Concurrencia de Administraciones en centros docentes: Su

Concurrencia de Administraciones en centros docentes:
Su influencia en la responsabilidad y en la organización
escolar. (Sentencia del Tribunal Supremo, Sala 3ª, de
28/06/2004)
Fernández Navas, Félix Tomás
1.
2.
3.
4.
5.
Introducción
Resumen de Hechos
Sentencia del T.S.J.
Recurso ante el Tribunal Supremo
Peticiones y argumentos de las partes en el recurso ante el Tribunal
Supremo
5.1. Administración Educativa.
5.2. Alegaciones del Ayuntamiento.
5.3. Alegaciones de los representantes del menor.
6. Fundamentación jurídica de la Sentencia del Tribunal Supremo
7. FALLO
8. CONCLUSIONES
8.1. El nexo causal.
8.2. La causa.
8.3. Medidas preventivas
8.4. Valor probatorio de los informes incorporados al expediente
administrativo
1. Introducción
El presente artículo intenta reflexionar sobre la problemática derivada de la
concurrencia de dos Administraciones Públicas en la actividad desarrollada en un
centro escolar. En este supuesto se produce un accidente con una canasta de
baloncesto en el que resulta lesionado un menor de otro centro docente, cuyos
representantes legales interponen una reclamación de responsabilidad patrimonial a la
Administración Educativa y al Ayuntamiento.
2. Resumen de Hechos
A las 14,30 horas de un día lectivo los alumnos de un Colegio Público se disponen a
entrar en clase. En ese momento, en otro extremo del patio de recreo, un alumno de
otro Colegio (concertado) de la localidad penetra en el recinto y sufre un accidente en
la pista de deportes al caer sobre él una canasta de baloncesto. Atendido por el
personal del Colegio Público es evacuado al Hospital, donde se le interviene
quirúrgicamente y se le diagnostican graves lesiones.
El Servicio de Inspección, tras entrevista mantenida con el equipo directivo, el conserje
del Centro y dos alumnos que fueron testigos oculares, elevó informe que fue
incorporado al expediente administrativo. En él se detalla lo siguiente:
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El alumno accidentado no está matriculado en el Colegio Público en el que
ocurrió el accidente.
El alumno accidentado no asistió a las clases en su Colegio y, acompañado de
otros amigos, se introdujo en el Colegio Público en el que ocurrió el accidente,
donde estuvo jugando al baloncesto en el campo de deportes, mientras los
demás alumnos esperaban entrar en clase.
A las 14'30 horas y mientras se forman las filas para entrar en clase y estando
los profesores organizando la entrada, un alumno comunica el accidente
El lugar del accidente no es visible desde la zona donde se encontraban
profesores y alumnos
Otro alumno, compañero del mismo colegio al que pertenecía el accidentado,
informa que éste, al realizar un mate, se colgó de la canasta; ésta cedió y, tras
soltarse, cayó sobre la cabeza.
La primera atención médica fue proporcionada rápidamente por un médico que
se encontraba realizando visita domiciliaria en las cercanías.
El Director del Colegio ordenó el traslado urgente en ambulancia al Hospital.
En el centro en cuestión trabajan 25 maestros. Todo el personal estaba en sus
puestos (filas) y, desde ese lugar, no observaron ni pudieron percatarse de la
presencia de alumnos:
o Que no pertenecían al Colegio,
o Que estaban en una zona no visible desde el lugar que se encontraban
o Y que no podían suponer la presencia de los mismos
Se ha comprobado in situ que todas las porterías y canastas de baloncesto,
ubicadas en las pistas son fijas y se encuentran ancladas fuertemente con
garras atornilladas.
La canasta causante del accidente se encontraba en el suelo y una de las
garras se había doblado inexplicablemente ya que, al parecer, el peso del
alumno hizo saltar uno de los tornillos.
Personado el Servicio de Inspección en el Colegio en el que se encuentra matriculado
el alumno accidentado, se hace constar:
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
Que en la sesión de tarde del día en cuestión se impartió clase con normalidad,
habiendo detectado la ausencia de varios alumnos, entre ellos el accidentado.
Este alumno presentaba ausencias en algunos días cercanos a la fecha del
accidente, pero asistió con normalidad ese día por la mañana.
Tras girar visita al Hospital, el facultativo le informa que:
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

El alumno ingresó con un severo traumatismo en occipital derecho.
Ha sido intervenido quirúrgicamente y se encuentra en coma inducido.
El pronóstico es muy grave.
Una vez conocidas las secuelas del accidente, los representantes legales del menor
reclamaron a la Administración Educativa y al Ayuntamiento una elevada
indemnización en concepto de responsabilidad patrimonial.
Ante el silencio administrativo1 los reclamantes recurrieron al Tribunal Superior de
Justicia de la Comunidad Autónoma.
3. Sentencia del T.S.J.
El T.S.J. entendió probados los hechos reflejados en el informe y estimó parcialmente
la pretensión de los padres, condenando a la Administración Educativa al pago de una
indemnización2, al tiempo que no admitió el recurso contra el Ayuntamiento3.
4. Recurso ante el Tribunal Supremo
Posteriormente, la Administración Educativa interpuso recurso de casación ante el
Tribunal Supremo.
Son partes en el proceso:
a) La Administración Educativa.
b) El Ayuntamiento.
c) Los padres del menor.
El Tribunal Supremo4 dictó Sentencia en fecha 28/06/2004 que analizamos
seguidamente.
5. Peticiones y argumentos de las partes en el recurso ante el Tribunal Supremo.
5.1 Administración Educativa.
1 La Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas
y del Procedimiento Administrativo Común, establece en su artículo 142.7 para los
procedimientos de responsabilidad patrimonial. “Si no recae resolución expresa se podrá
entender desestimada la solicitud de indemnización”
2 Ligeramente menor que la solicitada por entender el T.S.J. que existía duplicidad en algunos
conceptos.
3 Por falta de legitimación pasiva, que, abreviadamente podríamos definir como no ser
responsable o destinatario de la obligación cuya cumplimiento se reclama,.
4 Sala Tercera, Sección sexta, recurso 4154/2002
Solicita al Tribunal Supremo la anulación de la sentencia del T.S.J. por entender que
se ha quebrantado el artículo 88.1.d 5 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de
la jurisdicción contencioso-administrativa.
Argumentos que sustentan su posición:

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Motivo 1º: Entiende infringida la Disposición Adicional 17ª de la Ley Orgánica
1/1990, de la Ordenación General del Sistema Educativo, (LOGSE)6, y de los
artículos 334.5 y 376 del Código Civil7.
o Resumidamente, se argumenta que la canasta es un bien inmueble y,
en consecuencia, debe derivarse la responsabilidad al Ayuntamiento.
Motivo 2º: Entiende infringidos los artículos 1068 de la Constitución y 139 y
siguientes9 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de la Administración del
Estado y de Procedimiento administrativo común, y de la jurisprudencia que la
desarrolla.
o Entiende que, dado que en numerosas ocasiones se ha apreciado
inexistencia de relación de causa a efecto entre la actividad docente y
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Infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia que fueran aplicables para
resolver las cuestiones objeto de debate.
6 . La conservación, el mantenimiento, y la vigilancia de los edificios destinados a centros de educación
infantil de segundo ciclo, primario o especial, dependientes de las Administraciones educativas,
corresponderán al municipio respectivo. No obstante, dichos edificios no podrán destinarse a otros
servicios o finalidades ni autorización previa de la Administración educativa correspondiente.
En idéntico sentido: Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación, Disposición adicional
decimoquinta.2: La conservación, el mantenimiento y la vigilancia de los edificios destinados a centros
públicos de educación infantil, de educación primaria o de educación especial, corresponderán al
municipio respectivo. Dichos edificios no podrán destinarse a otros servicios o finalidades sin autorización
previa de la Administración educativa correspondiente.
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Artículo 334.5: Son bienes inmuebles: [...] 5º Las máquinas, vasos, instrumentos o utensilios destinados
por el propietario de la finca a la industria o explotación que se realice en un edificio o heredad, y que
directamente concurran a satisfacer las necesidades de la explotación misma.
Artículo 376: Se reputa principal, entre dos cosas incorporadas, aquélla a que se ha unido otra por
adorno, o para su uso o perfección
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Los particulares, en los términos establecidos por la Ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda
lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre
que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos.
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Art. 139 1. Los particulares tendrán derecho a ser indemnizados por las Administraciones Públicas
correspondientes, de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos
de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los
servicios públicos.
Art. 140 1. Cuando de la gestión dimanante de fórmulas conjuntas de actuación entre varias
Administraciones públicas se derive responsabilidad en los términos previstos en la presente Ley, las
Administraciones intervinientes responderán de forma solidaria. El instrumento jurídico regulador de la
actuación conjunta podrá determinar la distribución de la responsabilidad entre las diferentes
Administraciones públicas.
Art. 140.2. En otros supuestos de concurrencia de varias Administraciones en la producción del daño, la
responsabilidad se fijará para cada Administración atendiendo a los criterios de competencia, interés
público tutelado e intensidad de la intervención. La responsabilidad será solidaria cuando no sea posible
dicha determinación.

algunos eventos dañosos,10 con más razón habría que apreciarla en
este caso, ya que el menor lesionado ni siquiera era alumno del Colegio
Público.
Motivo 3º: Subsidiariamente, entiende infringida la jurisprudencia sobre
concurrencia de culpas.
5.2 Alegaciones del Ayuntamiento.
Sostiene que no le corresponde responder por estos hechos.
Argumentos que sustentan su posición:


No deben aplicarse las normas previstas en el Código Civil para delimitar el
concepto de bien inmueble como título que legitime la obligación de responder
al perjudicado, pues la institución jurídica aplicable, la Ley 30/92, pertenece al
ámbito del Derecho Público.
Se le exige que mantenga un control sobre elementos que fueron instalados
por la Administración Educativa y que son utilizados por un personal (docente)
que no pertenece a la Administración Local11.
5.3 Alegaciones de los representantes del menor.
Solicita que la Sentencia del T.S.J. permanezca en sus mismos términos.
6. Fundamentación jurídica de la Sentencia del Tribunal Supremo

Motivo 1º : Infracción de la Disposición Adicional 17ª de la Ley Orgánica
1/1990, de la Ordenación General del Sistema Educativo, (LOGSE)12, y de los
artículos 334.4 y 376 del Código Civil.

Se desestima este motivo por:
o
10
Los artículos citados del Código Civil son ficciones jurídicas para
delimitar el concepto de bien inmueble. Son elementos clásicos de
Derecho Privado no trasladables automáticamente al supuesto que nos
ocupa, en el que se discute la responsabilidad patrimonial de una
Por ejemplo, accidentes en el recreo
Tesis concordante con el Informe no vinculante que los Servicios Jurídicos de la propia Administración
Educativa elaboraron y que también forma parte del expediente administrativo.
12 . La conservación, el mantenimiento, y la vigilancia de los edificios destinados a centros de educación
infantil de segundo ciclo, primario o especial, dependientes de las Administraciones educativas,
corresponderán al municipio respectivo. No obstante, dichos edificios no podrán destinarse a otros
servicios o finalidades ni autorización previa de la Administración educativa correspondiente.
En idéntico sentido: Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación, Disposición adicional
decimoquinta.2: La conservación, el mantenimiento y la vigilancia de los edificios destinados a centros
públicos de educación infantil, de educación primaria o de educación especial, corresponderán al
municipio respectivo. Dichos edificios no podrán destinarse a otros servicios o finalidades sin autorización
previa de la Administración educativa correspondiente.
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Administración Pública, regulada por normas de Derecho Público, como
es la Ley 30/1992.
o
Intentar aplicar estas normas civiles al caso es una interpretación
forzada, máxime cuando su utilización la efectúan profesores que no
dependen del Municipio.

Motivo 2º: Infracción de los artículos 106 de la Constitución y 139 y siguientes
de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de la Administración del Estado y de
Procedimiento administrativo común, y de la jurisprudencia que la desarrolla.

Se desestima por:
o
En este supuesto se ha producido una entrada en el Colegio Público de
un alumno de otro centro docente.
o
Incumbe a la Administración Educativa el debido control de los accesos
al mismo.
o
El acceso se produjo por un lugar habilitado para ello, y consta en
autos que no ocurrió esta única vez, lo que indica cierta tolerancia con
el uso de las instalaciones deportivas con personas ajenas al Centro.
o
En consecuencia, se aprecia relación de causalidad entre el
funcionamiento del Colegio Público y el resultado lesivo producido.

Motivo 3º: (Subsidiario) Infracción de la jurisprudencia sobre concurrencia de
culpas.

Se desestima por:
o
Cualquier daño causado por el mal funcionamiento del servicio público
docente tiene que ser imputable a quien tiene encomendada la gestión
del mismo, que es la Administración Educativa.
o
Ya en la desestimación del motivo 2º se ha declarado que no
corresponde imputar responsabilidad al Ayuntamiento.
7. FALLO
No ha lugar al recurso de casación por la Administración Educativa.
Adquiere firmeza, por tanto, la sentencia del T.S.J que declaró procedente indemnizar
al menor por parte de la Administración Educativa.
8. CONCLUSIONES
8.1 El nexo causal
El nexo causal, la relación de causa a efecto entre el funcionamiento del servicio
público y el resultado lesivo, es un elemento cuya presencia es ineludible para poder
apreciar la existencia o no de responsabilidad patrimonial.
La regulación de la responsabilidad de las Administraciones Públicas es de carácter
objetivo, lo que, en una primera aproximación, podemos entender como que, en
principio, es indiferente que exista o no negligencia por parte del personal a su
servicio.13
Escapa al propósito de este artículo profundizar en esta cuestión, pero ad exemplum
puede recordarse lo siguiente:
A diferencia del caso que nos ocupa, en Sentencia de 03/03/2009 se apreció
concurrencia de culpas14 entre el lesionado y la Administración (niños de nueve años
jugando en el lavabo al que accedían por un mal funcionamiento del cierre de la
puerta).
En abundante jurisprudencia reciente, especialmente en el orden jurisdiccional
contencioso administrativo se adopta la posición de entender que el proceso formativo
implica riesgos de los que no se puede derivar responsabilidad a los titulares de
centros docentes.
Así, la lesión se hubiera producido cualquiera que hubiera sido la vigilancia, siendo de
tener en cuenta que se ignora la forma en que se causó la lesión, que pudo ser en un
lance de juego, practicado por los niños, y que debe ser considerado como ajeno a las
prestaciones exigibles al servicio público docente en Sentencia Sala 3ª de lo
contencioso 11/04/07. (accidente en recreo)
En la misma línea, la misma Sala en Sentencia de 13/09/02, se afirma que no concurre
el imprescindible nexo causal, que se rechaza por derivar el daño de un mero lance de
juego practicado por los niños, que debe ser considerado como ajeno a las
prestaciones exigibles al servicio público docente. (balonazo en recreo que deriva en
hemorragia bronco pulmonar).
No es menos cierto que en otras ocasiones se ha apreciado que la omisión del deber
de vigilancia o de presencia del personal docente abre la vía a apreciar que existe un
funcionamiento anormal del servicio público que implica un nexo causal con el daño
sufrido (Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, 12/05/06, en una excursión de
alumnos para practicar golf en el que uno de ellos es lesionado por el golpe de un
compañero en presencia de monitores deportivos no estando los profesores
presentes)
¿Qué factor diferencia el caso que hemos estudiado al resto?
En mi opinión, el control de los accesos al centro y la tolerancia con situaciones
previas de utilización de las instalaciones deportivas del Colegio.
Parece deducirse del texto de la sentencia que si el lesionado hubiera sido detectado,
invitado a abandonar el recinto o amonestado, otro hubiera sido el sentido del fallo.
13
sin olvidar que pueda valorarse por el juzgador la negligencia, el mal hacer (Incorrecta aplicación de la
lex artis ad hoc) como indicativo de la existencia de nexo causal.
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Realmente, concurso de causas.
8.2 La causa.
No menos complejo es el análisis de la causa a la que anudar la consecuencia
dañosa.
Podríamos especular con diversas causas como, al menos:
a) La propia actuación del lesionado.
b) Deficiente control de acceso.
c) Tolerancia con intrusiones anteriores.
d) Deficiente mantenimiento de la canasta de baloncesto.
e) ¿Situaríamos el origen de los hechos en el Colegio del que era alumno el
menor lesionado?
f) ¿Existe alguna responsabilidad por parte de los padres?
Esta situación origina de inmediato la duda de qué causa es la que debemos
considerar ¿la causa inicial? ¿el suceso más cercano en el tiempo? ¿la circunstancia
que, de no existir, hubiera originado otro resultado?. ¿el suceso que, con mayor
probabilidad origine el resultado?
La Sentencia del T.S.J. recurrida afirma: “la doctrina administrativista se inclina mas
por la tesis de la causalidad adecuada, que consiste en determinar si la concurrencia
del daño era de esperar en la esfera del curso normal de los acontecimientos, o si, por
el contrario, queda fuera de este posible cálculo” añadiendo que debe resultar
“normalmente idónea para determinar aquel evento, o resultado teniendo en
consideración todas las circunstancias del caso; esto es, que exista una adecuación
objetiva, entre acto y evento, lo que se ha llamado la verosimilitud del nexo”.
8.3 Medidas preventivas.
¿Qué medidas preventivas pueden adoptarse desde el ámbito organizativo?
Es difícil dar una respuesta, por la concurrencia de dos Administraciones Públicas en
el mismo edificio, los distintos criterios jurisprudenciales aplicados en el tiempo, las
lagunas legales15, y la variabilidad de hechos que pudieran implicar riesgos, pero creo
que debe abrirse una reflexión sobre, al menos:
Sistemas de control de acceso de personas ajenas al servicio educativo.
Adecuación del Inventario para incluir en el mismo la información de instalación y
mantenimiento de cada objeto, estructura o bien que pudiere originar riesgos.
Incluir en los Planes de Autoprotección un estudio de los riesgos derivados de las
instalaciones deportivas.
Salvo mejor opinión, situaciones como las aquí descritas serían merecedoras de un
Índice de Probabilidad 2 (sobre 6) y un Índice de Consecuencias 7 (sobre 7), lo que
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Durante años, los litigantes han tenido que sufrir el denominado “peregrinaje de jurisdicciones”. Véase
Sentencia Sala 1ª Tribunal Supremo 30/05/07
arrojaría un Índice de Riesgo de 14, en la frontera entre mantener las acciones
preventivas actuales o asignar recursos para mejorar las instalaciones. En esta
tesitura, deberíamos indagar más sobre la probabilidad de que el suceso ocurra, pero
esto no suele ser posible o, al menos, no en un centro concreto16.
Por tanto, ante la falta de datos, deberíamos decantarnos por la continuada inspección
y mejora de las instalaciones, lo que escapa a las posibilidades de actuación de los
Equipos Directivos, siendo más que recomendable en estos supuestos trasladar de
forma fehaciente tales hechos al organismo competente en la materia.
8.4 Valor probatorio de los informes incorporados al expediente administrativo
La sentencia del T.S.J. recurrida ante el Tribunal Supremo afirma con respecto a las
afirmaciones de la Dirección y el Servicio de Inspección lo siguiente: “las declaraciones
del director del centro y del inspector son coincidentes sobre el perfecto estado de uso
y fijación de la canasta de baloncesto. Sin desacreditar tales declaraciones, resulta
claro también que las mismas no pueden servir de soporte para la exoneración de
responsabilidad patrimonial. … /… Téngase en cuenta que tanto el director como el
inspector, por no ser técnicos en la materia, solo pueden aportar un conocimiento
somero, por su observación externa, no técnico ni especializado, sobre el estado de
conservación y en particular de fijación al suelo de los elementos de la canasta que
cayeron al suelo.”
No debemos concluir que tales afirmaciones carecen siempre de valor. No se han
estimado en este caso porque las afirmaciones contenidas en los mismos necesitaban
de unos conocimientos técnicos de los que carecían los autores de los informes.
Como contraste con lo anterior, la antes citada Sentencia del Tribunal Supremo de
03/03/2009 afirma lo siguiente: “siendo revelador de esta falta de diligencia
administrativa el hecho de que el Secretario del Colegio en que tuvo lugar el accidente,
haya informado documentalmente en periodo probatorio que los mecanismos de
seguridad de las puertas del colegio se reforzaron el 1 de abril de 2003, pocos días
después de ocurrido el suceso, dato demostrativo de que la puerta del baño
controvertida no reunía en origen todas las garantías en orden a la instalación de sus
mecanismos y funcionamiento”
Puede observarse que se ha dado valor a la afirmación del Secretario respecto al
estado de mantenimiento de la cerradura, al ser materia de su competencia.
Invito desde estas líneas a reflexionar sobre la escasez de soporte documental del
quehacer diario de un centro docente.
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Para ello, deberíamos disponer de precedentes de siniestros para obtener conclusiones, pero,
afortunadamente, son tan escasos que no permiten un tratamiento estadístico fiable. Por otra parte, es
muy dudoso que pueda extenderse el análisis de riesgos de un centro docente a otro.