COMISIÓN EUROPEA Bruselas, 25.6.2014 COM(2014 - EUR-Lex

COMISIÓN
EUROPEA
Bruselas, 25.6.2014
COM(2014) 320 final
INFORME DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO Y AL CONSEJO
sobre el funcionamiento de la Directiva 2010/65/UE sobre las formalidades informativas
exigibles a los buques a su llegada o salida de los puertos de los Estados miembros
ES
ES
1.
INTRODUCCIÓN
El transporte marítimo debe someterse a procedimientos administrativos complejos,
de acuerdo con una amplia serie de leyes internacionales, de la Unión Europea (UE)
y nacionales en los ámbitos de aduanas, fiscalidad, inmigración, seguridad y
protección, residuos, protección de la salud, etc. Por esa razón, las autoridades
públicas exigen a los buques numerosos documentos e información relativa a estos
ámbitos a su llegada o salida de cualquier puerto. Estas formalidades y los
procedimientos para cumplirlas se consideran en general repetitivos y largos,
generadores de costes y de retrasos que podrían hacer menos interesante el transporte
marítimo.
El 20 de octubre de 2010 se adoptó la Directiva 2010/65/UE sobre las formalidades
informativas exigibles a los buques a su llegada o salida de los puertos de los Estados
miembros1 (en lo sucesivo, la Directiva sobre formalidades informativas). El objetivo
de la Directiva es simplificar y armonizar algunos de estos procedimientos mediante
el establecimiento de la normalización de la transmisión electrónica de los datos y la
racionalización de las formalidades informativas exigibles a los buques a su llegada o
salida de los puertos de la UE, reduciendo así la carga administrativa de las
compañías navieras. En la práctica, esto significa que los Estados miembros deben
aceptar el cumplimiento de dichas formalidades informativas, incluidas en el anexo
de la Directiva, en formato electrónico y su transmisión a través de una ventanilla
única nacional, a más tardar el 1 de junio de 2015.
El artículo 15 de la Directiva exige a la Comisión que informe al Parlamento
Europeo y al Consejo sobre el funcionamiento de dicha Directiva, en particular
sobre:
•
los avances realizados en la armonización y coordinación de las formalidades
informativas, a saber, la implantación de la ventanilla única nacional;
•
la disponibilidad de los datos relativos al tráfico/circulación de buques dentro
de la Unión y/o de los buques que hagan escalas en puertos de terceros países;
•
la viabilidad de evitar o simplificar las formalidades para los buques que hayan
hecho escala en el puerto de un tercer país o en una zona franca;
•
la compatibilidad de los Servicios de Información Fluvial con el proceso de
transmisión electrónica de datos;
•
la posibilidad de extender la simplificación introducida por la Directiva al
transporte por vías navegables interiores.
El presente informe abordará estas cuestiones. Dado que la implantación de la
ventanilla única es el principal requisito de la Directiva, será abordado en una rúbrica
separada (parte 3). Las demás cuestiones se abordan en la parte 4. Además, el
informe facilitará elementos sobre futuros planes destinados a la mejora del
intercambio de información marítima y a la simplificación y reducción de la carga
administrativa.
1
DO L 238 de 29.10.2010.
2
Con el fin de preparar el presente informe, se encargó a un consultor la realización de
un estudio2 sobre las cuestiones anteriormente mencionadas.
2.
CONTEXTO
La Directiva sobre formalidades informativas ha sido propuesta por la Comisión en
el marco de la Comunicación y plan de acción para la creación de un espacio
europeo de transporte marítimo sin barreras3, que introdujo las políticas y
acciones destinadas a armonizar y simplificar los procedimientos administrativos del
transporte marítimo de corta distancia, mejorando de esta forma la eficiencia y la
competitividad del transporte marítimo dentro de la UE.
Se ha establecido una relación entre la Directiva sobre formalidades informativas y la
Directiva 2002/59/CE del Parlamento Europeo y del Consejo relativa al
establecimiento de un sistema comunitario de seguimiento y de información
sobre el tráfico marítimo y por la que se deroga la Directiva 93/75/CEE del
Consejo4, en particular por lo que se refiere a SafeSeaNet5, el sistema de intercambio
de información marítima de la Unión. La información exigible pertinente deberá
intercambiarse mediante el sistema SafeSeaNet, que, aparte de su función de
seguridad, permite el intercambio de información complementaria destinada a
facilitar el tráfico marítimo y el transporte marítimo.
El Cinturón Azul, una reciente iniciativa que complementa los objetivos de la
Directiva sobre formalidades informativas, y que forma parte del Acta del Mercado
Único II6, persigue el establecimiento de un verdadero mercado único para el
transporte marítimo suprimiendo, para las mercancías de la UE transportadas entre
puertos marítimos de la UE, las formalidades administrativas y aduaneras que se
aplican a las mercancías procedentes de puertos de ultramar. Más concretamente, la
Comunicación sobre el Cinturón Azul7 prevé la introducción de un manifiesto de
carga electrónico armonizado para la aduana, el llamado «manifiesto electrónico»,
cuyo objetivo es facilitar el transporte marítimo para los buques que hacen escala en
puertos de la UE, creando al mismo tiempo armonización y reduciendo la carga
administrativa.
3.
IMPLANTACIÓN DE LAS VENTANILLAS ÚNICAS NACIONALES
El concepto de ventanilla única es el principal requisito para la aplicación de la
Directiva sobre formalidades informativas.
La ventanilla única:
2
3
4
5
6
7
http://ec.europa.eu/transport/modes/maritime/studies/doc/2013-12-reporting-obligation-2010l0065final-report.pdf
COM(2009) 10 final de 21.1.2009.
DO L 208 de 5.8.2002.
SafeSeaNet es un sistema electrónico de notificación e intercambio de información sobre el tráfico
marítimo, alojado y desarrollado técnicamente por la Agencia Europea de Seguridad Marítima (EMSA
en sus siglas en inglés). Este sistema facilita, entre otras cosas, la identificación, la posición y la
situación de un buque, la hora de salida y llegada, los informes sobre los incidentes y los datos sobre las
cargas peligrosas.
COM(2012) 573 final de 3.10.2012.
COM(2013) 510 final de 8.7.2013.
3
•
será el lugar en el que se comunique toda la información una sola vez y se
ponga a disposición de las autoridades nacionales competentes en los diferentes
ámbitos (autoridades portuarias, aduaneras, de seguridad, sanitarias y
responsables del control de las fronteras),
•
servirá de enlace con el sistema SafeSeaNet, la «aduana electrónica» (eCustoms) y otros sistemas electrónicos, y
•
deberá ser interoperable y compatible con el sistema SafeSeaNet y, en su caso,
con los sistemas contemplados en la Decisión 70/2008/CE del Parlamento
Europeo y del Consejo, relativa a un entorno sin soporte papel en las aduanas y
el comercio8.
3.1.
Situación
3.1.1.
Situación de la armonización y coordinación de las formalidades informativas que se
ha logrado en virtud del artículo 3 de la Directiva sobre las formalidades
informativas a nivel de los Estados miembros
El artículo 3, apartado 1, de la Directiva sobre formalidades informativas establece
que cada Estado miembro ha de tomar medidas para garantizar que las formalidades
informativas se soliciten de manera armonizada y coordinada en su propio territorio.
Todos los Estados miembros han incorporado la Directiva a su ordenamiento jurídico
y han emprendido iniciativas relativas a la aplicación de una ventanilla única
nacional para cuestiones marítimas. No obstante, existe una considerable divergencia
de 1) conceptos, sistemas y entornos de ventanilla única, 2) enfoques para crear una
ventanilla única y 3) situaciones en cuanto a su desarrollo dentro de los Estados
miembros.
Algunos Estados miembros están a la espera de que estén finalizadas las
especificaciones técnicas pendientes (véase más abajo); otros modernizan,
interconectan o «reconstruyen» sus infraestructuras existentes a nivel nacional para
las formalidades informativas, con el fin de crear sus ventanillas únicas nacionales de
conformidad con la Directiva.
Esto atañe a distintas autoridades públicas y privadas interesadas en diversos ámbitos
(entre otros, el marítimo, las aduanas, la sanidad y el control fronterizo), lo cual da
lugar a una gran complejidad en el proceso de implantación y coordinación. Es
necesario que los Estados miembros redoblen sus esfuerzos para seguir contando de
forma continua con la participación de todas las partes interesadas y garantizar una
coordinación coherente y eficaz.
Además, los Estados miembros tienen que hacer frente, en mayor o menor grado, a
los siguientes retos:
8
•
Impacto de la implementación en el presupuesto disponible y en los procesos
presupuestarios de los Estados miembros y partes interesadas involucrados.
•
Preocupaciones y/o dificultades legales en relación con el intercambio de
información sensible o confidencial y con la garantía de la calidad de los datos.
•
Ausencia total o parcial de suficientes especificaciones técnicas desarrolladas a
nivel de la UE hasta la fecha.
DO L 23 de 26.1.2008.
4
•
Calendario de implementación, vinculado también al desarrollo del manifiesto
electrónico en el contexto del Cinturón Azul (véase más abajo)
El sector del transporte marítimo señaló el riesgo de que, a falta de más normas de
interoperabilidad y debido a la falta de armonización de la información exigida a
nivel nacional, los sistemas de ventanilla única nacional desarrollados por los
Estados miembros acaben siendo muy diferentes entre sí, lo cual podría hacer
necesario el desarrollo de interfaces específicos para que el sector se comunicase con
cada uno de los sistemas de los diferentes Estados miembros, aumentando de esta
forma los costes de la implementación y reduciendo los beneficios para el sector.
3.1.2.
Situación de la armonización y coordinación de las formalidades informativas
logradas en virtud del artículo 3 de la Directiva sobre formalidades informativas a
nivel de la UE
Con arreglo al artículo 3, apartado 2, de la Directiva sobre formalidades
informativas, la Comisión, en cooperación con los Estados miembros, desarrollará
mecanismos de armonización y coordinación de las formalidades informativas dentro
de la Unión. Sin embargo, conviene señalar que la Directiva no prevé procedimientos
específicos que podrían dar lugar a la adopción de actos vinculantes para incentivar
la armonización.
A tal efecto, la Comisión ha constituido el grupo de expertos sobre simplificación
administrativa y servicios electrónicos de información en el ámbito marítimo,
conocido como «Grupo eMS», cuyo fin es ayudar a los Estados miembros a aplicar
la Directiva sobre formalidades informativas de manera coordinada. Además, el
Grupo acoge a observadores de las principales asociaciones de las partes interesadas.
La organización del Grupo eMS se explica en el anexo I.
La Directiva se aplica según un enfoque por etapas:
(1)
Fase 1: Desarrollo de las especificaciones funcionales
(2)
Fase 2: Desarrollo de las especificaciones técnicas
(3)
Fase 3: Aplicación técnica
(4)
Fase 4: Pruebas
(5)
Fase 5: Fase operativa inicial
En el anexo II se encuentra una descripción detallada de las distintas fases.
En el calendario original estaba previsto desarrollar las especificaciones funcionales
comunes (fase 1) a lo largo de 2012 y 2013 y las especificaciones técnicas (fase 2)
para finales de 2013. En la actualidad, los correspondientes subgrupos han
establecido especificaciones funcionales para casi todas las notificaciones específicas
recogidas en el anexo de la Directiva de las formalidades informativas. Se han
identificado, revisado y armonizado a nivel horizontal una serie de datos y cuestiones
comunes que tienen una dimensión horizontal. El subgrupo de mapeo de datos y
funcionalidades ha propuesto un conjunto de datos armonizado con la información
que debe facilitarse en cumplimiento de los requisitos de la Directiva, pero el trabajo
aún no ha concluido.
Todavía no se han elaborado las Reglas Empresariales para el formulario FAL nº 2
(Declaración de carga) y el manifiesto de carga y tampoco se ha incluido este en el
ejercicio de mapeo de datos, a fin de no obstaculizar el desarrollo de las
5
especificaciones del manifiesto electrónico que están llevando a cabo los servicios de
la Comisión. Este manifiesto electrónico, que debe ser presentado a través de la
ventanilla única nacional, forma parte de la iniciativa Cinturón Azul. Como todo el
proceso de armonización dará lugar a definiciones y formatos de datos comunes que
son exigidos en los distintos trámites, los servicios de la Comisión se esforzarán por
armonizar las especificaciones técnicas del manifiesto de carga electrónico
armonizado y de las demás formalidades informativas recogidas con arreglo a la
Directiva 2010/65/UE. El manifiesto electrónico todavía está en fase de discusión.
La fase de aplicación técnica comenzó a principios de 2014, pero algunos Estados
miembros están esperando antes de iniciar la aplicación a que las especificaciones
funcionales y técnicas se hayan completado. En efecto, según lo que se acaba de
exponer, las especificaciones técnicas, o sea, las definiciones de los datos y de los
formatos de los datos, solo se han desarrollado para las formalidades cubiertas por
las especificaciones funcionales acordadas. Queda bastante trabajo por hacer.
Esto podría afectar al calendario futuro, ya que los sistemas tendrán que estar
preparados para las pruebas durante la primera mitad de 2015, de tal forma que la
fase operativa inicial pueda comenzar, como muy tarde, el 1 de junio de 2015.
3.1.3.
Proyectos de apoyo
Con el fin de facilitar la aplicación de la Directiva sobre formalidades informativas,
la Comisión puso en marcha los proyectos de demostración AnNa y PMI, que reúnen
a varios Estados miembros.
3.1.3.1. El proyecto de demostración PMI
El proyecto de demostración PMI, dotado con un presupuesto de 700 000 euros,
aplica la medida 3.1 sobre la evolución de la SafeSeaNet del Programa de trabajo de
la Política Marítima Integrada (PMI) y ha sido encargado a la Agencia Europea de
Seguridad Marítima (EMSA).
El objetivo del proyecto de demostración es el desarrollo de componentes de
software y de servicios que se utilizarán para apoyar a los Estados miembros
participantes (Bulgaria, Grecia, Italia, Malta y Rumanía) y a Noruega en la
implantación de su solución de ventanilla única nacional de conformidad con la
Directiva sobre formalidades informativas. Esto permitiría a los Estados miembros
participantes reducir los costes y el tiempo necesarios para implantar la ventanilla
única nacional mediante la reutilización e integración de componentes, creados
centralmente por el proyecto, dentro de sus propios sistemas nacionales.
La finalidad principal del proyecto es el diseño e implantación de un prototipo de
solución de ventanilla única nacional que permita probar los flujos de información
entre:
–
el sector del transporte marítimo (es decir, agente marítimo, capitán, o persona
debidamente autorizada) y la ventanilla única nacional,
–
la ventanilla única nacional y las autoridades públicas (seguridad marítima,
aduanas, control de fronteras, sanidad, portuarias y otras que puedan ser
identificadas), y
–
el sistema central SafeSeaNet y la ventanilla única nacional.
Durante 2013 se lanzó y se sometió a pruebas una primera versión del prototipo. Esta
versión ofrecía la posibilidad de cumplir las formalidades informativas a través de un
6
interfaz armonizado. La estructura y formatos de los datos empleados se basaron en
los resultados del trabajo del subgrupo de mapeo de datos y funcionalidades del
Grupo eMS. A principios de 2014 se pudo contar con una segunda versión del
prototipo que disponía de interfaces con las autoridades públicas, con el fin de
asegurar el tratamiento de las informaciones recibidas de los proveedores de datos
del buque y registrar las decisiones relevantes y también permitía el intercambio de
información con SafeSeaNet. A lo largo de 2014 están previstos nuevos desarrollos,
con la fase final del proyecto, que culminará en noviembre de 2014.
3.1.3.2. El proyecto AnNa9
El proyecto AnNa («Advanced National Networks for Administrations» - Redes
Nacionales Avanzadas para la Administración), seleccionado en el ámbito de la
licitación plurianual de 2012 de las Autopistas del Mar de las redes transeuropeas de
transporte (RTE-T), con un presupuesto de 37 076 000 euros y que se desarrolla de
2012 a 2015, es un proyecto de los Estados miembros para apoyar la aplicación
efectiva de la Directiva sobre formalidades informativas. La finalidad del proyecto es
apoyar el desarrollo eficaz y sostenible de ventanillas únicas nacionales en línea con
la Directiva (es decir, apoyando la integración del sistema basado en las TIC en la
evolución de la ventanilla única nacional marítima).
Catorce Estados miembros (Bélgica, Bulgaria, Chipre, Grecia, Francia, Italia,
Letonia, Países Bajos, Portugal, Rumanía, Eslovenia, España, Suecia y Reino Unido)
participan activamente en el proyecto; otros seis más (Croacia, Dinamarca,
Alemania, Irlanda, Finlandia y Malta) tienen estatuto de observadores10. Varias
organizaciones con intereses en el sector marítimo11 se han asociado al proyecto. El
proyecto AnNa funciona de abajo hacia arriba, prestando asistencia a las
administraciones nacionales en la creación de sus ventanillas únicas marítimas, y
apoya la integración (en el sistema) dentro de las ventanillas únicas nacionales
marítimas y entre ellas (del buque a la costa y entre los diversos servicios y
administraciones), partiendo de la necesidad de:
9
10
11
•
optimizar la utilización de los datos y de los modelos de datos (internacionales)
ya disponibles;
•
identificar con claridad cuáles son los datos que es obligatorio facilitar a las
autoridades públicas (por ley) y a los operadores de la cadena logística;
•
identificar de qué forma los datos pueden ser reutilizados;
•
incorporar el concepto «a largo plazo»: esto significa que el trabajo y las
inversiones deben buscar la rentabilidad (también en relación con las
inversiones realizadas en sistemas comunitarios para puertos) y la ejecución de
la agenda de la política europea de transportes, incluidos los objetivos e-
www.annamsw.eu.
Además, tienen también estatuto de observación Islandia, Israel, Montenegro y Noruega.
CESMA (Confederación de las Asociaciones Europeas de Capitanes), CLECAT (Asociación Europea
de Empresas de Servicios de Tránsito, Transporte, Logísticos y Aduaneros), FIATA (Federación
Internacional de Asociaciones de Expedidores de Carga), ECASBA (Asociación de Agentes y
Corredores Navieros de la CE), ECSA (Asociación de Armadores de la Comunidad Europea), EHMC
(Comité Europeo de Capitanes de Puerto), EPCSA (Asociación Europea de sistemas para Puertos
Comunitarios), ESPO (Organización Europea de Puertos Marítimos), WSC (Consejo Mundial de
Transporte Marítimo) y WCO (Organización Mundial de Aduanas).
7
Freight («transporte electrónico de mercancías») y e-Customs («aduana
electrónica»);
•
desarrollar un marco que establezca una lista de medidas viables (incluyendo
su perspectiva internacional).
Se desarrollan requisitos de tipo funcional y técnico, así como un plan director
intermedio para los requisitos mínimos de la Directiva y un documento estratégico
que describe los puntos de vista de las diversas organizaciones interesadas. En la
próxima fase se lanzarán proyectos piloto para poner a prueba diferentes conceptos e
ideas de implementación de la Directiva.
A fin de evitar duplicaciones o actividades contradictorias con las actividades del
Grupo eMS, los resultados del proyecto AnNa son presentados y validados por el
Grupo eMS.
Tanto el proyecto de demostración PMI como el proyecto AnNa pretenden responder
a las necesidades experimentadas por algunos Estados miembros que están aplicando
la Directiva sobre formalidades informativas. El trabajo realizado en el marco del
proyecto de demostración PMI y en el proyecto AnNa se consideran un valor
añadido al trabajo de los subgrupos del Grupo eMS para la aplicación global de la
Directiva sobre formalidades informativas, siempre que sea coherente y esté
debidamente coordinado.
4.
OTRAS OBLIGACIONES DE NOTIFICACIÓN EN VIRTUD DEL ARTÍCULO 15
4.1.
Disponibilidad de los datos relativos al tráfico/circulación de buques dentro de
la Unión, o a las escalas en puertos de terceros países o en zonas francas.
Actualmente no se dispone de información detallada sobre la dimensión del
tráfico/circulación de buques de un puerto de la UE a otro, ni de los buques que
hacen escalas intermedias en puertos de terceros países o entran en zonas francas.
Las organizaciones representativas del sector, como ECSA y WSC, afirman que la
gran mayoría de los buques que navegan en aguas de la UE hacen escala en puertos
de terceros países, pero no se dispone de datos exactos públicamente disponibles, ni
de los volúmenes de las mercancías transportadas ni de la frecuencia del tráfico.
Todas las informaciones relativas a la carga están disponibles en el manifiesto de
carga. Los datos relativos a la carga se presentan a los servicios aduaneros a efectos
financieros y de otro tipo, y a los puertos y terminales a efectos operativos. Se
intercambian con carácter confidencial para estos efectos específicos y solo pueden
ser utilizados para otros fines con el permiso explícito de la persona o de la autoridad
que los ha facilitado.
Los Estados miembros están obligados a facilitar a la Comisión (Eurostat) los datos
relativos a la carga, pero estos datos solo pueden utilizarse para los fines definidos en
la Directiva 2009/42/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 6 de mayo de
2009, sobre la relación estadística del transporte marítimo de mercancías y
pasajeros12. Los datos relativos al transporte marítimo a nivel de «puerto a puerto»
son considerados confidenciales por el Grupo de Trabajo sobre Estadísticas de
12
DO L 141 de 6.6.2009, p. 29.
8
Transporte Marítimo13. Por el contrario, las estadísticas sobre los volúmenes de carga
son divulgadas por Eurostat al nivel agregado de «puerto a zona costera marítima».
Existen también otras estadísticas divulgadas públicamente, pero son demasiado
generales (no implican transporte de mercancías específicas) y/o no están vinculadas
a los datos relativos a la circulación de los buques.
Los datos relativos al tráfico se incorporan en las formalidades informativas
(requisitos de declaración de seguridad portuaria, de declaración de mercancías
peligrosas a bordo de buques, etc.) o pueden obtenerse a través de sistemas de
localización como los sistemas de identificación automática (SIA)14 y los sistemas de
identificación y seguimiento de largo alcance de los buques (LRIT en sus siglas en
inglés)15. Solo se dispone de algunos estudios que contienen datos analizados en
materia de tráfico para una región determinada, un tipo de buque determinado o un
determinado periodo, pero no son suficientes para tener una perspectiva del número
de movimientos de buques dentro de la UE y desde/hacia puertos de terceros países o
zonas francas.
Se han realizado con éxito estudios que vinculan los movimientos de los buques con
el tráfico puerto/carga a nivel del puerto o del terminal. Aunque en teoría es posible
establecer una correspondencia entre los datos SIA y los datos de la carga, por
ejemplo, será extremadamente difícil realizar dicha tarea a nivel de la UE. La
cantidad de datos recogidos en las bases de datos SIA es enorme y la obtención de
datos de carga a partir de los puertos no es fácil por razones de confidencialidad.
Una divulgación general de los datos «puerto a puerto» relativos al volumen de carga
recogidos en el marco de la Directiva 2009/42/CE sería contraria a los principios que
rigen la confidencialidad de los datos del Código de Buenas Prácticas de las
Estadísticas Europeas, así como del marco jurídico para Eurostat y las autoridades
nacionales en materia de estadística. Con todo, investigadores previamente
autorizados podrán tener acceso a los microdatos confidenciales para fines
científicos, a condición de que se cumplan las directrices de Eurostat para dicho
acceso.
Los datos detallados relativos a los movimientos de los buques poden obtenerse
potencialmente utilizando la información que facilita el SIA. Asimismo, puede
recabarse información también a partir de las formalidades informativas exigidas a
los buques y, en un futuro, a partir del manifiesto electrónico.
13
14
15
El Grupo de Trabajo sobre Estadísticas de Transporte Marítimo es un grupo de expertos de la Comisión
que asesora a la Comisión en los temas relativos a dicho ámbito, establece una estrecha cooperación
entre los institutos estadísticos de los Estados miembros y la Comisión y facilita el intercambio de
información, experiencias y buenas prácticas.
El sistema de identificación automática (SIA) fue creado por el Convenio Internacional para la
Seguridad de la Vida Humana en el Mar (SOLAS), en su versión modificada, que exige que todos los
buques estén dotados de sistemas de identificación automática capaces de facilitar información sobre el
buque a otros buques y a las autoridades costeras de forma automática.
El LRIT fue introducido por el convenio SOLAS, en su versión modificada. El objetivo principal de los
informes de posición de buques emitidos por el sistema LRIT es permitir a un gobierno contratante del
Convenio la obtención de información sobre la localización y la identidad de buques con una antelación
suficiente para poder evaluar los riesgos en materia de seguridad que representa un buque que se
encuentre frente a su costa y responder, si fuera necesario, para reducir cualquier riesgo.
9
4.2.
Viabilidad de suprimir o simplificar las formalidades para los buques que
hayan hecho escala en el puerto de un tercer país o en una zona franca
Aunque se hayan introducido medidas de simplificación en el pasado, los
procedimientos administrativos en materia de transporte marítimo suelen
considerarse aún hoy innecesariamente complejos, redundantes y no armonizados
entre Estados miembros y puertos. En consecuencia, el transporte marítimo no
siempre se explota en todo su potencial.
Con la iniciativa Cinturón Azul se prevé una mejora significativa, ya que permitirá
a los buques operar libremente dentro del mercado interior de la UE con una carga
administrativa mínima, incluidas la simplificación y armonización de medidas
aduaneras para el transporte marítimo cuando el buque también ha hecho escala en
puertos de terceros países.
Cuando en un buque se encuentran mercancías de la Unión y este navega fuera del
límite de las 12 millas náuticas, el estatuto de las mercancías automáticamente pasa a
ser el de mercancías no procedentes de la Unión y todas las mercancías se tratarán de
esta forma a la llegada. Esto es aplicable incluso cuando el buque tiene como destino
otro puerto de la UE. Por consiguiente, cuando un buque entra en un puerto de la UE,
las autoridades aduaneras exigen la realización de determinadas formalidades
informativas, la presentación de declaraciones, la prueba del estatuto de la Unión, si
se diera el caso, y otras informaciones relativas a la carga para las mercancías que se
van a desembarcar; tras la llegada del buque a otros puertos de la UE, las mercancías
que van a desembarcar podrán ser sometidas a controles iguales o parecidos.
En la Comunicación sobre el Cinturón Azul se hace referencia a dos medidas
legislativas que va a proponer la Comisión. La primera, consistente en una mayor
simplificación del régimen de explotación de un servicio de línea regular de buques,
es decir, buques autorizados para transportar únicamente mercancías de la Unión que
hacen escala regularmente solo en los puertos de la UE, ha sido adoptada. De
acuerdo con las nuevas reglas, aplicables desde el 1 de marzo de 2014, el estatuto del
servicio de línea regular se hará más atractivo. En primer lugar, el periodo de
consulta posterior a cualquier solicitud se ha reducido de 45 a 15 días. En segundo
lugar, las empresas de transporte marítimo tienen la posibilidad de incluir desde el
principio no solo a los Estados miembros que están efectivamente afectados por el
servicio sino también a Estados miembros que podrían llegar a estar afectados en el
futuro.
Habida cuenta de que la mayoría de los buques hace frecuentemente escala en
puertos de terceros países y transporta tanto mercancías de la Unión como de fuera
de la Unión, dichos buques se encuentran excluidos del servicio de línea regular, o
bien este no constituirá una simplificación adecuada para ellos. Si el transporte
marítimo ha de explotar todo su potencial, un verdadero proceso de simplificación
deberá incluir también este tipo de servicio marítimo. Para ello, la Comisión está
desarrollando el manifiesto electrónico como segunda medida. En una primera fase,
el manifiesto electrónico, cuando se presente en un puerto de la UE, permitirá a las
autoridades aduaneras determinar fácilmente el estatuto de las mercancías, lo que
dará lugar a una disminución de los controles aduaneros. Incluso cuando un buque
haya hecho escala en un puerto de un país tercero pero las mercancías de la Unión
hayan permanecido a bordo, será más fácil demostrar su estatuto de la Unión,
permitiendo que sigan su camino más rápidamente. El manifiesto electrónico debe
estar listo para ser aplicado a partir de junio de 2015.
10
Por lo que respecta al transporte de pasajeros, se han introducido medidas de
simplificación en el Código de Fronteras Schengen. Cuando un buque entra en un
puerto de la UE, el control de fronteras exige completar determinadas formalidades,
como la transmisión de la lista de los pasajeros y de la tripulación. Esto es aplicable
en el momento de la llegada o partida de un buque desde o hacia otro puerto de la UE
o un puerto de un país tercero. El Reglamento (CE) nº 562/2006 del Parlamento
Europeo y del Consejo, de 15 de marzo de 2006, por el que se establece un Código
comunitario de normas para el cruce de personas por las fronteras16 (Código de
fronteras Schengen), posteriormente modificado por el Reglamento (UE)
nº 610/201317, contempla una simplificación de estos procedimientos para las
embarcaciones de crucero, embarcaciones de recreo y enlaces de transbordadores,
entre otros, adaptando los plazos previstos para la presentación de las listas a los
plazos establecidos por la Directiva sobre formalidades informativas.
4.3.
Posibilidad de extender la simplificación introducida por la Directiva sobre
formalidades informativas a las vías de navegación interior y compatibilidad del
proceso de transmisión electrónica de datos con los Servicios de Información
Fluvial (SIF)
Los sectores del transporte marítimo y del transporte por vías navegables interiores
son dos sectores diferentes e independientes. El sector del trasporte marítimo ya está
regulado totalmente por normas de la UE y por normas internacionales, así como por
procedimientos administrativos obligatorios, que incluyen conjuntos de datos y
obligaciones de notificación. El sector del transporte por vía navegable, por su parte,
está regulado en menor medida.
La Directiva 2005/44/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, relativa a los
servicios de información fluvial (SIF) armonizados en las vías navegables interiores
de la Comunidad18 y las especificaciones técnicas posteriores de la información
electrónica sobre los buques para la navegación interior descritas en el Reglamento
(UE) nº 164/2010 de la Comisión19 definen las reglas y normas de la comunicación
electrónica y de la transmisión de datos entre Estados miembros que se han de
utilizar cuando sea obligatoria la notificación de los buques en virtud de normas
nacionales o internacionales. Por otra parte, la Comisión Central para la Navegación
del Rin introdujo la obligatoriedad de la notificación electrónica para determinadas
embarcaciones que transportan contenedores en el Rin a partir del 1 de enero de 2010
y se ha implantado el intercambio internacional de datos entre Alemania y los Países
Bajos.
El sector del transporte marítimo ha desarrollado entre tanto mecanismos de
intercambio de datos bien desarrollados, como el sistema SafeSeaNet. Además de
eso, la Directiva sobre formalidades informativas prevé ahora ventanillas únicas
nacionales en una forma simplificada y racionalizada de presentación de la
información necesaria para múltiples fines. La transmisión electrónica de datos en el
sector del transporte por vías navegables interiores se organiza a través del sistema
SIF, pero sin punto de entrada único de información ni mecanismo de intercambio
avanzado que sea comparable con el del sistema SafeSeaNet.
16
17
18
19
DO L 105 de 13.4.2006, p. 1.
DO L 182 de 29.6.2013, p. 1.
DO L 255 de 30.9.2005, p. 152.
DO L 57 de 6.3.2010, p. 1.
11
Las medidas de simplificación en materia de formalidades informativas para el sector
marítimo podrían posiblemente ampliarse al sector de la navegación interior, pero
eso exigiría 1) una armonización de los conjuntos de informaciones utilizados en el
sector del transporte marítimo con los empleados en el sector de la navegación
interior y 2) la revisión de la organización del intercambio electrónico de datos y,
posiblemente, también del marco jurídico para la comunicación electrónica de datos
en el sector de la navegación interior. Además, habría que establecer un plan de
acción por fases, bien estructurado, con un calendario realista, respaldado por todas
las partes interesadas.
5.
CONCLUSIONES
El proceso de implementación de la Directiva sobre formalidades informativas
está todavía en marcha y el establecimiento definitivo de las ventanillas únicas
nacionales solo está previsto para junio de 2015. Con todo, ya pueden hacerse
observaciones sobre las conclusiones del informe del consultor y los consiguientes
debates con los Estados miembros y las partes interesadas en el marco del Grupo
eMS.
Hay muchas autoridades y partes interesadas diferentes, con diversas funciones,
competencias y responsabilidades, implicadas en el establecimiento de la ventanilla
única nacional. La cooperación entre estas entidades, tanto a nivel de la UE como a
nivel nacional, es esencial y ha de intensificarse.
Por razones de maximización de la eficiencia y para evitar la duplicación de
esfuerzos, existe la tendencia a aprovechar las plataformas, soluciones técnicas y de
normalización existentes, con el fin de aprovechar las inversiones en sistemas ya
realizados. Sin embargo, cuando se aprovechan sistemas existentes, no deben
perderse de vista los requisitos de la Directiva y hay que garantizar que estos se
cumplen correctamente. Así pues, los Estados miembros deberán evaluar
detenidamente sus sistemas actuales, participar activamente en el trabajo del Grupo
eMS e implantar las especificaciones funcionales y técnicas correctamente, conforme
con lo discutido en su seno. Además, pueden obtenerse ventajas del trabajo realizado
en el proyecto de demostración PMI y en el proyecto AnNa, que ofrecen soluciones
prácticas para la implantación de las ventanillas únicas nacionales.
Es necesario un apoyo continuado al proceso de implantación para establecer la
ventanilla única nacional dentro del plazo prescrito. Es necesario desarrollar nuevas
especificaciones funcionales y técnicas cuanto antes. En ese sentido, constituye un
factor importante el desarrollo del manifiesto electrónico, ya que constituye la parte
más importante a integrar en la ventana única. Los Estados miembros prefieren
esperar para finalizar la implantación TIC de la ventanilla única nacional hasta que
haya una idea clara sobre el conjunto de datos del manifiesto electrónico. Para
mediados de 2014 está prevista una votación en el comité del código aduanero
comunitario competente acerca del marco jurídico necesario.
En relación con las demás obligaciones de notificación, pueden extraerse las
siguientes conclusiones:
•
Actualmente no se dispone de información suficiente y detallada sobre la
magnitud del tráfico/circulación de buques de un puerto de la UE a otro, ni de
los buques que hacen escalas intermedias en puertos de terceros países o entran
en zonas francas. Con todo, se han identificado posibilidades para recabar más
12
información en el futuro. La Comisión estudiará dichas posibilidades y
analizará su oportunidad y la manera en que podrían contribuir a mejorar la
calidad y disponibilidad de las estadísticas.
6.
•
Deberá incentivarse una mejor utilización del transporte marítimo evitando o
simplificando más las formalidades para los buques que hayan hecho escala en
el puerto de un tercer país o en una zona franca. La reciente iniciativa Cinturón
Azul y el desarrollo del manifiesto electrónico, una vez implementados,
constituirán un importante paso en dicha dirección. Como paso siguiente, la
Comisión debería estudiar nuevas medidas de simplificación, por ejemplo
añadiendo otras funcionalidades (aduaneras) al manifiesto electrónico.
•
Es posible extender la simplificación prevista por la Directiva sobre
formalidades informativas al transporte por vías navegables interiores para
articular el SIF con el sistema SafeSeaNet, aunque sea en determinadas
condiciones. La Comisión analizará estas medidas y, si se diera el caso,
abordará determinadas cuestiones en el marco de la próxima revisión de la
política SIF y de la iniciativa e-Freight.
PERSPECTIVAS FUTURAS
Todas las políticas de la UE ponen de manifiesto la necesidad de un uso más eficaz
de los recursos y de asegurar la competitividad del sector europeo de los transportes
y del comercio europeo en general. La Comisión considera que un elemento
importante para alcanzar estos objetivos sería una mejor utilización de la información
electrónica.
Las ventanillas únicas nacionales crearán entornos transversales de intercambio de
información a nivel nacional, permitiendo a las autoridades nacionales el acceso a
cualquier información relevante para el transporte marítimo a través de un punto
único, mientras que el sector solo tendrá que presentar la información una vez. Con
el respaldo del sistema SafeSeaNet, la información relevante podrá ser compartida, y
lo será, entre las ventanillas únicas nacionales y por consiguiente, entre los Estados
miembros. Conjuntamente, las ventanillas únicas nacionales y la plataforma
SafeSeaNet constituyen y proporcionan un verdadero marco para la recogida e
intercambio de datos marítimos, ofreciendo servicios y respondiendo a una gran
variedad de funciones y necesidades relacionadas con el sector marítimo. En efecto,
el sistema SafeSeaNet está evolucionando y es capaz de prestar servicios marítimos
integrados, que incorporan SIA terrestres y vía satélite, LRIT e imágenes por satélite.
Actualmente, a raíz de este proceso, la información proporcionada por el sistema
SafeSeaNet ya se utiliza para otros fines distintos de la seguridad marítima, en
particular en materia de control de las fronteras y de la emigración por parte de la
agencia FRONTEX, para la vigilancia de las pesquerías por parte de la Agencia
Europea de Control de la Pesca y para operaciones de seguridad marítima como la
lucha contra la piratería. Están en curso debates sobre la posible utilización del
SafeSeaNet para el ejercicio de otras funciones, como la vigilancia del cumplimiento
de la ley, los guardacostas y las aduanas.
Dicha evolución tendrá también un papel esencial en la realización de la
iniciativa/acción del entorno común de intercambio de información (CISE), que
pretende facilitar el intercambio intersectorial de la información relativa a la
vigilancia en el ámbito marítimo de la UE, incluido el sector de la defensa. La
13
ventanilla única nacional/plataforma SafeSeaNet ya proporciona una parte
importante de los datos y de la información que se comparte, tanto centralizada como
descentralizada, permitiendo a las autoridades nacionales aprovechar los sistemas y
soluciones existentes, y de esta forma mejorar la información compartida, a nivel
internacional, de la UE y nacional.
A medio plazo, la legislación en vigor exigirá alguna aclaración y ajustes de acuerdo
con las enseñanzas extraídas de la implementación de la Directiva sobre
formalidades informativas y experiencia en el uso y el nuevo desarrollo tecnológico
en la esfera de SafeSeaNet.
Por lo que respecta a la Directiva sobre formalidades informativas y las ventanillas
únicas nacionales, podrán analizarse las siguientes cuestiones, que darían lugar a una
mayor simplificación y reducción de la carga administrativa, tanto para las
administraciones como para el sector marítimo:
•
Ampliación del ámbito de aplicación de la Directiva para cubrir nuevas
formalidades, como las notificaciones de controles por parte del Estado del
puerto.
•
Metodología de seguimiento para la implantación de la ventanilla única
nacional, teniendo en perspectiva su optimización.
•
Armonización de disposiciones legales, en los diversos actos jurídicos de la
Unión que incluyan obligaciones informativas cubiertas por la Directiva sobre
formalidades informativas, en lo relativo a los buques a los que se aplican y a
las excepciones.
•
Revisión del artículo 9, que exime a los buques que realizan transporte
marítimo intracomunitario de algunas de las obligaciones de información, dado
que los Estados miembros han reivindicado que determinadas formalidades
informativas pueden ser necesarias. Su revisión podrá dar lugar a una mejor
comprensión de la forma en que pueden concederse las excepciones a los
buques que operan entre puertos de la Unión Europea.
•
Mayor armonización de los plazos en materia de obligaciones de información
previstas en los diversos actos jurídicos de la Unión que cubre la Directiva
sobre formalidades informativas.
•
Armonización de las formalidades informativas derivadas de los requisitos
nacionales que serán presentadas en las ventanillas únicas nacionales.
•
Reutilización de los datos a nivel europeo.
Además de esto, debe estudiarse la posibilidad de que la Comisión introduzca la
opción de adoptar especificaciones jurídicamente vinculantes. Se ha observado una
clara necesidad de adopción de un instrumento vinculante (eventualmente basado en
el documento de control del interfaz y de las funcionalidades (DCIF) previsto en la
Directiva 2002/59/CE) para regular algunas funcionalidades (como, por ejemplo, la
información relativa a la carga) y cuestiones de índole técnica, como, por ejemplo,
las relacionadas con especificaciones técnicas, autenticación y derechos de acceso,
cuestiones que no pueden satisfacerse actualmente dentro del marco jurídico previsto
en la Directiva sobre formalidades informativas.
En relación con SafeSeaNet, se está considerando un enfoque en dos fases en la
revisión de la Directiva 2002/59/CE. El primer paso está centrado en elementos
14
importantes como son una mejor utilización de la información electrónica y la
creación de una interoperabilidad con los sistemas marítimos pertinentes en vigor en
materia de seguimiento, información y notificaciones, que permitan la prestación de
servicios marítimos integrados, con SafeSeaNet ocupando la posición central. Las
acciones analizadas incluyen:
•
Actualización del anexo III de la Directiva 2002/59/CE, aprovechando los
avances tecnológicos obtenidos con SafeSeaNet a través de los servicios
marítimos integrados y, por consiguiente, adaptado los principios y el mandato
del Grupo de Gestión de Alto Nivel.
•
Clarificación de la mayor integración y utilización de la ventanilla única
nacional /plataforma SafeSeaNet en lo relativo al seguimiento y notificación de
cuestiones ambientales, por ejemplo, los sistemas de seguimiento y de
información sobre las instalaciones de recepción portuarias y de la
contaminación causada por buques.
El segundo paso, la revisión completa de la Directiva, tendrá en cuenta el impacto y
las enseñanzas obtenidas de la aplicación de la Directiva sobre formalidades
informativas.
Además de eso, la Comisión seguirá desarrollando la iniciativa de los sistemas
marítimos electrónicos (e-Maritime), que tiene como objetivo la optimización de
los procesos portuarios relativos al buque y a la carga y la reducción de las cargas
administrativas, analizando las prácticas, los procedimientos y los reglamentos
existentes, y proponiendo simplificaciones derivadas del uso de los sistemas
electrónicos actuales o futuros, de las informaciones compartidas y de la supresión de
prácticas y normativas obsoletas. En el contexto de esta iniciativa, se lanzará un
debate con expertos, que constituirá una posibilidad para que las autoridades y
operadores económicos del sector trabajen en conjunto con el objetivo de identificar
los obstáculos que impiden la competitividad y la eficiencia del sector del transporte
marítimo en Europa y de proponer ideas innovadoras que mejoren la situación actual.
Desde una perspectiva logística, la Comisión lanzará la política del transporte
electrónico de mercancías (e-Freight) con el fin de conectar a las partes interesadas
para un acceso y un uso eficaz de la información en el transporte de mercancías, no
sólo en el trasporte marítimo sino en todos los modos de transporte. El objetivo de la
iniciativa del transporte electrónico de mercancías es triple: sustituir efectivamente
los documentos en formato papel por documentos en formato electrónico, simplificar
los procedimientos y evitar la entrada de datos repetidos en diferentes sistemas, así
como la integración de la información procedentes de diversas fuentes y sustratos.
Surgirán nuevas oportunidades de negocio. Más específicamente, en lo relativo a las
formalidades informativas, la Directiva sobre formalidades informativas y las
iniciativas políticas como la de los sistemas marítimos electrónicos y la del Cinturón
Azul deben ser complementadas mediante instrumentos técnicos y capacidades de
coordinación que serán desarrolladas en el ámbito de la iniciativa del transporte
electrónico de mercancías. La reutilización ampliada de datos podrá hacer que la
presentación de los agentes a las autoridades de un conjunto único de informaciones
sea suficiente para fines aduaneros, de transporte y para otros fines en todos los
modos de transporte.
La creación de ventanillas únicas nacionales y la disponibilidad de sistemas de
intercambio de informaciones electrónicas en el ámbito marítimo es ya, por sí sola,
15
una realización muy significativa, pero tenemos que seguir mirando hacia el futuro.
El sistema de informaciones y de intercambio en el ámbito marítimo de la
próxima generación, que combina y se basa en las ventanillas únicas nacionales, el
sistema SafeSeaNet y la iniciativa de los sistemas marítimos electrónicos deberán
aportar beneficios a diversas funciones marítimas y responder a necesidades tanto
nacionales como de la UE, mejorando así aún más la seguridad y el transporte
marítimos y la dimensión del tráfico, así como los aspectos relativos a la facilitación
del comercio. De esta forma se fomentará un enfoque más global en el ámbito de los
transportes que contribuya a la realización de los objetivos delineados en Libro
Blanco de la Comisión sobre la política de transportes.
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