Bajar Archivo - Allan Brewer Carías

EL RÉGIMEN GENERAL DE LOS DERECHOS
HUMANOS
Y DE LAS GARANTÍAS CONSTITUCIONALES EN
LA
CONSTITUCIÓN DE 1999*
Allan R. Brewer-Carías
En materia de los derechos constitucionales y, en particular, en relación con los derechos humanos, sin duda, la Constitución de 1999 es
un texto en el cual se han incorporado notables innovaciones signadas
por la progresividad de la protección de los mismos como resulta del
texto del Capítulo I sobre Disposiciones Generales del Título IV sobre
los Deberes, Derechos Humanos y Garantías1. Sin embargo, también ha
habido notables regresiones específicas, como por ejemplo, la que se
refiere a la reserva legal como garantía de los derechos, disminuida por
la previsión de la delegación legislativa al Ejecutivo, y las regulaciones
excesivamente paternalistas y estatistas en el campo de los derechos sociales, en las cuales se ha marginado a la sociedad civil.
I.
EL REGIMEN GENERAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
1.
El principio de la progresividad y la no discriminación
El artículo 19 de la Constitución de 1999 comienza el Título relativo a los Deberes, Derechos y Garantías Constitucionales, disponiendo
que el Estado debe garantizar a toda persona, conforme al principio de
progresividad y sin discriminación alguna, el goce y ejercicio irrenuncia*
1
En este texto seguimos lo que hemos expresado en Allan R. Brewer-Carías, La
Constitución de 1999, Caracas 2000, págs. 159 a 168.
Véase nuestras propuestas sobre estas normas en Allan R. Brewer-Carías, Debate
Constituyente, (Aportes a la Asamblea Nacional Constituyente), Tomo II, (9 Septiembre-17 Octubre 1999), Caracas 1999, págs. 77 a 115.
ble, indivisible e interdependiente de los derechos humanos. El principio de la progresividad implica que la interpretación que se haga de
cualquier norma sobre derechos humanos, debe siempre interpretarse
a favor de la protección, de mayor protección, sin que pueda plantearse
regresión alguna. En materia de libertad, responde al principio favor
libertatis.
En todo caso, de la norma resulta expresamente que el respeto y
garantía de los derechos, son obligatorios para todos los órganos del
Poder Público de conformidad con la Constitución, los tratados sobre
derechos humanos suscritos y ratificados por la República y las leyes
que los desarrollen.
Se establece así, en primer lugar, la garantía estatal de los derechos
humanos, conforme al principio de la progresividad y no discriminación; y en segundo lugar, la obligación estatal de respetarlos y garantizarlos no sólo conforme a la Constitución y a las leyes sino conforme a
los tratados sobre derechos humanos ratificados por la República.
2.
El principio de la libertad
Al igual que en el artículo 43 de la Constitución de 1961, el artículo
20 de la Constitución de 1999 consagra el principio de la libertad, como
fundamento de todo el sistema en la materia al establecer que:
Artículo 20:
Toda persona tiene derecho al libre desenvolvimiento de
su personalidad, sin más limitaciones que las que derivan del derecho
de las demás y del orden público y social.
Como se señaló en la Exposición de Motivos de la Constitución de
1961, esta norma “sustituye el enunciado tradicional de que todos
pueden hacer lo que no perjudique a otro y nadie está obligado a hacer
lo que la ley no ordene ni impedido de ejecutar lo que ella no prohíba”.
3.
La cláusula abierta de los derechos humanos
2
Los derechos humanos garantizados y protegidos conforme a la
Constitución, no son sólo los enumerados en su texto, como derechos
individuales, derechos políticos, derechos sociales y de las familias, derechos culturales y educativos, derechos económicos, derechos de los
pueblos indígenas o derechos ambientales (arts. 43 a 129), sino todos
los demás que sean inherentes a la persona humana. Así se establecía
en el artículo 50 de la Constitución de 1961 lo que permitió, conforme a
dicha norma, a que la jurisprudencia incorporara, con rango constitucional, muchos derechos humanos no enumerados en el texto constitucional2, y se recoge, ampliado, en el artículo 22 de la Constitución de
1999, así:
Artículo 22:
La enunciación de los derechos y garantías contenidos
en esta Constitución y en los instrumentos internacionales sobre derechos humanos no debe entenderse como negación de otros que, siendo
inherentes a la persona, no figuren expresamente en ellos. La falta de
ley reglamentaria de estos derechos no menoscaba el ejercicio de los
mismos.
4.
La jerarquía constitucional de los Tratados internacionales sobre derechos humanos
Una de las grandes innovaciones de la Constitución de 1999 en esta materia, ha sido el otorgarle rango constitucional a los Tratados internacionales sobre derechos humanos, siguiendo los antecedentes de
la Constitución del Perú de 1979 (art. 105), de la Constitución Argentina de 1994 (art. 75) y la orientación de la jurisprudencia de la Corte Suprema en la sentencia de declaratoria de nulidad de la Ley de Vagos y
Maleantes de 14-10-97. Estos antecedentes nos llevaron a proponer con
2
El último ejemplo importante fue la definición del derecho a la participación política como derecho inherente a las personas en la sentencia de la Corte Suprema
del 19-01-99 que abrió la vía constitucional hacia la elección de la Asamblea Nacional Constituyente. Véase el texto en Allan R. Brewer-Carías, Poder Constituyente Originario y Asamblea Nacional Constituyente, Caracas 1999, pág. 41.
3
la asistencia del Profesor Carlos Ayala Corao, la inclusión de una norma3, que quedó redactada así:
Artículo 23:
Los tratados, pactos y convenciones relativos a derechos
humanos, suscritos y ratificados por Venezuela, tienen jerarquía constitucional y prevalecen en el orden interno, en la medida en que contengan normas sobre su goce y ejercicio más favorable a las establecidas
por esta Constitución y la ley de la República, y son de aplicación inmediata y directa por los tribunales y demás órganos del Poder Público.
Se destacan, de esta disposición, los siguientes aspectos: primero,
la jerarquía constitucional de los tratados, pactos y convenciones sobre
derechos humanos; segundo, la aplicación prevalente de los mismos en
relación con la Constitución y las leyes, si establecen normas más favorables lo que en definitiva, en estos casos, implica que tienen jerarquía
supraconstitucional; y tercero, la aplicación inmediata y directa de los
mismos por los órganos que ejercen el Poder Público.
II.
EL REGIMEN GENERAL DE LAS GARANTÍAS CONSTITUCIONALES
En la Constitución de 1999 también se han incorporado un conjunto de regulaciones muy importantes, relativas a las garantías constitucionales de los derechos humanos, es decir, de los instrumentos que
permiten hacer efectivo el ejercicio de los derechos4. Lamentablemente,
sin embargo, la nueva Constitución establece una regresión inadmisible en relación con la garantía de la reserva legal.
1.
La garantía de la irretroactividad de la ley
En el artículo 24 se recoge el principio que regulaba el artículo 44
de la Constitución de 1961 sobre la irretroactividad de la ley, así:
3
4
Véase Allan R. Brewer-Carías, Debate Constituyente, Tomo II, cit, págs. 111 a 115.
Véase en general, Allan R. Brewer-Carías, Instituciones Políticas y Constitucionales, Tomo V, El derecho y la acción de amparo, 1998, págs. 11 y sigts.
4
Artículo 24:
Ninguna disposición legislativa tendrá efecto retroactivo, excepto cuando imponga menor pena. Las leyes de procedimiento
se aplicarán desde el momento mismo de entrar en vigencia aún en los
procesos que se hallaren en curso, pero en los procesos penales, las
pruebas ya evacuadas se estimarán en cuanto beneficien al reo o rea,
conforme a la ley vigente para la fecha en que se promovieron.
Cuando haya dudas se aplicará la norma que beneficie al rea.
2.
La garantía de la nulidad de los actos violatorios de derecho (garantía objetiva) y de la responsabilidad de los funcionarios
El artículo 25 de la Constitución, siguiendo la orientación del artículo 46 de la Constitución de 1961, dispone:
Artículo 25:
Todo acto dictado en ejercicio del Poder Público que viole o menoscabe los derechos garantizados por esta Constitución y la ley
es nulo, y los funcionarios públicos y funcionarias públicas que lo ordenen o ejecuten incurren en responsabilidad penal, civil y administrativa, según los casos, sin que les sirvan de excusa órdenes superiores.
De esta norma no sólo se deduce la garantía constitucional de la
nulidad absoluta de los actos estatales violatorios de los derechos constitucionales, es decir, la garantía objetiva de la Constitución en esta materia; sino la garantía de la responsabilidad de los funcionarios que los
ordenen y ejecuten.
3.
La garantía de la igualdad ante la ley
La garantía de la igualdad ante la ley ha encontrado, en la Constitución de 1999, una consagración bien detallada y explícita, que contrasta con el escueto texto del artículo 61 de la Constitución de 1961.
Así no sólo el artículo 19 ya señalado consagra, en general, el principio
de la no discriminación, sino que el artículo 21 dispone lo siguiente:
Artículo 21:
cuencia:
Todas las personas son iguales ante la ley, y en conse-
5
1.
4.
No se permitirán discriminaciones fundadas en la raza, el sexo, el
credo, la condición social o aquellas que, en general, tengan por objeto o por resultado anular o menoscabar el reconocimiento, goce o
ejercicio en condiciones de igualdad, de los derechos y libertades de
toda persona.
La ley garantizará las condiciones jurídicas y administrativas para
que la igualdad ante la ley sea real y efectiva; adoptará medidas
positivas a favor de personas o grupos que puedan ser discriminados, marginados o vulnerables; protegerá especialmente a aquellas personas que por algunas de las condiciones antes especificadas, se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta y sancionará los abusos o maltratos que contra ellas se comentan.
Sólo se dará el trato oficial de ciudadano o ciudadana; salvo las
formulas diplomáticas.
No se reconocen títulos nobiliarios ni distinciones hereditarias.
4.
La garantía judicial: el derecho de acceso a la justicia
2.
3.
De nada servirá declarar los derechos en la Constitución y en los
Tratados internacionales si no se garantiza judicialmente su efectividad. Por eso, ampliando la norma del artículo 68 de la Constitución de
1961, en la Constitución de 1999 se dispone:
Artículo 26:
Toda persona tiene derecho a acceso a los órganos de
administración de justicia para hacer valer sus derechos e intereses, incluso los colectivos o difusos, a la tutela efectiva de los mismos y a obtener con prontitud la decisión correspondiente.
De esta norma, se destaca no sólo el derecho de acceder a la justicia para la protección de sus derechos e intereses, incluso de carácter
colectivo y difuso5, sino el derecho a la tutela efectiva de los mismos, y el
derecho a obtener con prontitud la decisión correspondiente.
5
Véase sobre los intereses colectivos y difusos, Allan R. Brewer-Carías, Instituciones Políticas y Constitucionales, Tomo VII, Jurisdicción contenciosoadministrativa, Caracas, 1997, págs. 83 y sigts.
6
Esta norma fundamental incorpora a nuestro constitucionalismo,
el principio del derecho a la tutela judicial efectiva, que proviene del
constitucionalismo español (art. 21,1 Constitución de 1978); y el derecho de rango constitucional a la celeridad judicial.
Además, en el mismo artículo constitucional se establecen los
principios generales del sistema judicial al establecer que el Estado debe garantizar:
…una justicia gratuita, accesible, imparcial, idónea, transparente, autónoma, independiente, responsable, equitativa y expedita, sin dilaciones
indebidas, sin formalismo o reposiciones inútiles.
5.
La garantía de protección mediante recursos efectivos: el derecho y la
acción de amparo y la acción de habeas data
En el artículo 27 de la Constitución de 1999 siguiendo la orientación del artículo 49 de la Constitución de 1961, se reguló la institución
del amparo, definitivamente como un derecho constitucional que se
manifiesta mediante el ejercicio de múltiples medios o recursos judiciales de protección, incluyendo la acción de amparo6, así:
Artículo 27:
Toda persona tiene derecho a ser amparada por los tribunales en el goce y ejercicio de los derechos y garantías constitucionales, aun de aquellos inherentes a la persona que no figuren expresamente en esta Constitución o en los instrumentos internacionales sobre derechos humanos.
El procedimiento de la acción de amparo constitucional será oral, público, breve, gratuito y no sujeto a formalidad, y la autoridad judicial
competente tendrá potestad para restablecer inmediatamente la situación jurídica infringida o la situación que más se asemeje a ella. Todo
tiempo será hábil y el tribunal lo tramitará con preferencia a cualquier
otro asunto.
La acción de amparo a la libertad o seguridad podrá ser interpuesta por
6
Véase Allan R. Brewer-Carías, Instituciones Políticas y Constitucionales, Tomo V,
El Derecho y la Acción de Amparo, op. cit., págs. 163 y sigts.
7
cualquier persona, y el detenido o detenida será puesto bajo la custodia
del tribunal de manera inmediata, sin dilación alguna.
El ejercicio de este derecho no puede ser afectado, en modo alguno, por
la declaración del estado de excepción o de la restricción de garantías
constitucionales.
Como puede observarse, en esta norma se recogen todos los principios fundamentales en materia de amparo que se desarrollaron en
aplicación de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías
Constitucionales7.
En la Constitución de 1999, además, siguiendo la orientación de
las Constituciones latinoamericanas recientes, como la de Brasil8, se estableció expresamente la acción de habeas data mediante la cual se garantiza a las personas el derecho de acceder a la información y a los datos que sobre sí misma o sobre sus bienes consten en registros oficiales
o privados, con las excepciones que establezca la ley, así como o de conocer el uso que se haga de los mismos y su finalidad, y a solicitar ante
el tribunal competente la actualización, la rectificación o la destrucción
de aquellos, si fuesen erróneos o afectasen ilegítimamente sus derechos. Igualmente, el artículo 28 de la Constitución precisa que toda
persona podrá acceder a documentos de cualquier naturaleza que contengan información cuyo conocimiento sea de interés para comunidades o grupos de personas, quedando a salvo el secreto de las fuentes de
información periodística y de otras profesiones que determine la ley.
6.
Las garantías del debido proceso
La más importante de las garantías constitucionales, además del
acceso a la justicia, es que ésta se imparta de acuerdo con las normas
7
8
Véase Allan R. Brewer-Carías y Carlos M. Ayala Corao, Ley Orgánica de Amparo
sobre derechos y garantías constitucionales, Caracas 1988.
Sobre esta acción véase, Allan R. Brewer-Carías, El amparo a los derechos y garantías constitucionales (Una aproximación comparativa), Caracas 1993, pág. 48.
8
establecidas en la Constitución y las leyes, es decir, en el curso de un
debido proceso. Estas garantías se han establecido detalladamente en
el artículo 49 que exige que “el debido proceso se aplicará a todas las
actuaciones judiciales y administrativas”, y son las siguientes:
A.
El derecho a la defensa
El ordinal 1º del artículo 49 comienza por establecer no sólo el derecho a la defensa, sino a la asistencia jurídica (de abogado) los que considera como derechos inviolables en todo estado y grado de la investigación y del proceso. Adicionalmente, precisa que toda persona tiene derecho a ser notificada de los cargos por los cuales se la investiga, de acceder a las pruebas y de disponer del tiempo y de los medios adecuados
para ejercer su defensa.
La garantía fundamental en materia probatoria, además, es la consideración como nulas, con rango constitucional, de las pruebas obtenidas mediante violación del debido proceso.
Por último, como manifestación del derecho a la defensa se consagra el derecho de toda persona declarada culpable a recurrir del fallo
(doble instancia), con las excepciones establecidas en la Constitución y
la ley.
B.
La presunción de inocencia
En la Constitución de 1999, en forma explícita, se estableció el
principio de que “Toda persona se presume inocente mientras no se
pruebe lo contrario” (ordinal 2º del artículo 49).
C.
El derecho a ser oído
El ordinal 3º del artículo 49, regula el derecho de toda persona a
ser oída en cualquier clase de proceso, con las debidas garantías y dentro del plazo razonable determinado legalmente, por un tribunal
9
competente, independiente e imparcial establecido con anterioridad.
Para asegurar este derecho a quienes no hablen castellano o no puedan
comunicarse de manera verbal, la Constitución estableció que tienen
derecho a un intérprete.
D.
El derecho al ser juzgado por su juez natural, que debe ser
competente, independiente e imparcial
Adicionalmente, el artículo 49, ordinal 4º establece que toda persona tiene derecho a ser juzgada por sus jueces naturales en las jurisdicciones ordinarias o especiales, siempre que sea un tribunal competente, independiente e imparcial establecido con anterioridad (ord. 3,
art. 49), con las garantías establecidas en la Constitución y en la ley.
La Constitución también garantiza que ninguna persona puede ser
sometida a juicio sin conocer la identidad de quien la juzga, ni puede
ser procesada por tribunales de excepción o por comisiones creadas
para tal efecto.
E.
Las garantías ante la confesión
Conforme al ordinal 5º del artículo 49, ninguna persona puede ser
obligada a confesarse culpable o declarar contra sí misma, su cónyuge,
concubino o pariente dentro del cuarto grado de consanguinidad y segundo de afinidad.
En todo caso, la confesión solamente es válida si es hecha sin coacción de ninguna naturaleza.
F.
El principio nullum crimen nulla poena sine lege
El ordinal 6º del artículo 49 recoge el principio tradicional de que
ninguna persona puede ser sancionada por actos u omisiones que no
fueren previstos como delitos, faltas o infracciones en leyes preexistentes.
10
G.
El principio non bis in idem
Este principio lo recoge el ordinal 7º del artículo 49 al establecer
que ninguna persona puede ser sometida a juicio por los mismos
hechos en virtud de los cuales hubiese sido juzgada anteriormente.
H. La garantía de la responsabilidad estatal por errores o retardos
judiciales
Conforme al ordinal 8º del artículo 49, toda persona puede solicitar del Estado el restablecimiento o reparación de la situación jurídica
lesionadas por error judicial, retardo u omisión injustificados.
En todo caso, queda a salvo el derecho del particular de exigir la
responsabilidad personal del magistrado o juez del Estado, y de actuar
contra éstos.
En cuanto a la responsabilidad del Estado, en general, está regulada en el artículo 140; y el principio de la responsabilidad de los jueces
se refuerza, además, en los artículos 139 y 255.
7.
La precaria situación de la garantía de la reserva legal
Entre las garantías constitucionales de los derechos humanos, sin
duda, la más importante es la garantía de la reserva legal, es decir, que
las limitaciones y restricciones a los derechos sólo pueden establecerse
mediante ley formal9. De allí la remisión que los artículos relativos a
los derechos constitucionales hacen a la “ley”.
9
Véase Allan R Brewer-Carías, “Consideraciones sobre la suspensión o restricción de las garantías constitucionales”, Revista de Derecho Público, Nº 37, EJV,
Caracas 1989, págs. 6 y 7.
11
Pero ley, en los términos de la garantía constitucional, sólo puede
ser el acto emanado de los representantes electos del pueblo que integran la Asamblea Nacional, actuando como Cuerpo Legislador (art.
202). Este es el único acto que puede restringir o limitar las garantías
constitucionales, como lo indica el artículo 30 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.
Sin embargo, esta garantía se violentó en el propio texto constitucional, al regular la “delegación legislativa” al Presidente de la República, mediante las llamadas “leyes habilitantes” (art. 203), para poder
dictar actos con rango y valor de ley en cualquier materia (art. 236, ord.
8); los cuales en la Constitución de 1961 sólo estaban reducidos a materias económicas y financieras (art. 190, ord. 8).
Esto podría abrir la vía constitucional para la violación de la reserva legal que, como se dijo, es la garantía constitucional más importante
en relación con la efectiva vigencia y ejercicio de los derechos humanos; abriendo la vía para que los derechos constitucionales sean limitados por vía ejecutiva, lo cual es inadmisible.
La Corte Interamericana de Derechos Humanos, en todo caso, ha
decidido formalmente en la opinión consultiva OC-6/86 de 9-3-86 que
la expresión “leyes” en el artículo 30 de la Convención sólo se refiere a
las emanadas de “los órganos legislativos constitucionalmente previstos y democráticamente electos”10, por lo que en ningún caso las leyes
habilitantes podrían autorizar al Presidente de la República para dictar
“decretos-leyes” restrictivos de derechos y garantías constitucionales.
8.
La investigación de las violaciones de derechos por autoridades del
Estado
10 Véase “La expresión “leyes” en el artículo 30 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos” (Opinión Consultiva, OC-6/86) Corte Interamericana
de Derechos Humanos, en Revista IIDH; Instituto Interamericano de Derechos
Humanos Nº 3, San José 1986, págs. 107 y sigts.
12
A propuesta nuestra11, y con la asistencia del Profesor Carlos Ayala Corao en el artículo 29 de la Constitución se estableció expresamente
que el Estado está obligado a investigar y sancionar legalmente los delitos contra los derechos humanos cometidos por sus autoridades, precisándose además que:
“las acciones para sancionar los delitos de lesa humanidad, violaciones
graves a los derechos humanos y los crímenes de guerra son imprescriptibles. Las violaciones de derechos humanos y los de delitos de lesa
humanidad serán investigados y juzgados por los tribunales ordinarios.
Dichos delitos quedan excluidos de los beneficios que puedan conllevar
su impunidad, incluidos el indulto y la amnistía”.
La imprescriptibilidad de las acciones judiciales dirigidas a sancionar los delitos contra los derechos humanos también se establece en
el artículo 271 de la Constitución.
9.
La obligación estatal de indemnizar
De acuerdo con el artículo 30 de la Constitución y también a propuesta nuestra12 se estableció la obligación del Estado de indemnizar
integralmente a las víctimas de violaciones a los derechos humanos
que le sean imputables, y a sus derechohabientes, incluido el pago y
perjuicios. A tal efecto, en la Constitución se exige que el Estado adopte
las medidas legislativas y de otra naturaleza, para hacer efectivas estas
indemnizaciones.
El Estado, además, debe proteger a las víctimas de delitos comunes y debe procurar que los culpables reparen los daños causados.
10. El derecho de acceso a la justicia internacional
11 Véase Allan R. Brewer-Carías, Debate Constituyente, Tomo II, cit., pág. 104.
12 Idem, pág. 106.
13
La Constitución de 1999 garantiza, por último, también a propuesta nuestra13 el acceso a la justicia internacional para la protección de los
derechos humanos (amparo internacional) en la siguiente forma:
Artículo 31:
Toda persona tiene derecho, en los términos establecidos
por los tratados, pactos y convenciones sobre derechos humanos ratificados por la República, a dirigir peticiones o quejas ante los órganos internacionales creados para tales fines, con el objeto de solicitar el amparo a sus derechos humanos.
El Estado debe adoptar, conforme a procedimientos establecidos
en la Constitución y la ley, las medidas que sean necesarias para dar
cumplimiento a las decisiones emanadas de los órganos internacionales previstos en este artículo.
Caracas, 23 de febrero de 2001
13 Ibídem, pág. 107.
14