la figura del juez de vigilancia como reflejo del pasado, presente y

LA FIGURA DEL JUEZ DE VIGILANCIA COMO REFLEJO DEL PASADO,
PRESENTE Y FUTUTO DEL SISTEMA PENITENCIARIO1
Juan Rafael Benítez Yébenes.2
La aparición del Juez de Vigilancia Penitenciaria, o Juez de Ejecución de penas como en otros
ordenamientos jurídicos se le conoce, significa a nuestro entender un último peldaño en el proceso
evolutivo de humanización del derecho penal y modernización de los sistemas penitenciarios.
Este proceso se inicia
en la segunda mitad del siglo XVIII con el pensamiento de la
Ilustración, y llega hasta nuestros días a través del movimiento de la Codificación, del Liberalismo y el
Constitucionalismo, como consecuencia del reconocimiento y respeto de los derechos humanos.
Inicialmente surgió la preocupación por humanizar la respuesta penal contenida en los códigos y leyes
penales, de tal manera que se suprimen las penas crueles, se pasa del sistema procesal inquisitivo al
acusatorio, y posteriormente se produce otro avance más que consiste en la humanización de las
cárceles, como reconocimiento de que los reclusos son también merecedores de que les sean
respetados esos derechos humanos consustanciales a cualquier persona por el mero hecho de serlo, con
independencia de si está libre o privada de libertad. Finalmente, todo esto conduce a la necesidad de
judicializar la ejecución de las penas y controlar la actividad penitenciaria.
Prescindiendo de otros antecedentes más remotos, el verdadero reconocimiento a nivel global
de estos derechos surge en el seno de la ONU con la Declaración Universal de los Derechos Humanos
y otros numerosos textos de diversa índole, de carácter más específico, entre los que ahora conviene
destacar a las denominadas Reglas Mínimas para el tratamiento de los reclusos de 1955. Pero ha sido
sin duda en el marco institucional del Consejo de Europa, con el Convenio Europeo de Derechos
Humanos, en donde se ha alcanzado un mayor nivel de protección de estos derechos.
Inspirado en las “Reglas Mínimas” de las Naciones Unidas, el Consejo de Europa también
elaboró unas “Reglas Mínimas para el Tratamiento de los detenidos” en el año 1973.3
Entre los
principios que inspiran esta Reglas Europeas merecen destacarse el de legalidad en la ejecución de las
penas, y el referido al control ejercido “por una autoridad judicial o cualquier otra autoridad
legalmente habilitada para visitar a los internos y que no pertenezca a la Administración penitenciaria”
1
Este trabajo se presenta como Comunicación al Congreso “Pasado, Presente y Futuro del Sistema Penitenciario”
organizado por la Universidad de Valladolid, los días 25-27 de octubre de 2012.
2
El autor es Magistrado de la Sección Séptima de la Audiencia Provincial de Málaga, con sede en Melilla, y desempeña en
régimen de compatibilidad (art. 94.5 LOPJ) el cargo de Juez de Vigilancia Penitenciaria de esta Ciudad.
3
Aprobadas por Resolución (73) 5, del Comité de Ministros de fecha 19-1-1973. Estas “Reglas Mínimas” fueron revisadas
por la Recomendación número R (87) 3 del Comité de Ministros de los Estados Miembros del Consejo de Europa, de fecha
19-2-1987 que aprobó las “Reglas Penitenciarias Europeas”. Posteriormente el Comité de Ministros aprobó un nuevo
texto las Reglas Penitenciarias Europeas por medio de la Recomendación REC (2006) 2 de 11 de enero, que son las
actualmente vigentes.
1
(Regla nº 56). Pero no sólo en estos textos se deja plasmada esa necesidad de controlar la actividad
penitenciaria, sino que ello también tiene su eco en el ámbito jurisdiccional. Como ejemplo podemos
citar la Sentencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos de 28-7-1984, recaída en el asunto
Campbell y Fell contra el Reino Unido, que incluyó la frase “la justicia no puede detenerse a las
puertas de las cárceles.”4
Lo mismo que en otros países, pero centrándonos ya en el nuestro, la ejecución de las penas
privativas de libertad ha estado tradicionalmente en manos de las autoridades administrativas, de tal
modo que los jueces y tribunales penales, una vez dictada la sentencia condenatoria y declarada su
firmeza, se desentendían prácticamente de su ejecución.5
Esta situación se prestaba a que se
produjeran abusos, y resultaba contraria a las nuevas ideas que venían imponiéndose en el derecho
comparado por la influencia de los organismos internacionales, que propugnaban el control de las
penas privativas de libertad, y por supuesto, contraria también a los postulados de nuestra Constitución
de 1.978 (CE).
La situación de las cárceles españolas en la etapa preconstitucional era caótica y
deplorable según se recoge en los trabajos parlamentarios que se realizaron para la aprobación de Ley
Penitenciaria, y en las manifestaciones de un importante número de diputados y senadores que habían
estado presos y conocían por propia experiencia esta realidad.6
La Ley Orgánica 1/1979 de 26 de septiembre, General Penitenciaria (LOGP), fue la primera
aprobada en la actual etapa democrática. Nació con la idea de ser un primer paso en la normalización
de la situación penal y penitenciaria de nuestro país. Como se expresa en la Exposición de Motivos
del Proyecto de Ley que le sirvió de base, en su elaboración se tuvieron en cuenta las Reglas Mínimas
para el tratamiento de los reclusos elaboradas por las Naciones Unidas y el Consejo de Europa, los
pactos internacionales sobre derechos humanos, las leyes penitenciarias de los países más avanzados, y
el anteproyecto de la Constitución, que finalmente fue aprobada, y de cuyo texto ahora cabe destacar el
art. 25.2 que establece que las penas privativas y las medidas de seguridad están orientadas hacia la
reeducación y reinserción social.
Esta Ley Orgánica introdujo en nuestro ordenamiento la novedosa figura del Juez de
Vigilancia (JVP), al que dedica su Título V compuesto por los arts. 76, 77 y 78. El examen de esta
normativa permite afirmar que el legislador quiso implantar un órgano con dos importantes funciones:
4
Esta frase hizo rápidamente fortuna en la jurisprudencia constitucional española, haciéndose eco de ella la Sentencia del
Tribunal Constitucional nº 2/1987 de 21 de enero, en un recurso de amparo contra una sanción penitenciaria (que era
también la cuestión principal planteada en la expresada Sentencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos), y desde
entonces no ha dejado de repetirse en nuestra jurisprudencia.
5
Lo que ocurría era, en gráficas palabras de Manzanares Samaniego, que repiten todos los autores que tratan sobre el tema,
que “la justicia se despedía del reo en la puerta del penal, y no volvía a acordarse de él hasta que tenía que aprobar la
propuesta de licenciamiento definitivo de la condena.” Vid. MANZANARES SAMANIEGO, José L.; «La problemática
del Juez de Vigilancia», en Revista de Estudios Penitenciarios, núm. 232-235, 1981; y el mismo autor en «Relaciones entre
la Administración Penitenciaria y los Jueces de Vigilancia», en Anuario de Derecho Penal y Ciencias Penales, Tomo
XXXVII, fasc. I, 1984.
6
Vid. Diario de Sesiones del Congreso de los Diputados nº 24, de 24-7-1979, p. 1296; y Diario de Sesiones del Senado nº
15, de 12-9-1979, pp. 570-576.
2
Una de ejecución penal, y otra de control jurisdiccional de los actos de la Administración Penitenciaria
para la salvaguarda de los derechos de los internos. Con la aparición del JVP, el control de los actos
de ejecución administrativa pasó a residenciarse en este nuevo órgano, que vino a sustituir en esta
función a los de la jurisdicción contencioso-administrativa, pues como dice el art. 76.1 de la LOGP:
«El Juez de Vigilancia tendrá atribuciones para… salvaguardar los derechos de los internos y corregir
los abusos y desviaciones que en el cumplimiento de los preceptos del régimen penitenciario puedan
producirse.» Del mismo modo el JVP venía a sustituir a los tribunales sentenciadores en su función
de ejecución de la pena, teniendo como notas características la de ser un órgano jurisdiccional, con
jurisdicción propia y no delegada ni subordinada a aquéllos. Así lo entendieron los propios JVP,7 la
doctrina8, e incluso el Tribunal Supremo9 a tenor de lo dispuesto en el art. 76.1 LOGP («El Juez de
Vigilancia tendrá atribuciones para hacer cumplir la pena impuesta…»), y art. 76.2-a («Corresponde
especialmente al Juez de Vigilancia adoptar todas las decisiones necesarias para que los
pronunciamientos de las resoluciones en orden a la penas privativas de libertad se lleven a cabo
asumiendo las funciones que corresponderían a los Jueces y Tribunales sentenciadores.»).
Sin
embargo, nuevas leyes y nuevos criterios jurisprudenciales, han puesto de manifiesto que la
configuración que del JVP hizo el legislador que aprobó la LOGP, ha cambiado posteriormente.
El primer torpedo en toda regla a la línea de flotación de lo que hasta entonces se habían
venido considerando como notas características del JVP, fue la promulgación del Código Penal de
1995 el cual, al regular lo relativo a los informes o propuestas que el JVP ha de “elevar” al tribunal
sentenciador con ocasión de la ejecución de las medidas de seguridad (arts. 97, 98 y 105 CP), parece
convertirlo en una especie de perito u órgano consultivo de los tribunales sentenciadores, supeditado a
éstos.
A la hora de encontrar una salida a esta situación que deja en entredicho la naturaleza
jurisdiccional de los JVP, entiendo que la solución hemos de hallarla en el art. 117.4 CE que establece
que los Juzgados y Tribunales no ejercerán más funciones que las señaladas en el apartado anterior
(que se refiere al ejercicio de la potestad jurisdiccional) “y las que expresamente les sean atribuidas
por ley en garantía de cualquier derecho”. De tal modo que en este caso nos encontraríamos ante una
7
Vid. DOÑATE MARTIN Antonio; «Problemas Generales de la Jurisdicción de Vigilancia», en Vigilancia Penitenciaria
(VII Reunión de Jueces de Vigilancia Penitenciaria), Consejo General del Poder Judicial, Madrid 1994, pp. 19 y ss.; y
CEZON GONZALEZ Carlos; «Normativa procesal de los Juzgados de Vigilancia. Recursos contra las resoluciones de los
Jueces de Vigilancia Penitenciaria», en Vigilancia Penitenciaria (VIII Reunión de Jueces de Vigilancia Penitenciaria)
Consejo General del Poder Judicial, Madrid 1996, pp. 63-102.
8
Podemos citar, entre otros, a MARTIN CANIVELL Joaquín; «Título V: Del Juez de Vigilancia. Introducción», en
Comentarios a la legislación penal, dir. por Manuel Cobo del Rosal, coord. por Miguel Bajo Fernández, EDERSA, Madrid,
1986, p. 1089. FERNANDEZ AREVALO Luis. y MAPELLI CAFFARENA Borja; Práctica forense penitenciaria, Civitas,
Madrid 1995, pp. 23-24. GARCIA ALBERO Ramón; «El Juez de Vigilancia Penitenciaria» en Curso de Derecho
Penitenciario. Adaptado al Nuevo Reglamento Penitenciario de 1996. Cedecs Editorial S.L., Barcelona 1996, pp. 235-236.
PEREZ CEPEDA Ana; «El Control de la Actividad Penitenciaria. El Juez de Vigilancia Penitenciaria» en Manual de
Derecho Penitenciario, coord. por Ignacio Berdugo Gómez de la Torre y Laura Zúñiga Rodríguez; Universidad de
Salamanca y Colex, Madrid, Salamanca, 2001, pp. 414-416. TELLEZ AGUILERA Abel; «La necesaria reforma de la Ley
Penitenciaria», en Derecho Penitenciario: incidencias de las nuevas modificaciones. CGPJ, Madrid, 2007, pp. 390-391.
9
Vid. STS nº 176/2001 de 5 de febrero.
3
función no jurisdiccional, atribuida expresamente por ley a los JVP en garantía de los derechos de las
personas sometidas a medidas de seguridad.
Otra nota originaria del JVP que ha cambiado es que, pese a lo dispuesto en el art. 76 LOGP,
ahora se ha de entender que quien ejecuta la pena es el tribunal sentenciador, el cual no pierde el
dominio de la ejecución. Se apoya este criterio en las Leyes 38/2002 de 24-10 y 13/2009 de 3-11, con
las reformas que introducen en la Ley de Enjuiciamiento Criminal (víd. especialmente sus arts. 9 y
794.) Esta idea viene avala por la doctrina del Tribunal Supremo recogida en la STS 671/2002 de 9-7,
y en el Auto de 5-3-2009 recaído en el Recurso nº 20495/2008. Entonces, si quien “ejecuta la pena”
es el tribunal sentenciador, ¿qué es lo que ejecuta el JVP?. Una reinterpretación de este art. 76, acorde
con los nuevos criterios legales y jurisprudenciales, nos lleva a concluir que lo que ejecuta el JVP es el
“control directo” de la ejecución, siendo en esto en lo que sustituye al tribunal sentenciador, a fin de
que la pena se ejecute conforme a la ley y a la sentencia. (Art. 3 CP).
Por otro lado, se ha de tener muy en cuenta que el ingreso de una persona en un
establecimiento penitenciario hace que surja una relación especial de sujeción entre el recluso y la
Administración de tal manera que aquél queda sometido a un régimen jurídico peculiar.10 Todo esto
condiciona la protección jurisdiccional que se deba dispensar por el JVP, la cual se ha de realizar a
través de los cauces procedimentales adecuados.
Pero si en las anteriores materias ha habido un
cambio o transformación de las originarias directrices de la LOGP, en la regulación de un
procedimiento de actuación ante los JVP nos encontramos ante la misma situación de provisionalidad
y vacío legal que cuando se promulgó la LOGP. Esta Ley, al no ser una norma procesal, no regula el
procedimiento, pero contiene el encargo de que se haga.11 Lo que no ha ocurrido.
Las normas procesales, al ser de orden público, no son disponibles ni por las partes, ni por el
propio órgano judicial.12 Hace falta un cauce procedimental que sea el que diga el legislador, no el
que con mejor o peor criterio se “invente” cada juez.
La falta de esta norma procesal constituye, a
nuestro entender, un serio obstáculo para que los órganos de la jurisdicción de vigilancia penitenciaria
puedan otorgar adecuadamente la tutela judicial efectiva que se le demande en el ejercicio de sus
competencias.
El Tribunal Constitucional, desde los primeros años de funcionamiento de los JVP, ha venido
calificando a éstos como “órganos judiciales especializados que constituyen una pieza clave del
sistema penitenciario”13 siendo numerosas las sentencias de este Alto Tribunal que se refieren al
“relevante papel que en nuestro sistema penitenciario tienen dichos órganos judiciales, a los que
10
Vid. LOPEZ BENITEZ Mariano; «Prisiones, presos y derecho administrativo» en Derechos Fundamentales y otros
estudios. Homenaje al Prof. Dr. Lorenzo Martín-Retortillo, vol. II, Zaragoza 2008, pp. 835-858.
11
Vid. art. 78 y Disposición Transitoria Primera de la LOGP.
12
Vid. Sentencia del Tribunal Constitucional nº 16/1989 de 30 de enero, Fundamento de Derecho Cuarto.
13
SSTC nº 73/1983 de 30-7, y nº 2/1987 de 21-1.
4
corresponde no sólo resolver por vía de recurso las reclamaciones que formulen los internos frente a
sanciones disciplinarias sino, en general, preservar y salvaguardar los derechos fundamentales de los
reclusos y corregir los abusos y desviaciones que en el cumplimiento de los preceptos del régimen
penitenciario puedan producirse.”14
Sin embargo, cuando se han cumplido ya más de 31 años de su entrada en funcionamiento, el
legislador español ha demostrado que no tiene una idea clara de qué es lo que quiere que sea este
órgano, al que tiene abandonado, minusvalorado e incluso despreciado, como lo evidencia el hecho de
que todavía podamos cuestionar su verdadera naturaleza jurídica, sus competencias, y carezca de una
norma procesal que regule su funcionamiento.
Lamentablemente, es lógico que el abandono o
desinterés por esta “pieza clave” del sistema tenga su trascendencia y repercusión en éste.
Aquel atisbo de libertades, aquella explosión ilusionante de esfuerzos para la mejora del
sistema penitenciario surgida en la época de la transición, en la que se gestó la LOGP, se ha
desinflado, y hoy podemos decir que el JVP actual no es el que diseñó el legislador de aquella época
para la mejora del sistema penitenciario.
No podemos, por todo ello, afirmar que nuestro actual sistema penitenciario goce de buena
salud. Mejorar el sistema penitenciario no es sólo hacer más cárceles, más modernas, con más medios
técnicos y con mejores instalaciones de todo tipo. Se pueden introducir muchos y mejores medios de
control, pero el principal control que debe existir no es el puramente carcelario, asegurando cerraduras
y barrotes, sino el control que sobre el sistema penitenciario está llamado a ejercer el JVP en orden a la
tutela judicial efectiva de los derechos de los internos, y en esto poco o nada se ha avanzado, porque
como hemos expuesto el legislador no se ha tomado el suficiente interés por este órgano judicial.
Por tanto podemos concluir diciendo que, de nuestro Sistema Penitenciario, existe un pasado
remoto que más vale olvidar, o simplemente recordar para que no se vuelva a repetir. Un pasado
inmediato, el de la etapa constituyente y de la promulgación de la LOGP que debe servirnos de norte y
guía para el presente, y que hemos de tomar como referente. Un presente deficiente, polémico y aún
en construcción sin tener unas ideas suficientemente claras. Y un futuro incierto, pero que dependerá
de lo que ahora se haga, pues es en el presente cuando hay que actuar para mejorar el futuro.
En Melilla para Valladolid, octubre de 2012.
14
Sobre este aspecto del papel relevante del JVP en nuestro sistema penitenciario podemos citar, por todas, a las SSTC nº
143/1997 de 15-9; nº 69/1998 de 30-3; nº 181/1999 de 11-10; nº 236/2002 de 9-11; y nº 54/2004 de 13-4.
5