ponencia programas de disminución de la vulnerabilidad como

PONENCIA
PROGRAMAS DE DISMINUCIÓN DE LA VULNERABILIDAD COMO
HERRAMIENTA BÁSICA PARA LA MITIGACIÓN DE LOS DAÑOS
PRODUCIDOS POR LAS INUNDACIONES
Autores
FRANCISCO JAVIER SÁNCHEZ MARTÍNEZ. INGENIERO TÉCNICO FORESTAL, INGENIERO
TÉCNICO DE OBRAS PÚBLICAS Y LICENCIADO EN CIENCIAS AMBIENTALES. Consejero Técnico.
Subdirección General de Gestión Integrada del Dominio Público Hidráulico. Dirección General del
Agua. Ministerio de Medio Ambiente, Medio Rural y Marino
JESÚS YAGÜE CÓRDOVA. INGENIERO DE CAMINOS, CANALES Y PUERTOS.
Subdirector General de Gestión Integrada del Dominio Público Hidráulico. Dirección General del Agua.
Ministerio de Medio Ambiente, Medio Rural y Marino
CHRISTINE ANDRES MORENO. INGENIERO DE CAMINOS, CANALES Y PUERTOS. JEFE DE
PROYECTO. KV Consultores-Consulnima UTE Coordinación SNCZI.
Congreso Internacional de Ingeniería Civil
Valencia 23-24 de febrero de 2012
1
Resumen:
La gestión de los riesgos de inundación tradicionalmente se ha llevado a cabo trabajando con
programas de reducción de la peligrosidad, a través de medidas estructurales, tales como
presas, encauzamientos y dragados.
En estos momentos, los objetivos medioambientales de la directiva marco y los
condicionantes ambientales de los procedimientos de evaluación de impacto ambiental
existentes así como la disponibilidad presupuestaria, hacen imprescindible trabajar
fundamentalmente con actuaciones que trabajen con las otras partes de la ecuación del
riesgo, en concreto con la disminución de la exposición y la vulnerabilidad.
El objeto de esta comunicación es presentar distintos ejemplos de actuaciones que se están
realizando a nivel europeo en materia de actuaciones de diagnóstico y disminución de la
vulnerabilidad de los elementos ubicados en las zonas inundables, como medida fundamental
para la reducción de los riesgos de inundación.
1
MARCO LEGAL
Las inundaciones son la principal causa de catástrofe natural en Europa. En general, entre
1998 y 2004, Europa sufrió más de 100 inundaciones importantes que causaron unos 700
muertos y obligaron al desplazamiento de alrededor de medio millón de personas y que
ocasionaron unas pérdidas económicas, cubiertas por seguros, de por lo menos 25.000
millones de euros. Sin embargo, pese a su condición de riesgo natural, su probabilidad y sus
efectos se ven reforzados a causa de la actividad humana que se refleja en una inadecuada
gestión de los ríos y en la ocupación de las áreas inundables.
El fenómeno se da de diferente forma en el Centro-Norte de Europa o en la Europa
Mediterránea, siendo sin embargo igualmente virulento y peligroso, siendo las avenidas
2
ocurridas en Centroeuropa en el año 2002 el detonante para la creación de un marco
legislativo europeo común de lucha contra las inundaciones.
Figura 1. Inundaciones en Centroeuropa en el año 2010
La aprobación de la Directiva Europea de Inundaciones 2007/60/CE en octubre de 2007
establece la necesidad de detectar aquellas zonas especialmente expuestas a riesgo de
inundación sobre las que realizar los estudios de peligrosidad y riesgo así como los planes de
gestión correspondientes.
La Directiva busca crear un marco común que permita evaluar y reducir en la Unión Europea
los riesgos de las inundaciones para la salud humana, el medio ambiente, el patrimonio
cultural, los bienes y las actividades económicas. Supone un nuevo enfoque de la lucha
contra las inundaciones con los siguientes principios básicos en mente:

Las inundaciones son parte de la Naturaleza
3

La actual sociedad es más vulnerable que antes a los desastres naturales

La protección frente a inundaciones nunca es absoluta

Los ríos no tienen fronteras

Los usos deben adaptarse a los riesgos

Las medidas no estructurales son las más sostenibles a largo plazo

Las medidas defensivas deben constituir una auténtica gestión de los riesgos lo que
significa reducir los impactos sin necesariamente reducir la probabilidad de ocurrencia.
Para ello la Directiva prevé una serie de hitos de obligatorio cumplimiento: la evaluación
Preliminar del Riesgo de Inundaciones en diciembre de 2011, la elaboración de los mapas de
peligrosidad y Riesgo en diciembre de 2013 y la redacción de los Planes de Gestión en
Diciembre de 2015. Cada una de las actividades se revisará cada 6 años.
Figura 2. Actividades y plazos previstos por la Directiva de Inundaciones
Como se puede advertir, en los futuros planes de gestión la Directiva prioriza las actuaciones
no estructurales, en favor de una concienciación del riesgo y actuaciones de otra índole cuyo
coste de implantación es notablemente inferior a las estructurales, factor de gran importancia
teniendo en cuenta la coyuntura económica global.
4
2
BASE DE LAS ACTUACIONES: IDENTIFICACIÓN DE LAS ZONAS
INUNDABLES.
De acuerdo con la Directiva 2007/60, y las diversas experiencias recopiladas, pese a su
diversidad, coinciden siempre en una primera fase en la necesidad de identificar y cartografiar
a una escala de detalle las zonas sensibles en materia de inundaciones y de disponer de
unos mapas de peligrosidad y riesgo de calidad suficiente como para poder establecer las
medidas necesarias. Las dos primeras etapas que propone el procedimiento de la Directiva,
suponen una base esencial, y por tanto debe ser acometida con especial cuidado.
Figura 3. Ejemplo de mapa de riesgo en el río Main (Hesse-Alemania). Fuente: Consejo
Regional de Darmstadt
5
Figura 4. Zona inundable del Río Carrión en Palencia. (T=500 años). Fuente: Sistema Nacional
de Cartografía de Zonas Inundables.(http://sig.marm.es/snczi/visor.html)
En este sentido, los trabajos en ejecución dentro del Sistema Nacional de Cartografía de
Zonas
Inundables
(http://www.marm.es/es/agua/temas/gestion-de-los-riesgos-de-
inundacion/snczi/) , han permitido poner ya a disposición del ciudadano gran parte de la
cartografía de zonas inundables ya elaborada en nuestro país a la vez que se está
elaborando cartografía a través de distintos contratos de Servicios para la delimitación del
dominio público hidráulico y las zonas inundables en más de 13.000 Km. de ríos en las
cuencas intercomunitarias.
6
3
LOS PLANES DE GESTIÓN DE LOS RIESGOS DE INUNDACIÓN DE
LA DIRECTIVA 2007/60.
La Directiva 2007/60 y el Real Decreto 903/2010 que la transpone al ordenamiento jurídico
español establecen las bases y contenidos de los futuros Planes de Gestión del Riesgo de
Inundación a aprobar en el año 2015. Estos Planes de Gestión deberán seguir los principios
ya establecidos y no contradecir la Directiva 2000/60 marco del agua, que establece que las
masas de agua deberán alcanzar el buen estado ecológico, por lo que en ningún caso, se
deberá pensar que estos Planes de Gestión llevarán asociados una importante colección de
medidas estructurales asociadas, de altos importes económicos y de posibles impactos
ambientales significativos. Los Planes de Gestión se establecen como un conjunto de
actuaciones ordenadas y priorizadas, en los que se establecerán medidas de gestión del
riesgo, siempre asociadas con el costo y beneficio que reportarán, analizando por supuesto
las administraciones responsables de su ejecución y la forma de financiación.
En este sentido, de acuerdo con el Real Decreto 903/2010, el primer aspecto a definir en los
planes será el objetivo de riesgo para cada zona de riesgo significativo, y posteriormente, las
medidas a aplicar para cumplir ese objetivo, tales como la restauración fluvial, medidas de
restauración hidrológico forestal, medidas de predicción de avenidas y gestión coordinada de
embalses, mejora del drenaje de infraestructuras lineales, medidas de protección civil,
seguros, etc… y solo para los casos de mayor gravedad, medidas estructurales que deberán
someterse a un estudio de costo beneficio.
Por lo tanto, dentro de la ecuación del riesgo (Riesgo = Peligrosidad * Exposición *
Vulnerabilidad) los Planes de Gestión trabajarán fundamentalmente sobre la Exposición de
7
los bienes afectados y fundamentalmente sobre la vulnerabilidad de las personas y bienes
afectados, dejando solo los trabajos sobre la peligrosidad en aquellos casos más
problemáticos.
4
EJEMPLOS DE CASOS DE DISMINUCIÓN DE LA VULNERABILIDAD
FRENTE A LAS INUNDACIONES EN EUROPA.
Tal y como se ha comentado anteriormente, distintos países europeos están trabajando en
proyectos de gran magnitud sobre la disminución de la vulnerabilidad de los bienes situados
en las zonas inundables, puesto que en muchos casos, es ya imposible trabajar para reducir
la peligrosidad mediante medidas estructurales, tanto por temas presupuestarios como
ambientales y sociales. A continuación se exponen los ejemplos de Francia, Alemania, Gran
Bretaña y el Reino Unido.
4.1.
Caso francés
Esta nueva forma de gestión de los daños por las inundaciones en Francia se ataca desde
diversos frentes:
1.
Actuaciones en edificios situados en zona inundable
En un primer lugar se intenta reducir la vulnerabilidad mediante actuaciones en las
edificaciones, reglamentando los condicionantes de construcciones nuevas o de adecuación
de las existentes que serían principalmente el pilotaje de nuevos edificios, la elevación de
plantas bajas, la colocación de garajes en planta baja, evitar zonas totalmente cerradas en
plantas bajas para evitar confinamientos del agua, colocar trampillas en tejados, construcción
8
de terrazas por encima del nivel del agua y construcción de anexos con ellas en casas
existentes, traslado de instalaciones por encima de niveles del agua
Figura 5. Ejemplo de actuaciones en edificios existentes. Fuente: Dirección Regional de Medio
Ambiente de Languedoc-Roussillon en colaboración con el CETE Méditerranée
9
Figura 6. Ejemplo de edificio pilotado: mediateca de Gardanne (Francia). Fuente: Dirección
Regional de Medio Ambiente de Languedoc-Roussillon en colaboración con el CETE
Méditerranée
Las actuaciones se subvencionan parcialmente por parte de los tres grandes actores públicos:
el Estado (nivel estatal), el Departamento (nivel regional) y la Comuna (Término Municipal).
Los afectados pueden solicitar un diagnóstico personalizado gratuito de la situación de su
edificación. Diversas campañas informativas se han puesto en marcha para informar de dicha
posibilidad.
10
Figura 7. Folleto informativo a la población de la aglomeración urbana de Orleáns
2.
Diagnóstico global de las redes urbanas.
A través de protocolos y casos de ejemplo, se realiza un diagnóstico general de los sistemas
y redes urbanas frente a los daños por inundación. En este sentido, se analiza la
vulnerabilidad del abastecimiento de energía eléctrica, gas, telecomunicaciones, agua
potable, transporte urbano, redes de saneamiento, iluminación, etc… proponiendo
adaptaciones sencillas de determinados elementos que permiten progresivamente reducir los
daños provocados por la inundación.
11
Figura 8. Transformador eléctrico sobrelevado situado en la zona inundable del Rio Garona.
Fuente CETE du sud-ouest.
3.
Campañas de información a los empresarios
La zona de Francia tradicionalmente más castigada por las inundaciones es aquella
atravesada por el río Loira, de hecho, si actualmente se produjese una inundación en el Loira
similar a la ya sucedida en 1856, sería probablemente la mayor catastrofe natural que podría
suceder en Francia. El Plan Loira Grandeur Nature (www.plan-loire.fr) intenta poner en valor
el Loira, tanto en sus aspectos ambientales como en la mitigación de los daños provocados
por las inundaciones. La Agencia de cuenca del Loira, en colaboración con los
Departamentos y Comunas afectados, ha puesto en marcha este plan pionero en el que se
incluyen la creación de llanuras de inundación, protecciones localizadas, etc.. y en especial,
un programa encaminado a la concienciación de la reducción de la vulnerabilidad por parte de
las empresas afectadas por las inundaciones (cuyo número supera las 20.000) mediante una
campaña de concienciación a los empresarios.
12
Figura 9. Empresas situadas en zona inundable en la cuenca del Loira. Fuente: Agencia de
cuenca del Loira
Para ello se ha actuado en diversas fases. En un primer lugar se realizaron encuestas para
evaluar la percepción del riesgo que tenían los posibles agentes afectados, descubriéndose
que más del 60% no era consciente del riesgo y de las posibles medidas a adoptar para
mitigarlo.
En una segunda fase se procedió a realizar una campaña de entrega de folletos y
documentación informativa sobre los riesgos y las posibles medidas a tomar. Se han
contactado hasta la fecha más de 15.000 afectados.
13
Seguidamente se han realizado reuniones con los principales empresarios, en asociación con
las aseguradoras a nivel regional y comunal, conferencias y cursos de formación técnica. El
estado de avance del plan se revisa cada seis meses.
Finalmente se está realizando un diagnóstico de la vulnerabilidad y de medidas prioritarias en
una primera muestra de 101 empresas.
Figura 10. Cartel anunciador de jornada de reducción de la vulnerabilidad de las empresas en
Orleans
Los empresarios pertenecientes a la muestra están considerando la implantación de varios
tipos de medidas organizativas principalmente (planes de emergencia, evacuar el material
sensible fuera de zona inundable, sensibilizar el personal, aumentar los seguros). Un 25% de
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los mismos sin embargo ha ido más allá, planteando cambios en sus instalaciones, por
ejemplo, la elevación de los equipos más sensibles por encima de cota de inundación, etc..
4.2.
Caso alemán
Las inundaciones del río Elba del año 2002 pusieron en evidencia las carencias de
caracterización de zonas inundables, ya que el 50% de las zonas afectadas entonces no se
considerado como inundables hasta la fecha. Por ello, el primer gran esfuerzo tuvo como
objetivo la definición de unos mapas de calidad con los cuales poder implementar futuras
medidas.
Alemania se apoya principalmente en dos pilares fundamentales:

La gestión urbanística de la zona inundable, limitando usos, que fue el
elemento principal hasta mediados de los 90

La información y el consejo a los afectados a partir de entonces mediante guías
de actuación, asesoramiento para la adaptación de edificios y una premisa básica: la
imposibilidad del riesgo 0.
En 2006 se presenta una guía nacional que pretende abarcar los siguientes aspectos:

Dar una respuesta técnica al acondicionamiento de edificios

Establecer los procedimientos de defensa de espacios privados y públicos

Definir los procedimientos de actuación en avenidas para los usuarios
Desde entonces se han desarrollado numerosas guías a nivel de Länder y de
administraciones locales, incluso de las aseguradoras, proporcionando gran cantidad de
información a los afectados
15
Figura 11. Extracto de la guía Nordrhein-Westfalien
Por otro lado, cada gran ciudad dispone de un Servicio de Protección frente al Riesgo de
Inundaciones que tiene como una de sus actividades principales el asesoramiento. Un
ejemplo característico es el de la ciudad de Colonia, que dispone desde 2007 de un centro de
competencias formado por representantes de las empresas de gestión, la universidad, el
puerto, empresas energéticas, las grandes sociedades, los sindicatos, etc. Es un organismo
de estudio, de información y sensibilización formado por 8 personas que ha editado su propia
guía. Se ha comprobado que en general en los casos de avenidas de tipo medio, no
causadas por roturas de estructuras, la reducción de los daños en las instalaciones
acondicionadas ha sido superior al 50%.
4.3.
Caso holandés
16
El caso holandés es muy particular, debido a las especiales características de su territorio, y
su tradición histórica, que hacen que los aspectos estructurales tengan aún un peso
específico muy importante en la lucha contra las inundaciones.
Las nuevas experiencias para mitigar la vulnerabilidad de las zonas inundables se centran en
actuaciones sobre el espacio con la participación de la población. Las ciudades históricas
cuentan con planes específicos con obras menores, tales como instalación de esclusas de
aislamiento, puentes levadizos, estanques de tormenta y desconexión entre edificios por
medio de nuevos canales.
En Holanda está fuertemente implantada la práctica de las Zonas de Sacrificio: zonas cuya
inundabilidad controlada se permite en aras de la reducción general del riesgo. Un ejemplo
característico nos lo encontramos en la ciudad de Rotterdam: el 10% de la superficie de los
nuevos barrios debe tener como utilidad el almacenamiento de agua, y en las zonas más
antiguas se crean nuevos cursos de agua con zonas de sacrificio, principalmente en las zonas
verdes. La participación ciudadana en estos proyectos es esencial, ya que en varios casos
implican el desplazamiento de los habitantes para acondicionar las zonas sensibles.
Un segundo ejemplo ilustrativo es el de la ciudad de Lent, barrio de Nijmegen. Para la
protección de la ciudad se decidió ampliar uno de los canales, para lo cual era necesario
expropiar y realojar a los habitantes de la zona afectada.
17
Figura 12. Alternativas de creación de nuevos cauces en Lent para la protección de Nijmegen.
Fuente: programa Ruimte voor de rivier
Asimismo, en Holanda tiene gran importancia el uso de Sistemas de Ayuda a la Decisión en la
gestión de las avenidas, habiendo implementado modelos complejos y software de aviso
avanzado a Protección Civil.
4.4.
Actuaciones en el Reino Unido
El análisis del problema de las inundaciones en el Reino Unido es relativamente tardío. La
carencia de información sobre mapas de peligrosidad y riesgo ha sido un hándicap para la
gestión de las avenidas.
Uno de los pilares fundamentales ha sido la asociación con las aseguradoras, que obligan a
los asegurados a realizar planes de emergencia y actuaciones de reducción de la
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vulnerabilidad, ya que desde 2006 se obliga a clientes y aseguradoras a seguir vinculados
cuando el bien se encuentra en zona inundable.
De forma tradicional, en el Reino Unido se ha centrado la lucha contra las inundaciones en las
medidas estructurales con nula participación ciudadana en la toma de decisiones., sin
embargo, desde 2007, se han puesto en marcha un programa piloto de actuaciones en zona
inundable encaminadas a la resistencia frente a la inundación (evitar que el agua afecte) y a
la resiliencia (minimizar los daños una vez que el agua ha penetrado en los edificios). Para
ello se han creado subvenciones de 5.000 libras para modificación de edificios, tales como
elevación de instalaciones, protección de entradas a las viviendas, etc con el objetivo de
modificar los períodos de retorno de afección de 5 y 10 años y que se incrementen a 20
años.
Los resultados han sido muy dispares en función del nivel cultural, de si las casas eran en
propiedad o alquilada, etc., sin embargo sí permiten concluir que las formulas basadas en la
resiliencia son más caras pero más efectivas que las basadas en la resistencia. Por otro lado,
se ha efectuado un esfuerzo importante de asesoramiento a la población, poniendo a
disposición de la misma un servicio de internet que suministra información sobre distritos con
posible afección por inundabilidad y actuaciones posibles en caso positivo.
19
Figura 13. Página web de información a la población. Zona de Midlands. Fuente Agencia de
Medio Ambiente del Reino Unido
Paralelamente se han redactado una serie de guías con las recomendaciones a seguir, de
libre acceso en la misma página web.
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Figura 14. Guías de asesoramiento a la población. Zona de Midlands. Fuente Agencia de
Medio Ambiente del Reino Unido
5
CONCLUSIONES
Tal y como se puede concluir después de esta comunicación, las estrategias para reducir los
daños por inundación en Europa se alejan de las actuaciones tradicionales, en las que la
administración ejecutaba grandes actuaciones estructurales, en los que la participación y
corresponsabilidad pública era muy reducida. Actualmente, las nuevas filosofías de actuación
en materia de riesgo de inundaciones pasan fundamentalmente por recuperar espacio del río,
realizar protecciones muy puntuales y reducir la vulnerabilidad de los bienes afectados,
mediante la participación pública y la corresponsabilidad de todas las administraciones y de
los ciudadanos de forma individual.
Estas actuaciones, además, deben basarse en cuatro pilares fundamentales:

La existencia de una información de base de calidad suficiente para la toma de
decisiones (mapas de peligrosidad y riesgo de calidad y conocidos por todos los
implicados)

La estrecha colaboración de todas las administraciones con competencias en la
materia, incluyendo de forma muy especial a las autoridades locales y los sectores
estratégicos de la población.

La inclusión de la población en la toma de decisiones activas, con medidas de
autoprotección y la incorporación de medidas para mitigar los efectos de los elementos
afectados in situ (en casas, oficinas, fábricas, etc) y la implantación de un sistema de
ayudas para ponerlas en práctica.

Profundizar en el desarrollo y universalidad del sistema de seguros español,
especialmente en las zonas inundables, para que los daños puedan ser cubiertos en
21
su caso a través del Consorcio de Compensación de Seguros y fomentar y desarrollar
los seguros agrarios.

La implementación de sistemas avanzados de alerta temprana y de ayuda a la
decisión para la operación de los grandes embalses ya existentes, como elemento de
regulación y mitigación de los daños provocados por las inundaciones.
6
REFERENCIAS
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