Servicios Mexicanos Náuticos, S

ACCESO A LA JUSTICIA
CASO: CONSTRUCCIÓN DEL MUELLE ULTRAMAR EN LA CIUDAD DE PLAYA
DEL CARMEN, ESTADO DE QUINTANA ROO
CONTEXTO
Servicios Mexicanos Náuticos, S.A. de C. V. promovió la construcción de dos muelles
para embarcaciones de mediano calado, uno de ellos “Muelle Ultramar” en la Ciudad
de Playa del Carmen, Estado de Quintana Roo, en la costa del Caribe Mexicano. Sin
embargo, a escasos 140 metros del lugar se encuentra un hábitat coralino conocido
como “Arrecife Jardines”.
MARCO LEGISLATIVO
Leyes Analizadas
Ley
Ley General del Equilibrio Ecológico y
Protección al Ambiente
Ley Federal del Procedimiento
Administrativo
Ley Federal de Transparencia y Acceso a
la Información Pública Gubernamental
Ley Federal sobre Metrología y
Normalización
Ley del Servicio Profesional de Carrera en
la Administración Pública Federal
Código Penal Federal
Fecha de publicación en el Diario Oficial de
la Federación
20 de enero de 1988, última reforma 7 de
diciembre de 2005
4 de agosto de 1994, última reforma 30 de
mayo de 2000
11 de julio de 2002, última reforma 11 de mayo
de 2004
1º de julio de 1992, última reforma 19 de mayo
de 1999
10 de abril de 2003, última reforma 9 de enero
de 2006
14 de agosto de 1931, última reforma 23 de
agosto de 2005
El acceso a la justicia ambiental, entendido como la posibilidad de obtener una
solución jurídica pronta y expedita para un conflicto de naturaleza ambiental, propone
que todas las personas están en igualdad de condiciones para acceder a la justicia y
obtener resultados individual y socialmente justos1.
A continuación se describen los medios y procedimientos para acceder a la
justicia en materia ambiental en México.

Acceso a la Justicia y Medios de Defensa.
A pesar de que los delitos ambientales están tipificados en el Código Penal2 y pueden
ser denunciados por cualquier ciudadano, en México no existen tribunales
especializados en medio ambiente, ni legislación específica en materia de daño
ambiental. Sin embargo, hay que destacar que cualquier persona puede denunciar
1
2
José Iturriaga de la Fuente. El propósito de la normatividad ambiental: la protección del entorno. INE.
Artículos 414 al 423 del Código Penal Federal.
1
ante el Ministerio Público Federal (MP)3, todo hecho, acto u omisión que pueda
constituir un delito ambiental.4
Una vez presentada la denuncia, el MP tiene la obligación de investigar los hechos, de
acreditar el cuerpo del delito y la probable responsabilidad de una persona
determinada. Además, es el único organismo capacitado para ejercitar acción penal y
consignar al presunto responsable ante el juez para dar inicio al proceso penal. De
esta forma, la facultad de accionar el sistema jurisdiccional resulta exclusiva del MP.
La participación de la ciudadanía se limita a la presentación de la denuncia. Una de las
figuras legales más importantes y emblemáticas del marco jurídico mexicano, también
aplicable en materia ambiental, es el Juicio de Amparo, solicitado ante el Poder
Judicial de la Federación en el caso de que alguna de las garantías constitucionales
haya sido violada. La Constitución señala que este tipo de juicios siempre se solicitará
a instancia de la parte agraviada y cuando se reclamen actos de tribunales judiciales,
administrativos o del trabajo.
Esta figura sólo procede contra sentencias definitivas o laudos y resoluciones que
pongan fin al juicio. Es decir, antes de poder interponer un juicio de amparo ante un
tribual federal, es necesario agotar todos los recursos o medios de defensa ordinarios
(como el Recurso de Revisión y/o el Juicio de Nulidad).
En México, como ocurre en muchos países de Latinoamérica, la materia ambiental es
eminentemente administrativa, tanto en los aspectos programáticos como en los
medios para acceder ante un tribunal o equivalente para procurar justicia. Ello implica
que la autoridad impone exclusivamente sanciones administrativas.
En materia específicamente ambiental, la LGEEPA contempla dos medios de defensa
legal del medio ambiente. El primero es la Denuncia Popular, 5instrumento legal que
está al alcance de todas las personas, grupos y organizaciones de la sociedad civil,
para hacer del conocimiento de la autoridad ambiental cualquier posible delito o
irregularidad que pudiera generar un desequilibrio ecológico o daño ambiental, o
alguno que contravenga la legislación. Pero, nuevamente, en el uso de este
instrumento la participación de le gente se limita a dar aviso a la autoridad ambiental,
sin posibilidad de recurrir directamente ante ningún tribunal.
El recurso de revisión es el otro medio de defensa establecido por la LGEEPA6 y
aunque su naturaleza es meramente administrativa, es el instrumento legal más
recurrido para prevenir, proteger y preservar el medio ambiente en México.
La Ley Federal de Procedimiento Administrativo (LFPA)778 , regula el procedimiento
de este recurso como se explica a continuación.

Recurso de Revisión.
La LGEEPA señala en su artículo 176 que:
“Las resoluciones definitivas dictadas en los procedimientos administrativos con motivo
de la aplicación de esta Ley, sus reglamentos y disposiciones que de ella emanen,
3
Desde las reformas a la LGEEPA de 1996, los delitos ambientales se encuentran establecidos en el CódigoPenal
Federal.
4
Artículo 182 de la LGEEPA.
5
Artículo 188 a 200 de la LGEEPA
6
Artículo 176 y 180 de la LGEEPA
7
Artículo 121 de la LFPA.
2
podrán ser impugnadas por los afectados, mediante el recurso de revisión, dentro de
los quince días hábiles siguientes a la fecha de su notificación, ante las instancias
jurisdiccionales competentes. El recurso de revisión se interpondrá directamente ante
la autoridad que emitió la resolución impugnada, quien en su caso, acordará su
admisión, y el otorgamiento o denegación de la suspensión del acto recurrido,
turnando el recurso a su superior jerárquico para su resolución definitiva”.
La misma LGEEPA señala más delante, en el artículo 180 que:
“Tratándose de obras o actividades que contravengan las disposiciones de esta Ley,
los programas de ordenamiento ecológico, las declaratorias de áreas naturales
protegidas o los reglamentos y normas oficiales mexicanas derivadas de la misma, las
personas físicas y morales de las comunidades afectadas tendrán derecho a impugnar
los actos administrativos correspondientes, así como a exigir que se lleven a cabo las
acciones necesarias para que sean observadas las disposiciones jurídicas aplicables,
siempre que demuestren en el procedimiento que dichas obras o actividades originan
o pueden originar un daño a los recursos naturales, la flora o la fauna silvestre, la
salud pública o la calidad de vida. Para tal efecto, deberán interponer el recurso
administrativo de revisión a que se refiere este capítulo”.
En este mismo sentido, la Ley Federal sobre Metrología y Normalización (LFMN), ley
que resulta particularmente importante para esta investigación, indica que:
“…los interesados afectados por los actos y resoluciones de las autoridades
administrativas que pongan fin al procedimiento administrativo, a una instancia o
resuelvan un expediente, podrán interponer el recurso de revisión o, cuando proceda,
intentar la vía jurisdiccional que corresponda”8 .
Así, todas las leyes aplicables brindan una legitimación procesal restringida, al
establecer requisitos (ser interesado y/o afectado) para estar en posibilidad de
interponer el recurso de revisión. Además, se debe interponer directamente ante la
autoridad que emitió la resolución impugnada, quien en su caso, acordará su
admisión, y el otorgamiento o denegación de la suspensión del acto recurrido,
turnando el recurso a su superior jerárquico para su resolución definitiva.9
La LFPA establece la nulidad de las licencias, permisos, autorizaciones o concesiones
ilegales y señala las sanciones administrativas a los servidores públicos responsables
en su expedición10.
Si bien es cierto que el funcionario superior jerárquico cuenta con la facultad legal para
revocar o modificar la resolución previamente emitida por su subalterno, y en su caso,
imponer una sanción, resulta natural que la postura y la voluntad política sea la misma,
facilitando así la parcialidad en el proceso.
En este tipo de procedimientos administrativos, la LFPA abre la posibilidad de que la
autoridad que funge como tribunal obtenga los medios de prueba que considere
necesarios, cabe mencionar que se admite toda clase de pruebas excepto la
confesional por parte de las autoridades. Esta ley en ningún momento menciona la
posibilidad de ofrecer pruebas o información por una persona ajena al proceso.
En caso de que el recurso de revisión resulte desfavorable para la persona que lo
solicitó, generalmente se puede iniciar un juicio de nulidad ante el Tribunal Federal de
Justicia Fiscal y Administrativa, impugnando la resolución que puso fin al
8
Artículo 83 de la LFMN
Artículo 180 de la LGEEPA.
10
Artículo 181 de la LGEEPA.
9
3
procedimiento administrativo. Cuando esta opción también resulta desfavorable para el
gobernado, y sólo hasta que se agote la misma, se podrá recurrir al juicio de amparo
ante los tribunales de la Federación, tal y como se ha señalado.
Es importante mencionar que el uso de mecanismos alternativos de resolución de
conflictos, es decir cualquier otro al no previsto formalmente por la legislación, es una
práctica muy poco común en México.
En cuanto al tema del acceso a la información, la Ley Federal de Transparencia y
Acceso a la Información Pública Gubernamental (LFTAIPG) establece que toda la
información que posea la autoridad federal debe ser de libre acceso para cualquier
persona que así lo solicite (excepto información clasificada como reservada o
confidencial), brindando una amplia legitimación procesal sin necesidad de comprobar
calidad o interés jurídico alguno. Los únicos requisitos que establece el artículo 40, son
esencialmente prácticos, a fin de facilitar el procedimiento11. De hecho, cualquier
persona, desde cualquier lugar, puede solicitar información pública e incluso interponer
el recurso de revisión vía Internet utilizando el Sistema de Solicitudes de Información
(SISI). A pesar de los grandes beneficios de este sistema, es importante señalar que
un gran porcentaje de la población en México carece de acceso directo a internet.
Aun y cuando una autoridad o una parte en un procedimiento reclame sobre la
confidencialidad de información solicitada, la ley de Transparencia y Acceso a la
Información es clara al señalar cuando podrá ser considerada como confidencial o
como reservada la información solicitada, señalando específicamente los casos en los
que será considerada con estas características en los artículos 14 y 18 de la ley. Esta
Ley tiene como finalidad proveer lo necesario para garantizar el acceso de toda
persona (incluyendo a menores de edad y extranjeros) a la información de la gestión
pública en posesión de los poderes de la unión y cualquier otra entidad federal.12
En el marco de la Ley Federal de Acceso a la Información, encontramos el Sistema
Automatizado de Integración de los Instrumentos de Consulta y Control Archivistito,
mediante el cual, todas las dependencias de la Administración Pública, incluyendo la
SEMARNAT, deben procurar mantener un control sobre los expedientes que en el
ejercicio de sus funciones se generen, logrando tener un control no solo físico, sino
específico sobre todos y cada uno de los documentos que se generen en el diario
ejercicio de la actividad pública. Asimismo, encontramos la obligación de las
autoridades de brindar información solicitada, y corresponde a la Unidad Coordinadora
de Participación Social y Transparencia la obligación de poner a disposición del
público en general, a través de medios remotos o locales de comunicación electrónica,
la información que generen las unidades administrativas de su adscripción, en los
términos de la legislación aplicable; así como ejercer las funciones que correspondan
a la unidad de enlace que se constituya en materia de transparencia y acceso a la
información, y realizar las notificaciones a los particulares, en los términos de la
legislación aplicable.
11
12
Nombre, domicilio, datos generales de su representante, etc.
Artículo 1° LFTAIPG
4
ANALISIS DEL CASO Y EVALUACIÓN
Por una parte, la comunidad de Playa del Carmen no fue informada de la
Manifestación de Impacto Ambiental en su modalidad regional, pero además dicha
manifestación no observó la zonificación establecida en el Programa de Ordenamiento
Ecológico del Corredor Cancún-Tulum. Ante esta situación, la Srita. Fanny del Rosario
Hernández, miembro de la comunidad afectada, con apoyo de hoteleros locales y
asesoría del Centro Mexicano de Derecho Ambiental, interpusieron el recurso de
revisión13 94 contra la resolución administrativa contenida en el Oficio No. S.G.P.A.DGIRA.- 003592 de fecha 3 de octubre de 2001, mediante la cual se autorizó de
manera condicionada el proyecto referido.
Conforme lo establecen los artículos 180 y 181 de la LGEEPA, la recurrente acreditó el
interés jurídico mediante copia certificada de credencial de elector y la escritura
Pública No. 4179, ante el Notario Público No.19 de la Ciudad de Cancún, Quintana
Roo.
La Secretaría del Medio Ambiente y Recursos Naturales, para llevar a cabo las
funciones establecidas en la ley, cuenta con Delegaciones regionales, encargadas de
atender los asuntos propios de la Secretaría en cada Estado de la República. Cabe
recalcar que los asuntos en los que la SEMARNAT tiene competencia se encuentran
delimitados en la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, y en todos los
demás asuntos que no se encuentran específicamente señalados se considera que las
legislaciones de los Estados pueden regularlas a través de Leyes ambientales locales,
y oficinas de gobierno dependientes del Gobierno local, quienes tendrán a su cargo
velar por el cumplimiento de las leyes locales.
Este procedimiento administrativo pudo haberse realizado mediante la Delegación
Federal de la Semarnat en el estado de Quintana Roo; sin embargo prefirieron
presentar el recurso directamente en las oficinas centrales de la Semarnat en la
Ciudad de México. Aún así, los responsables del caso consideraron que en todo
momento y forma el “tribunal” resultó accesible y sin barrera alguna.
La Manifestación de Impacto Ambiental, que omitía declarar la existencia de un
arrecife de coral a menos de 100 m del muelle por construir, fue presentada ante la
Semarnat con fecha 8 de febrero de 2001. A pesar de que el recurso de revisión
interpuesto contra la autorización otorgada en materia de Impacto Ambiental, se
presentó el día 5 de marzo de 2003 cumpliendo con el plazo legal, la obra de
construcción del muelle ya había comenzado y los consecuentes daños ambientales
ya se habían presentado.
Actualmente, los servidores públicos que ingresan a laborar en la Administración
Pública Federal, deben cumplir con diversos ordenamientos legales, entre los que
encontramos la Ley del Servicio Profesional de Carrera en la Administración Pública
Federal (LSPCAPF), la cual establece no solo como derecho, sino también como
obligación el que los servidores públicos reciban capacitación y actualización con
carácter profesional para el mejor desempeño de sus funciones14 así como participar
en los programas de capacitación obligatoria que comprende la actualización,
especialización y educación formal, sin menoscabo de otras condiciones de
desempeño que deba cubrir, en los términos que establezca su nombramiento15.
Dentro de la SEMARNAT, al estar facultada para interponer procedimientos
13
Con fundamento en los artículos 81 de la LGEEPA y 83 de la LFPA.
Art. 10 de la LSPCAPF.
15
Art. 11 de la LSPCAPF
14
5
administrativos, el personal que se encargue de llevarlos acabo, debe entonces de
estar actualizado respecto las disposiciones jurídicas que aplican, a efecto de poder
aplicar con imparcialidad y justicia los procedimientos que desarrollen.
Aun así, es importante señalar que el recurso de revisión fue sobreseído 16 en favor de
la Srta. Fanny del Rosario Hernández y su representante (Lic. Patricio Martín),
precisamente por no observar los plazos y términos legales, y por la autorización de
impacto ambiental que en principio fue otorgada, pero que no se renovó
oportunamente. En este caso, la controversia se centró en la procedencia del recurso
de revisión interpuesto. Es decir, el “tribunal” se limitó a verificar si se actualizaba la
hipótesis normativa que se prevé en los artículos presentados como fundamento
jurídico para presentar el recurso de revisión, así como en los términos y plazos
otorgados por la legislación vigente. La decisión del sobreseimiento fue esencialmente
procesal, sin que en este caso afectara la escasa o abundante especialización
académica en materia de derecho ambiental.
La CGJ fungió como “tribunal” para resolver el recurso de revisión aún cuando, junto
con la Dirección General de Impacto y Riesgo Ambiental, era la responsable de la
autorización otorgada para la construcción del muelle. A pesar de que ambas oficinas
forman parte de la misma dependencia y tienen el mismo superior jerárquico,
pareciera que fue imparcial el proceso mediante el cual se declaró inexistente la
autorización de impacto ambiental por haber vencido el plazo sin renovación.
De hecho, la CGJ (“tribunal”), aceptó todas las pruebas ofrecidas: documental pública,
documental privada, pericial, instrumental de actuaciones, inspección ocular y la
presuncional legal y humana. No obstante, en ningún momento existió la posibilidad de
que terceros ajenos al juicio ofrecieran prueba alguna.
Independientemente del sentido en que se resolvió el recurso de revisión, es posible
considerar que el proceso fue equitativo en cuanto a que los participantes tuvieron un
acceso efectivo a asesoría legal y a que las normas de procedimiento fueron
comprensibles para los participantes.
Dentro de la SEMARNAT, la Unidad Coordinadora de Participación Social y
Transparencia es la oficina encargada de proporcionar, de acuerdo con los
lineamientos emitidos por la Coordinación General Jurídica, orientación jurídica en
materia ambiental a las personas, organizaciones, grupos sociales, estados y
municipios, sobre sus trámites, solicitudes, requerimientos y propuestas ante las
unidades administrativas, órganos desconcentrados, delegaciones federales y
coordinaciones regionales de la Secretaría, así como solicitar a éstos la información
que se requiera para tales efectos; brindando de esta forma ayuda al publico para
poder acceder a los procedimientos administrativos que la misma Secretaría imparte.
Si bien es cierto que para este caso en específico la interpretación legal y aplicación
de la legislación vigente fue la adecuada y la resolución del recurso de revisión fue
favorable al promovente, ésta se limitó a declarar como nula la autorización en materia
de Impacto Ambiental, ya que la reparación del daño ambiental causado no está
contemplada en la legislación. Bajo el marco del recurso de revisión, sólo se busca
declarar nula una autorización.
16
De conformidad con el Diccionario Jurídico Mexicano del Instituto de Investigaciones Jurídicas, sobreseimiento es la
resolución judicial por la cual se declara que existe un obstáculo jurídico, o de hecho, que impide la decisión sobre el
fondo de la controversia.
6
Como ocurre en este tipo de procedimientos administrativos, la resolución que declara
el sobreseimiento del recurso de revisión fue notificada por escrito al representante
legal del interesado, en este caso el Lic. Patricio Martín, en las oficinas del Cemda en
Cancún. Pero esto no significa que la resolución sea de carácter público. Solamente
en los casos en que determinada persona solicite el documento generado por la
autoridad federal (Semarnat), con fundamento en la LFTAIPG, la notificación en
cuestión podrá ser entregada al solicitante. Tampoco existe mecanismo alguno que
esté dirigido a monitorear el cumplimiento de la resolución de la autoridad.
En cuanto a la reparación del derecho, ésta sí se dio en virtud de que se declaró nula
una autorización que afectaba al medio ambiente y a la comunidad de Playa del
Carmen. La reparación del daño ambiental no se establece por que la legislación no la
contempla bajo el marco del recurso de revisión. Cabe resaltar la importancia de
algunos grupos sociales como los hoteleros y buzos de la comunidad que apoyaron
económicamente la causa, en virtud de que el recurso afectado (arrecife coralino) es
de su interés particular.
A pesar de ser un instrumento de naturaleza administrativa, el medio de defensa más
recurrido para prevenir, proteger y preservar el medio ambiente, es el recurso de
revisión. Todas las legislaciones aplicables para el recurso de revisión brindan una
legitimación procesal restringida, al establecer requisitos para interponer el recurso. El
recurso de revisión, al ser de naturaleza administrativa, se debe interponer
directamente ante la autoridad que emitió la resolución impugnada, quien a su vez lo
turna a su superior jerárquico para su resolución definitiva.17
En caso de que el recurso administrativo tampoco resulte favorable para el gobernado,
éste podrá interponer un juicio de amparo ante tribunales judiciales de la federación,
por considerar que sus garantías constitucionales han sido violadas.
Se cuenta el recurso de revisión como medio legal para apelar una decisión ambiental
del gobierno, aunque su naturaleza es administrativa y exige una afectación directa
(interés jurídico) para poder interponerlo. Debido a la naturaleza administrativa, este
recurso se tramita ante el superior jerárquico de la autoridad que autoriza la
manifestación de impacto ambiental. En este caso, la Semarnat actuó con
imparcialidad.
En el sistema jurídico mexicano, los procedimientos se encuentran sujetos a los
tiempos que marcan las normas jurídicas que regulan estos procedimientos. Respecto
al tiempo en que tome para la autoridad la toma de decisiones de un asunto, el mismo
se encuentra sujeto a reglas claras establecidas en la Ley General de Equilibrio
Ecológico y Protección al Ambiente y en la Ley Federal del Procedimiento
Administrativo. En el Título Sexto de la LEEGEPA, se contemplan los plazos en los
que la autoridad tiene el deber de atender un procedimiento. Vale recalcar que ante
una situación de emergencia, la SEMARNAT, a través de la Procuraduría Federal de
Protección al Ambiente, puede dictar medidas para detener una acción que afecte
clara y negativamente al medio ambiente, ordenando clausuras parciales o totales de
actividades que flagrantemente esten afectando al medio ambiente, sin necesidad de
tener que esperar la resolución del asunto para poder ordenar el cese de las
actividades que originen un desequilibrio ecológico
17
Artículo 180 de la LGEEPA.
7
Si bien el proceso estuvo apegado a derecho en tiempo y forma, existe un
razonamiento meramente procedimental que no contiene una perspectiva jurídicoambiental especializada pues, aunque el resultado fue favorable desde una
perspectiva formal, nunca estuvo orientado a resarcir el daño ambiental causado.
Tampoco se contó con la posibilidad de usar medios alternativos (no formales) para
resolver el conflicto entre las partes.
8