¿Negociar la Justicia? Derechos Humanos y Acuerdos

¿Negociar la Justicia?
Derechos Humanos
y Acuerdos de Paz
Resumen
EL PROYECTO
Últimamente, muchos acuerdos de paz han incluido compromisos específicos sobre
derechos humanos. Algunos creen que dichos compromisos son necesarios para
asegurar que las instituciones gubernamentales, particularmente los organismos de
seguridad pública, procedan de manera justa y rindan cuentas, y para que se mantenga
la paz. Otros argumentan que al contrario, las exigencias en materia de derechos
humanos pueden atar las manos de los negociadores y complicarles la tarea de reunir a
todas las partes involucradas, o de explorar todas las opciones – incluyendo opciones
que podrían comprometer la ‘justicia’ en aras de lograr una suspensión de hostilidades
y un proceso de paz.
Este Resumen presenta las conclusiones de un informe realizado por el Consejo
Internacional que examina el choque que se percibe entre dos enfoques – ‘congruencia
con los principios’ y ‘pragmatismo’ – para las negociaciones de paz. Presenta los dilemas
y las concesiones que los involucrados deben afrontar al considerar los derechos
humanos y, con base en los casos nacionales, sugiere maneras de gestionar y a veces
resolver estas dificultades.
Las tensiones surgen principalmente porque los mismos actores políticos y militares que
rigieron un conflicto (y generalmente eran responsables de abusos contra los derechos
humanos durante el conflicto) suelen negociar la paz – y por lo tanto, definir el orden
político después de la guerra. El equilibrio de poder entre estos actores, durante las
negociaciones y después de los acuerdos, incide en el alcance y el contenido de las
disposiciones sobre derechos humanos que se incluyan en un acuerdo de paz, y en
la manera en que se implemente el acuerdo. Al mismo tiempo, sin embargo, las leyes
sobre los derechos humanos representan cada vez más un marco normativo dominante
que impone normas y obligaciones – acerca de la responsabilidad atribuible a los que
cometieron crímenes contra los derechos humanos en el pasado, por ejemplo – que no
pueden dejarse de lado para facilitar una negociación.
El análisis del informe sugiere que los derechos humanos pueden hacer un aporte
práctico y positivo a muchas áreas de resolución de conflictos, durante la negociación e
implementación de los acuerdos de paz. No obstante, las tensiones no dejan de surgir,
sobre todo con respecto a la rendición de cuentas por crímenes cometidos en el pasado.
El informe describe los diferentes papeles que las disposiciones sobre los derechos
humanos pueden desempeñar a lo largo de los procesos de paz, y argumenta que ningún
método por sí solo supera plenamente estas tensiones. Tanto los enfoques que imponen
las normas de los derechos humanos como principios inamovibles, como los que las
ponen de lado con tal de lograr objetivos de negociación a corto plazo, tienen pocas
posibilidades de lograr soluciones duraderas. Puede que sea más eficaz considerar los
dilemas entre “justicia” y “paz” como una cuestión con la que las personas implicadas en
los procesos de paz deben enfrentarse si quieren conseguir arreglos justos y duraderos.
EL PROCESO DE INVESTIGACIÓN
El informe examina las disposiciones en materia de derechos humanos y los mecanismos
de vigilancia en los siguientes acuerdos de paz, así como los argumentos a favor y en
contra de su inclusión. Los casos estudiados han sido:
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Camboya (Acto Final de la Conferencia de París, octubre de 1991)
El Salvador (Acuerdo de Paz en la Ciudad de México, enero de 1992)
Mozambique (Acuerdo General de Paz, octubre de 1992)
Bosnia-Herzegovina (Acuerdo de Paz de Dayton, diciembre de 1995)
Guatemala (Acuerdo de Paz Firme y Duradera, diciembre de 1996)
Irlanda del Norte (Acuerdo de Viernes Santo/Belfast, abril de 1998)
Sierra Leona (Acuerdo de Paz de Lomé, julio de 1998)
Burundi (Acuerdo de Paz y Reconciliación de Arusha, agosto de 2000)
Se escogieron estos acuerdos porque son geográficamente diversos, e ilustran varias
formas de conflicto y de enfoques para la mediación internacional. Cabe notar que en la
mayoría de estos casos, los acuerdos todavía se encuentran en fase de implementación.
Por esto, y porque entran en juego muchos otros factores, esta investigación no tenía
como objetivo sacar conclusiones acerca del impacto que tienen las disposiciones
relativas a los derechos humanos en el éxito a largo plazo de los acuerdos de paz. El
propósito del informe es abordar la cuestión de cómo las normas de derechos humanos
pueden utilizarse de manera constructiva en los procesos de paz.
El informe desarrolla tres temas principales a fin de identificar áreas de tensión y
complementariedad entre los derechos humanos y la resolución de conflictos:
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Marcos de protección. ¿Qué tipos de marcos conceptuales y mecanismos en
materia de derechos humanos se incluyeron en los acuerdos de paz?
Reparar el pasado: desplazamientos forzados. ¿En qué medida los acuerdos
de paz protegieron las necesidades de las personas víctimas de desplazamientos
forzados? En concreto, ¿pudieron volver a sus casas y reclamar sus derechos de
propiedad?
Afrontar el pasado: impunidad y rendición de cuentas. ¿En qué medida los
acuerdos de paz incluyeron medidas para afrontar los abusos del pasado?
En cada caso, el informe examina si las disposiciones que abordaban estas cuestiones
cumplían con el derecho internacional y si los requerimientos legales facilitaban u
obstruían el avance de las negociaciones. Examina los argumentos pragmáticos a favor de
la utilización de los derechos humanos como herramienta para la resolución de conflictos,
a la vez que reconoce que existen también argumentos fundados en principios.
Cada capítulo concluye con recomendaciones detalladas, y una lista de preguntas que
podrían servir a los que participan en las negociaciones para abordar las cuestiones.
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MARCOS PARA PROTECCIÓN
Los acuerdos de paz incluyen muchas veces marcos conceptuales de derechos humanos
– cartas de derechos o incorporación de instrumentos internacionales – y prevén reformas
institucionales diseñadas para establecer instituciones públicas que respeten criterios
de independencia, igualdad y responsabilidad y tengan la capacidad de proteger los
derechos humanos.
El informe plantea tres preguntas principales:
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¿Qué tipo de protección de los derechos humanos está contemplada en los acuerdos
de paz?
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¿Cómo se implementa este marco de protección y qué tipo de reformas institucionales
se planearon?
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¿Por qué se ha incluido la cuestión de la protección de los derechos humanos? ¿Qué
papel tenía que desempeñar?
Los estudios de casos sugieren que la inclusión de los derechos humanos en la agenda
de negociación ayuda a los negociadores a abordar, o cuando menos vigilar, los abusos;
además se pueden crear oportunidades para impulsar las discusiones, ya que a menudo
las partes tienen interés en proteger sus propios derechos. Los arreglos de paz también
prevén la creación de instituciones políticas y legales que ofrezcan a las partes medios no
violentos para resolver sus diferencias: los marcos y mecanismos de derechos humanos
pueden ayudar a alcanzar este objetivo, porque frenan el ejercicio del poder y promueven
instituciones jurídicas justas y responsables.
Muchos factores influyen en la manera en que los arreglos de paz abordan las cuestiones
de derechos humanos, como por ejemplo:
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El papel y la naturaleza de los abusos de los derechos humanos, y los mecanismos
diseñados para abordarlos;
La presencia de actores internacionales, particularmente para vigilar y reportar los
abusos;
Las repercusiones extraterritoriales o la internacionalización del conflicto;
Las posiciones políticas que tienen las partes y la sociedad civil en relación con los
derechos humanos;
El arreglo de paz, incluyendo su recurso a los mecanismos de derechos humanos
para obligar a las autoridades a rendir cuentas.
Los acuerdos de paz ofrecen una oportunidad única para establecer un amplio marco de
los derechos humanos. En general, la experiencia sugiere que las elecciones más difíciles
para los negociadores tienen que ver con determinar si en un acuerdo de paz se deben
especificar de forma detallada las reformas y los mecanismos institucionales de protección
de los derechos humanos, o si al contrario, es mejor incluirlos en términos generales de
manera a dejar para una etapa posterior los detalles de su implementación.
Si en las discusiones de paz las elites políticas y militares tienen un papel preponderante,
éstas pueden llegar a bloquear las reformas esenciales. Por esto puede ser deseable no
incluir insertar disposiciones muy detalladas antes de que se haya consultado con las
organizaciones de la sociedad civil. Por otro lado, si no se especifican detalles (acerca de
los cronogramas y mecanismos, o acerca de temas delicados como la reforma judicial),
es más fácil que las partes evadan sus compromisos.
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Al incorporar un marco de protección de los derechos humanos los mediadores suelen
encontrarse ante cinco posibilidades:
Un enfoque idealista o uno que garantice la justiciabilidad de los derechos. Las
leyes sobre los derechos humanos establecen tanto principios generales como derechos
detallados reclamables inmediatamente ante los tribunales. Cuando se negocia un
acuerdo, sin embargo, muchas veces hay que buscar un equilibrio entre fijar un marco
de protección que sea lo más amplio posible y la necesidad de asegurar un marco que
sea realista y factible.
Normas internacionales o ad hoc. Las normas internacionales cuentan con evidente
legitimidad porque son reconocidas internacionalmente, y utilizan un lenguaje neutro
con respecto a las partes; además, existe la posibilidad de que el estado en cuestión
ya esté obligado por ellas. Sin embargo, también es posible que estas normas no se
adecuen a la problemática local. Por otra parte, los marcos de protección sólo pueden
ser eficaces si son aceptados a nivel local. Por esto, puede ser conveniente adaptar las
disposiciones relativas a los derechos humanos a los problemas locales particulares,
tomando en cuenta la práctica tradición jurídica local. No obstante, los objetivos a más
largo plazo generalmente pueden hacer referencia a normas internacionales de carácter
más global.
Implementación por instituciones internacionales o nacionales. El papel de la
comunidad internacional puede ser de corto plazo y específico, o puede contribuir al
desarrollo del país a largo plazo. Las organizaciones internacionales, sin embargo,
rara vez son capaces de sostener un compromiso durante mucho tiempo, así que las
instituciones nacionales tarde o temprano deben encargarse de los procesos de reforma.
Por esto, las organizaciones internacionales tiene el deber de desarrollar la capacidad
local.
Formulación general o detallada. Durante las negociaciones resulta más fácil acordar
esquemas, principios y procesos amplios. Las propuestas enunciadas en términos
generales permiten la introducción de modificaciones posteriores y la adaptación a
futuras evoluciones. Permiten igualmente consultas con organizaciones civiles y de
derechos humanos en relación con las prioridades y los detalles de la propuesta. Por otro
lado, es posible que las partes no estén dispuestas a llegar a un acuerdo sin esclarecer
ciertas cuestiones, y que por tanto sea necesario cierto nivel de detalle.
Forma definitiva o revisable. Los acuerdos basados en principios generales pueden
ocultar profundos desacuerdos en cuanto a cuestiones relativas a los derechos humanos.
Durante la implementación, las partes de un acuerdo de paz casi siempre tratan de
renegociarlo o reinterpretarlo a su conveniencia – y las disposiciones en materia de
derechos humanos suelen convertirse en área de discordia precisamente porque limitan
y distribuyen el poder. Por otro lado, la inclusión de cláusulas precisas y obligatorias sobre
derechos humanos puede coartar el futuro desarrollo institucional, y a veces las partes
pueden negarse a tener en consideración cuestiones de derechos humanos que no se
mencionaron en el acuerdo. Puede ser útil explicitar en el acuerdo que sus disposiciones
no impiden la introducción posterior de normas y mecanismos adicionales de derechos
humanos que sean congruentes con el derecho internacional.
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¿REPARAR EL PASADO? PERSONAS DESPLAZADAS Y
ACCESO A LA PROPIEDAD
Los conflictos a menudo acarrean los desplazamientos forzados y el despojo de tierra;
éstos inclusive pueden ser objetivos militares (‘limpieza étnica’). El darle a la gente
desplazada la posibilidad de regresar a su casa implica muchas veces reivindicaciones
sobre tierras y propiedades que confrontan las poblaciones preguerra y postacuerdo. Una
distribución injusta de tierras puede ser además una causa principal de conflicto cuando
provoca inequidad o priva a las personas de su sustento. En las situaciones posconflicto,
la disposición de la gente para regresar puede ser un indicador de confianza en el futuro,
y una prueba de la capacidad de las instituciones nacionales políticas y jurídicas de
proteger a las comunidades.
Muchos acuerdos prestan atención al retorno de los refugiados y personas desplazadas
porque:
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Se trata de un indicador importante de paz y de fin de conflicto.
Una tasa alta de personas que regresan puede servir para validar el orden político
posconflicto, por ejemplo, al legitimar las elecciones.
El retorno de los refugiados a veces es una precondición de la paz, si los refugiados
son política y militarmente activos.
El retorno de las poblaciones desplazadas puede contribuir de manera significativa
a la recuperación económica.
Para evitar conflictos en el futuro, puede ser impostergable afrontar las disputas por
tierras.
Al mismo tiempo, se puede argumentar que el retorno de los desplazados pone en riesgo
la estabilidad porque:
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Las reivindicaciones de tierras por parte de las personas que regresan pueden
reconfigurar los arreglos territoriales en los que se basa el acuerdo.
El trato que reciban los refugiados y las personas desplazadas y la gestión de las
disputas por tierras pueden ocasionar inestabilidad.
En muchos casos, es difícil establecer una correlación entre la tasa de personas que
regresan y la presencia de disposiciones referentes al retorno en un acuerdo de paz.
Las circunstancias políticas y los niveles de violencia suelen ser los factores más
importantes que determinan el número de retornos. Puede que haya muchos retornos
por tanto aunque el acuerdo de paz no diga nada al respecto, o puede que haya pocos
aunque sea una cuestión contemplada en el acuerdo. No obstante, la inclusión de dichas
disposiciones puede servir para instar a las partes a crear condiciones seguras y a
respetar los derechos humanos de las personas que regresan.
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¿Un derecho al retorno?
De acuerdo con el derecho internacional de los derechos humanos, los estados no
deben impedir a la gente regresar a su país de origen, o a sus antiguos hogares o
territorios. Los estados tienen el deber de asegurar que el retorno pueda efectuarse ‘con
seguridad y dignidad’. En la práctica, sin embargo, las políticas de estado muchas veces
impiden indirectamente el retorno – particularmente donde resulta inseguro debido a las
condiciones políticas y económicas.
Algunos acuerdos de paz recientes han afirmado específicamente que los refugiados
y las personas desplazadas tienen derecho a regresar a sus antiguos hogares. Suelen
hacer hincapié en el carácter voluntario del retorno, bajo condiciones de seguridad, y
algunos han creado mecanismos para vigilar el respeto de estas disposiciones.
¿Un derecho a que el retorno no sea obligatorio?
Bajo el derecho consuetudinario internacional, ningún estado (sin importar si es parte o
no de instrumentos internacionales específicos) puede devolver individuos a otro estado
donde corren riesgos de persecución (prohibición contra el refoulement). Además, se
argumenta cada vez más que con el paso del tiempo, los refugiados pueden reclamar
derechos en el lugar de refugio. Cuando la integración local no es opción viable, a los
que siguen necesitando protección se les debe dar la oportunidad de asentarse en un
tercer país.
De manera similar, las normas de derechos humanos parecen prohibir que los estados
trasladen contra su voluntad a los desplazados internos a lugares donde sus derechos se
verían violados ya sea por agentes estatales o por actores no estatales.
¿Un derechos a la propiedad?
El derecho a la protección contra el despojo arbitrario de propiedad dice poco acerca
de cómo resolver los conflictos de derechos que ocurren cuando a raíz de un conflicto
prolongado, varios dueños alegan tener un título legal y válido sobre la misma propiedad.
Muchos acuerdos de paz establecen que se debe restituir la propiedad perdida
por desplazamiento, o que el dueño despojado debe recibir una compensación. La
compensación, sin embargo, no debe ser una alternativa a la restitución, sino únicamente
una alternativa cuando la restitución resulta imposible.
¿Un derecho a la indemnización?
El derecho a un remedio por las violaciones a los derechos humanos implica un derecho
a la reparación o indemnización por el desplazamiento forzado. Por lo tanto, la restitución
debe incluir el retorno al lugar de residencia y la devolución de la propiedad; y cuando la
restitución resulta imposible, la compensación debe cubrir, entre otras cosas, los daños
materiales.
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AFRONTAR EL PASADO: IMPUNIDAD Y RENDICIÓN
DE CUENTAS
Durante una transición política, ¿cómo se deben afrontar las violaciones graves de
derechos humanos ocurridas en un conflicto pasado? Las normas internacionales
establecen procedimientos y principios para fincar responsabilidad a individuos que han
cometido abusos graves. ¿Se puede justificar que, en algunas situaciones se sacrifiquen
estos principios en aras de asegurar la paz?
Además de los argumentos de que se deben respetar las normas internacionales debido
a su naturaleza obligatoria, hay varias razones prácticas por las que conviene fincar
responsabilidades individuales por crímenes pasados:
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La rendición de cuentas fortalece la legitimidad y autoridad de los nuevos arreglos
políticos, mientras que la impunidad las socava.
Al final de los conflictos los prisioneros que no hayan cometido crímenes graves
tienen que ser puestos en libertad.
La sociedad necesita avenirse con su pasado.
Si se tolera la impunidad, resultarán ineficaces las reformas institucionales
conducentes a establecer un estado de derecho.
No se puede llevar a cabo la descalificación (remover de puestos públicos a
violadores de derechos humanos) sin un proceso de rendición de cuentas.
Las víctimas individuales no pueden perdonar y las comunidades no pueden
reconciliarse sin una rendición de cuentas.
La rendición de cuentas ayuda tiene una función disuasiva cara a abusos en el
futuro.
Al mismo tiempo, los esfuerzos por acabar con la impunidad pueden desestabilizar un
proceso de paz porque:
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Investigaciones, enjuiciamientos y castigos pueden dificultar la negociación o
encender de nuevo el conflicto.
Requieren procedimientos jurídicos complejos (relacionadas con la naturaleza de
los crímenes cometidos) que las democracias nuevas, todavía frágiles, difícilmente
pueden garantizar de manera satisfactoria.
Los mecanismos de lucha contra la impunidad muchas veces no logran los objetivos
morales, legales o políticos que se esperaban de los procesos que habían de pedir
cuentas a los que cometieron abusos.
Las formas tradicionales de acciones y sanciones legales pueden no adecuarse al
conflicto en cuestión o a la cultura en la que se aplican.
Cuando una proporción grande de la población comparte la culpa y la responsabilidad,
puede dar más resultado decir la verdad y reconocer que los abusos se han dado,
para que todas las partes participen en el nuevo orden político.
El informe argumenta que es mejor analizar dichas tensiones en términos de las diferentes
acciones requeridas a corto plazo para mantener las suspensiones de hostilidades (lo
cual podría justificar algunas formas de amnistía) y de las acciones requeridas a largo
plazo para crear una sociedad estable y democrática basada en principios de derecho.
Surge pues la pregunta: ¿bajo qué circunstancias, y por qué crímenes, se pueden
autorizar amnistías?
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Las amnistías en el derecho internacional
No permisibles:
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Amnistías generales que cubren crímenes internacionales menores y graves,
incluyendo el genocidio, la tortura, las desapariciones forzadas, los crímenes
contra la humanidad, las violaciones graves del derecho humanitario, y los
crímenes de guerra.
Permisibles:
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Amnistías que se aplican a las fuerzas insurgentes por el simple hecho de
pertenecer a ellas, o de luchar con ellas, o por ofensas relacionadas con lo
mismo, como portar armas o identificaciones falsas.
▪
Posiblemente crímenes menores asociados con una rebelión.
El ejercicio de los derechos humanos no puede ser considerado como un crimen; los
‘crímenes’ de esta índole deben considerarse nulos y sin valor, en vez de susceptibles
a amnistía.
En el informe se analizan áreas grises del derecho internacional con respecto a las
amnistías, y se comentan los arreglos concretos entre la ‘amnistía general’ y la ‘no
amnistía’ a los que se ha llegado en los acuerdos de paz, y el grado en que éstos se
apegan al derecho internacional. Entre los arreglos están:
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Verdad por amnistía/investigación sin enjuiciamiento. Puede resultar más fácil lograr
la reconciliación, la reforma institucional y la descalificación cuando hay un registro
completo y preciso de los abusos, los responsables y las víctimas.
Prescindir de sanciones. Los perdones y otras medidas, como la descalificación,
pueden aplicarse a raíz de la investigación y enjuiciamiento. El derecho internacional
no especifica lo que se requiere como ‘sanción’ ni, en caso de encarcelamiento, qué
durada debe tener la sentencia.
Rendición de cuentas proporcional al grado de responsabilidad. En los procesos
de paz se ve cada vez más esta práctica, aunque el derecho humanitario afirma sin
equívocos que los individuos son responsables de sus actos aunque hayan seguido
órdenes, así como los oficiales son responsables de los actos de sus subordinados.
Puede resultar difícil abordar la rendición de cuentas del pasado en las primeras etapas
de una negociación, pero quizás haya mayor disposición más adelante. La cuestión es
saber lo que se puede proponer y en qué etapa del proceso. Los mediadores podrían
basarse en algunas innovaciones introducidas en acuerdos de paz, como por ejemplo:
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Ser creativos en la redacción de los acuerdos de paz. Las amnistías pueden
restringirse a los crímenes permisibles, o pueden ser provisionales. Sin embargo,
ciertas disposiciones emergentes del derecho internacional que van en contra de
la impunidad, junto con el principio de la jurisdicción universal y el Corte Criminal
Internacional (cuyo criterio para procesar no se ve restringido por las disposiciones
de los acuerdos de paz), limitan el alcance de dichas disposiciones de amnistía.
Distintos mecanismos para distintos propósitos en distintos momentos. Se utilizan
varios mecanismos, a veces simultáneamente, para afrontar los crímenes del pasado,
incluyendo los tribunales nacionales, las comisiones de indagación y verdad, los
tribunales internacionales y ‘híbridos’ (con participación internacional y local).
Énfasis en las necesidades de las víctimas. Algunos acuerdos hacen la distinción
entre la asistencia a las víctimas y la reparación. En la práctica esto puede ayudar a
hacer menos contenciosa la reparación para las víctimas, lo que significa cubrir más
pronto sus necesidades.
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IMPLEMENTACIÓN
Es difícil implementar los acuerdos de paz. La participación y el apoyo de las
organizaciones internacionales o actores externos suelen ser necesarias en las primeras
etapas del proceso, aunque si se quiere asegurar el mantenimiento de la paz, a más largo
plazo las instituciones nacionales deben asumir su responsabilidad.
Pueden ocurrir distintos escenarios:
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No se mantiene el acuerdo de paz y se vuelve a encender el conflicto. Si los
mecanismos para proteger los derechos humanos operan de manera independiente
de las instituciones políticas, pueden seguir ayudando a acotar la violencia y mantener
la puerta abierta para un nuevo proceso de paz.
La implementación de las disposiciones de protección de los derechos humanos
implica una reasignación de poder y encuentra resistencia. Las disposiciones de
derechos humanos a menudo se expresan en lenguaje general que oculta las
diferencias entre las partes, y éstas pueden volver a surgir cuando se implementa
el acuerdo.
No se abordan las cuestiones centrales, como la impunidad, y los derechos humanos
se convierten en objeto de nuevas negociaciones.
No se contemplan los derechos socioeconómicos. Los acuerdos de paz rara vez
contemplan a detalle las cuestiones relativas a los derechos sociales y económicos,
aunque éstas son cruciales para la reconstrucción después de un conflicto.
Los procesos externos de vigilancia y verificación son débiles, o acciones de actores
externos socavan el acuerdo de paz. Para lograr una implementación eficaz de las
disposiciones de los derechos humanos, a veces conviene pedir a organizaciones
internacionales que vengan a supervisar y vigilar, o a participar en las instituciones
locales.
La sociedad civil es débil, restringida o se ha vuelto disfuncional debido al proceso
de paz. Las organizaciones de la sociedad civil desempeñan un papel esencial en
la vigilancia e implementación de los derechos humanos. De manera general, su
trabajo confiere legitimidad a los derechos humanos en la sociedad.
Los derechos humanos se entienden de forma restrictiva, como un concepto que
contempla sólo asuntos y grupos directamente relacionados con el conflicto. Los
procesos de paz deben incluir a los grupos excluidos y considerar sus necesidades.
Muchas veces no se presta suficiente atención a los derechos de las mujeres y de
las minorías.
El informe examina los retos asociados con las reformas que pretenden establecer el
estado de derecho y construir instituciones que velen eficazmente por que se cumpla la
ley. La reforma institucional tiene que ver con una amplia gama de tareas, desde redactar
nuevos códigos legales hasta capacitar a los funcionarios en derechos humanos, o
construir infraestructura para tribunales y cárceles. Transformar las prácticas de estas
instituciones es difícil (incluso en las sociedades democráticas estables). Es todavía
más difícil cuando dichas instituciones han sido debilitadas, corrompidas o implicadas
en abusos durante los conflictos. Pocos de los cambios requeridos pueden lograrse
rápidamente, y muchos exigen conocimientos expertos y recursos exteriores, así como
compromiso e inversión locales.
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CONCLUSIÓN
Complementariedad
La experiencia acumulada en procesos de paz recientes sugiere que los derechos
humanos suelen contribuir de manera positiva en la resolución de conflictos. Los
abusos contra los derechos humanos son a la vez causa y síntoma de conflictos, y las
acciones tomadas para afrontar estos abusos forman a menudo una parte vital de las
políticas pacificadoras. Las acciones tomadas para proteger los derechos humanos
también pueden convencer a las partes en conflicto de que sus temores respecto a la
discriminación, la dominación y la aniquilación pueden abordarse con otros medios que
no sean la violencia.
Las normas de los derechos humanos utilizan un lenguaje de obligación. Al mismo
tiempo, los gobiernos disponen de cierta flexibilidad en cuanto a la manera de
implementarlas. Esto crea oportunidades para promover los derechos humanos en las
negociaciones. El derecho internacional de los derechos humanos sugiere maneras de
reformar las instituciones públicas, particularmente las que velan por el cumplimento de
la ley. Proporciona un lenguaje imparcial e internacionalmente aceptado para determinar
normas y puntos de referencia que ayuden a distinguir entre demandas legítimas e
ilegítimas. Puesto que las partes pueden tener un interés común en proteger los derechos
humanos (aunque sea por motivos distintos), los acuerdos sobre derechos humanos
pueden ayudar a crear condiciones para más negociaciones, o destrabar negociaciones
estancadas.
Los derechos humanos cobran relevancia en diferentes etapas de las negociaciones. Antes
del inicio de las negociaciones, la aplicación de marcos preliminares de protección de los
derechos humanos puede contribuir a contener el conflicto. Durante las negociaciones,
las medidas para proteger los derechos humanos pueden construir confianza y fijar líneas
base para la reforma institucional y legal. Durante la implementación, la vigilancia de los
derechos humanos puede fortalecer el cumplimiento del acuerdo en su conjunto y, de
manera más general, generar confianza pública en él.
Por otro lado, el desarrollo de los mecanismos de derechos humanos brinda una
oportunidad de involucrar a la sociedad civil. El informe argumenta que es vital consultar
a las ONG y la opinión pública en el transcurso de la negociación e implementación
de los planes nacionales de reforma. Su participación ayuda a asegurar que la reforma
resulte pertinente y legítima, y que el proceso de paz no quede bajo el control exclusivo
de las elites políticas y militares.
Finalmente, la adopción de un marco de derechos humanos y mecanismos para su
implementación crea espacio para que las instituciones internacionales desempeñen un
papel continuo en la vigilancia e implementación del acuerdo. Esto puede ser esencial en
la primera etapa, aunque en último término, las instituciones internacionales deben prestar
más atención a su propia legitimidad y rendición de cuentas, y esforzarse por delegar sus
responsabilidades directas a las instituciones nacionales lo más pronto posible.
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Tensiones
Surgen tensiones en torno a los derechos humanos al negociarse los acuerdos de paz.
El informe concluye, sin embargo, que no hay incompatibilidad intrínseca entre los que
buscan la ‘justicia’ y los que buscan la ‘paz’. El reto no es eliminar la discordancia,
sino reconciliar los objetivos a corto y largo plazo en un proceso de paz, y promover el
entendimiento entre los diferentes enfoques.
Los estudios de casos sugieren que los enfoques de los especialistas en derechos
humanos y en resolución de conflictos muchas veces se apoyan mutuamente. Estos últimos
a menudo descubren que las normas de derechos humanos los ayudan a identificar las
necesidades básicas y a comprender las causas de los conflictos. Muchos activistas
de los derechos humanos cuentan con habilidades en los procesos de resolución de
problemas y negociación. Si bien se deben reconocer las diferencias de enfoque, su
interacción extiende el abanico de habilidades y técnicas que pueden aplicarse a los
procesos de paz.
Factores que afectan el papel de los derechos humanos
en los acuerdos de paz
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Si el proceso es impulsado desde adentro o afuera. Cuando los procesos de paz
se centran exclusivamente en las elites militares y políticas, los representantes
internacionales a menudo son los únicos que proponen una agenda de derechos
humanos; en estos casos, puede resultar esencial seguir aplicando presión externa
durante la implementación. En otros casos, es común que una de las partes del
conflicto proponga medidas de derechos humanos, pero a menudo se postergan los
aspectos difíciles y vuelven a surgir durante la implementación.
El grado en que los procesos ‘de abajo hacia arriba’ inciden en los ‘de arriba para
abajo’. El grado de participación de la sociedad civil y los mediadores incide en
la elección de las medidas de derechos humanos que se incluyan en un acuerdo,
así como en los planes para implementarlas. Cuando los acuerdos se negocian
esencialmente entre una elite política, las medidas de derechos humanos suelen
redactarse en términos generales.
La naturaleza de los arreglos constitucionales. Las decisiones políticas y territoriales
globales acerca de la reasignación de poder afectan el papel estratégico que
desempeñen las medidas de derechos humanos, y el grado en que las partes tengan
un interés en implementar esas medidas.
Las necesidades en materia de derechos humanos. Las disposiciones de derechos
humanos en un acuerdo, y su capacidad de generar cambios, se ven afectadas
por: los tipos de abusos contra los derechos humanos que hayan ocurrido durante
el conflicto; las responsabilidades de actores estatales y no estatales por estos
abusos; el grado en que hayan sido causa del conflicto; la cultura política y legal
de la sociedad; la confianza pública en las soluciones basadas en el derecho y la
reforma institucional; y la capacidad de instituciones clave, como la policía y el poder
judicial.
10 ¿Negociar la Justicia? Derechos Humanos y Acuerdos de Paz
OPCIONES PARA MEDIADORES
El informe argumenta que el mejor enfoque para redactar los acuerdos de paz podría
ser un enfoque paulatino que combine la entrega inmediata de protección básica,
apoyado por medidas provisionales de vigilancia y aplicación de ley (utilizando actores
internacionales en caso necesario), con planes de reforma a más largo plazo que
construyan instituciones y capacidad institucional y establezcan un ambiente legal eficaz
basado en el respeto por los derechos humanos. Es necesario asegurar que las partes
que celebran el acuerdo se comprometan con él: en la práctica esto a menudo implica
establecer principios generales centrales y dejar pendientes muchos detalles hasta
después de un proceso más inclusivo de consulta nacional.
El informe recomienda que los mediadores sean conscientes de la importancia de su
propio papel con respecto a la inclusión de los derechos humanos. La experiencia
demuestra que cuentan con un espacio considerable para incluir asuntos de derechos
humanos en las negociaciones del proceso de paz, y que a menudo son los únicos
capaces de hacerlo. Se argumenta que cuando es posible, se deben aprovechar estas
oportunidades, por razones pragmáticas y de principio, puesto que su objetivo global no
debe ser únicamente acabar con la violencia, sino crear las condiciones para una paz
duradera.
Recomendaciones
La vigilancia de los derechos humanos debe ser una prioridad durante los
períodos de conflicto naciente o cuando aumenta el nivel de violencia.
Las disposiciones en materia de derechos humanos que se incluyan en los
acuerdos de paz deben ser congruentes con las normas internacionales
de derechos humanos y deben establecer mecanismos apropiados para
implementarlas y hacerlas cumplir. Existe sin embargo cierta flexibilidad durante
las negociaciones, pues estas normas deben implementarse a nivel local, a veces
de forma gradual.
Los negociadores deben tener acceso a asesoría en derechos humanos
(en particular, sobre la igualdad de género y los derechos de las minorías), y
contemplar la designación a tiempo completo de asesores en materia de
derechos humanos.
Los mediadores deben contar cuando menos con una capacitación básica en
derechos humanos y derecho humanitario, y en cuestiones de igualdad.
Los que participan en la negociación deben interactuar con la sociedad civil,
sobre todo con el fin de identificar y vigilar los abusos contra los derechos
humanos, y definir e implementar las reformas institucionales. Las mujeres y las
minorías deben tener la posibilidad de participar en las negociaciones.
Los donadores internacionales deben apoyar activamente los procesos de
paz y las reformas institucionales que de ahí surgen. Deben instar a las partes
involucradas a interactuar con la sociedad civil, y deben delegar a las autoridades
nacionales, en cuanto sea factible, las responsabilidades directas que asuman.
Sin dejar de reconocer sus distintos papeles y conocimientos, los especialistas
en derechos humanos y en resolución de conflictos deben aprender los unos de
los otros, y de sus respectivos enfoques para los acuerdos de paz.
¿Negociar la Justicia? Derechos Humanos y Acuerdos de Paz11
RECONOCIMIENTOS
Este informe ha sido redactado por Christine Bell, Directora del Instituto de Justicia
Transicional y Profesora de Derecho Internacional Público en la Universidad de Ulster.
Catherine O’Rourke, Asistente de Investigación en el Instituto de Justicia Transicional,
brindó apoyo para la investigación. El proyecto ha sido coordinado por Jean-Nicolas
Beuze, Director de Investigación en el Consejo Internacional. Fairouz El Tom, Investigadora
y Publicaciones, ha supeditado y producido el informe.
Los estudios de casos han sido realizado por los siguientes investigadores: Adrian
Edwards (Camboya); Ingrid Kircher y Martha Doggett (El Salvador); Marcie Mersky
(Guatemala); Andrea Bartoli y Rati Jebashvili (Mozambique); Jasna Baksic Muftic (BosniaHerzegovina); Fionnuala Ní Aolaín (Irlanda del Norte); Michael O’Flaherty (Sierra Leona); y
Fabienne Hara (Burundi). Los siguientes investigadores han realizado estudios temáticos:
Naomi Roht-Arriaza (justicia transicional); Catherine Phuong (desplazamiento forzado);
Bill O’Neil (reforma de la judicatura) y Michelle Parlevliet (instituciones nacionales de
derechos humanos).
Todos los trabajos están disponibles en www.ichrp.org
Los investigadores trabajaron bajo la supervisión del Comité Asesor compuesto por:
Maggie Beirne, Directora del Comité de la Administración de la Justicia en Belfast; Ian
Martin, entonces Vicepresidente del Centro Internacional de Justicia Transicional, Nueva
York, y Consejero del Consejo Internacional; Francesc Vendrell, Representante Especial
de la UE en Afganistán; Suliman Baldo, Director del Programa para África, International
Crisis Group; y Frank La Rue, Consejero Especial de Derechos Humanos para el
Presidente de Guatemala.
Además, las siguientes personas participaron en una reunión de revisión convocada
por el Consejo Internacional y el Instituto de Justicia Transicional, Belfast, en marzo de
2005 para discutir los documentos de trabajo: Wolfgang Amadeus Bruelhart, Thomas
Bundschuh, Colm Campbell, Tiébilé Dramé, Jérémie Gilbert y Tamrat Samuel.
El Consejo Internacional agradece a los gobiernos de Suiza y Noruega sus apoyos
financieros para este proyecto. También expresamos nuestro agradecimiento al Ministerio
de Asuntos Exteriores de los Países Bajos, a la Agencia Sueca para la Cooperación en el
Desarrollo Internacional (SIDA, en sus siglas en inglés), al Departamento Británico para
el Desarrollo Internacional (DFID, en sus siglas en inglés), y a la Fundación Ford, Nueva
York, por apoyar el trabajo del Consejo.
12 ¿Negociar la Justicia? Derechos Humanos y Acuerdos de Paz
ACERCA DEL CONSEJO
El Consejo Internacional para la Política sobre los Derechos Humanos se fundó en 1998
a raíz de una consulta internacional que inició después de la Conferencia Mundial sobre
Derechos Humanos celebrada en Viena en 1993. El Consejo realiza investigaciones
prácticas sobre los problemas y dilemas afrontados por las organizaciones que trabajan
en el campo de los derechos humanos.
El Consejo parte del principio de que las políticas mejor logradas abarcarán la diversidad
de la experiencia humana. Coopera con todos los que comparten sus objetivos en materia
de los derechos humanos, incluso los organismos voluntarios y privados, los gobiernos
nacionales y las agencias internacionales.
La agenda de investigación del Consejo la determina la Junta Ejecutiva. Los miembros
del Consejo Internacional se reúnen cada año para asesorar sobre dicha agenda. Los
miembros ayudan a velar por que el programa del Consejo refleje la diversidad de
disciplinas, perspectivas regionales, conocimientos expertos sobre países particulares,
y especializaciones que son imprescindibles para mantener la calidad de sus
investigaciones.
Para implementar el programa, el Consejo emplea a una pequeña Secretaría de seis
funcionarios. Basada en Ginebra, la secretaría se encarga de ver que los proyectos
estén bien diseñados y bien administrados, y que los hallazgos de las investigaciones
se comuniquen a las autoridades pertinentes y a los que tengan un interés directo en las
áreas de las políticas en cuestión.
Cómo pedir las publicaciones del Consejo
Se pueden pedir todas las publicaciones del Consejo a través de la Secretaría a la
siguiente dirección:
International Council on Human Rights Policy
48, chemin du Grand-Montfleury
P. O. Box 147, 1290 Versoix
Geneva, Switzerland
Tel: (+41 (0) 22) 775 3300
Fax: (+41 (0) 22) 775 3303
También se pueden pedir todas nuestras publicaciones en nuestro portal de Internet:
www.ichrp.org Un vínculo en la página principal le llevará a una lista de todas las
publicaciones; luego simplemente siga las indicaciones. El portal además ofrece acceso
a las publicaciones en formato PDF.
Para más información acerca del Consejo Internacional y su trabajo, comuníquese con
nosotros a [email protected]
© 2006 Consejo Internacional para la Política sobre los Derechos Humanos.
Se reservan todos los derechos. ISBN 2-940259-74-7.
Ilustración de la portada: © El Patronato del Museo Británico.
Diseño y formato de Fairouz El Tom, Oficial de Investigación y Publicaciones
del Consejo Internacional para la Política sobre los Derechos Humanos.
Traducción de William Quinn y Sabina Puig.
Impreso de ATAR Roto Press SA, Vernier, Suiza.
¿Es más fácil negociar los acuerdos de paz si incluyen referencias a los derechos humanos?
¿Resulta así más duradera la paz? “¿Negociar la Justicia?”, �����������������������
resumido aquí,���������
examina
ocho acuerdos de paz de los últimos años para ver cómo abordaron cuestiones como la
impunidad y el desplazamiento forzado, concluyendo que los derechos humanos pueden
hacer aportes prácticos y positivos a muchas áreas de la resolución de conflictos. Cada
capítulo concluye con recomendaciones y preguntas que pueden ayudar a negociadores,
mediadores y promotores de los derechos humanos a abordar los dilemas que surgen
durante la negociación de acuerdos y luego cuando se implementen.
Prólogo de Thomas Greminger, Jefe de la División de Seguridad Humana, Departamento
Federal Suizo de Asuntos Exteriores, y de Petter Wille, Director adjunto, Ministerio
Noruego de Asuntos Exteriores.
“... un excelente informe, amplio y exhaustivo,
sobre un tema de suma importancia; integra
una amplia gama de información y recomendaciones ...”
Dr Pierre-Michel Fontaine
Ex-Oficial de Alto Nivel, ACNUR y OACDH
“... inteligente, bien considerado y bien documentado ...
da gusto leerlo ...”
Dr Peter R. Baehr
Profesor Honorario de los Derechos Humanos,
Universidad de Utrecht
ICHRP
48, chemin du Grand-Montfleury
P. O. Box 147, 1290 Versoix
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Fax: (+41 (0) 22) 775 3303
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