Modificación Ley Cafiero

El Senado y la Cámara de Diputados de la Nación Argentina, etc.
Modificación de la Ley que garantiza los intereses del Estado
Nacional en la Ciudad de Buenos Aires – Ley Nº 24.588
Artículo 1º.- Sustitúyese el artículo 2º de la Ley Nº 24.588, el que será reemplazado por
el siguiente:
“La Ciudad ejerce todo el poder no conferido por la Constitución Nacional al
Gobierno Federal. Sin perjuicio de ello el Estado Nacional es titular de todos aquellos
bienes, derechos, poderes y atribuciones necesarias para el ejercicio de sus funciones.”
Artículo 2º.- Sustitúyese el artículo 3º de la Ley Nº 24.588, el que será reemplazado por
el siguiente:
“Continuarán bajo jurisdicción federal todos los inmuebles sitos en la ciudad de
Buenos Aires, que sirvan de asiento a los poderes de la Nación así como cualquier otro
bien de propiedad de la Nación que esté afectado al uso o consumo del sector público
nacional.”
Artículo 3º.- Sustitúyese el artículo 7º de la Ley Nº 24.588, el que será reemplazado por
el siguiente:
“La Ciudad Autónoma de Buenos Aires ejercerá en el ámbito de su territorio la
competencia en materia de seguridad y protección de personas y bienes.
Transfiérase a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires las áreas de la Policía
Federal Argentina correspondientes a Superintendencia de Seguridad Metropolitana y
Superintendencia de Bomberos, con excepción de aquellas áreas o divisiones operativas
que ejerzan funciones exclusivas al servicio del Gobierno Federal.
La transferencia incluirá las correspondientes estructuras funcionales, medios
materiales, inmuebles y personal afectado al cumplimiento de sus funciones. Las
competencias transferidas serán acompañadas por los consiguientes recursos según lo
dispuesto por el Artículo. 75 Inc. 2º de la Constitución Nacional.
La Policía Federal Argentina continuará cumpliendo funciones de policía de
seguridad y auxiliar de la justicia en los ámbitos correspondientes a la jurisdicción federal.
La ciudad de Buenos Aires integra el Consejo de Seguridad.”
Artículo 4º.- Sustitúyese el artículo 8º de la Ley Nº 24.588, el que será reemplazado por
el siguiente:
“La jurisdicción y competencia de la Justicia Nacional Ordinaria de la Ciudad de
Buenos Aires pasará a formar parte del Poder Judicial de la Ciudad Autónoma de Buenos
Aires.
La transferencia incluirá las correspondientes estructuras funcionales, medios
materiales, inmuebles y personal afectado al cumplimiento de sus funciones. Las
competencias transferidas serán acompañadas por los consiguientes recursos según lo
dispuestos por el Artículo 75 Inc. 2º de la Constitución Nacional
Una vez efectuada la transferencia, los magistrados solo podrán ser removidos de
sus cargos de conformidad con los mecanismos establecidos en la Constitución de la
Ciudad de Buenos Aires y las leyes respectivas de la Ciudad.”
Artículo 5º.- Sustitúyese el artículo 10º de la Ley Nº 24.588, el que será reemplazado por
el siguiente:
“Transfiérase a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires el Registro de la Propiedad
Inmueble y la Inspección General de Justicia. La transferencia incluirá las
correspondientes estructuras funcionales, partidas presupuestarias, medios materiales,
inmuebles y personal afectado al cumplimiento de sus funciones.”
Artículo 6º.- Derógase el artículo 15º de la Ley 24.588.
Artículo 7º.- Agréguese como artículo 16º bis a la Ley 24588 el siguiente:
“La implementación de las transferencias dispuestas en esta ley implicará la
asunción por parte del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires de la totalidad de las
responsabilidades y obligaciones que el ejercicio jurisdiccionales de los organismos o
reparticiones transferidas suponen. A tales efectos, la Ciudad Autónoma de Buenos Aires
tendrá el carácter de sucesora universal de los derechos y obligaciones comprendidos en
la presente ley.
Todas las transferencias dispuestas en la presente ley comprenden todos aquellos
bienes muebles e inmuebles que pertenecen a los organismos o reparticiones
transferidas, los que pasarán al patrimonio de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires libres
de todo gravamen.”
Artículo 8º.- Agréguese como artículo 16º ter a la Ley 24588 el siguiente:
“La ciudad de Buenos Aires y el Estado Nacional suscribirán los convenios
necesarios para la ejecución de esta norma, dentro de los 240 días corridos de publicada
la presente. En caso de no cumplirse el mismo los funcionarios serán pasibles de
reproche penal en instancia judicial por incumplimiento de los deberes de funcionario
público, conforme lo establecido el artículo 248 del Código Penal de la Nación.”
Artículo 9º.- Comuníquese al Poder Ejecutivo.
Fundamentos
Señor Presidente:
A partir de un análisis armónico y conjunto de la Constitución Nacional puede
inferirse que la reforma de 1994 tiende hacia una autonomía sin cortapisas para la
Ciudad de Buenos Aires, al menos con la extensión que la que se reservaron las
provincias. Establece el artículo 121 de la Constitución Nacional que las provincias
conservan todo el poder no delegado por esta Constitución al gobierno Federal. Expresa
el artículo 122 que las provincias se dan sus propias instituciones locales y se rigen por
ellas. Por su parte reza el artículo 129 de nuestra Carta Magna que la Ciudad de Buenos
Aires tendrá un régimen de gobierno autónomo, con facultades propias de legislación y
jurisdicción.
La autonomía de la Ciudad de Buenos Aires no sólo surge de lo normado por el
texto del artículo 129 de la Constitución Nacional, sino de la ubicación sistemática de este
artículo. No resulta casual que, justamente, haya sido incluido en el segundo titulo de la
parte orgánica de la Carta Magna "Gobiernos de Provincia".
Sintetizando, dada la claridad del artículo 129 CN que establece que la Ciudad de
Buenos tiene facultades propias de jurisdicción, que esta no ha sido una función delegada
por la Ciudad al Gobierno Federal (Artículo 121º CN), y que las provincias se dan sus
propias instituciones y se rigen por ellas (Artículo 122º CN); es evidente que el articulado
de la Ley 24.588 establece una injerencia inconstitucional del Estado Federal en la Ciudad
Autónoma de Buenos Aires, al prohibirle organizar su justicia ordinaria y contar con su
propia policía.
El artículo 129 de la Constitución Nacional reformada en 1994 como norma de
competencias ha querido, en primer término, crear una nueva persona jurídica de derecho
público: la Ciudad de Buenos Aires, y ha expresado sus rasgos más trascendentes. En tal
sentido expresa que la Ciudad de Buenos Aires tendrá un régimen de gobierno autónomo,
con facultades propias de legislación y jurisdicción, y su jefe de gobierno será elegido
directamente por el pueblo de la Ciudad.
En segundo término, en atención a la presencia del Gobierno Nacional sobre su
territorio se ha cuidado de preservar los intereses de la Nación sobre el mismo. La Ley
24.588 debía limitarse a garantizar los intereses del Estado Nacional en tanto y en cuanto
la Ciudad de Buenos Aires sea la capital de la Nación. Ahora bien, en la propia
Constitución Nacional encontramos pautas para poder determinar que se entiende por
intereses del Estado Nacional en materia jurisdiccional, y esto se refleja en los Arts. 75,
inc. 12 y 116. La resultante de este juego institucional debe redundar en el desarrollo
normal de ambas instituciones –Gobierno Federal y Ciudad Autónoma de Buenos Aires-.
Así se prescribe que habrá una Ley del Congreso que debe venir a preservar dichos
intereses del gobierno federal en la Ciudad. En ese marco el Congreso Nacional
sancionó en Noviembre de 1995 la Ley 24.588, conocida en todos los ámbitos como “Ley
Cafiero” por ser promovida por el Senador del Partido Justicialista de la Provincia de
Buenos Aires, D. Antonio Cafiero.
Dicho proyecto de Ley tiene por finalidad excluyente garantizar los intereses de la
Nación en la Ciudad de Buenos Aires mientras ésta sea Capital de la República. A
nuestro entender la letra y el espíritu de la Ley 24.588 supera los límites que el
Constituyente le ha reservado a la Nación, e invade claramente competencias propias de
la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
La Ley 24.588 excede en gran medida las facultades otorgadas por nuestra
Constitución reservadas a la Nación, ya que se ha extralimitado del párrafo segundo del
Art. 129, por cuanto circunscribieron las facultades que le otorga a la Ciudad a cuestiones
de vecindad, contravencional y de faltas, contencioso-administrativa y tributaria locales.
Esto significa un avance de los poderes constituidos por sobre la decisión del poder
constituyente. Decimos esto porque dicha ley asigna competencias al Gobierno Nacional
que guardan poca relación con los intereses federales que dicha ley se supone viene a
resguardar, así como mantiene en la jurisdicción federal ciertas funciones y organismos
que para nada la comprometen o hacen al ejercicio propio de sus funciones. La Ley
identifica como intereses de la Nación cuestiones de clara índole local, como por ejemplo
el registro de la propiedad inmueble, el contralor de las personas jurídicas, la fiscalización
de los servicios públicos y la protección de personas y bienes (Arts 6º, 7º y 10º)
Así, debido a la "Ley Cafiero", la Ciudad no puede contar con su propia justicia
ordinaria –lo cual contradice las facultades jurisdiccionales otorgadas por la Constitución –
ni crear órganos propios de seguridad, y ve restringidas sus competencias en lo atinente a
la fiscalización de los servicios públicos, el Registro de la Propiedad Inmueble, la
Inspección General de Justicia y el puerto. Actualmente, las decisiones sobre estas
cuestiones, que afectan principalmente a los porteños, se toman en la esfera del gobierno
nacional.
Por otra parte, la constitucionalidad de dicha norma ha sido puesta en cuestión por
diversos juristas, quienes sostienen que se excede largamente en sus atribuciones y
lesiona la autonomía establecida por la reforma del ‘94. De hecho, en el año 2002 la
Cámara Nacional de Apelaciones en lo Civil manifestó que "corresponde declarar la
inconstitucionalidad del artículo 8 de la ley 24.588", aunque hasta el momento la Corte
Suprema de Justicia ha sostenido el principio contrario de no innovar.
Con estos antecedentes, podemos presentar esquemáticamente la
institucionalidad de la Ciudad hoy en día diagramada de la siguiente manera: un Poder
Ejecutivo y un Poder Legislativo elegidos por voto popular, y un Tribunal Superior de
Justicia y 2 fueros: el Contravencional y el Contencioso-Administrativo y Tributario, los
que fueron conformados por la primera legislatura local. Si bien hemos nombrado a los
tres poderes, hay elementos que faltan. En el Poder Ejecutivo, se resalta que no hay un
cuerpo de Policía propio que dependa del Jefe de Gobierno de la Ciudad. En el ámbito
judicial, destacamos que sólo están en manos de Estado porteño los fueros nombrados,
mientras que la Administración de Justicia en todas las esferas que exceden las
anteriores está bajo la orbita del Estado Nacional. El manejo de la fuerza pública a través
de la Policía, y la resolución de conflictos vía administración de justicia, son dos
elementos definitorios del Estado. En palabras de Oszlak1, constituyen dos atributos de
estatidad, esto es, son elementos esenciales para que podamos reconocer una entidad
determinada como un Estado. La Ciudad de Buenos Aires tiene Justicia propia sólo en
aspectos determinados, y carece de una fuerza policial con monopolio de la fuerza pública
para hacer cumplir las leyes de su Legislatura y las resoluciones emanadas de sus
tribunales. Es por esto que afirmamos que el Estado de la Ciudad se encuentra aún en
proceso de formación. Ciertos atributos o cualidades propias al Estado ya están
presentes, otras no. Existe un gobierno propio de los porteños, pero su Estado, con todo
lo que ello implica, aún no se ha culminado de conformar.
Todo Estado se construye y es el resultado de un proceso histórico, a través del
cual va adquiriendo características y absorbiendo instancias de ejercicio del poder que lo
definen como tal2. Lo que afirmamos es que aún hoy el Estado de la Ciudad se encuentra
en tal proceso, que comenzó en 1996 y que todavía no ha concluido. Remarcamos,
asimismo, que los elementos que consideramos ausentes en este “Estado Naciente” de la
Ciudad – Fueros de Justicia y Policía – lejos de ser elementos menores son
fundamentales para poder hablar de la existencia plena de un Estado, y para que el
mismo pueda asegurar los derechos de sus habitantes y otorgarles un umbral mínimo de
ciudadanía. En este proceso de conformación de la estatidad porteña, a su vez, se pone
en juego la propia autonomía de la Ciudad consagrada por la Constitución Nacional, y es
en tal sentido que presentamos este proyecto, a fin de cristalizar y fortalecer dicha
autonomía.
1
Oslack, Oscar. “Reflexiones sobre la formación del estado y la construcción de la sociedad argentina”, en:
Desarrollo Económico, v.21, N° 84 (enero-marzo 1982) Págs. 531-548.
2
Oszalck, Op.Cit.
Por otra parte, hay consideraciones políticas para la presentación de este
proyecto. Hay una multiplicidad de proyectos de reforma de la ley en cuestión. Muchos de
ellos son en mayor o menor medida coincidentes con las líneas rectoras de lo que aquí
presentamos, en el sentido de traspasar a la Ciudad las competencias que le son propias
y hoy están en la esfera federal. Ahora bien, más allá de estas similitudes, tales proyectos
son parciales. La virtud del presente es su condición de integral, ya que intentan abarcar
todas las áreas relacionadas con la autonomía de la Ciudad así como las formas y
condiciones del traspaso.
En lo que al articulado se refiere, nuestro proyecto incluye cuestiones concretas
que son cruciales para no desdibujar la autonomía que pretende venir a resguardar. Por
un lado, el traspaso de las áreas de la Policía Federal Argentina que hacen a las
cuestiones locales, de la Justicia Ordinaria Nacional, de la Inspección General de Justicia
y del Registro de la Propiedad Inmueble.
Por otra parte se establecen las pautas de tales transferencias –que deben incluir
los recursos y estructuras correspondientes a fines de no desnaturalizar la ley- y se pone
un plazo para la suscripción del acuerdo Nación-Ciudad a tal efecto, con una sanción
prevista ante un eventual incumplimiento. Por otra parte creemos conveniente derogar el
artículo referente a la Comisión Bicameral de Seguimiento, por ser la misma carente de
rol y no efectiva a los efectos del cumplimiento de los objetivos de esta ley.
En este sentido, con el objetivo de dotar definitivamente a la Ciudad de Buenos
Aires de su Justicia y su propia Policía y asimismo resolver el dilema constitucional que
presenta esta norma que intentamos reformar, es que solicitamos la aprobación del
presente Proyecto de Ley.