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EXPOSICIONES DE EXPERTOS: COMPONENTES DEL DESARROLLO SOSTENIBLE
POLÍTICA ECONÓMICA Y DESARROLLO SOSTENIBLE
Dr. Pedro Francke, consultor en política económica y desarrollo sostenible
Voy a tratar de presentar dos cosas en mi exposición. Uno, el tema de la sostenibilidad macroeconómica: ¿cuáles son las condiciones generales para que esto
se dé y para que el crecimiento no sea efímero, como lamentablemente ha sido
muchas veces en nuestro país? Luego, voy a presentar rápidamente los efectos
que la política económica tiene sobre los temas de sostenibilidad social y ambiental.
Sostenibilidad macroeconómica
Comencemos por el tema de la sostenibilidad macroeconómica. En realidad, en
nuestro país hemos vivido ya en varias oportunidades que luego de importantes
crecimientos durante varios años este se ha detenido o hemos entrado en una
crisis. Hay mucha literatura escrita sobre los tremendos problemas de estos
ciclos de stop and go, como los llaman los economistas, de arranque y parada,
que son bastante negativos para el desarrollo de los países. Hay dos temas
vinculados que parecen ser críticos para poder hacer, desde el punto de vista
macroeconómico, que el crecimiento se mantenga en un mediano y largo plazo.
El primero es el de la sostenibilidad fiscal, es decir, que la deuda pública no se
incremente explosivamente, porque ningún país puede endeudarse hasta el infinito, del mismo modo como ninguna persona puede endeudarse hasta el infinito. El segundo tema, que muchas veces ha sido crítico en el Perú, es el de la
sostenibilidad externa: somos un país dependiente, necesitamos divisas para
funcionar y crecer, y cuando tenemos problemas en la balanza de pagos, tenemos problemas como país.
¿Cuáles son los temas principales de la sostenibilidad fiscal? Como dije, el objetivo es evitar que la deuda pública se incremente hasta un nivel que sea impagable; de suceder eso, la situación va a ser insostenible y el Perú va a tener que
realizar un ajuste fiscal muy grande que va a producir una crisis económica. Esto
nos plantea dos cuestiones principales de política, relacionadas con la discusión de las estrategias actuales de este tema. La primera es que necesitamos una
política fiscal que mantenga el déficit controlado en el mediano plazo. Luego
voy a desarrollar más esto, pero evidentemente la palabra crítica en la discusión
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es qué significa el mediano plazo. Muy difícilmente un país reduce su déficit
fiscal en varios puntos en un año, porque un ajuste fiscal demasiado acelerado
lleva a una recesión económica y, por supuesto, a los gobiernos siempre les
cuesta controlar los gastos, siempre les gusta gastar bastante. Entonces, este es
un tema bastante difícil hoy en Latinoamérica. El Perú es uno de los países de la
región que tiene un déficit fiscal más bien reducido, con una meta posiblemente de 2 por ciento. Yo vengo de estar la semana pasada en Bolivia, donde el
déficit fiscal está entre el 7 por ciento y el 8 por ciento, y varios otros países de
América Latina tienen déficit fiscales bastante grandes que están generando
problemas críticos.
El otro tema actual es el de deuda externa. Uno de los problemas que tiene el
Perú no solamente es que el déficit fiscal genera deuda, pues cuando el gobierno gasta más que sus ingresos corrientes tiene que sacar la plata de algún lado,
y eso solo lo puede hacer pidiéndole a alguien prestado. El otro problema es:
¿cuáles son las condiciones de endeudamiento que ya tenemos? Uno de los
problemas que tiene el Perú actualmente es un nivel de deuda externa más o
menos elevado y además una presión de pago creciente para los próximos años.
Lo cierto es que la negociación de la deuda externa durante la década pasada, el
Plan Brady y la negociación del Club de París, estableció un monto de deuda muy
elevado, y, lo que es más grave aún, un servicio de la deuda que es creciente en los
próximos años. Fujimori se las arregló para acomodar las cosas de tal manera que
entre 1995 y el 2000 los pagos de la deuda estaban como en 1.500 millones de
dólares anuales, y sabemos que eso ha subido encima de los 2 mil 400 millones de
dólares anuales y va a seguir subiendo en otros 1.000 millones en los próximos
tres años. Eso es una tema de corto plazo, en el sentido de que parte de esa deuda
es renovable, pero uno de los temas que uno tiene que tomar en cuenta cuando ve
la sostenibilidad del desarrollo es cuál es el perfil de pagos que uno va tener en el
futuro. Y eso tiene que ver con cómo es que esa deuda externa se renegocia o se
reperfila. ¿Cómo es que estos vencimientos que se acumulan en los próximos años
pueden ser repartidos a lo largo del tiempo? Y ¿con qué condiciones? En este
aspecto las tasas de interés juegan un rol muy importante; el Perú ha tenido un
buen acceso a créditos multilaterales y bilaterales que tienen plazos de pago y
tasas de interés favorables, pero ha estado girando hacia una estructura de deuda
más bancaria y comercial que tiene plazos de pago menores y tasas de interés más
elevadas.
El segundo tema que hoy no está tan presente, pero si uno mira la historia
deberíamos tener cuidado, es el tema de la sostenibilidad externa. La historia de
las crisis económicas en el Perú es casi la historia de las balanzas de pagos,
comenzando desde la que enfrentó Pedro Beltrán en 1961, la que prácticamente
derrumbó al gobierno de Belaunde en 1968, la de fines del gobierno militar de
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los setenta, y también las de 1983-1984 y 1988-1990, y, finalmente, la de los
últimos años (1998-2000). El Perú es un país cuyas condiciones de inserción en
el mercado internacional en el mundo lo hacen dependiente de las importaciones. Los flujos de capital hoy se mueven mucho, y nuestras exportaciones tienen
precios variables. Entonces, somos un país relativamente vulnerable, y más de
una vez nos ha pasado que la estrategia de desarrollo genera un incremento
excesivo de importaciones, pero luego llega una crisis en la balanza de pagos y
terminamos peor que cuando comenzamos. Esto plantea desde luego un tema
de largo plazo, en el sentido de cuáles son las políticas de crecimiento que
podemos impulsar. Y quiero plantear solamente dos políticas centrales en este
sentido, que se orientan principalmente a buscar un incremento en las exportaciones, de tal manera que eso favorezca el desarrollo nacional y también la
sostenibilidad en la balanza de pagos.
Por un lado está el tema de las políticas comerciales. Este es un tema hoy
importante, desde muchos otros puntos de vista y seguramente merecería más
de una charla. Pero es importante aquí considerar que estas políticas comerciales, los acuerdos que hoy se debaten, las posibilidades que tenemos en la CAN y
el Mercosur, con el ALCA y lo que significa la ATPEA con los Estados Unidos, son
opciones que además de todo lo que significa para el desarrollo, le van dando
sostenibilidad a nuestra balanza de pagos, y eso es muy importante, y eso hay
que tenerlo pensado a mediano y largo plazo.
El otro es un tema más global: ¿cómo es que generamos un ambiente de políticas favorable a las exportaciones? Las exportaciones peruanas tienen un montón
de limitantes: las carreteras son malas, los costos de transportes todavía son
elevados, los servicios de apoyo no son buenos y los precios relativos a veces no
son tan favorables. Un tema crítico que hoy tenemos que estar discutiendo, si
uno piensa a futuro, es cómo vamos a tratar este tema. Como digo, este tema no
es de la coyuntura, porque felizmente en la coyuntura el Perú tiene hoy una
situación de la balanza de pagos y de cuenta corriente bastante favorable, pero
cuando estamos hablando de crecimiento de mediano y largo plazo, este es sin
duda un tema que la historia del Perú nos muestra que hay que ver con mucho
cuidado.
Finalmente, en este tema de la política macroeconómica, un punto aquí es que
aun cuando podemos ser sostenibles en el mediano y largo plazo, nos podemos
caer con la piedra que está delante de nosotros. Como decía Keynes, en el largo
plazo todos estamos muertos. Según una canción de Silvio Rodríguez, que hoy
día le ha dado a mi hija por escuchar y que se llama “La fábula de los hermanos”,
había uno que miraba siempre de frente, pero nunca llegó a la meta, porque
siempre se tropezaba con las piedras por las que iba caminando. Lo cierto es que
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si algo ha cambiado en la última década es que hoy todos los países son más
vulnerables a los cambios internacionales. La globalización ha traído consigo la
globalización financiera, y la globalización financiera implica que los capitales
pueden entrar rápidamente en los países y también pueden salir de la región,
porque a los inversionistas les pareció que Latinoamérica era un poco más riesgosa de lo que pensaban.
En ese caso el país está en problemas, y se pueden pensar dos tipos de alternativas
de política: unas que reduzcan la vulnerabilidad, que no nos hagan tan vulnerables; ya que no podemos eliminar el riesgo, nos convendría tratar de reducirlo. Y
otras que hagan frente a esas situaciones de riesgo.
Sobre la vulnerabilidad, hay dos temas que hoy se discuten en el mundo. Uno es
el tema de la libre movilidad de capitales y de establecer políticas, tal vez no
que controlen, pero sí que modulen los flujos de capitales. En los noventa,
países como Chile y Colombia tuvieron experiencias que los ayudaron al respecto. El segundo tema, de particular relevancia en el Perú, es el de la dolarización.
El Perú es particularmente vulnerable porque tiene una buena parte de su sistema financiero dolarizado, y, por ello, cuando suceden estas fugas de capitales
los bancos se ven sometidos a una presión muy grande, lo que —además de los
problemas de supervisión bancaria— es una de las causas por las cuales a fines de
los noventa vimos que el Banco Latino y el Banco Wiese fueron rescatados con
dinero de los contribuyentes.
La segunda política que uno puede pensar es cómo tenemos que afrontar ese
riesgo cuando sucede, porque lamentablemente, como dije, no podemos eliminarlo, y ahí el tema de tener una política anticíclica es sumamente importante.
Sostenibilidad social
El segundo gran tema que quiero tratar es el de la sostenibilidad social. Esto
va a ser mucho más desarrollado por el siguiente expositor, pero el tema que
se discute hoy, y en realidad desde la década pasada, es que el crecimiento
no “chorrea”. La economía peruana está creciendo por segundo año a una
tasa razonable, y la pobreza casi no se reduce. El tema principal aquí es:
¿cómo hacer un crecimiento con generación de empleo? Ahí está el tema de
cuáles deben ser las políticas sectoriales en los sectores más intensivos para
crear empleo, como pueden ser la agroindustria, el turismo, la agroexportación. Y está también el tema de promover el empleo de calidad. Hoy hay
cierta cantidad de empleos, pero la calidad de los empleos no es buena:
relaciones laborales injustas, falta total de condiciones de trabajo, no cobertura de seguridad social. La gente también quiere tener ciertas condiciones mínimas de trabajo.
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La segunda gran herramienta respecto de este tema de trabajo es la relación
entre la política económica y el gasto social. Desde luego, el gran tema que hoy
vemos es el de la política tributaria, y comparto mucho la idea que han reiterado varios voceros del gobierno, de que un país con una presión tributaria de
12,5 por ciento del PBI no es un país viable, y desde luego está el tema de cómo
aumentar la recaudación tributaria.
Pero el otro tema aquí es cuál es la progresividad de esa recaudación; para
decirlo de otra manera, quiénes pagan los impuestos. Para ponerlo con cifras
gruesas, aunque no sabemos con mucha exactitud cuántas son las utilidades en
el ingreso nacional, seguramente no deben ser menos del 30 por ciento del PBI,
y el impuesto a las utilidades es menos del 2 por ciento del PBI, o sea que es
una cantidad bastante reducida. Y el segundo tema aquí es cómo se usa este
dinero, o sea, el gasto social. Y ahí uno puede pensar en temas como la
focalización, es decir, que el gasto llegue efectivamente a los más pobres, cosa
que hoy sabemos tiene muchas dificultades; cómo ese gasto es eficaz y
efectivamente brinda servicios útiles y de calidad, y cómo este gasto no es un
mecanismo clientelista y patrimonialista, sino que efectivamente le da derechos
a la gente.
Sostenibilidad ambiental
Por último, creo que el tema más global respecto de la política económica es el
de cómo logramos un estilo de desarrollo que no deprede nuestro medio ambiente, que no lo contamine, que no agote nuestros recursos naturales. Parte del
tema tiene que ver con los fines, y otra parte con los medios.
El tema tiene que ver con los fines porque parte del problema es esta idea de que
desarrollo equivale a PBI que crece, es igual a más bienes para que estemos
mejor y seamos más desarrollados. Sin duda, tener más bienes y más ingresos
ayuda, pero no es lo único y no a cualquier costo. Hay que medir las cosas y
pensar bien cuáles son nuestros objetivos, y parte de lo que necesitamos es
también preservar el medio ambiente como parte de las condiciones para mejorar la calidad de vida.
Sobre los medios, quisiera plantear dos temas. El primer tema es: ¿cuáles son los
factores que estamos utilizando para el crecimiento? En realidad, nuestro país
parece haber tenido un estilo de desarrollo en los últimos años que es intensivo
en el uso degradante y destructor de los recursos naturales. Es un país en el cual
parecen tener un rol central en el crecimiento económico la minería y otras
actividades productivas que se desarrollan con graves efectos sobre el medio
ambiente. Mientras tanto, otros elementos como el capital humano (la educación, la tecnología, los conocimientos) o el capital social (las capacidades de
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hacer cosas en común, de mantener una democracia estable, una gobernabilidad
buena) no han sido suficientemente desarrollados. Entonces, un gran tema es
pensar cuáles son los recursos y los factores que movilizamos para el desarrollo.
Da la impresión de que el Perú tiene un estilo de desarrollo muy basado en los
recursos naturales, de manera poco sostenible, y tiene poco énfasis en temas de
capital humano y capital social.
Y, por último, el otro tema: ¿cuál es el tipo de uso que le damos a nuestros
recursos naturales? Hay una explotación muy acelerada con una alta degradación de utilización de los recursos naturales, que al mismo tiempo no lo aprovechamos bien desde el punto de vista del valor agregado, el empleo, y los
aportes que puede dar al Perú.
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