
ingresos del gobierno
En general el gobierno posee dos tipos de ingresos. Los tributarios y
los no tributarios. Los ingresos tributarios son aquellos que provienen de
la recaudación de impuestos. Lo no tributarios, son los que provienen de
otras fuentes, siendo especialmente importantes en el Paraguay los Royalties y Compensaciones provenientes de las Hidroeléctricas de Itaipú y
Yacyreta, además de las donaciones externas y otras fuentes (Gráfico 1)
Gráfico 1
Clasificación de los Ingresos Corrientes
Ingresos del Estado
Impuesto a la Renta de las Empresas,
Impuesto a la Renta Personal,
Impuesto al Valor Agregado,
Impuesto Inmobiliario, Impuesto
Selectivo al Consumo , Aranceles
Aduaneros
No Tributarios: Royalties, Donaciones,
cobro por servicios, otros.
El Estado debe tener recursos
para financiar sus funcionamiento,
inversiones y programas, incluyendo
los sociales.
Ingresos
Tributarios = Impuestos
Los royalties y compensaciones
provienen de las Hidrolectricas de
Itaipu y Yacyreta. Una parte de estos
ingresos tambien se distribuyen a las
gobernaciones y municipios.
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OFIP / CADEP
¿Cuál fue el
comportamiento de los
ingresos tributarios?
En primer lugar es interesante recordar que los ingresos tributarios son
los genuinos del país. Eso significa que dada la estructura económica de un
país y su nivel de desarrollo, los ingresos tributarios recaudados forman
parte de un consenso social que permite el funcionamiento del Estado mediante su planificación anual, el Presupuesto General de Ingresos y Gastos
de la Nación.
Uno de los aspectos importantes de los ingresos tributarios, es que crecieron cerca de 5 veces entre el 2003 y el 2015 pasando de 3,7 billones de
guaraníes a 18,0 billones de guaraníes, en ese periodo. De esta forma, se
puede observar que existió un importante esfuerzo para formalizar el país
(Gráfico 2). El promedio del crecimiento de estos ingresos en los años de
análisis (2003 al 2015) fue del 14,5 %.
Gráfico 2
Evolución de los ingresos tributarios del 2005 al 2015
(En billones Gs.)
18,0
25.0
14,8
13,2
20.0
9,2
15.0
7,0
5,5
17,5
10.0
13,9
11,4
5.0
8,7
6,3
0.0
Fuente: Ministerio de Hacienda
Este crecimiento de los ingresos tributarios del país ha obedecido a varios factores entre los que se destacan:
a. La recuperación económica del país que llega al 2015 con un promedio de crecimiento anual del PIB del 4,7% (2003-2015). Este cre-
8
MONITOREO FISCAL
EVOLUCION DE LAS CUENTAS PÚBLICAS
2003 al 2015
cimiento ha sido considerado como uno de los mejores desempeños
de la región latinoamericana,
b. Las reformas impositivas, que simplificaron y estandarizaron los
impuestos, permitiendo una mayor formalización de la economía,
lo que se reflejó en el aumento del número de contribuyentes.
c. El control más riguroso de Ministerio de Hacienda, por medio del
Viceministerio de Tributación, sobre todo a los grandes contribuyentes, detectándose evasiones por montos significativos, en los
últimos años
¿Cómo están conformados
los impuestos en
Paraguay?
Para entender si los impuestos que se cobran en un país son altos,
adecuados o bajos, como también la capacidad de recaudación de estos
impuestos por parte del Estado, uno de los indicadores más utilizados es
la presión tributaria.La misma es conocida como la relación entre los ingresos tributarios y el producto interno bruto (PIB) y ofrece una primera
aproximación sobre esta interrogante. El mismo permite medir cuan intenso es el peso de los gravámenes impositivos y las recaudaciones del
Estado con relación a los bienes y servicios producidos en el país.
Además, es uno de los datos que ayuda al Estado en la toma de decisiones en la aplicación de políticas tributarias que resulten en cargas equitativamente distribuidas entre los contribuyentes.Cabe destacar, que, para
que el indicador sea útil, es necesario compararlo con los de otros países
con similares características, obteniendo así un panorama más claro de la
realidad fiscal en un país.
En el Paraguay se observa que en siete años, desde el 2009 hasta el
2015, la presión tributaria se ha mantenido prácticamente invariable en
alrededor del 12% promedio. Otro aspecto importante, es que los niveles
de dicha presión están muy por debajo de los cinco países seleccionados
(Cuadro 1: datos comparativos disponibles desde el 2009 hasta el 2013).
Si se considera el año 2015 para el Paraguay, se observa una tendencia hacia un estancamiento de la presión tributaria. Paralelamente, países
como Argentina (24,2%), Brasil (26,4%), Chile (18,2%) y Bolivia (21,8%),
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OFIP / CADEP
además de poseer presiones tributarias más elevadas que el Paraguay
muestran tendencia positiva desde el 2009,exceptuando Uruguay que demuestra una presión tributaria más o menos constante (Cuadro 1).
Cuadro 1
Presión Tributaria por países seleccionados
Paraguay
Argentina
Brasil
Uruguay
Bolivia
Chile
2009
11,6
20,1
24,5
19,1
18,1
15,3
2010
12,0
21,1
24,8
19,3
18,0
17,2
2011
12,5
21,8
26,1
19,0
20,0
18,8
2012
12,7
22,9
26,3
19,0
20,9
19,0
2013
11,8
24,2
26,4
19,3
21,8
18,2
2014
12,6
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
2015
12,3
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
Fuente: CEPAL - STAT
Por otra parte, es preciso entender a la estructura tributaria en cuanto
a los tipos de tributos (directos o indirectos) y la carga sobre los distintos
niveles de ingresos (regresivos o progresivos).
Cuatro son los impuestos explican la mayor parte de las recaudaciones
en el Paraguay: a) Impuesto al Valor Agregado (IVA), b) Impuesto Selectivo
al Consumo d) Impuesto a la Renta a la Actividad Industrial, Comercial y
de Servicios (IRACIS)y, el d) Impuesto al Comercio Exterior.
Analizando el periodo 2003 al 20141, para estos tributos, se observa que:
a. El Impuesto al Valor Agregado (IVA) es el principal tributo que se
recauda en el país. Es así que para el 2014, el mismo representaba el
54.1% de total de los ingresos tributarios, además de demostrar un
comportamiento ascendente en el periodo analizado. En el 2003,
el IVA, representaba solo el 44% de los tributos totales. El IVA es
el principal impuesto que grava directamente el consumo de los
contribuyentes.
b. El IRACIS se ubica en segundo lugar con el 21,3% de participación.
El mismo demuestra un comportamiento creciente en el periodo
analizado, con una participación del 17,5% en el año inicial. Este es
un impuesto directo a las ganancias de las empresas comerciales,
industriales y de servicios. Comparativamente al IVA, sin embargo,
ha tenido un nivel de crecimiento menos dinámico en todo el período. Existe todavía un alto grado de evasión de este impuesto de
acuerdo al ente recaudador.
1 Los tributos detallados se encuentran disponibles hasta el 2014.
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MONITOREO FISCAL
EVOLUCION DE LAS CUENTAS PÚBLICAS
2003 al 2015
c. En tercer lugar se encuentra el Impuesto Selectivo al Consumo
(ISC) que, sin embargo, ha perdido participación en la estructura de
recaudación tributaria, pasando del 19,7% en el 2003 al 14,2 en el
2014. Este impuesto grava a los combustibles, las bebidas, el tabaco
y productos de consumo suntuario. En el año 2015 se ha decidido
incrementar el ISC para bebidas y tabaco.
d. Por último, los impuestos al comercio exterior (aranceles aduaneros), redujeron su participación en forma más acelerada pasando
del 18,7% en el 2003 al 10,4% en el 2014. Varias son las razones
que explican esta disminución. En primer lugar, la desaceleración
del comercio de reexportación2. En segundo lugar, el arancel cero
dentro del Mercosur entra en completa vigencia a partir del 2005.
Las importaciones nacionales de Brasil y Argentina han aumentado
significativamente y hoy el Mercosur constituye alrededor del 40%
de todas las importaciones del Paraguay. En tercer lugar, por medio
del Mercosur el Paraguay también ha firmado acuerdos de libre comercio con el resto de países de América del Sur, con una reducción
sistemática de los aranceles de rubros comprados de estos países.
Gráfico 3
Estructura Tributaria
(% de Participación en el total)
2014
60,0
50,0
44,0
40,0
30,0
54,1
2003
2014
2003
21,3
2003
2003
2014
19,7
17,5
2014
18,7
14,2
20,0
10,4
10,0
0,0
Renta
Selectivos
al consumo
IVA
Comercio
Exterior
Fuente: Ministerio de Hacienda
Renta = IRACIS; Comercio Exterior: aranceles aduaneros.
2 Importar bienes como computadoras, electrónicos, relojes, etc… y vender a países vecinos en frontera.
11
OFIP / CADEP
El panorama impositivo del Paraguay es similar a los países latinoamericanos, donde predominan los impuestos indirectos y la alta dependencia
del IVA. Ello se debe la universalidad y facilidad para la aplicación y recaudación del tributo. Sin embargo, este impuesto posee dos características
que no contribuyen a una mayor equidad tributaria por ser indirecto y de
efectos regresivos.
Cabe entender, que un impuesto indirecto es el que grava a los bienes y
servicios y, por lo tanto, solo en forma indirecta a las personas, sus propiedades o empresas. Se aplica una misma tasa a todos los sectores independientemente de su nivel de ingresos, gastos y ganancias.
Un impuesto se considera regresivo cuando los grupos de menores ingresos pagan, en concepto de impuestos, una mayor proporción de sus ingresos que los grupos de mayores ingresos. El IVA, suele considerarse, un
impuesto regresivo porque los pobres gastan (en bienes de consumo) una
mayor proporción de sus ingresos que los sectores de mayores ingresos.
Por ejemplo, si los pobres gastan el 100% de sus ingresos y los ricos solo
el 80%, entonces una tasa uniforme del IVA, del 10%, resultaría en que los
pobres pagan en forma efectiva un IVA del 10% de sus ingresos y los ricos
sólo el 8%3.
Por otra parte los impuestos a la renta y a las propiedades, son impuestos directos, ya que se aplican a los ingresos netos o ganancias de las
personas y de acuerdo al nivel de sus rentas o tamaños de sus propiedades.
También es considerado un impuesto progresivo, pues grava de una manera proporcionalmente mayor a la población de mayores ingresos, por lo
que la tasa efectiva que pagan los ricos es mayor a la tasa que pagan los
sectores de ingresos medios4.
En el Paraguay, impuestos directos como el IRACIS y el Impuesto a la
Renta Agropecuaria (IRAGRO), tienen un nivel impositivo del 10%. En el
caso del Impuesto a la Renta Personal (IRP), los niveles son del 8% y 10%.
Si bien no existen estudios específicos lo más probable, es que la progresividad de los impuestos directos sea menor que en otros países dada la
relativa baja recaudación del Impuesto a la Renta Personal y el IRAGRO5.
Particularmente el sector agropecuario, muestra una baja participación para el 2015, tanto en la generación del IVA (6,8%, Gráfico 4) como
del impuesto a la renta (7,5%, Gráfico 5), con relación a los demás sectores
productivos.
3 La Realidad Fiscal. Política Tributaria: suficiencia, distribución y eficiencia. INDES.
BID.2012.
4 En el caso de los impuestos directos existe lo que se denomina el mínimo no imponible,
ingresos debajo de los cuales no se pagan estos impuestos. La población de menores
recursos se encuentra por debajo del mínimo no imponible.
5 El Impuesto a la Renta a las Actividades Agropecuarias (IMAGRO) fue sustituido por el
IRAGRO.
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MONITOREO FISCAL
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2003 al 2015
Gráfico 4
IVA por Sectores
(En %, Año 2015)
93,23
100,0
90,0
80,0
70,0
60,0
50,0
40,0
30,0
20,0
6,8
10,0
0,00
IVA - Comercio,
Industria, Servicios
IVA Agropecuario
Fuente: Subsecretaria de Estado de Tributacion - SET
Asimismo el Impuesto a la Renta Personal, aun no alcanzo su máxima
eficiencia desde su implementación en el año 2012, representando en el
2015 el 3,4% del total de los impuestos a la renta recaudados (Gráfico 5).
Gráfico 5
Impuesto a la Renta por Sectores
(En %, Año 2015)
120,0
IRACIS
88,7%
100,0
80,0
Renta pequeño
contribuyente
0,4%
60,0
IRAGRO
7,5%
40,0
20,0
0,0
IRP
3,4%
IMAGRO
0,1%
-20,0
Fuente: Subsecretaría de Estado de Tributación - SET
13
OFIP / CADEP
¿Cuáles son los
ingresos no tributarios
y quÉ peso tienen?
Los principales ingresos no tributarios están compuestos por las compensaciones y regalías que recibe el Paraguay por las Hidroeléctricas de
Itaipú y Yacyreta. Los mismos pasaron de 1,5 billones de guaraníes en el
2003 a 2.7 billones de guaraníes en el 2014. Seguidamente, los ingresos
más importantes en esta clasificación son las Contribuciones al Fondo de
Jubilación que se han incrementado de 0,4 billones de guaraníes a 2,3 billones en el 2014, aproximándose, de esta manera, a la participación de
los valores de las compensaciones y regalías. Por último, las donaciones y
transferencias que recibe el gobierno pasaron de 0.2 billones de guaraníes
a 0.8 billones de la misma moneda en el periodo analizado.
Gráfico 6
Ingresos No Tributarios
(En billones de Guaraníes)
Contribución al Fondo de Jubilaciones
Compensaciones Regalías
2003
2007
2008
2009
2010
2,3
2011
1,6
2012
2013
0,8
0,9
0,8
0,7
1,3
0,7
1,1
0,6
1,0
0,7
0,9
0,5
0,8
0,2
2006
Fuente: Subsecretaría de Estado de Tributación - SET
14
2,0
1,9
1,7
2005
0,6
0,2
1,7
2004
0,5
0,2
0,4
0,2
0,4
1,5
1,6
1,9
2,0
2,3
2,3
2,7
3,0
3,1
Donaciones y Transferencias no Tributarias
2014
MONITOREO FISCAL
EVOLUCION DE LAS CUENTAS PÚBLICAS
2003 al 2015
Para entender mejor el comportamiento de los ingresos no tributarios
se los compara con los ingresos tributarios, ya que constituyen la segunda
fuente más importante de ingresos del gobierno. En primer lugar se observa que la contribución al fondo de jubilación ha tenido una fuerte dinámica
pasando del 10%, en el 2003, con relación a los ingresos tributarios al 13,2%
en el 2014. Estos fondos tienen un destino exclusivo: el financiamiento de
las prestaciones sociales del gobierno a los funcionarios públicos en concepto de jubilaciones. Es decir que estos ingresos no pueden considerarlos
como fuente de recursos para gastos operativos o para las inversiones. El
fuerte incremento de las contribuciones jubilatorias tiene relación con el
crecimiento de los recursos humanos del Estado que realizan dichos aportes a la caja fiscal.
Sin embargo, en el caso de las compensaciones y regalías de las hidroeléctricas de Itaipú y Yacyreta, la tendencia ha sido inversa. Es decir, luego de constituir el 40% de los ingresos tributarios en el 2003, esta
participación se reduce a nada menos que el 15% en el 2014. Con esto se
demuestra que luego de ser fundamental para los ingresos del Estado,
actualmente la contribución de las regalías y compensaciones de las hidroeléctricas a los ingresos del Estado son menos relevantes. Ello, a pesar
que el nivel de ingresos en este concepto ha aumentado a partir del 2009
cuando el Gobierno Nacional logra un incremento de la tarifa pagada por
Brasil por la venta de energía que le corresponde al Paraguay (Gráfico 7).
Gráfico 7
Ingresos No Tributarios
(Como % de los Ingresos Tributarios)
Contribución al Fondo
de Jubilaciones
40,6
33,3
30,2
29,9
29,1
21,6
Compensaciones
Regalías
10,0
2003
8,9
2004
9,9
2005
8,9
2006
24,6
21,6
17,1
10,7
10,5
11,1
2007
2008
2009
21,2
17,6
10,0
10,0
2010
2011
15,5
12,2
2012
10,9
13,2
2013
2014
Fuente: Subsecretaría de Estado de Tributación - SET
15
OFIP / CADEP
Los recursos adicionales obtenidos con el aumento del precio de venta
de la energía eléctrica al Brasil conforman el Fondo Nacional de Inversión
Pública y Desarrollo (FONACIDE).Una parte importante de estos fondos
como también de los fondos regulares por venta de energía a Brasil son
dirigidos a los gobiernos subnacionales para gastos de inversión (infraestructura física), educación y merienda escolar.
Se puede observar, de esta forma, que en el año 2015 de las transferencias totales realizadas a los municipios, el 80% correspondió a los Royalties y FONACIDE. Los municipios además poseen otros recursos genuinos
como los provenientes de la recaudación del impuesto inmobiliario, tasas
y patentes. Pero el nivel de estos ingresos depende usualmente del tamaño
del municipio y de su grado de desarrollo. Así, es de esperarse que los municipios más pobres dependan aún más de las transferencias del gobierno
central.
Gráfico 8
Transferencias de Recursos a Municipios - 2015
Juego de Azar
Menores
recursos
3%
3%
Otros
12%
51%
Fonacide
Royalties
31%
Fuente: Ministerio de Hacienda
Del mismo modo, se puede observar que si bien las gobernaciones dependen principalmente de los Recursos del Tesoro en un 56%, con relación
a sus recursos totales, también reciben un 29% de los Royalties y el FONACIDE (Gráfico 9).
16
MONITOREO FISCAL
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2003 al 2015
Gráfico 9
Transferencia de Recursos a Gobernaciones - 2015
Canon Juegos de Azar
4%
IVA
INC
Compensación
11%
0%
Fonacide
10%
56%
Recursos
del Tesoro
19%
Royalties
Fuente: Ministerio de Hacienda
17
OFIP / CADEP
¿Cuál es la estructura
y asignación del Gasto
Público en Paraguay?
Los gastos públicos se definen como aquellas erogaciones del gobierno central en concepto de las remuneraciones públicas, bienes, servicios
y transferencias. Una de las clasificaciones más usuales del gasto público
es la que divide a los mismos en gastos corrientes, que son aquellos que
financian los gastos operativos del gobierno y los de capital, destinados a
las inversiones (Gráfico 10).
Gráfico 10
Clasificación de los Ingresos Corrientes
Gastos del Estado
Servicios Personales, Bienes y
Servicios, Jubilaciones y Pensiones,
Transferencia e Intereses.
Gastosde Capital
18
El estado asigna recursos de acuerdo
a las prioridades de la politica
economica y social.
Gastos Corrientes
Inversion Fisica, Inversion Financiera,
Transferencias de Capital.
MONITOREO FISCAL
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2003 al 2015
Desde el año 2003, los gastos corrientes, en Paraguay, representan la
mayor proporción del total de egresos de la Administración Central (Gráfico 11). De esta manera se puede observar que en el año 2014, dichos gastos
alcanzaron 4.587 dólares o sea el 79% de los gastos totales, mientras que
los gastos de capital representan el 21%, manteniéndose esta tendencia en
todo el periodo considerado (2003-2014).
Gráfico 11
Gasto Corrientes y de Capital
(En % de participación)
100,0
79,0
76,4
76,7
76,4
77,5
81,8
76,5
78,6
76,7
76,9
79,1
79,0
80,0
Gastos
corrientes
60,0
40,0
21,0
23,6
23,3
23,6
22,5
18,2
23,5
21,4
23,3
23,1
20,9
21,0
20,0
Gastos
de capital
0,0
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
Fuente: Ministerio de Hacienda
Los servicios personales (sueldos, aguinaldos, bonificaciones y otros)
constituyen gran parte de los gastos corrientes del Estado entre el 2003
al 2014 (Gráfico 12). Los mismos tuvieron un crecimiento progresivo y al
final del periodo representaban un 60,7% de los gastos corrientes de la
administración central. Sumados a las jubilaciones y pensiones (13,5%) y
a los intereses contractuales (2,6%) estos gastos alcanzaron el 76,7% de
los gastos corrientes para el 2014. De esta forma, la administración central
gasta un gran porcentaje de sus recursos en apenas tres rubros, los cuales
se conocen como gastos rígidos. Es decir se trata de las erogaciones que el
Estado está obligado a hacer necesariamente, reduciéndose así la disponibilidad para la realización de inversiones.
19
OFIP / CADEP
Gráfico 12
Gasto Corrientes
(% de Participación por tipo de gastos)
14.000.000
Servicios
Personales
12.000.000
10.000.000
8.000.000
6.000.000
Jubilaciones
y pensiones
Transf.
AI SPNF
4.000.000
Bienes y
servicios
2.000.000
0
Intereses
Contract.
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
Fuente: Ministerio de Hacienda.
Dentro de los gastos de capital (inversión) se puede observar que la inversión física fue la de mayor participación, pero que esta tendencia tuvo
un comportamiento decreciente, considerando que las transferencias de
capital se han prácticamente duplicado en términos de participación, entre el 2003 al 2014 (Gráfico 13). Las transferencias de capital son aquellas
que se realizan para los pagos de amortización de la deuda externa pública.
Es decir los pagos por préstamos realizados por el Estado a los gobiernos
extranjeros y organismos internacionales multilaterales.
Gráfico 13
Gastos de Capital % de participación por tipo de gasto
90,0
84,2
83,5
80,0
76,2
71,3
70,0
65,6
62,2
63,4
70,3
57,5
60,0
50,0
36,8
40,0
30,0
20,0
10,0
15,4
16,4
23,5
0,4
0,1
0,3
2003
2004
2005
23,4
5,4
27,5
7,0
1,0
34,3
26,7
2,3
3,0
2009
2010
54,7
58,6
35,9
35,7
57,9
30,7
42,0
Transferencias
6,8
3,3
5,5
2011
2012
2013
11,4
0,0
Fuente: Ministerio de Hacienda
20
2006
2007
2008
Inversión
Física
2014
Inversión
Financiera
MONITOREO FISCAL
EVOLUCION DE LAS CUENTAS PÚBLICAS
2003 al 2015
¿Cómo asigna el Estado
sus recursos para el
Gasto Social?
La clasificación del gasto también puede ser funcional. El Gasto Social
consiste en aquellas erogaciones realizadas por el gobierno central para
financiar programas universales y focalizados de protección social, con el
objetivo de contribuir a un mayor bienestar de la población y a una reducción de la pobreza y desigualdad.
Paraguay ha tenido un crecimiento importante del gasto social como
porcentaje el Producto Interno Bruto (PIB). Dicha tendencia se inició en
el año 2003, cuando el gasto social llegaba al 6,3% del PIB alcanzando el
12,4% para el 2015 (Gráfico 14).
Gráfico 14
Gasto Social de Administración Central sobre l PIB (%)
14
11,7
12
9,8
10
8
6
6,3
6,4
8,1
8,1
2006
2007
12,4
11,2
11,2
9,9
8,7
7,7
6,9
4
2
0
2003
2004
2005
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
Fuente: Ministerio de Hacienda y el BCP
Si se analiza la prioridad de la inversión social en los gastos totales de
la Administración Central, se puede observar un incremento sostenido de
dicha participación, pasando, en el 2003, del 36,4% al 53,7% en el 2015.
Ello implicó un nivel de participación promedio anual del 48% sobre los
gastos totales. (Gráfico 15).
21
OFIP / CADEP
Gráfico 15
Gasto Social de Administración Central sobre Gasto Total (%)
60
49,4
50
40
51,6
50,9
50,1
56,2
53,0
53,7
52,0
45,8
46,1
40,6
38,1
36,4
30
20
10
0
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
Fuente: Ministerio de Hacienda y el BCP
El principal componente dentro de los gastos sociales es el destinado
a Educación, que abarca el 35,8% de dichos gastos en el 2015, mostrando
una leve disminución con respecto al 2014 (Gráfico 16). Los gastos en salud
tuvieron una participación del 21,9% reduciéndose casi un punto porcentual con relación al 2014. El siguiente componente importante es el gasto
en Seguridad Social con un 20,4% de participación en el 2015 y el componente de Promoción y Acción Social que mantuvo en el 2015 el mismo
nivel que en el 2014, alcanzando un 18,8%.
Gráfico 16
Componentes del Gasto Social (% de Participación)
36,2 35,8
22,8
2014
2015
21,9
18,8 18,8
19,9 20,4
0,7 0,7
Salud
Promoción y
Acción Social
Fuente: Ministerio de Hacienda
22
Seguridad
Social
Educación
y Cultura
Ciencia,
tecnología y
difusión
0,0 0,9
1,7 1,5
Relaciones
laborales
Vivienda y
urbanismo
MONITOREO FISCAL
EVOLUCION DE LAS CUENTAS PÚBLICAS
2003 al 2015
El Resultado
Fiscal
El Resultado Fiscal consiste en la diferencia entre los ingresos totales
y los gastos totales de la administración central, al el término de un año.
Cuando dicha diferencia es positiva, el resultado se denomina superávit fiscal, mientras que si es negativa, la diferencia se convierte en déficit fiscal.
En el 2015 la Administración Central del Estado presento un déficit de
US$ 460 millones, completando con ello el cuarto año consecutivo con un
saldo negativo, desde el año 2012. A partir de ese mismo año (2012), el
resultado fiscal vuelve a ser negativo después de ocho años de superávits
(Gráfico 17)
Gráfico 17
Resutaldo Fiscal de la Administración Central
(En Millones de dólares)
2015
-460,0
2014
-330,8
2013
-466,3
2012
-423,0
2011
237,4
2010
273,5
2009
20,1
366,4
2008
2007
63,2
2006
2005
54,0
2004
-39,2
-600,0
-500,0
-400,0
-300,0
-200,0
148,0
101,6
2003
-100,0
0,0
100,0
200,0
300,0
400,0
500,0
Fuente: Ministerio de Hacienda
23
OFIP / CADEP
El resultado fiscal adverso del año 2015 ha representado el 1,8% del
PIB, implicando el mayor nivel del déficit en los últimos cuatro años. Si
bien los déficits no son pronunciados, constituyen señales para el gobierno
para mejorar la manera de controlar los gastos públicos y realizar mayores
esfuerzos para la incrementar la recaudación de ingresos.
El control de los gastos públicos debe hacerse principalmente sobre los
gastos corrientes y sobre ciertos componentes de esos gastos que limitan
los impactos de los gastos sociales sobre la población. A su vez, se debe dar
mayor espacio a los gastos de capital para permitir al Estado a contribuir
con la construcción de obras de infraestructura física , siempre necesarias
para el desarrollo del país.
En términos de los ingresos del Estado, es obvio que el mayor énfasis
debe ponerse sobre los ingresos tributarios mediante diversos mecanismos, entre los cuales se cuentan el combate a la evasión fiscal, la reducción
de las exoneraciones fiscales y reformas o mayor control sobre aquellos
impuestos directos que hasta el momento participan marginalmente en la
recaudación fiscal.
Gráfico 18
Déficit Fiscal Acumulado 2012-2015 sobre el PIB
2,50
1,98
2,00
1,37
1,26
1,50
1,07
0,62
1,00
0,94
0,59
0,13
0,50
0,00
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
-0,50
-1,0
-0,59
-1,50
-1,08
-2,00
-1,71
Fuente: Ministerio de Hacienda
24
-1,61
-1,80
MONITOREO FISCAL
EVOLUCION DE LAS CUENTAS PÚBLICAS
2003 al 2015
Principales
Conclusiones
1. En 11 años (2003-2014) se ha experimentado un aumento importante de la recaudación tributaria y del número de contribuyentes
impositivos en el país. Esta tendencia no ha sido acompañada de
un aumento también importante de la presión tributaria. En otras
palabras, el crecimiento económico de la última década, no ha sido
aprovechada plenamente para el logro de mayores ingresos para el
Estado paraguayo.
2. La estructura tributaria del Paraguay tiene un fuerte predominio de
los impuestos indirectos que al tener un incidencia sobre el consumo afecta más a los sectores de menores ingresos de la población.
Para el año 2014, prácticamente el 78% de las recaudaciones impositivas del país dependían de los ingresos indirectos.
3. Impuestos directos como la Renta Agropecuaria y el Impuesto a la
Renta Personal contribuyen en forma marginal y por lo tanto insignificante a la estructura de recaudaciones del Estado. En el caso de
la renta agropecuaria, ello ocurre a pesar que el boom económico
de la última década ha tenido como motor a la agricultura empresarial y los cultivos de renta con altos precios internacionales.
4. Luego que los ingresos no tributarios participen con una proporción muy importante de los ingresos del Estado, principalmente en
lo referente a compensaciones y royalties de Itaipu, esta participación va disminuyendo drásticamente en el período estudiado. Esta
tendencia a la baja se mantiene a pesar que a partir del 2009, el
Estado paraguayo recibe un monto adicional de ingresos de Itaipú
como resultado de un ajuste de precios por venta de energía eléctrica.
5. Dentro de los gastos públicos de la administración central de gobierno, los gastos corrientes han tenido una alta participación en
25
OFIP / CADEP
todo el período. A su vez, dentro de estos gastos, la remuneración
por servicios personales (sueldos y honorarios) ha experimentado un aumento sistemático, representando el 60% de los gastos
corrientes. La concentración de las erogaciones del Estado en los
llamados gastos rígidos, ha dejado poco espacio para los gastos de
capital, principalmente para gastos en infraestructura física, cuya
tendencia en el período también ha sido a la baja.
6. Los gastos públicos sociales como proporción del PIB se han duplicado en 11 años, como también han tenido un aumento importante como proporción de los gastos públicos totales de la administración central. Aunque la distribución de estos gastos para los
distintos programas sociales ha sido mas o menos equitativa, los
gastos de educación son aquellos que mayor participación relativa
han tenido.
7. Por 8 años consecutivos, el Estado paraguayo ha tenido resultados
favorables en las finanzas públicas con superávits fiscales anuales.
A partir del 2012, se vienen experimentando déficits fiscales que
aunque no pronunciados emiten una señal de alerta para el gobierno en términos de asignación y control de gastos y recaudación de
impuestos.
26
MONITOREO FISCAL
EVOLUCIÓN DE LAS
CUENTAS PÚBLICAS
2003 al 2015