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Priscilla C onnolly
Nuevos Paradigmas en el Desarrollo Habitac ional y los Ret os para la
Producción Est adístic a. Lo que dice y lo que no dice el c enso.
VII REUNIÓN NACIONAL DE ESTADÍST ICA
19 y 20 de mayo 2008, Instituto Nacional de Estadística, Geografía e
Informática (INEGI) Aguascalientes, Aguascalientes
Mesa 1: Estadístic as Sociodemográfic as-V ivienda
Nuevos Paradi gmas en el Desarrollo Habi taci onal y los Retos
para la Producción E stadí sti ca. Lo que di ce y lo que no dice el
censo.
Priscilla Connolly
Univ ersidad Autónoma Metropolitana-Azc apotzalc o
O.
Introducción
El objetivo de esta ponencia es hacer un balance de los censos y conteos de
población y vivienda de los últimos años, a la luz de las nuevas necesidades de
infor mac ión derivadas de los cambios experimentados en la s ituación
habitacional del país, en los c onceptos en tor no al pr oblema de la viv ienda, en
la polític a habitacional y en el manejo de la infor mátic a por el gobierno y la
sociedad civ il. Las ideas pres entadas aquí se bas an en dos tipos de
exper iencia; primer o, el s eguimiento y evaluación de la políticas habitacionales
del gobierno Mexicano a lo largo de muchos años, pero en es pecial una
colabor ación en una inves tigación r ealizada c onjuntamente por la Univers idad
Autónoma Metr opolitana-Azcapotz alco y El Cole gio de Méx ico, coordinado por
René Coulomb y Mar tha Schteingart, en la cual estuv imos reflexionando sobre
los nuevos retos de la vivienda. 1 En segundo tér mino, desde 2001, c oordino un
proy ecto de la UAM-Azcapotzalc o denominado “ Sis tema de Infor mación
Geográfico par a la Inv estigac ión y Planeac ión Metropolitanas” , Observatorio de
la Ciudad de Méxic o ( OCIM- SIG), refer ido pr incipalmente al Valle de Méx ico. El
cometido de es te proy ecto es, entr e otr as c osas, r ealizar el seguimiento de la
situac ión habitacional en bas e a anális is longitudinal de var iables censales por
AGEB cruz adas con infor mac ión pr opia sobre tipos de poblamiento y otr os
datos topográfic os.
1.
Los nuevos paradigmas de la vivienda
¿Cuáles son “nuevos par adigmas de v ivienda” ? En el es pac io de este br eve
trabajo, no c abe una disc usión s obr e todos los c ambios que afectan la
problemátic a habitacional. En lugar de ello, pr opongo c omo punto fundamental
que este nuevo paradigma involucre no sólo la v iv ienda en sí, sus
carac ter ísticas obs ervables y la conceptualización del “problema habitac ional”,
sino también incluy a la polític a habitacional, o lo que hac e el gobierno frente al
problema. Además, la mis ma polít ic a habitacional se ve pr ofundamente
1
Coulomb, René y MarthaScht eingart (coords.) ( 2006) Entre el Estado y el Mercado. La
Vivienda en el Méx ico de Hoy, México, Universidad Aut ónoma MetropolitanaAzcapotzalco/ Miguel Ángel Porrúa.
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Nuevos Paradigmas en el Desarrollo Habitac ional y los Ret os para la
Producción Est adístic a. Lo que dice y lo que no dice el c enso.
modificado por un tercer elemento, que es precis amente el tema de este
seminario, es dec ir, la informac ión y la r ev oluc ión informátic a. Se puede
visualizar los tr es elementos que for man parte de este nuevo par adigma como
una especie de tr iángulo.
INFORMACIÓN:
La tecnología de la inform ación.
Derecho a la inf orm ación
Censos, Cartografía,
Encuestas,Catastros
NUEVO
PARADIGMA
DE VIVIENDA
SITUACIÓN DE LA
VIVIENDA:
POLÍTICA
HABITACIONAL:
Oferta (form as de
producción)
ONAVIS, OREVIS
Políticas financieras,
impositivas, etc.
Demanda ( demografía
y econom ía)
Carencias objetivas y
definición de
“vivienda digna”
Normatividad
Monitoreo nacional e
internacional: sistem as
de información
Elaborando un poco sobr e los contenidos del nuevo par adigma se puede
menc ionar algunos de los cambios s obr es alientes en los tres componentes.
1.1
Los nuevos paradigmas de la vivienda
•
Caracter ístic as y ubicación de la demanda. Cambios demográficos: la
estr uctura y dis tribución de la población, formación y composic ión de
hogares . Ahor a pr edomina la poblac ión ur bana, per o las tendencias
recientes ponen en tela de juicio las dis tinc iones anterior es de “viv ienda
rural”y “v ivienda ur bana”.
•
Caracter ístic as de la ofer ta. Cambios en las formas de producc ión y
comercializ ación de la viv ienda urbana y rural; submerc ados ; impacto de
financ ia miento priv ado, incluy endo r emesas; deterioro de ac erv os,
formales e infor males. En el último PNV s e empieza a r econocer la
importancia de la ofer ta de v ivienda us ada.
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•
1.2
Nuevos Paradigmas en el Desarrollo Habitac ional y los Ret os para la
Producción Est adístic a. Lo que dice y lo que no dice el c enso.
Definición del pr oblema habitac ional. Cambios en la definic ión y
conc eptualizac ión de: “défic it”, “car encias”, ex pectativas y el derec ho a la
vivienda “digna”. Hay una redefinic ión de las func iones que deben
desempeñar la viv ienda, incluyendo conectiv idad y s us tentabilidad.
Los nuevos paradigmas de la política habitacional
•
Derec ho constituc ional a la “v iv ienda diga” .
•
De aprovisionador a facilitador: repliegue a las funciones financ ier as
para apoyar industr ia de vivienda.
•
Nuev as funciones de r egulación del merc ado.
•
Subs idios focalizados . Los pobres nec esitan “ atención especial”.
•
Normativ idad: de nac ional a loc al.
•
Monitor eo. De cumplimiento de metas, cálc ulo de rezagos
•
Criter ios de sus tentabilid ad.
1.3
Los nuevos paradigmas de la información
•
La tecnología de la infor mación. Multiplicac ión de posibilidades de
recopilac ión, anális is y almac enamiento de datos; potencialidades de los
SIG.
•
Derec ho a la infor mac ión. Artículo 6º Cons tituc ional r efor mas del 20 de
julio de 2007.
•
Infor mación como arte del la gober nanz a. Par a v ivienda: Ar t. 6- IX de la
Ley de V ivienda y Capítulo V III, Artículos 43- 46.
En otr as palabr as, la infor mación for ma parte del nuevo par adigma de la
vivienda: desde la conceptualiz ación, definición y medic ión de la “viv ienda
digna”, pas ando por las nuevas tareas de r egulación y monitor eo asignadas a
la polític a públic a y culminando c on la prolifer ación de las pos ibilidades
infor máticas y las obligac iones c ons titucionales par a hac er públic o los datos.
El nuev o papel de la infor mac ió n en el par adigma vivienda está r eflejado en la
Ley de v ivienda del 27 de junio de 2006. Por eje mplo, es un objetiv o de la
polític a habitac ional:
Promover medidas que proporcionen a la población inform ación suficiente para
la toma de decisiones sobre las tendencias del desarrollo urbano en su localidad y
acerca de las opciones que ofrecen los programas institucionales y el mercado, de
acuerdo con sus necesidades, posibilidades y preferencias. (Artículo 6-IX)
Y en los ar tículos 43 y 44, se plantea la creac ión de un s is tema de infor mac ión
como eje fundamental de dic ha política.
Se crea el Sistema de Información, que tendrá por ob jeto integrar, generar y
difundir la información q ue se req uiera para la adecuada planeación,
instrumentación y seg uimiento de la Política Nacional de Vivienda, así como para
el fortalecimiento de la oferta articulada de vivienda en el país. (Artículo 43)
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El Sistema de Información contendrá los elementos q ue permita mantener
actualizado el inventario habitacional, determinar los cálculos sob re el rezago y
las necesidades de vivienda, su calidad y espacios, su acceso a los serv icios
básicos, así com o la adecuada planeación de la oferta de vivienda, los
requerimientos de suelo y la focalización de programas y acciones en la materia.
Entre otros indicadores de ev aluación, deberán considerarse los sig uientes: metas
por cobertura territorial; beneficiarios por grupos de ingreso en veces el salario
mínimo y modalidades de programas, ya sea que se trate de vivienda nueva,
sustitución de vivienda, en arrendamiento o del mejoramiento del parq ue
habitacional; ev aluación de los productos habitacionales en términos de su
ubicación en los centros de población con respecto a las fuentes de empleo,
habitab ilidad de la viv ienda y adaptabilidad a las condiciones culturales, sociales
y ambientales de las regiones; y, evaluación de los precios de suelo, de las
medidas de control para evitar su especulación y sus efectos en los programas
habitacionales. (Artículo 44)
Ante este r eto: ¿Cuáles s on las limitaciones y pos ibilidades de los censos ?
2.
Los censos en México y los nuevos paradigmas: acier tos y
omisiones de la información de los censos y conteos de
población y vivienda.
¿Tenemos infor mación para determinar s i la vivienda es “digna” o no? Según el
Artículo 2 de la Ley de Viv ienda,
Se considerará vivienda digna y decorosa la que cumpla con las disposiciones
jurídicas aplicables en materia de asentamientos humanos y construcción,
habitab ilidad, salubridad, cuente con los serv icios b ásicos y brinde a sus
ocupantes seg uridad jurídica en cuanto a su propiedad o legítima posesión, y
contemple criterios para la prevención de desastres y la protección física de sus
ocupantes ante los elementos naturales potencialmente agresiv os.
2.1 Cumplimiento con las dis posiciones jur ídic as y seguridad jur ídica:
En general, ni los c ens os ni los catastros proporc ionan infor mación sobr e el
cumplimiento de la nor mativ idad de las viv iendas o de los asentamientos donde
se s itúan. Tampoc o es factible que lo hicier an, y a que no es posible defi nir de
manera inequívoc a el significado de “cumplir con l as disposiciones jurídicas ”.
De hecho el conjunto de la normativ idad r especto a la vivienda es muy
compleja, variable y c ontr adictor ia. A gr andes rasgos, se pueden identif ic ar dos
grandes rubr os de nor matividad: la referente a la pr opiedad y la refer ente a las
normas de urbaniz ac ión y constr ucc ión. El Cuadr o 1. pr opone una manera de
clasificar las posibles “ irregular idades” de la v ivienda.
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Desde luego ni el c ens o, ni los otros ins trumentos de captur a de INEG I, pueden
contabiliz ar esta maraña de irregularidades. Sin embar go, la infor mac ión
disponible actualmente s í aporta elementos para poder monitor ear u obs erv ar
la ev oluc ión del cumplimiento c on la normativ idad, siempre y c uando se analiza
conjuntamente con observac iones de otro tipo, s obre todo c on conoc imientos
dir ecto del territor io. Por ejemplo, en la UA M-Azc apotzalco, nuestr o s istema de
infor mac ión geogr áfica hemos c las ifica las AGEBs de la Zona Metr opolitana del
Valle de Méxic o por “tipo de poblamiento” , tax onomía que, entr e otras cosas ,
contempla la r egularidad o irr egularidad or iginal del asentamiento ( Mapa 1). La
clasificación se bas ó en el conocimiento dir ecto de la ciudad, aux iliado c on
recorr idos, aer ofotografías e imágenes satelitales, y se ver ificó mediante la
aplicación de pr uebas estadísticas con las variables censales. El ejercicio nos
permite cruz ar toda la información cens al por tipo de poblamiento y c on otra
infor mac ión soc ial, polític a y topogr áfic a. También nos per mite obs ervar la
evolución de los diferentes tipos de poblamiento de 1990 a 2005.
Por ejemplo, los c uadr os 2 y 3 dejan v er c ómo la cantidad y proporción r elativa
de viv iendas en as entamientos irregular es en la ZMV M aumentar on
cons ider ablemente entre 1990 y 2000. En cambio, entr e 2000 y 2006, si bien
en tér minos abs olutos la c antidad de vivienda adicional en asentamientos
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infor males superó la pr oducc ión for mal, en tér minos r elativ os s u participación
se r edujo.
Cuadro 2
ZONA M ETROPOLITANA DEL VALLE DE M ÉXICO: DISTRIBUCIÓN DE
VIVIENDAS EN 2000 E INCREM ENTO CENSAL 1990-2000, POR TIPO
DE POBLAMIENTO
TIPO DE POBLAM IENTO
2000: vivienda s
particulares
ocupada s
1990-2000:
increment o o
disminución por
tipo de poblamiento
No.
No.
%
%
Ciudad Colonial
12,236
0.3%
-3,319
-0.4%
Ciudad Central
323,464
7.8%
-15,343
-1.6%
Cabecera Conurbada
99,577
2.4%
26,459
2.8%
Total: Área Urbanizada
Antes de 1929
435,277
10.5%
7,797
0.8%
Pueblo Conurbado
345,244
8.4%
100,213
10.7%
Pueblo no Conurbado
212,574
5.1%
91,159
9.7%
Colonia Popular
2,001,017
48.4%
485,991
51.8%
Total: Área Ur baniz ación
Informal 1929- 2000
2,558,835
61.9%
677,363
72.2%
F Conjunto Habitacional
646,880
15.7%
180,296
19.2%
G Residencial M edio
350,697
8.5%
32,225
3.4%
H Residencial Alto
65,265
1.6%
13,347
1.4%
Total Urbanización Formal
1930-2000
1,062,842
25.7%
225,868
24.1%
J Predominantem ente no
Habit acional
76,096
1.8%
28,220
3.0%
K Us o no Habit acional
-
0.0%
-439
0.0%
Total ZMVM
4,133,050
100.0%
938,809
100.0%
Más allá de es ta cuantificación gruesa de viv ienda por la tipología fís ica y legal
del as entamiento, ha res ultado muy difícil estimar con el grado de irregularidad
jur ídic a, como lo ha tratado de hac er Hernando de Soto en numerosas
ocas iones. 2 Las defin ic io nes de “regular id ad” s on demas ia do nebulos as, por un
2
Me refiero tanto a su libro, como a las investigacione s poste riores realizadas por su
equipo con el fin de cuantificar la vivienda irregular. V éase: De Soto, He rnan do (2001),
El Misterio del Capital, Editorial Diana, México DF
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lado. Y por el otro, la s ituación jurídica de la propiedad, c ambia
cons tantemente. A ún cuando hubo escr it uras or iginalmente, como es el c aso
de la mayor par te de la v ivienda for mal, o c uando la viv ienda ha pasado por un
proc eso de regular izac ión, c on el paso del tiempo la pr opiedad se
“desr egulariza”; los pr opietarios or iginales mueren intes tados, no tramitan el
traslado de dominio, algún papel falta...
Cuadro 3
ZON A METROPOLI TAN A D EL VALLE DE MÉXIC O: DISTRIBUCI ÓN D E VIVI END AS EN
2000 E INCR EMENTO CENSAL 1990-2000, POR TI PO DE POBL AMI EN TO
2005
No. total
vivienda s
particulares
habitadas
TIPO DE
PO BLAM IENTO
Total urbanización pre1929
451,007
Total urbanización
formal
1,282,357
Total urbanización
inform al
2,825,270
Total
4,668,099
Fuente OCIM -SIG 5 abril 2008
2000-2005 aumento o
dism inución de
viviendas particulares
ocupadas
%
No.
%
10%
15,730
3%
28%
219,515
41%
61%
100%
266,435
535,049
50%
100%
Así, es prác ticamente imposible conocer la situación jur ídic a de la pr opiedad y
de la constr ucción sin hac er enc uestas laboriosas y c ostos as o ac udir a
cons ult as individuales al Registro Público de la Propiedad. Sin embar go, el
mejor amiento de la infor mac ión sobr e esta cuestión es importante tanto para
mejor ar la seguridad de la poses ión de la vivienda c omo par a la agiliz ac ión del
mercado de viv ienda usada. Quizá una suger encia al INEGI en este s entido
sería inc luir pr eguntas en sus c ues tionarios s obr e el tipo de pr opiedad ( por
ejemplo: copropiedad, pr opiedad en condominio , en pr oceso de r egulariz ac ión,
etc.) , as í como sobre la exis tenc ia y titular idad de escrituras y contratos de
arrendamiento.
Ahor a bien, el c umplimiento c on la nor matividad vigente no nec esariamente
garantiza la segur idad jur ídic a en c uanto a la propiedad o legítima poses ión de
la viv ienda. Muc has veces la segur idad de pos esión de la vivienda se der ive de
algún tipo de irregular idad. Por otra parte, el c umplimiento de la normatividad
no necesar iamente va de la mano c on la c alidad de “viv ienda digna” . Reflejo de
ello es el hecho de que la Ley de Vivienda haya especificado “cumplimiento con
las disposic iones jurídicas” de manera independiente de los otr os criterios para
definir la “viv ienda digna” , a s aber, constr ucc ión, habitabilidad, salubridad,
servic ios básic os.
2.2 Construcción, Habitabilidad, Salubr idad, Serv icios básicos
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En c uanto a la c onstrucc ión, los censos generales de población y vivienda
proporcionan abundante infor mación sobr e los materiales en pisos , muros y
techos, aunque las categorías empleadas r eflejan más el c arác ter tradic ional o
“ moder no” del s istema constr uctivo que su calidad. Tampoc o per miten sacar
conc lusiones sobr e el es tado de deter ioro de las viv iendas o el ries go
estr uctural, entr e otros fac tor es. En es te sentido, ser ía r ecomendable sus tituir o
modificar las pr eguntas c ensales s obr e mater iales de muros, pisos y techos,
para incluir infor mación s obre cimentaciones, estr uctura antisís mic a e
imper meabilizaciones , por ejemplo.
La habitabilidad de una v ivienda es también difíc il de defin ir, pero tiene que ver
con el es pac io, la Iluminación, la ventilación y otr os aspectos del diseño
ambiental de la viv ienda.
En c uanto al espac io, los Censos de Población V ivienda no regis tr an la
superfic ie de la vivienda pero sí pr oporc io na infor mac ió n detallada sobre el
número de cuartos, número de dor mitor ios y existenc ia de cuartos de baño y
cocinas. A partir de esta infor mación es posible evaluar con pr ecis ión las
neces id ades de viv ienda en c uanto a sus espacios habitables y no habitables.
Sin embargo, esta información no es compatible c on la nor matividad vigente en
materia de c ons trucción que más bien espec ifica las dimens iones y superficies
míni mas de las habit aciones .
Sobr e la adecuación ambiental de la v iv ie nda, el censo no proporciona
infor mac ión alguna. En c ambio, los r eglamentos de c onstr ucciones
generalmente prestan mucha atención a la iluminación y ventilación de los
espac ios constr uidos. Sin embar go, no nec es ariamente prescr iben las
soluc iones más adec uadas par a la gran divers idad de c ondiciones climáticas
vigentes en Méxic o. Uno de los proble mas es la falta de criterios para medir la
adec uac ión de todo lo que implica este concepto, entre otr as c osas por la gran
variedad de condiciones imperantes. Por lo anterior, quiz á s er ía neces ario
contemplar enc ues tas dis eñadas es pec íf ic amente para evaluar las c ondiciones
ambientales en loc alidades deter minadas. Por ejemplo, en la Ciudad de
Méxic o, la v ar iable “dis ponibilidad del c alentador de agua” tiene una muy alta
correlación c on otras var iables indicativ as de la calidad de la vivienda y c on el
nivel socioeconómico en general. En otros climas, quizá la disponibilidad de
air e acondicionado tendr ía el mis mo grado de signific ado.
En materia de s alubridad y s ervic ios básic os, los censos pr oporcionan
infor mac ión exc elente sobre la disponibilidad de agua entuba dentr o y fuera de
la viv ienda, dr enaje, excusados conectados al agua c orr iente y dr enaje, así
como de la c onex iones de luz y gas. De ahí es posible r ealizar un diagnóstic o
prec is o de la ex istenc ia o no de estas instalac iones. Sobre la func ionali dad de
las mismas y, s obr e todo, res pec to a la disponibilidad y calidad del agua en los
tubos y del v oltaje en los cables , la infor mación c ens al apor ta poc a infor mac ión,
con la excepción del muestreo de 2000, que recogió información s obr e la
frecuenc ia del s uministro de agua. Emper o, hoy en día, la disponibil idad
permanente de agua depende en gr an medida de la ex istencia de cis ter nas,
individuales o c olectiv as, y la capac idad de éstas. Por ello, una var ia ble
adic ional que ayudar ía no sólo a conoc er mejor la s ituación de la dis ponibilidad
de agua sin también a su mejor gestión, s ería la existencia o no de una
cisterna. La calidad del s uminis tr o de luz, hoy en día, también mer ec e ser
motivo de r ecopilac ión de informac ión.
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Relacionada c on el pr oblema de la c alidad del suministr o de energía eléctrica,
la cuestión de la c onectiv idad de la viv ienda, es decir , la ex istencia de teléfono,
computador a y conexiones a Internet ha s ido inc luida en los últimos cens os.
Otra vez , s e neces ita c onoc er no sólo la ex is tencia de la ins talación o
dispositiv o, sino también la calidad de serv icio., para poder realmente ev aluar
la capacidad de la vivienda para comunicar a sus morador es c on el mundo de
las comunic ac iones electr ónicas.
2.3 Otras necesidades de informac ión demandadas por el nuevo par adigma de
vivienda
El nuev o par adigma de vivienda, por lo menos en lo que se refier e a al
conc epto de polít ic a habitacional plasmada en la nueva Ley de Viv ienda, va a
requerir muc ha informac ión s obre una amplia div ersidad de conceptos
actualmente no contempladas en los instr umentos cens ales . Entr e otr os, se
pueden mencionar los siguientes temas inc lu idos en el Sis tema de Infor mac ión
el ar tículo 44 de dic ha ley:
•
la adecuada planeación de la oferta de vivienda;
•
los requerimientos de suelo;
•
la focalizac ión de programas y acc iones en la mater ia;
•
la cobertura territor ial;
•
los beneficiarios por grupos de ingreso en veces el s alario mínimo y
modalidades de progr amas;
•
evaluac ión de los productos habitacionales en tér minos de su ubic ación
en los c entr os de poblac ión c on r especto a las fuentes de empleo,
habitabilidad de la vivienda y adaptabilidad a las c ondic iones c ultur ales,
sociales y ambientales de las regiones ;
•
evaluac ión de los prec ios de suelo, de las medidas de c ontrol para ev itar
su espec ulación y sus efectos en los progr amas habitac ionales.
Por el momento, es difícil suponer que los censos pudier an aportar los datos
neces arios para cumplir con estas metas. No obstante, es r elev ante pens ar en
la manera cómo s e puede c ombinar infor mación c ensal con otr os ins umos,
aportados por organis mos públic os, ac adémicos y de la poblac ión en general,
para la generac ión de observ ator ios viv os y func ionales. Quizá un reto
fundamental aquí, como en muc has otr as ins tanc ias de la gestión pública, es
logr ar la coordinación en mater ia de la infor mátic a, entr e las divers as entidades
públic as y pr iv adas que partic ip an en la viv ienda.
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