Priscilla C onnolly Nuevos Paradigmas en el Desarrollo Habitac ional y los Ret os para la Producción Est adístic a. Lo que dice y lo que no dice el c enso. VII REUNIÓN NACIONAL DE ESTADÍST ICA 19 y 20 de mayo 2008, Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática (INEGI) Aguascalientes, Aguascalientes Mesa 1: Estadístic as Sociodemográfic as-V ivienda Nuevos Paradi gmas en el Desarrollo Habi taci onal y los Retos para la Producción E stadí sti ca. Lo que di ce y lo que no dice el censo. Priscilla Connolly Univ ersidad Autónoma Metropolitana-Azc apotzalc o O. Introducción El objetivo de esta ponencia es hacer un balance de los censos y conteos de población y vivienda de los últimos años, a la luz de las nuevas necesidades de infor mac ión derivadas de los cambios experimentados en la s ituación habitacional del país, en los c onceptos en tor no al pr oblema de la viv ienda, en la polític a habitacional y en el manejo de la infor mátic a por el gobierno y la sociedad civ il. Las ideas pres entadas aquí se bas an en dos tipos de exper iencia; primer o, el s eguimiento y evaluación de la políticas habitacionales del gobierno Mexicano a lo largo de muchos años, pero en es pecial una colabor ación en una inves tigación r ealizada c onjuntamente por la Univers idad Autónoma Metr opolitana-Azcapotz alco y El Cole gio de Méx ico, coordinado por René Coulomb y Mar tha Schteingart, en la cual estuv imos reflexionando sobre los nuevos retos de la vivienda. 1 En segundo tér mino, desde 2001, c oordino un proy ecto de la UAM-Azcapotzalc o denominado “ Sis tema de Infor mación Geográfico par a la Inv estigac ión y Planeac ión Metropolitanas” , Observatorio de la Ciudad de Méxic o ( OCIM- SIG), refer ido pr incipalmente al Valle de Méx ico. El cometido de es te proy ecto es, entr e otr as c osas, r ealizar el seguimiento de la situac ión habitacional en bas e a anális is longitudinal de var iables censales por AGEB cruz adas con infor mac ión pr opia sobre tipos de poblamiento y otr os datos topográfic os. 1. Los nuevos paradigmas de la vivienda ¿Cuáles son “nuevos par adigmas de v ivienda” ? En el es pac io de este br eve trabajo, no c abe una disc usión s obr e todos los c ambios que afectan la problemátic a habitacional. En lugar de ello, pr opongo c omo punto fundamental que este nuevo paradigma involucre no sólo la v iv ienda en sí, sus carac ter ísticas obs ervables y la conceptualización del “problema habitac ional”, sino también incluy a la polític a habitacional, o lo que hac e el gobierno frente al problema. Además, la mis ma polít ic a habitacional se ve pr ofundamente 1 Coulomb, René y MarthaScht eingart (coords.) ( 2006) Entre el Estado y el Mercado. La Vivienda en el Méx ico de Hoy, México, Universidad Aut ónoma MetropolitanaAzcapotzalco/ Miguel Ángel Porrúa. 1 Priscilla C onnolly Nuevos Paradigmas en el Desarrollo Habitac ional y los Ret os para la Producción Est adístic a. Lo que dice y lo que no dice el c enso. modificado por un tercer elemento, que es precis amente el tema de este seminario, es dec ir, la informac ión y la r ev oluc ión informátic a. Se puede visualizar los tr es elementos que for man parte de este nuevo par adigma como una especie de tr iángulo. INFORMACIÓN: La tecnología de la inform ación. Derecho a la inf orm ación Censos, Cartografía, Encuestas,Catastros NUEVO PARADIGMA DE VIVIENDA SITUACIÓN DE LA VIVIENDA: POLÍTICA HABITACIONAL: Oferta (form as de producción) ONAVIS, OREVIS Políticas financieras, impositivas, etc. Demanda ( demografía y econom ía) Carencias objetivas y definición de “vivienda digna” Normatividad Monitoreo nacional e internacional: sistem as de información Elaborando un poco sobr e los contenidos del nuevo par adigma se puede menc ionar algunos de los cambios s obr es alientes en los tres componentes. 1.1 Los nuevos paradigmas de la vivienda • Caracter ístic as y ubicación de la demanda. Cambios demográficos: la estr uctura y dis tribución de la población, formación y composic ión de hogares . Ahor a pr edomina la poblac ión ur bana, per o las tendencias recientes ponen en tela de juicio las dis tinc iones anterior es de “viv ienda rural”y “v ivienda ur bana”. • Caracter ístic as de la ofer ta. Cambios en las formas de producc ión y comercializ ación de la viv ienda urbana y rural; submerc ados ; impacto de financ ia miento priv ado, incluy endo r emesas; deterioro de ac erv os, formales e infor males. En el último PNV s e empieza a r econocer la importancia de la ofer ta de v ivienda us ada. 2 Priscilla C onnolly • 1.2 Nuevos Paradigmas en el Desarrollo Habitac ional y los Ret os para la Producción Est adístic a. Lo que dice y lo que no dice el c enso. Definición del pr oblema habitac ional. Cambios en la definic ión y conc eptualizac ión de: “défic it”, “car encias”, ex pectativas y el derec ho a la vivienda “digna”. Hay una redefinic ión de las func iones que deben desempeñar la viv ienda, incluyendo conectiv idad y s us tentabilidad. Los nuevos paradigmas de la política habitacional • Derec ho constituc ional a la “v iv ienda diga” . • De aprovisionador a facilitador: repliegue a las funciones financ ier as para apoyar industr ia de vivienda. • Nuev as funciones de r egulación del merc ado. • Subs idios focalizados . Los pobres nec esitan “ atención especial”. • Normativ idad: de nac ional a loc al. • Monitor eo. De cumplimiento de metas, cálc ulo de rezagos • Criter ios de sus tentabilid ad. 1.3 Los nuevos paradigmas de la información • La tecnología de la infor mación. Multiplicac ión de posibilidades de recopilac ión, anális is y almac enamiento de datos; potencialidades de los SIG. • Derec ho a la infor mac ión. Artículo 6º Cons tituc ional r efor mas del 20 de julio de 2007. • Infor mación como arte del la gober nanz a. Par a v ivienda: Ar t. 6- IX de la Ley de V ivienda y Capítulo V III, Artículos 43- 46. En otr as palabr as, la infor mación for ma parte del nuevo par adigma de la vivienda: desde la conceptualiz ación, definición y medic ión de la “viv ienda digna”, pas ando por las nuevas tareas de r egulación y monitor eo asignadas a la polític a públic a y culminando c on la prolifer ación de las pos ibilidades infor máticas y las obligac iones c ons titucionales par a hac er públic o los datos. El nuev o papel de la infor mac ió n en el par adigma vivienda está r eflejado en la Ley de v ivienda del 27 de junio de 2006. Por eje mplo, es un objetiv o de la polític a habitac ional: Promover medidas que proporcionen a la población inform ación suficiente para la toma de decisiones sobre las tendencias del desarrollo urbano en su localidad y acerca de las opciones que ofrecen los programas institucionales y el mercado, de acuerdo con sus necesidades, posibilidades y preferencias. (Artículo 6-IX) Y en los ar tículos 43 y 44, se plantea la creac ión de un s is tema de infor mac ión como eje fundamental de dic ha política. Se crea el Sistema de Información, que tendrá por ob jeto integrar, generar y difundir la información q ue se req uiera para la adecuada planeación, instrumentación y seg uimiento de la Política Nacional de Vivienda, así como para el fortalecimiento de la oferta articulada de vivienda en el país. (Artículo 43) 3 Priscilla C onnolly Nuevos Paradigmas en el Desarrollo Habitac ional y los Ret os para la Producción Est adístic a. Lo que dice y lo que no dice el c enso. El Sistema de Información contendrá los elementos q ue permita mantener actualizado el inventario habitacional, determinar los cálculos sob re el rezago y las necesidades de vivienda, su calidad y espacios, su acceso a los serv icios básicos, así com o la adecuada planeación de la oferta de vivienda, los requerimientos de suelo y la focalización de programas y acciones en la materia. Entre otros indicadores de ev aluación, deberán considerarse los sig uientes: metas por cobertura territorial; beneficiarios por grupos de ingreso en veces el salario mínimo y modalidades de programas, ya sea que se trate de vivienda nueva, sustitución de vivienda, en arrendamiento o del mejoramiento del parq ue habitacional; ev aluación de los productos habitacionales en términos de su ubicación en los centros de población con respecto a las fuentes de empleo, habitab ilidad de la viv ienda y adaptabilidad a las condiciones culturales, sociales y ambientales de las regiones; y, evaluación de los precios de suelo, de las medidas de control para evitar su especulación y sus efectos en los programas habitacionales. (Artículo 44) Ante este r eto: ¿Cuáles s on las limitaciones y pos ibilidades de los censos ? 2. Los censos en México y los nuevos paradigmas: acier tos y omisiones de la información de los censos y conteos de población y vivienda. ¿Tenemos infor mación para determinar s i la vivienda es “digna” o no? Según el Artículo 2 de la Ley de Viv ienda, Se considerará vivienda digna y decorosa la que cumpla con las disposiciones jurídicas aplicables en materia de asentamientos humanos y construcción, habitab ilidad, salubridad, cuente con los serv icios b ásicos y brinde a sus ocupantes seg uridad jurídica en cuanto a su propiedad o legítima posesión, y contemple criterios para la prevención de desastres y la protección física de sus ocupantes ante los elementos naturales potencialmente agresiv os. 2.1 Cumplimiento con las dis posiciones jur ídic as y seguridad jur ídica: En general, ni los c ens os ni los catastros proporc ionan infor mación sobr e el cumplimiento de la nor mativ idad de las viv iendas o de los asentamientos donde se s itúan. Tampoc o es factible que lo hicier an, y a que no es posible defi nir de manera inequívoc a el significado de “cumplir con l as disposiciones jurídicas ”. De hecho el conjunto de la normativ idad r especto a la vivienda es muy compleja, variable y c ontr adictor ia. A gr andes rasgos, se pueden identif ic ar dos grandes rubr os de nor matividad: la referente a la pr opiedad y la refer ente a las normas de urbaniz ac ión y constr ucc ión. El Cuadr o 1. pr opone una manera de clasificar las posibles “ irregular idades” de la v ivienda. 4 Priscilla C onnolly Nuevos Paradigmas en el Desarrollo Habitac ional y los Ret os para la Producción Est adístic a. Lo que dice y lo que no dice el c enso. Desde luego ni el c ens o, ni los otros ins trumentos de captur a de INEG I, pueden contabiliz ar esta maraña de irregularidades. Sin embar go, la infor mac ión disponible actualmente s í aporta elementos para poder monitor ear u obs erv ar la ev oluc ión del cumplimiento c on la normativ idad, siempre y c uando se analiza conjuntamente con observac iones de otro tipo, s obre todo c on conoc imientos dir ecto del territor io. Por ejemplo, en la UA M-Azc apotzalco, nuestr o s istema de infor mac ión geogr áfica hemos c las ifica las AGEBs de la Zona Metr opolitana del Valle de Méxic o por “tipo de poblamiento” , tax onomía que, entr e otras cosas , contempla la r egularidad o irr egularidad or iginal del asentamiento ( Mapa 1). La clasificación se bas ó en el conocimiento dir ecto de la ciudad, aux iliado c on recorr idos, aer ofotografías e imágenes satelitales, y se ver ificó mediante la aplicación de pr uebas estadísticas con las variables censales. El ejercicio nos permite cruz ar toda la información cens al por tipo de poblamiento y c on otra infor mac ión soc ial, polític a y topogr áfic a. También nos per mite obs ervar la evolución de los diferentes tipos de poblamiento de 1990 a 2005. Por ejemplo, los c uadr os 2 y 3 dejan v er c ómo la cantidad y proporción r elativa de viv iendas en as entamientos irregular es en la ZMV M aumentar on cons ider ablemente entre 1990 y 2000. En cambio, entr e 2000 y 2006, si bien en tér minos abs olutos la c antidad de vivienda adicional en asentamientos 5 Priscilla C onnolly Nuevos Paradigmas en el Desarrollo Habitac ional y los Ret os para la Producción Est adístic a. Lo que dice y lo que no dice el c enso. infor males superó la pr oducc ión for mal, en tér minos r elativ os s u participación se r edujo. Cuadro 2 ZONA M ETROPOLITANA DEL VALLE DE M ÉXICO: DISTRIBUCIÓN DE VIVIENDAS EN 2000 E INCREM ENTO CENSAL 1990-2000, POR TIPO DE POBLAMIENTO TIPO DE POBLAM IENTO 2000: vivienda s particulares ocupada s 1990-2000: increment o o disminución por tipo de poblamiento No. No. % % Ciudad Colonial 12,236 0.3% -3,319 -0.4% Ciudad Central 323,464 7.8% -15,343 -1.6% Cabecera Conurbada 99,577 2.4% 26,459 2.8% Total: Área Urbanizada Antes de 1929 435,277 10.5% 7,797 0.8% Pueblo Conurbado 345,244 8.4% 100,213 10.7% Pueblo no Conurbado 212,574 5.1% 91,159 9.7% Colonia Popular 2,001,017 48.4% 485,991 51.8% Total: Área Ur baniz ación Informal 1929- 2000 2,558,835 61.9% 677,363 72.2% F Conjunto Habitacional 646,880 15.7% 180,296 19.2% G Residencial M edio 350,697 8.5% 32,225 3.4% H Residencial Alto 65,265 1.6% 13,347 1.4% Total Urbanización Formal 1930-2000 1,062,842 25.7% 225,868 24.1% J Predominantem ente no Habit acional 76,096 1.8% 28,220 3.0% K Us o no Habit acional - 0.0% -439 0.0% Total ZMVM 4,133,050 100.0% 938,809 100.0% Más allá de es ta cuantificación gruesa de viv ienda por la tipología fís ica y legal del as entamiento, ha res ultado muy difícil estimar con el grado de irregularidad jur ídic a, como lo ha tratado de hac er Hernando de Soto en numerosas ocas iones. 2 Las defin ic io nes de “regular id ad” s on demas ia do nebulos as, por un 2 Me refiero tanto a su libro, como a las investigacione s poste riores realizadas por su equipo con el fin de cuantificar la vivienda irregular. V éase: De Soto, He rnan do (2001), El Misterio del Capital, Editorial Diana, México DF 6 Priscilla C onnolly Nuevos Paradigmas en el Desarrollo Habitac ional y los Ret os para la Producción Est adístic a. Lo que dice y lo que no dice el c enso. lado. Y por el otro, la s ituación jurídica de la propiedad, c ambia cons tantemente. A ún cuando hubo escr it uras or iginalmente, como es el c aso de la mayor par te de la v ivienda for mal, o c uando la viv ienda ha pasado por un proc eso de regular izac ión, c on el paso del tiempo la pr opiedad se “desr egulariza”; los pr opietarios or iginales mueren intes tados, no tramitan el traslado de dominio, algún papel falta... Cuadro 3 ZON A METROPOLI TAN A D EL VALLE DE MÉXIC O: DISTRIBUCI ÓN D E VIVI END AS EN 2000 E INCR EMENTO CENSAL 1990-2000, POR TI PO DE POBL AMI EN TO 2005 No. total vivienda s particulares habitadas TIPO DE PO BLAM IENTO Total urbanización pre1929 451,007 Total urbanización formal 1,282,357 Total urbanización inform al 2,825,270 Total 4,668,099 Fuente OCIM -SIG 5 abril 2008 2000-2005 aumento o dism inución de viviendas particulares ocupadas % No. % 10% 15,730 3% 28% 219,515 41% 61% 100% 266,435 535,049 50% 100% Así, es prác ticamente imposible conocer la situación jur ídic a de la pr opiedad y de la constr ucción sin hac er enc uestas laboriosas y c ostos as o ac udir a cons ult as individuales al Registro Público de la Propiedad. Sin embar go, el mejor amiento de la infor mac ión sobr e esta cuestión es importante tanto para mejor ar la seguridad de la poses ión de la vivienda c omo par a la agiliz ac ión del mercado de viv ienda usada. Quizá una suger encia al INEGI en este s entido sería inc luir pr eguntas en sus c ues tionarios s obr e el tipo de pr opiedad ( por ejemplo: copropiedad, pr opiedad en condominio , en pr oceso de r egulariz ac ión, etc.) , as í como sobre la exis tenc ia y titular idad de escrituras y contratos de arrendamiento. Ahor a bien, el c umplimiento c on la nor matividad vigente no nec esariamente garantiza la segur idad jur ídic a en c uanto a la propiedad o legítima poses ión de la viv ienda. Muc has veces la segur idad de pos esión de la vivienda se der ive de algún tipo de irregular idad. Por otra parte, el c umplimiento de la normatividad no necesar iamente va de la mano c on la c alidad de “viv ienda digna” . Reflejo de ello es el hecho de que la Ley de Vivienda haya especificado “cumplimiento con las disposic iones jurídicas” de manera independiente de los otr os criterios para definir la “viv ienda digna” , a s aber, constr ucc ión, habitabilidad, salubridad, servic ios básic os. 2.2 Construcción, Habitabilidad, Salubr idad, Serv icios básicos 7 Priscilla C onnolly Nuevos Paradigmas en el Desarrollo Habitac ional y los Ret os para la Producción Est adístic a. Lo que dice y lo que no dice el c enso. En c uanto a la c onstrucc ión, los censos generales de población y vivienda proporcionan abundante infor mación sobr e los materiales en pisos , muros y techos, aunque las categorías empleadas r eflejan más el c arác ter tradic ional o “ moder no” del s istema constr uctivo que su calidad. Tampoc o per miten sacar conc lusiones sobr e el es tado de deter ioro de las viv iendas o el ries go estr uctural, entr e otros fac tor es. En es te sentido, ser ía r ecomendable sus tituir o modificar las pr eguntas c ensales s obr e mater iales de muros, pisos y techos, para incluir infor mación s obre cimentaciones, estr uctura antisís mic a e imper meabilizaciones , por ejemplo. La habitabilidad de una v ivienda es también difíc il de defin ir, pero tiene que ver con el es pac io, la Iluminación, la ventilación y otr os aspectos del diseño ambiental de la viv ienda. En c uanto al espac io, los Censos de Población V ivienda no regis tr an la superfic ie de la vivienda pero sí pr oporc io na infor mac ió n detallada sobre el número de cuartos, número de dor mitor ios y existenc ia de cuartos de baño y cocinas. A partir de esta infor mación es posible evaluar con pr ecis ión las neces id ades de viv ienda en c uanto a sus espacios habitables y no habitables. Sin embargo, esta información no es compatible c on la nor matividad vigente en materia de c ons trucción que más bien espec ifica las dimens iones y superficies míni mas de las habit aciones . Sobr e la adecuación ambiental de la v iv ie nda, el censo no proporciona infor mac ión alguna. En c ambio, los r eglamentos de c onstr ucciones generalmente prestan mucha atención a la iluminación y ventilación de los espac ios constr uidos. Sin embar go, no nec es ariamente prescr iben las soluc iones más adec uadas par a la gran divers idad de c ondiciones climáticas vigentes en Méxic o. Uno de los proble mas es la falta de criterios para medir la adec uac ión de todo lo que implica este concepto, entre otr as c osas por la gran variedad de condiciones imperantes. Por lo anterior, quiz á s er ía neces ario contemplar enc ues tas dis eñadas es pec íf ic amente para evaluar las c ondiciones ambientales en loc alidades deter minadas. Por ejemplo, en la Ciudad de Méxic o, la v ar iable “dis ponibilidad del c alentador de agua” tiene una muy alta correlación c on otras var iables indicativ as de la calidad de la vivienda y c on el nivel socioeconómico en general. En otros climas, quizá la disponibilidad de air e acondicionado tendr ía el mis mo grado de signific ado. En materia de s alubridad y s ervic ios básic os, los censos pr oporcionan infor mac ión exc elente sobre la disponibilidad de agua entuba dentr o y fuera de la viv ienda, dr enaje, excusados conectados al agua c orr iente y dr enaje, así como de la c onex iones de luz y gas. De ahí es posible r ealizar un diagnóstic o prec is o de la ex istenc ia o no de estas instalac iones. Sobre la func ionali dad de las mismas y, s obr e todo, res pec to a la disponibilidad y calidad del agua en los tubos y del v oltaje en los cables , la infor mación c ens al apor ta poc a infor mac ión, con la excepción del muestreo de 2000, que recogió información s obr e la frecuenc ia del s uministro de agua. Emper o, hoy en día, la disponibil idad permanente de agua depende en gr an medida de la ex istencia de cis ter nas, individuales o c olectiv as, y la capac idad de éstas. Por ello, una var ia ble adic ional que ayudar ía no sólo a conoc er mejor la s ituación de la dis ponibilidad de agua sin también a su mejor gestión, s ería la existencia o no de una cisterna. La calidad del s uminis tr o de luz, hoy en día, también mer ec e ser motivo de r ecopilac ión de informac ión. 8 Priscilla C onnolly Nuevos Paradigmas en el Desarrollo Habitac ional y los Ret os para la Producción Est adístic a. Lo que dice y lo que no dice el c enso. Relacionada c on el pr oblema de la c alidad del suministr o de energía eléctrica, la cuestión de la c onectiv idad de la viv ienda, es decir , la ex istencia de teléfono, computador a y conexiones a Internet ha s ido inc luida en los últimos cens os. Otra vez , s e neces ita c onoc er no sólo la ex is tencia de la ins talación o dispositiv o, sino también la calidad de serv icio., para poder realmente ev aluar la capacidad de la vivienda para comunicar a sus morador es c on el mundo de las comunic ac iones electr ónicas. 2.3 Otras necesidades de informac ión demandadas por el nuevo par adigma de vivienda El nuev o par adigma de vivienda, por lo menos en lo que se refier e a al conc epto de polít ic a habitacional plasmada en la nueva Ley de Viv ienda, va a requerir muc ha informac ión s obre una amplia div ersidad de conceptos actualmente no contempladas en los instr umentos cens ales . Entr e otr os, se pueden mencionar los siguientes temas inc lu idos en el Sis tema de Infor mac ión el ar tículo 44 de dic ha ley: • la adecuada planeación de la oferta de vivienda; • los requerimientos de suelo; • la focalizac ión de programas y acc iones en la mater ia; • la cobertura territor ial; • los beneficiarios por grupos de ingreso en veces el s alario mínimo y modalidades de progr amas; • evaluac ión de los productos habitacionales en tér minos de su ubic ación en los c entr os de poblac ión c on r especto a las fuentes de empleo, habitabilidad de la vivienda y adaptabilidad a las c ondic iones c ultur ales, sociales y ambientales de las regiones ; • evaluac ión de los prec ios de suelo, de las medidas de c ontrol para ev itar su espec ulación y sus efectos en los progr amas habitac ionales. Por el momento, es difícil suponer que los censos pudier an aportar los datos neces arios para cumplir con estas metas. No obstante, es r elev ante pens ar en la manera cómo s e puede c ombinar infor mación c ensal con otr os ins umos, aportados por organis mos públic os, ac adémicos y de la poblac ión en general, para la generac ión de observ ator ios viv os y func ionales. Quizá un reto fundamental aquí, como en muc has otr as ins tanc ias de la gestión pública, es logr ar la coordinación en mater ia de la infor mátic a, entr e las divers as entidades públic as y pr iv adas que partic ip an en la viv ienda. 9