las cuotas individuales transferibles, visión de su

LAS CUOTAS INDIVIDUALES TRANSFERIBLES, VISIÓN DE SU APLICACIÓN NACIONAL E
INTERNACIONAL.
Por Samuel Leiva, Coordinador de Campañas de Greenpeace en Chile
Desde hace más de veinte años que este debate se ha desarrollado, el cual ha contado con diferentes puntos de
vista desde sus defensores hasta sus detractores, donde cada uno han ido modificando su visión en función de la
aplicación particular que tienen en cada forma de administración pesquera, principalmente debido a que no
existe una formula única sobre los programas de Cuotas Individuales de Pesca CIP. Los defensores de esta forma
de administración señalan que las CIP reducen la sobre capitalización (el número de barcos de pesca),
promueven la conservación, mejoran las condiciones del mercado y promueven la seguridad de la tripulación.
Por su parte los críticos acusan que las CIP generan desincentivos para la conservación, consolidan la propiedad
de las cuotas, limitan el ingreso de nuevos operadores en la pesca debido al alto costo de las cuotas y al estado
del recurso, aumenta los costos de manejo de su administración y crea una serie de impactos socio-económicos
negativos, incluyendo la pérdida de empleo en comunidades costeras y la distribución desigual al inicio de la
asignación de cuotas.
Por otro lado, ambos señalan que existen evidencias empíricas de conflicto de interés de manera significativa en
los consejos de administración, lo que acarrea serias interrogantes sobre la capacidad de estos consejos para
tomar decisiones de forma seria para satisfacer los criterios de competencia y sustentabilidad de las CIP.
Los sistemas de manejo de cuotas (QMS, por su sigla en Inglés) fueron introducidos por primera vez en Nueva
Zelanda en 1986 para aumentar la productividad biológica y económica en pesquerías de ese país. Hoy en día,
estos sistemas cubren un ~85% de la captura comercial de Nueva Zelanda. Después de más de 20 años, la sobre
pesca persiste y la excesiva consolidación de la cuota ha creado monopolios 1. En diversos países en los cuales se
han implementado las CIP, problemas socio-económicos, ambientales y disputas políticas se han desarrollado.
Esto ha sucedido en Islandia, Nueva Zelanda, USA y Canadá por mencionar algunos países.
Las pesquerías que han sido manejadas por las CIP es muy poco probable que vuelvan a su estatus de recurso
público2, además, la presión de los titulares de las CIP hace que el gobierno no pueda reducir de manera fácil las
cuotas con un interés público3,4,5, en Islandia y Nueva Zelanda las cuotas están adquiriendo características de
propiedad privada y ha sido materia de disputa judicial la reducción de cuotas de pesca entre el gobierno y los
titulares de las cuotas. Incluso los titulares han solicitado compensaciones económicas debido a dicha intención
de reducción6,7.
1Setting the Standard, The Fishing Quota Standards Act of 2005, Marine Fish Conservation Network.
2Copes, P. 2000. Adverse impacts of individual fishing quota systems on conservation and fish harvest. Burnaby, BC: Simon Fraser University,
Department of Economics and Institute of Fisheries Analysis. Discussion Paper 00-2.
3Squires, D, J Kirkley, and C Tisdell. 1995. Individual transferable quotas as a fisheries management tool. Reviews in Fisheries Science 3(2): 141-169.
4Wallace, C. 1998. Tradeable quota in practice: decision making, institutions and outcomes – the New Zealand experience over 11 years. Wellington, NZ:
Victoria University of Wellington, School of Business and Public Management.
5Rieser, A. 1999. Prescriptions for the commons: environmental scholarship and the fishing quotas debate. Harvard Environmental Law Review 23(2):
393-421.
6National Research Council. 1999. Sharing the fish: toward a national policy on individual fishing quotas. Washington, DC: National Academy Press.
7Wallace, C. 1998. Tradeable quota in practice: decision making, institutions and outcomes – the New Zealand experience over 11 years. Wellington, NZ:
Victoria University of Wellington, School of Business and Public Management.
Los partidarios de las CIP reclaman que la privatización conduce a una mejor administración de los recursos y
ayuda a mantener y sustentar las especies de peces en el largo plazo 8. Sin embargo, varios economistas están de
acuerdo que los argumentos ejercidos por estos partidarios están basados en suposiciones arbitrarias y teorías
que pueden resultar falsas en el mundo real 9,10,11.
Diversas razones se han levantado para justificar el fracaso de los programas de las CIP, desde que la mala
gestión ha sido provocada por los consejos de pesca 12,13 o son pobres los datos científicos con que se cuenta. Lo
cierto es que debido a la gran presión para el aumento de las cuotas, la cual ha sido desarrollada ignorando los
datos científicos, pudiera ser la principal razón del colapso de las pesquerías que han sido administradas por las
CIP.
En Chile, no estamos ajenos de esa dañina influencia, Leal CP, et al14, demuestra que el Consejo Nacional de
Pesca CNP nunca ha reducido la Cuota Global Anual CGA a los niveles propuestos por la Subsecretaría de Pesca
SUBPESCA. La ley 19.713, que determina el régimen de asignación de cuotas de pesca mediante un Límite
Máximo de Captura por Armador LMCA, señala en su Articulo N°3, que al no ser aprobada la CGA propuesta
por la SUBPESCA, regirá automáticamente el 80% de la CGA de captura del año anterior. Esto pudiese ser
motivo de uso si es que la cuota propuesta está por debajo de dicho 80%, pero las cuotas nunca han sido
reducidas en función de lo propuesto por la SUBPESCA. Esto demuestra que el CNP no ha estado tomando sus
decisiones en función de mantener la sustentabilidad a largo plazo de los recursos, en vez de eso, ha tendido a
asegurar que los titulares de las cuotas aumenten sus capturas, independiente si las poblaciones de peces están
sanas o no.
Este aumento, pudiera ser coherente cuando se entiende que el recurso puede recuperarse e incluso aumentar su
biomasa, pero en el caso de la Merluza Común, esta biomasa se ha deteriorado gravemente e incluso así, no se
ha reducido la cuota en función de la propuesta de la SUBPESCA. Para ilustrar esta tendencia los años 2006 y
2007, el CNP subió las cuotas propuestas incluso teniendo el antecedente de que la biomasa estaba compuesta
por un 90% de individuos juveniles. Esta situación se denomina “sobre pesca con respecto al crecimiento”,
donde hay muy pocos individuos maduros [reproducidos al menos una vez] en la fracción removible de la
población y la presión de pesca por ende debería disminuir. El estudio del Instituto de Fomento Pesquero IFOP
“Cuota Global Anual de Captura y Plan de Recuperación de Merluza Común” de 2006, señala que sólo una
cuota de hasta 40.000 toneladas permitiría que la masa desovante se recupere en el corto plazo, en cambio el
CNP determinó que la cuota de ese año fuera de 69.000 toneladas.
Otro de los beneficios que se esgrimen a la hora de defender las CIP está el monitoreo específico de las capturas,
que en este caso es en realidad el desembarque, por un tercero. Esto no desincentiva el subreporte, debido a que
el pescador debe maximizar su captura y se tiende a evitar llegar al límite permitido con la captura de menor
valor. Esto nos lleva a que debido a que sólo se puede capturar una cierta cantidad de peces, el pescador está
incentivado a sólo quedarse con los peces que tiene mayor valor, descartando la captura que presenta menores
valores. Esto tampoco asegura que no se sobrepasen los límites impuestos, el año 2006, la pesca industrial
alcanzo el 102,5% de su cuota de merluza común15.
8Leal, DR. 2002. Fencing the fishery: a primer on ending the race for fish. Bozeman, MT: Political Economy Research Center.
9National Research Council. 1999. Sharing the fish: toward a national policy on individual fishing quotas. Washington, DC: National Academy Press.
10Copes, P. 1997. Social impacts of fisheries management regimes based on individual quotas. Pp 61-90. In: Pálsson, G and G Pétursdóttir (eds.). Social
implications of quota systems in fisheries. Copenhagen: Nordic Council of Ministers.
11Squires, D, H Campbell, S Cunningham, C Dewees, RQ Grafton, SF Herrick, J Kirkley, S Pascoe, K Salvanes, B Shallard, B Turris, and N Vestergaard.
1998. Individual transferable quotas in multispecies fisheries. Marine Policy 22(2): 135-159.
12Marine Fish Conservation Network. 2000. Caught in the act: the devastating effect of fisheries mismanagement after five years of the sustainable
fisheries act. Washington, DC: Marine Fish Conservation Network.
13Marine Fish Conservation Network. 1999. Lost at sea: a review of National Marine Fisheries Service implementation of the Sustainable Fisheries Act.
Washington, DC: Marine Fish Conservation Network.
14Leal CP,et al.What factors affect the decision making process when setting TACs? The case of Chilean fisheries. Marine Policy (2010), doi:10.1016/
j.marpol. 2010.04.002
15Servicio Nacional de Pesca. Sernapesca., Comunicación oficial a Conapach. 2007
Esto se refuerza debido a que los observadores científicos no recogen datos sobre el descarte de especies, ni
siquiera en el caso de que la captura sobrepase la capacidad de bodega. El que la ley de LMCA haya creado la
obligación de contar con dichos observadores no asegura que esto sea así en la práctica, debido a que esta ley no
obliga a que los armadores tengan que habilitar un espacio para que el observador pueda realizar sus tareas. Por
otro lado, el descuento del 30% del límite máximo de captura anual que le corresponde a quién hiciera descarte
de especies conspira para que los observadores científicos no sean bienvenidos a bordo y como estos tampoco
recogen datos de descarte, nadie puede velar por el cumplimiento de la ley.
Las CIP, al ser determinadas por un consejo que está altamente compuesto por representantes del sector
pesquero, están fuertemente influenciadas para ser mantenidas o aumentadas, esto hace necesario contar con más
representación de otros grupos, cómo consumidores, ONG, etc. Esto permitiría que las decisiones no se
concentren solamente en la cantidad de captura, si no que también en la salud del recurso.
Otro de lo efectos de las CIP en Chile es el alto grado de concentración de las cuotas. Este es el caso de la
pesquería de Merluza Común, donde tenemos a Pesquera Bio Bio, El Golfo, Frio Sur & Empedes y Pesca Chile
con aproximadamente el 75% de la CGA del sector industrial. En el caso de la pesquería más importante de
Chile, el Jurel, la concentración también es preocupante, debido a que si se desarrolla la fusión de Corpesca S.A
y SouthPacific Korp entre ambas concentrarían un 24% 16 de la CGA.
La asignación de cuotas por ley y sus porcentajes correspondientes, no permite que por medidas de
administración pesquera sea posible el bajar cuotas por motivos de bien público, debido a que esta rebaja podría
hacer el monto inaceptable económicamente para el sector afectado, lo cual presiona a que la cuota se separe de
la recomendada por la SUBPESCA.
El acceso a la información pública se ve limitada debido a que la administración pesquera puede interpretar que
dicha solicitud de información puede afectar los derechos de terceros.
A continuación presentamos un resumen de los impactos de las CIP;
Impactos
Características
Confianza en las
Políticas Públicas
Las CIP pueden ser usadas para privatizar los recursos públicos.
Las CIP crean riqueza antes de que se efectúe la pesca, haciendo mucho más difícil incorporar cambios en el
manejo pesquero debido a que puede involucrar dinero adicional.
Bajo las CIP, el costo del manejo se incrementa y a menudo no es retribuido.
La información pública puede ser limitada.
Impactos
Medioambientales
Las CIP no aseguran el término de la sobre-explotación de los recursos.
Las CIP pueden incrementan el Bycatch debido a que los pescadores frecuentemente sólo se quedan con el
pescado de mayor valor.
Debido a que las CIP están diseñadas para cuotas de pesca de especies individuales, estas son inconsistentes con
el manejo basado en el ecosistema.
No se permite reducir las cuotas basada en los datos científicos, debido a que las CIP incentivan a la
maximización e incremento de las capturas.
Las CIP no evitan el uso de artes de pesca destructivos, como el arte de arrastre.
Las CIP no dan cuenta de los daños a los ecosistemas marinos.
Debido a la fuertes presiones desde la industria pesquera, las CIP no requieren evaluación ambiental y no
incentivan regulaciones para prevenir el Bycatch, la sobre-valoración de las capturas, el subreporte, el descarte, ni
el daño a los ecosistemas marinos.
Mientras que las CIP terminaron con la “carrera olímpica”, los registros de conservación pesquera siguen
inconclusos. Las capturas en algunas pesquerías son estables pero otras han declinado o enfrentado un
agotamiento localizado. Una limitada investigación en la pesca de fondo apunta a disminuir el descarte pero otros
problemas que se sospecha ocurren como la captura en exceso, la pesca furtiva y el subreporte no han sido
examinados.
16 LA TERCERA, Tendencias, Privados pesqueros prevén nuevas fusiones en el sector, Jueves 22 de julio de 2010 p. 23
Impactos
económicos
Socio- Las CIP tienden a consolidar las cuotas en las manos de grandes empresas frecuentemente en desmedro de
pequeñas familias de pescadores y comunidades costeras. Y debido a esto, las CIP eliminan empleos, quiebran a
las comunidades y eliminan las tradiciones comunitarias pesqueras.
Las CIP generan 'ilusiones de riqueza' e incrementan las ganancias en manos de algunos pocos 'ganadores'. El
resultado de la redistribución frecuentemente es injusta.
Los dueños de las embarcaciones se concentran en grandes compañías, transformando a los actores de la gestión
pesquera en asociaciones de dueños de cuotas, formando en las pesquerías un poder político común y reduciendo
severamente la competencia entre pesquerías.
Diseñadas para reducir la sobre capitalización e incrementar la eficiencia económica, las CIP han creado severos
impactos socio económicos en varios países, debido a que el número de embarcaciones disminuye y genera
desempleo en las comunidades costeras.
Crea dificultades en la competencia por el alto valor que las licencias de pesca pudieran tener después de la
entrega inicial, en caso de ser transferibles, ycon las capturas disminuidas y el precio de la cuota aumentando,
muchas familias rurales, nativos y pescadores jóvenes han sido forzados a vender sus cuotas.
¿Qué propone Greenpeace para esta discusión?
Desde el punto de vista medioambiental, independiente de las medidas de asignación de cuotas pesqueras que
se implementen, los programas de administración deben incluir regulaciones estándares para asegurar la
conservación con mejoras que puedan ser medidas científicamente.
Estas medidas deben ser orientadas a evitar el Bycatch, prevenir la sobre-valoración de las capturas, reducir
la sobrepesca, el subreporte y el descarte de especies. Pero también deben contar con evaluaciones
ambientales que den cuenta de las complejas interacciones en los ecosistemas marinos con el preciso objetivo
de recuperar las poblaciones que están sobre-explotados y asegurar la sustentabilidad de los recursos para el
bien público.
Las recomendaciones desde los estudios científicos deben ser vinculantes en la decisión de las cuotas globales
anuales.
Los pescadores que utilizan aparejos de pesca de bajo impacto debieran ser recompensados con asignaciones
iniciales de cuota de pesca basados en las mejores prácticas de conservación. Revisiones periódicas de
rendimiento para evaluar si los programas están obteniendo los objetivos de conservación debieran ser
implementadas.
Desde el punto de vista socio-económico, las asignaciones no deben permitir la concentración de la cuota
más allá de un 1%, y en el caso de incremento, este debe ser acordado por un consejo amplio que represente
los intereses de cada sector. Esto además debe considerar el caso de pesquerías que cuenten con un número
pequeño de participantes.
La asignación de cuotas debe dar incentivos, en términos de cantidad de cuota, cuando el dueño de la
embarcación se encuentra abordo en las operaciones de pesca.
Se debe buscar la formula de inclusión de pescadores primerizos, propietarios de pequeñas embarcaciones y
miembros de la tripulación.
La asignación de cuota no puede ser más allá de un periodo de 7 años, y esta debe reconocer el impacto de
las operaciones de pesca, el destino final de las capturas, el empleo desarrollado y la historia de pesca.
Valparaíso, 29 de Julio de 2010.