la gestión urbana en la periferia de la ciudad de puebla, méxico

LA GESTIÓN URBANA EN LA PERIFERIA DE LA
CIUDAD DE PUEBLA, MÉXICO. 1990-2000
Los asentamientos irregulares ubicados en las zonas ejidales de las
colonias populares
TESIS DOCTORAL QUE PRESENTA
María de Lourdes Flores Lucero
Directora de Tesis: Dra. Pilar García Almirall
DOCTORADO EN GESTIÓN Y VALORACIÓN URBANA
UNIVERSIDAD POLITÉCNICA DE
CATALUÑA
centro de política de suelo y
valoraciones. cpvs
Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología
CONACYT, México
Barcelona, Marzo 15 de 2004
Contexto
Asentamientos irregulares urbanos: son aquéllos conglomerados de
personas que se ubican en zonas no aptas para ser urbanizadas desde el punto
de vista jurídico y urbano.
ANTECEDENTES:
• Tenencia de la tierra antes y después del reparto agrario:
2% 1%
6%
44%
37%
5%
97%
haciendas y ranchos
pequeños propietarios
pueblos y comunidades
REPARTICIÓN DE LA TIERRA EN 1910
Ejidos
Colonias agropecuarias
Otro tipo de propiedad
8%
Comunidades
Propiedad privada
DESPUÉS DEL REPARTO AGRARIO
La Ley Agraria
1917: Su principal objetivo fue restituir la tierra, ( a través del
proceso de expropiación-redistribución) a los grupos sociales que
habían sido despojados de ellas.
„
Organización formal del ejido
-Asamblea general de ejidatarios
-El comisariado ejidal: dirigentes del ejido y tienen el mayor poder
político y económico.
-El consejo de vigilancia
La Reforma Agraria
„
1992: da por concluido el reparto agrario, y privatiza el ejido.
Estado del Arte
Autor
Libro
año
Linea de investigación
Melé, Patrice
Puebla, urbanización y
políticas urbanas
1994
Dinámicas de la urbanización y de las
políticas urbanas, de planeación y
ordenamiento territorial aplicados por
los poderes públicos
Los pobres de la ciudad
en los asentamientos
espontáneos
1976
Políticas y gestión de los asentamientos
espontáneos en la ZMCM
Cruz, Ma. Soledad
Propiedad, poblamiento
y periferia rural en la
ZMCM
2001
La urbanización sobre tierras ejidales a
través de la formación de colonias
populares. Desde el punto de vista
social.
Busquets i Grau, Joan
La periferia marginal
1999
Patrones urbanos que definen la
formación y crecimiento de zonas
marginales en Barcelona.
Montaño, Jorge
„ Actualmente en la ciudad de Puebla los trabajos en torno a la gestión
gestión periférica son muy limitados y se refieren básicamente a detectar
los problemas de dotación de servicios públicos.
„ La mayor parte de los trabajos son realizados y aplicados en la ZMCM
„ El presente puede complementará y será base de otros trabajos en
en torno a la planeación y gestión urbanourbano- periférica
„ Existen trabajos en torno a la regularización de la tierra en diferentes
diferentes países de América Latina.
Planteamiento del problema
„
La industrialización en la ciudad de Puebla iniciada en 1960
„
Ocupación anárquica y excesiva en los terrenos ubicados en las zonas
periféricas de las ciudades, rebasando la capacidad del planeamiento
urbano.
„
Los nuevos gobiernos neoliberales intentaron mitigar la miseria
creciente por medio de programas asistencialistas
„
La apertura de los mercados (neoliberalismo) en 1994 contribuyó a una
segunda etapa de crecimiento acelerado de la ciudad.
Objetivo de la tesis
„
Análisis de los instrumentos de gestión empleados para la
regularización-incorporación de los A.I
„
Definir cómo desenvuelven las diferentes dependencias y
actores sociales.
„
Detectar los principales factores por los cuáles no se ha
podido concretar el desarrollo periférico de la ciudad de
Puebla y proponer recomendaciones que complementen los
trabajos actuales.
Metas de la propuesta
„
¿Cuáles son los principales problemas periférico-urbanos a los que se
enfrenta la ciudad de Puebla?
„
¿Cómo es la Gestión Urbana del planeamiento aplicable a los procesos de
incorporación urbana de los asentamientos irregulares ubicados en las
colonias populares de la ciudad de Puebla?
„
¿Cuáles han sido los principales actores en los procesos de gestión
urbana?
„
¿Cuáles han sido los principales factores que han entorpecido los procesos
de regularización del suelo urbano ejidal?
Delimitación y ubicación del objeto de estudio
„ DECADA 1990-2000
„ 245 asentamientos
irregulares que ocupan un
área aproximada de 70.84
km2
asentamientos
irregulares
centro histórico
CIUDAD DE PUEBLA
Metodología
• RECOPILACIÓN DOCUMENTAL
• ANÁLISIS
• SISTEMATIZACIÓN DEL PROCESO DE
GESTIÓN (proceso, dependencias y actores)
• PROPUESTAS: Recomendaciones
Hipótesis
„
Actualmente las políticas de gestión urbana que se aplican a la periferia
urbana marginal tienen más un carácter jurídico que de ordenación
urbana.
„
Durante la década de los 90´s se implementaron programas muy
generales y con poco análisis, originando pocos resultados en materia de
ordenamiento territorial.
„
La falta de coordinación entre las autoridades competentes para ejercer
los trabajos de incorporación y regularización de los asentamientos
irregulares al desarrollo urbano de la ciudad de Puebla ha sido uno de los
factores fundamentales del aletargamiento del proceso.
ANÁLISIS DEL PROBLEMA
1,600,000
Crecimiento de la ciudad de Puebla
1,346,916
1,296,834
1,400,000
1,200,000
1,057,454
1,007,170
1,000,000
ESTADO DE TLAXCALA
municipio
ciudad
800,000
600,000
400,000
200,000
0
1990
2000
POBLACIONAL
250
209.5
ZONA DE SALVAGUARDA
200
150
LAGUNA DE VALSEQUILLO
128
Fuente: INEGI (2000) CD-ciudades/Puebla
50
sup. Km2
91.5
100
59.5
20.4
25.8
1950
1965
0
Fuente: elaboración propia basada en
datos de INEGI
1974
1982
1990
SUPERFICIE TERRITORIAL
2000
7%
1%
0%
2%
10%
15%
4%
38%
3%
3%
21%
34%
35%
27%
servicios
comercio
transporte
electricidad
industria manufacturera
construcción
agricultura
minería
Más de 5 sm
Entre 2y 5 sm
Menos de 2 sm
No recibe ingresos
Desocupada
No especifica
Fuente: elaboración propia basada en datos de INEGI (2000) y en datos del Programa de Desarrollo urbano de la ciudad de Puebla (1999)
PEA EN LA CD. DE PUEBLA POR RAMAS DE
ACTIVIDAD EN EL AÑO 2000
NIVEL DE INGRESOS DE LA PEA
PORCENTAJE DE COLONIAS SEGÚN TIPO DE VIVENDA
35
precaria
popular y u.
habitacional
45
media
15
5
resdencial
0
10
20
30
40
50
Fuente: elaboración propia basada en Plan de desarrollo de la ciudad de Puebla (1999)
Tipos de vivienda en la periferia
VIVIENDA RESIDENCIAL
POPULAR
INTERES MEDIO
PRECARIA
Los asentamientos irregulares de la periferia de Puebla
Características físicas generales:
•Autoconstrucción de baja calidad
•Falta de servicios públicos
•Insalubridad
•Traza urbana exterior forzada a la
establecida
•Traza interior lineal
•Espacios intersticiales entre la
ciudad consolidada y la ciudad en
crecimiento
A.I. detectados en 1990-2000
• 245 asentamientos
irregulares: 53% en zonas
ejidales
•152 en zonas de riesgo
(zonas inundables, ductos de
pemex, lineas de alta
tensión)
Poniente
13%
Norte
21%
Oriente
33%
Sur
33%
Norte
Sur
Oriente
Poniente
PORCENTAJE DE COLONIAS DETECTADAS EN
LA ZONA DE CRECIMIENTO SEGÚN SU
UBICACIÓN
a.i. en zonas de riesgo
RIO ATOYAC
ZONA FEDERAL
BAR RA NCA AF LU ENTE
E L VERDE
LIM ONES
B AR RANCA AF LU ENTE
E L VERDE
polígono de san bartolo
LOMAS DE S AN VALENTIN
LUI S DONALDO
COLOSIO
O
A TLIXC
DE LA
11SUR
A V.
NUEV A DE MOCRACIA
CI ON
AMPL. L. D.CO LOSIO
AMPLI ACI ON NUEVA
P ARTI
EDAD
P ROPI
IONA
L
NAC
A VE
NI DA
TE
LUEN
AF
NCA
E
RA
V ERD
EL
TE
EN
B AR
LOMAS DE
ATOYAC
S
CE DRO
DE MOCRACIA
CU LAR
O NGA
P ROL
RIO
ORATO
LU
AF E
A
NC RD
RA VE
AR EL
DE L
B
AV.
NUE VO P LAN DE
AY ALA
PLANO DE SAN BARTOLO
UNI ON ANTORCHISTA
IA
. F ENIC
CLLE
ST INA
SUPER F IC IE D EL POLIGONO
LE
. PA
AREA DE R IESGO RIO
C ALLE
AREA DE R IE SGO BARRANCA
AREA F UER A D E POSESIONAMIENTO
( NO OCU PADA)
CI ON
DE
SUR
LA 11
AREA F EDERAL
O NGA
P ROL
A VE N
I DA NACION
AL
CABAÑAS DE
SANTA MARIA
1
NUEVO PLAN DE AYALA
274,026.25 Mts 2
2
CABAÑAS DE SANTA MARIA
144,096.98 Mts 2
3
UNION ANTORCHISTA (FRACCION NORTE)
4
LOM AS DE ATOYAC
5
NUEVA DEMOCRACIA
6
AMPLIACION UNION ANTORCHISTA
7
LOM AS DE SAN VALENTIN
52,967.08 Mts 2
44,618.38 Mts 2
32,198.83 Mts 2
81,305.88 Mts 2
156,778.35 Mts 2
785,991.75 Mts 2
AREA POR DECRETO EXPROPIATORIO
303,738.928 M2
Fuente: H. Ayuntamiento de Puebla (2003) Dirección de desarrollo urbano
polígono de san bartolo
DÉFICIT DE INFRAESTRUCTURA EN LAS COLONIAS DEL
POLÍGONO DE S. BARTOLO
INFRAESTRUCTURA
URBANA
Energía eléctrica
EXISTENTE
DÉFICIT
59.4%
40.6%
Agua potable
39.5%
60.5%
Drenaje
27.9%
72.1%
Alumbrado
público
Pavimento
17.6%
82.4%
0.8%
99.2%
Fuente: H.Ayuntamiento de Puebla (2003)
normatividad y planeación urbana en puebla
„
En 1952 se realizan los primeros planes de desarrollo para la ciudad de Puebla.
„
1975 aplican los planes de desarrollo urbano y se institucionaliza la planeación
La Corett funge como principal organismo de regularización.
„
1995: PROCEDE (Programa de certificación de derechos sobre la tierra de
uso común)
- “Programa para la incorporación de los asentamientos irregulares al
desarrollo urbano para el municipio de Puebla. (actualizado en 1999
enfatizando la participación social, CIU)
„
1997 fue firmado el Programa Piso (hasta la fecha no se aplica)
„
Programa municipal de reubicación de los A.I ubicados en zonas de alto riesgo
(aplicado solo en 1999)
avances
34%
46%
54%
66%
incorporadas
sin incorporar
PORCENTAJE DE COLONIAS
INCORPORADAS
regularizadas
sin regularizar
PORCENTAJE DE COLONIAS
REGULARIZADAS
los actores sociales
RELACIÓN JERÁRQUICA DE LOS ACTORES SOCIALES
Presidente de la República
Gobierno del Estado
(dependencias públicas
estatales y federales)
Presidente Municipal de
Puebla
(dependencias públicas
municipales)
EJIDATARIOS
colonos, representantes de
colonias, asociaciones populares,
comisiones vecinales, etc
Fraccionadores , especuladores,
inmobiliarias, etc. (sector privado)
Fuente: elaboración propia
RELACIÓN DE PODER ENTRE LOS ACTORES SOCIALES
Presidente de la República
Gobierno del Estado
(dependencias públicas
estatales y federales)
Presidente Municipal de
Puebla
(dependencias públicas
municipales)
EJIDATARIOS
colonos, representantes de
colonias, asociaciones populares,
comisiones vecinales, etc
Fraccionadores , especuladores,
inmobiliarias, etc.
Fuente: elaboración propia
Las dependencias encargadas de la gestión de los a.i. en puebla
Dependencia
Ambito
funciones
Relación con otras
dependencias
Personal
Corett
Federal
Región:
Puebla
Tlaxcala
regularizar la tenencia de la tierra
urbana, en los asentamientos humanos
irregulares ubicados en predios de
origen social (ejidal y comunal)y de
propiedad federal
SRA,DDU
CNA,PEMEX
110
contratos
Más 49 s/c
Dirección de Desarrollo
Urbano
municipal
Realiza los trabajos técnicos para la
inc.inc.-reg. de los a.i
CNA,Protección civil mpal.
y estatal, PEMEX
6 mas 2
serv.soc.
Coordinación de la
Tenencia de la Tierra
Municipal
municipal
Dar reconocimiento y registro de las
colonias factibles de inc. al desarrollo
urbano
DDU, protección civil
mpal., sindicatura
municipal
7 personas
Dirección de la Tenencia
de la tierra del Estado
estatal
Incorporar los a.i al desarrollo urbano
en el Edo. de Puebla
Protección civil estatal,
32 contratos
COMISION
INTERINSTITUCIONAL
PARA LA REG. DE LOS
A. HUM. Y
CONSTITUCION DE
RESERVAS TERR.
Federal,
Estatal y
munucipal
Coordinación de las instancias
onvolucradas en el proceso de inc.inc.-reg.
de a.i.
Secretaría de gobernación,
SEDURBECOP,SEDESOL
FINANZAS,CATASTRO,
CORETT, IPV, SRA,
INVITADOS.
Proceso de regularización Corett
1. Verificación física y documental
de predios a regularizar
(CORETT)
2. Integración de expedientes
Corett solicita la expropiación a la
SRA.
Informes cartográficos
INEGI
Dictamen de procedencia y
utilidad pública
SEDESOL
Dictamina si es factible la
regularización
P.A y R.A.N
3. Avalúo para indemnización
CABIN
Entrega de tierras a Corett
4. Decreto expropiatorio
SRA
5. Verificación de información
Corett
Inscripción en el reg.
público de la Propiedad y
en RAN.
Indemnización a
posesionarios.
6.Promueve la regularización
Corett
7. Contratación
8. ENTREGA DE
ESCRITURAS
9. Liberación de reserva de
dominio
proceso de incorporación de los a.i.
1.Solicitud de incorporación por parte de
los COLONOS
2. Verificación de factibilidad para iniciar la
incorporación
Coordinación de la Tenencia de la Tierra
municipal o estatal (según sea el caso)
3. Dictamen técnico por parte de
SEDURBECOP
4. Publicación de decretos gubernativos e
inscripción en el registro Público de la
Propiedad
5. ENTREGA DE CERTIFICADOS DE
DERECHOS URBANOS
La Comisión Interinstitucional recibe
el PLANO OFICIAL de la colonia a
incorporar
Emisión del decreto gubernativo
de incorporación
GOBERNADOR DEL ESTADO
aspectos ambientales
Datos generales:
„ 10,590 Has. de espacios abiertos
„ 4,220 Has. (39.8%)
„ 592 cumplen con la normativa =
5.59% de los espacios abiertos
„ Promedio de 4.6 m2 de área
verde
„ Déficit de 4.4 m2 /hab.
„ De acuerdo a las normas
internacionales OMS se
necesitan 9m2 de area verde /hab.
funcionando
23%
14%
14%
con problemas de
funcionamiento
en proceso de desaparecer
26%
invadidas o usadas como
vertederos de basura
situación no determinada
23%
SITUACIÓN DE LOS CUERPOS DE AGUA EN LA
CIUDAD DE PUEBLA
LEGISLACIÓN EN MATERIA DE PROTECCIÓN ECOLÓGICA
„1994: Ley de protección al equilibrio ecológico del Estado de Puebla
„Reglamento de ecología y protección al ambiente
„2003: Plan Estratégico de Gestión ambiental para el municipio de Puebla.
CONCLUSIONES
„
Esquemáticamente podemos definir que el proceso de ocupación del suelo
periférico ejidal en la ciudad de Puebla (a partir de la industrialización en
1960 ) se ha manifestado de la siguiente manera:
1a. invasión de los
terrenos
1b. ocupación ilegal del suelo ( a
través de la compra ilegal)
2. formación de asentamientos irregulares
También se
desarrollan
de forma paralela
3.incorporación y
regularización
4. Urbanización
„
Los programas de incorporación actúan de manera paralela al proceso de
regularización.
„
Existe una evolución positiva referida al tiempo que tarda el proceso de
regularización
„
El procedimiento se ha complejizado, por la falta de coordinación y
diferencias políticas.
„
Estructura administrativa frágil para ejecutar los nuevos programas
„
La relación entre los actores sociales ha creado círculos viciosos negativos
„
Inmadurez de la legislación en materia de Protección ecológica y
desarrollo sostenible de la ciudad, aunada a la falta de conciencia y
educación de protección al medio ambiente
RECOMENDACIONES
PROPUESTA DE LINEAMIENTOS GENERALES QUE AYUDEN A COMPLEMENTAR LOS TRABAJOS
DE GESTION DE LOS ASENTAMIENTOS IRREGULARES DE LA CIUDAD DE PUEBLA
ACCIONES PREOPERATIVAS
FASE 1
Compromiso por parte
de las autoridades
gubernamentales
Firma de acuerdos que comprometan a
los tres niveles de gobierno a
ejecutarlos programas parciales de
desarrollo con transparencia
Elaboración de
diagnóstico de los A.I
Selección de información, trabajo de
campo, memoria descriptiva de A.I.
Priorizació
Priorización de
acciones
Selecció
Selección de colonias a regularizar
(habrá
(habrá que tomar en cuenta el proceso
de desarrollo en que se encuentran y su
antigü
antigüedad)
FASE 2
ELABORACIÓN DEL PRONÓSTICO
Definició
Definición de metas
considerando
-la diná
dinámica de crecimiento de la
ciudad
- el tiempo en que se proponga ejecutar
el planeamiento
- los recursos econó
económicos, materiales y
humanos
SELECCIÓN DE INSTRUMENTOS DE GESTIÓN Y ORGANISMOS
GUBERNAMENTALES
FASE 3
Evaluació
Evaluación de
instrumentos
y
dependencias
- evaluació
evaluación a travé
través
consultores pú
públicos
y privados
- Participació
Participación
ciudadana en la
evaluació
evaluación
-jerarquizar el planeamiento
-corregir deficiencias de los
programas vigentes
-reactivar programas que se
hayan suspendido
-proponer nuevos programas
parciales y sectoriales
FASE 4
Evaluació
Evaluación y
auditorí
auditorías
administrativa
s de las
dependencias
- evaluació
evaluación a travé
través consultores pú
públicos y privados
- Participació
Participación ciudadana en la evaluació
evaluación
Participació
Participación de sector Privado (a travé
través de la licitació
licitación de proyectos se seleccionará
seleccionarán las
empresas participantes)
Apoyo de Juntas Auxiliares
Participació
Participación civil a travé
través de Comité
Comités de vigilancia coordinados con los organismos de
gobierno.
FASE OPERATIVA
FASE 5
Coordinación del sector
-a través de la Comisión
público y privado para ejecutar Interinstitucional
el planeamiento
-Comunicación a través de
sistemas informáticos
FASE 6
Ejecución del planeamiento
-calendarización de acciones
-regularización por paquetes
PERSPECTIVAS A FUTURO
„
Realizar estudios de detalle del proceso de lotificación del suelo rústico a
urbano.
„
Tipología edificatoria de los asentamientos marginales entendidos a partir
de diferentes niveles de factores: a nivel gestión, técnico y cultural.
„
Los cambios de uso y valor del suelo que permitan observar la dinámica
del crecimiento desde el punto de vista económico y administrativo
„
Estudios socio-económicos detallados de cada uno de los sectores que
forman el municipio de Puebla, con el fin de detectar las actividades más
productivas por sector y proponer alternativas para su desarrollo
económico.
„
Estudios encaminados a proteger y preservar el medio ambiente