Aproximación conceptual a la causa o motivo del acto administrativo.

APROXIMACIÓN CONCEPTUAL A LA CAUSA O MOTIVO DEL ACTO
ADMINISTRATIVO
Manuel Feo la Cruz P Profesor Titular de Derecho Administrativo 1. Facultad de Derecho
U. C. Magíster en Ciencia Política, mención Gerencia Pública Director del Centro de
Estudios Políticos y Administrativos de la Facultad de Derecho U.C.
Aproximación Conceptual ala Causa o Motivo del Acto Administrativo.
RESUMEN
En el contexto del Principio de la Legalidad Administrativa, según el cual no puede dictarse un
Acto Administrativo sin que se cumplan con un conjunto de requisitos de validez que le dan la
legitimidad, la Causa o Motivo merece especial atención, dada su significación en el ejercicio de
la función administrativa enmarcada siempre por el interés general. El poder que se le otorga a
los funcionarios que actúan en el marco de la función administrativa, no es un poder para
ejercerlo según su arbitrio y capricho, sino en procura de la mejor consecución de fines
colectivos. Por tal razón la discrecionalidad de la autoridad tiene una limitación importante que
está en relación con tal principio. Cuando una persona pasa a integrar los equipos que ejercen la
función inmediatamente ligada al interés público, ella queda sometida a un conjunto de reglas
delimitadoras de su actividad. Al estudiar la Causa o Motivo del Acto Administrativo, como uno
de esos requisitos de validez, nos aproximamos a una serie de reflexiones que son esclarecedoras
de los límites a los cuales son sometidos dichos funcionarios, entendidos en ese marco de
legalidad exigido por un verdadero estado de derecho. En este sentido, el perfil del funcionario
debe pasar por ese filtro que coloca a la misión de servicio público como el eje orientador de sus
prerrogativas.
APROXIMACIÓN CONCEPTUAL.
Cuando una autoridad administrativa va a dictar un acto en ejercicio de su ámbito de
competencia, debe ajustarse en primer lugar, a una base legal que le precisa o determina su
actuación. En ella se expresa la finalidad por la cual se le otorga esa atribución al funcionario, así
como se especifican los motivos que justifican que la autoridad actúe en una situación
determinada. Es decir, la norma legal determinará los supuestos de hecho en los cuales la
autoridad debe realizar una acción concreta que se plasmará a través de un acto administrativo.
En este sentido, el funcionario debe estar en pleno conocimiento de su esfera competencial, y,
además, del conjunto de situaciones fácticas que deben presentarse en la realidad para que pueda
emitir un acto administrativo contentivo de la medida que se produce como consecuencia
jurídica. Éste razonamiento es válido tanto para los actos que generan derechos en favor del
administrado, como para aquellos actos sancionatorios.
Hasta aquí, he hecho mención de dos de los requisitos de fondo del Acto Administrativo, en
primer término la Competencia, que es la potestad que se tiene para actuar en el ámbito de la
función administrativa, y la base legal, constituida con la norma o normas legales que orientan y
delimitan la actuación administrativa.
Ahora bien, para que la autoridad competente pueda entrar en acción debe producirse alguna de
las circunstancias de hecho que son descritas en la base legal. Ellas constituyen el motivo o la
causa de la actuación administrativa. Las normas legales generales y abstractas, así como la
competencia de la autoridad, son anteriores, lógicamente, a la actuación administrativa. En este
sentido, ese funcionario, para poder actuar debe justificar su acción al surgir una situación
fáctica, que encuadra en el supuesto de hecho de la norma y ante la cual está obligado a producir
una medida determinada como consecuencia de los hechos.
Igualmente se puede ver la conexión cercana entre la Base Legal y la Causa o Motivo, como
requisitos de fondo del acto administrativo, por la cual podría fundirse en un solo requisito
denominado los Fundamentos del Acto . Pero en aras de una mayor precisión terminológica
considero conveniente estudiar ambos requisitos por separado, ya que cada uno de ellos impone
diferentes exigencias a la autoridad administrativa. En este trabajo sólo precisaré lo concerniente
a la Causa o Motivo.
A esta altura, se puede colegir la importancia conceptual y práctica de este requisito de validez.
Sin lugar a dudas, el funcionario que cumple esta tarea dinámica y práctica, relacionada
inmediatamente con la realidad, debe comprender que una de las destrezas que debe desarrollar
es saber precisar y delimitar aquel conjunto de hechos que sirven de motor de su actuación y ante
los cuales debe fatalmente emitir una decisión, ya que de lo contrario caería en una conducta
omisiva susceptible de sanciones según lo consagra la legislación respectiva. De tal forma que al
producirse algún hecho que así lo amerite, sea de oficio o a instancia de parte, la autoridad
respectiva debe actuar o abstenerse de ello en el caso que considere que dichos hechos no
corresponden con los descritos en el supuesto de hecho de la norma que le sirve de sustento
legal.
Es conveniente agregar que la cuestión que se plantea cuando se inquiere por la Causa o Motivo
del Acto, es la que se refiere al Por qué se dicta el mismo, como lo señala Allan Brewer Carías
en su análisis sobre la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.
La respuesta a esa interrogante está constituida por ese hecho o conjunto de hechos que han sido
establecidos como supuestos en las normas legales y que justifican la acción de la administración
aplicando la consecuencia jurídica consagrada en las mismas.
«El problema de la causa o motivo de los actos administrativos se resuelve, por tanto, si se busca
la razón justificadora del acto; es decir, las circunstancias de hecho que en cada caso autorizan a
que un acto administrativo se dicte. La determinación del elemento causa entonces, viene dada
por la contestación a la pregunta ¿ por qué se dicta el acto? Y resulta que siempre la respuesta
estará ubicada en una serie de circunstancias de hecho que se integran como elementos del acto
administrativo, a través de esta noción de causa.» ( Brewer Carías, Allan, 1997, p. 152-153).
LA CAUSA O MOTIVO DEL ACTO
FUNCIONARIO ADMINISTRATIVO.
Y
LA
DISCRECIONALIDAD
DEL
De acuerdo a lo afirmado hasta ahora se puede deducir que el principio de la legalidad
administrativa es limitativo de la discrecionalidad de la autoridad competente en muchos
sentidos. En lo que respecta a la Causa o Motivo, es evidente que el funcionario sólo puede
actuar si y sólo si, se produce en la realidad concreta un hecho o conjunto de hechos que se
encuentran previamente establecidos en una norma legal. De lo contrario, debe abstenerse de
producir actuaciones que no hayan sido expresamente establecidas en los textos legales.
En tal sentido, se debe proceder a subsumir los hechos en el derecho, para determinar si
corresponden al supuesto de hecho consagrado en la norma legal. Si al hacer esta operación se
considera que se da la adecuación de los hechos y el derecho, se procede a dictar el acto
respectivo. Como es obvio la discrecionalidad se regula por cuanto se requiere que exista
previamente una norma legal (base legal) que consagre esta previsión y que en la misma se
describan circunstancias fácticas que coinciden con los hechos (causa o motivo) que se han
materializado en la realidad.
Si no existe la base legal o si, pese a existir una norma legal, los hechos ocurridos no se pueden
adecuar con lo establecido en la norma, el funcionario no puede aplicarla consecuencia jurídica.
La LOPA en su Artículo 12, consagra expresamente este principio de la limitación de la
discrecionalidad de la autoridad administrativa, y hace referencia a la causa o motivo del acto,
como uno de los requisitos delimitadores de dicha discrecionalidad. Según esta norma aún en los
casos extremos en los que el Legislador otorga mayor margen de discrecionalidad al funcionario,
éste debe producir el acto administrativo manteniendo la debida adecuación con el supuesto de
hecho de la norma, con lo cual confirma la importancia de esta exigencia.
Para concluir este punto se puede afirmar que, así como no puede dictarse un acto administrativo
sin una ley previa, igualmente no puede dictarse sin que se produzcan unas circunstancias de
hecho que justifiquen la actuación de la autoridad respectiva. Tales circunstancias son las que he
definido como la causa o motivo del acto.
OBLIGACIONES DE LA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA VINCULADAS A LA
CAUSA O MOTIVO DEL ACTO ADMINISTRATIVO.
Si nos aproximamos a la actuación de la autoridad en una situación concreta; se puede visualizar
cuáles son sus obligaciones cuando desarrolla la función administrativa, dejar-do en claro que su
misión está claramente circunscrita por un marco legal que establece sus linderos de actuación.
Dentro de estas exigencias, la causa o motivo del acto aporta una serie importante de
obligaciones para la autoridad que de no ser cumplidas acarrearían la invalidez del acto en
cuestión.
¿ Cuáles son esas obligaciones?
A simple vista, se podría afirmar que si la causa o motivo del acto está constituida por las
circunstancias fácticas que deben producirse para justificar la realización del mismo, bastaría con
afirmar que la autoridad debe basarse en la realización de determinados hechos.
Pero esta sola afirmación es insuficiente para describir las actuaciones que debe efectuar el
funcionario para validar plenamente el acto. Hay que precisar, como ya se ha afirmado, que se
debe proceder a hacer la subsunción de tales circunstancias fácticas en el supuesto de hecho de la
norma, para determinar su debida adecuación. Pero tal operación tiene un carácter meramente
lógico. No es suficiente para describir la mayor exigencia que debe efectuar la autoridad
administrativa para evitar los vicios en la causa o motivo.
¿Cuál es esta exigencia?
En el lenguaje jurídico cuando se habla de hechos, y estos sirven de sustento a la aplicación de
determinada consecuencia jurídica sea generadora de derechos o sea sancionatoria, las
circunstancias fácticas alegadas deben ser probadas plenamente para que puedan sustentar tal
medida. Los hechos no tienen existencia en el ámbito jurídico sino pueden ser probados. En el
campo de la actividad administrativa, igualmente los hechos que se traigan a colación para
sustentar la validez de un acto administrativo deben ser plenamente comprobados por la
autoridad administrativa, a través de los medios de prueba autorizados por el ordenamiento
jurídico, de lo contrario no tendría ninguna sustentación el acto dictado basado en hechos no
comprobados debidamente, aun cuando se diese la adecuación con el supuesto de hecho de la
norma. Es decir, si la autoridad administrativa en ejercicio de sus funciones dicta determinada
medida, tiene la carga probatoria de los hechos que utiliza como la causa o motivo de la misma.
Con respecto a este punto Brewer Carías acota lo siguiente: «La Administración, insistimos, para
dictar un acto administrativo tiene que partir de la existencia de unos supuestos o circunstancias
de hecho que justifiquen su actuación, pero a los efectos de que no se convierta en arbitraria la
actuación del funcionario, la Administración está obligada, en primer lugar, a comprobar
adecuadamente los hechos, y en segundo lugar, a calificarlos adecuadamente para subsumirlos en
el presupuesto de derecho que autoriza la actuación. Esto obliga, por tanto, a la Administración,
a realizar, no sólo una labor de constatar la existencia de los presupuestos de hecho sino de
probarlos y calificarlos adecuadamente. No puede la Administración presumir los hechos ni, por
tanto, dictar actos fundados en hechos que no ha comprobado, porque podría suceder allí que el
hecho no exista o que esté inadecuadamente configurado, y podría el acto estar viciado por falso
supuesto.» ( Allan Brewer Carías, 1997, p. 153).
En relación con la obligación de comprobar los hechos la LOPA contiene diversas disposiciones
que exigen su cumplimiento a la Administración. El Artículo 69 establece lo siguiente: «En el
procedimiento sumario la administración deberá comprobar de oficio la verdad de los hechos y
demás elementos de juicio necesarios para el esclarecimiento del asunto».
En esta última disposición queda claramente señalada la obligación por parte de la
administración de comprobar los hechos sin necesidad de requerimiento, sin que ello impida a
los particulares ejercer el derecho de probar circunstancias que pudieran ser importantes dentro
del procedimiento, tal y como lo autoriza el artículo 58 de la ZOPA, el cual asienta:
Artículo 58: «Los hechos que se consideren relevantes para la decisión de un procedimiento
podrán ser objeto de todos los medios de prueba establecidos en los Código Civil, de
Procedimiento Civil y de Enjuiciamiento Criminal o en otras leyes».
LA CAUSA O MOTIVO Y LA MOTIVACION. DISTINCION ENTRE AMBOS
REQUISITOS.
Para lograr el objetivo de esta aproximación, es necesario establecer una clara precisión
conceptual, y un deslinde con aquellos conceptos con los cuales pudiera confundirse. Por ello
hay distinguir la Causa o Motivo y la Motivación. La tendencia a aproximar estos términos, hace
necesaria esta precisión conceptual.
En este sentido, producidos los hechos previstos en la Ley como causa o motivo del acto, el
administrado incurso en tales hechos requiere, para su mejor defensa, conocer cuáles son las
razones de la actuación administrativa. Al exteriorizar la sustentación fáctica y normativa del
acto, el funcionario está cumpliendo con la formalidad de la motivación. Motivar el acto implica
una obligación para la autoridad administrativa que consiste en que al exteriorizarse el Acto
Administrativo, este debe incluir en el texto del mismo la expresión de los hechos que justifican
su actuación ( la Causa) y los fundamentos legales (Base Legal ), los cuales son, como he
afirmado arriba, requisitos de fondo. Es decir, se debe mencionar al emitir formalmente el Acto
el conjunto de circunstancias de hecho que: han generado la movilización del órgano
administrativo y la aplicación de la consecuencia jurídica establecida en la norma legal que le
sirve de sustento.
El Ordinal 5° del Artículo 18 de la LOPA al consagrar lo que debe contener el Acto
Administrativo, lo establece de la siguiente manera: «Expresión sucinta de los hechos, de las
razones que hubieren sido alegadas y de los fundamentos legales pertinentes.»
De tal manera, que la diferencia básica entre la Causa o Motivo del Acto y la Motivación,
consiste en que el primer requisito pertenece al conjunto de requisitos de fondo, mientras que la
motivación es un requisito de forma. Es menester recordar que la forma es tan importante para el
Derecho Administrativo como el fondo, ya que por más que un funcionario haya cumplido con
todas las exigencias antes enunciadas acerca de la Causa del acto, el acto estaría viciado en la
forma, si las circunstancias de hecho no fueren mencionadas en el texto del acto en cuestión. La
motivación es muy necesaria toda vez que el administrado vería disminuido su derecho a la
defensa de no contar con la información completa referente a las razones tanto de hecho como de
derecho que sustentan la medida adoptada.
La motivación es un requisito de forma que se le exige a todos los actos administrativos de
carácter particular definitivos o resolutorios, exceptuando a los de simple trámite. Tal previsión
se encuentra consagrada en el Artículo 9 de la LOPA, el cual establece lo siguiente: «Los actos
administrativos de carácter particular deberán ser motivados, excepto los de simple trámite o
salvo disposición expresa de la Ley. A tal efecto, deberán hacer referencia a los hechos y a los
fundamentos legales del acto.»
EL VICIO EN LA CAUSA O MOTIVO DEL ACTO ADMINISTRATIVO: EL ABUSO O
EXCESO DE PODER.
En todo estudio de la validez de los actos administrativos, es necesario hacer referencia a los
vicios que afectan dicha validez. El acto administrativo goza de una presunción iuris tantum de
legitimidad o legalidad, principio que constituye la base de la ejecutividad de los actos, según los
cuales el acto puede ejecutarse de manera inmediata por la propia autoridad administrativa sin
necesidad de intervención del órgano jurisdiccional, salvo que la ley establezca expresamente tal
intervención. Es decir, se presume que el acto es válido, porque es dictado por una autoridad
legítima y se ha cumplido con todos los requisitos de validez. Sin embargo, esta presunción
puede ser contrastada si se prueba lo contrario, estableciendo la existencia de vicios que afectan
el cumplimiento de las exigencias integradas en el principio de la legalidad. (Véase Tomás
Ramón Fernández, 1987. Pp. 18-21)
En el caso de la causa o motivo, los vicios del acto pueden existir si se comprueba el
incumplimiento de las exigencias que he señalado con anterioridad a ser cumplidas por la
autoridad administrativa. Cuando la causa o motivo está viciada, se afirma que se produce el
abuso o exceso de poder, también denominado falso supuesto.
Esta ilegalidad se produce en una definición general, cuando se dan por ciertos hechos que
resultan falsos, o cuando se aprecian equivocadamente los hechos que constituyen la causa del
acto. Es decir, el abuso o exceso de poder se produce cuando el funcionario dicta el acto
modificando o tergiversando los fundamentos de hecho que le autorizan a actuar.
« ...todos los vicios que afecten la constatación, la apreciación y calificación de los presupuestos
de hecho, dan a origen a vicios en la causa, que la jurisprudencia venezolana denomina abuso o
exceso de poder». ( Allan Brewer Carías, 1997, p.177).
De acuerdo a lo afirmado con anterioridad, al referirnos a las obligaciones de los funcionarios
administrativos en relación con la causa o motivo, los principales aspectos que viciarían el acto
administrativo, están relacionados con: por una parte, la plena comprobación de los hechos
utilizando los medios probatorios aceptados en nuestra legislación y respetando los derechos de
los administrados que garanticen la licitud del medio probatorio empleado. Por lo cual estaría
viciado el acto si no se produce la adecuada comprobación de los hechos que constituyen la
causa justificadora de la actuación de la autoridad administrativa.
Por otra parte, viciaría también la causa o motivo del acto, una equivocada calificación de los
hechos, al subsumirlos en el supuesto establecido en la norma legal que le sirve de base
sustentadora.
Al analizar este especto del tema tratado, nos aproximamos una vez más al perfil legal del
funcionario que realiza la actividad administrativa. La potestad que se le atribuye no puede ser
utilizada de manera caprichosa y su discrecionalidad se encuentra limitada, como ya afirmamos,
entre otras cosas, por la debida adecuación con los supuestos de hecho.
En este sentido, el abuso o exceso de poder implica un uso indebido del poder conferido,
materializándose esta irregularidad en la realización de un acto fundado en falsos supuestos de
hecho. (Véase Iraida Fermín de Izaguirre, pp. 127-128).
Para una mejor comprensión de este aspecto, consideramos conveniente citar algunos ejemplos
prácticos en los cuales el acto administrativo presentaría vicios en la causa o motivo.
Ejm. 1: La Administración dicta un Acto sancionatorio contra una persona, por cuanto ha
cometido determinados hechos que constituyen uña infracción establecida en el supuesto de
hecho de una norma. Por ejemplo, la ley de tránsito consagra la suspensión temporal de la
licencia de conducir para el que maneje en estado de ebriedad o a exceso de velocidad, entre
otros supuestos de hecho. En este caso, habría abuso o exceso de poder si no se comprueban tales
hechos o si los hechos han sido apreciados equivocadamente y no merecían tal sanción.
Ejm. 2: La Administración dicta un acto creador de derecho de jubilación, a favor de una
persona, fundado en el hecho de que dicha persona ha trabajado por un lapso de 25 años de
servicios. Posteriormente se comprueba que no son ciertos los hechos fundantes. El acto estaría
viciado en la causa.
Con ello reiteramos que la Causa o Motivo del acto es un requisito de validez de todos los actos
administrativos, tanto los creadores de derechos subjetivos en favor de los administrados, como
los actos sancionatorios.
ANALISIS JURISPRUDENCIAL
Para concluir esta breve aproximación conceptual a la Causa o Motivo del Acto Administrativo,
es indispensable traer a colación una sentencia reciente del Tribunal Supremo de Justicia, en la
cual se aplican los conceptos que hemos desarrollado con anterioridad. De esta manera,
resaltamos la importancia del estudio del derecho no sólo partiendo de su base normativa, sino
observándolo en el proceso de interpretación judicial que se expresa en los textos de las
sentencias. Con ello, se supera la tendencia de la dogmática jurídica a observar el derecho en
textos legales petrificados, sin aproximarse a la fase la aplicación de la norma a los casos
concretos que se dan en la realidad. Sin este estudio la realidad jurídica se ve empobrecida y no
se refleja la rica fuerza creativa de la función jurisdiccional.
Para realizar esta parte del trabajo, voy a tomar en consideración la decisión de fecha 20 de julio
de 2000 del Expediente N° 14272, cuyo ponente fue el-Magistrado de la Sala Político-
Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, Carlos Escarrá Malavé. En este caso se
demandaba la nulidad de un acto administrativo tácito del Ministro de la Defensa, confirmatorio
de la Resolución N° DG- 7863 de fecha 4 de marzo de 1997, contentiva de un acto sancionatorio
que pasó a situación de retiro al recurrente.
Dentro de los fundamentos del Recurso se menciona la falta de Causa del Acto que es el punto
que interesa para los efectos de este análisis. Según el texto del recurso se afirma que la
autoridad administrativa «sólo hace referencia a varios artículos del Reglamento de Castigos
Disciplinarios N° 6, obviando la relación entre la situación de hecho y la norma que lo enmarca,
sin dar ninguna explicación».
Dentro de las observaciones de la Sala Político-Administrativa para decidir, resulta pertinente
hacer referencia a los siguientes aspectos:
Definición de Causa: «Por causa del Acto Administrativo ha de entenderse los antecedentes o
circunstancias de hecho o de derecho que en cada caso llevan a dictarlo. Va de suyo que tales
antecedentes o circunstancias de hecho o de derecho deben existir o concurrir al tiempo de
emitirse el acto.» ( Sentencia citada, p.6).
Con respecto a esta definición, difiero de la sentencia en cuanto a la confusión de circunstancias
de hecho y de derecho. Creo que la causa se debe circunscribir específicamente a las
circunstancias fácticas, la circunstancias de derecho deben ser incluidas dentro de la Base Legal
del Acto, según lo que he señalado al inicio de este trabajo.
Al referirse a la tarea de la Administración cuando emite un acto administrativo, se afirma lo
siguiente en la sentencia: «La Administración cuando dicta un acto administrativo, no puede
actuar caprichosamente, sino que tiene que hacerlo, necesariamente, tomando en consideración
las circunstancias de hecho que se corresponden con la base o fundamentación legal que autoriza
su actuación». ( Sentencia citada, p. 6). En este párrafo se hace la debida separación entre la
causa y la base o fundamentación legal.
En cuanto; a los requisitos exigidos, en general, para que un acto administrativo pueda ser
dictado, se enumeran los siguientes: «a) que el órgano tenga competencia; b) que una norma
expresa autorice la actuación; c) que el funcionario interprete adecuadamente la norma; d) que
constate la existencia de una serie de hechos del caso concreto, y e) que esos supuestos de hecho
concuerden con la norma y con los presupuestos de hecho. Todo ello es lo que puede conducir a
la manifestación de voluntad que se materializa en el acto administrativo. En tal sentido, los
presupuestos fácticos o los supuestos de hecho del acto administrativo son la causa o motivo de
que, en cada caso, el acto se dicte.» ( Sentencia citada, p. 6, texto en negrita es nuestro ).
Las letras d) y e) son las que tienen una relación directa con el análisis de la causa o motivo que
he desarrollado en este trabajo. En ellas se hace referencia a las obligaciones que tiene el
funcionario al dictar el acto administrativo, requerimientos que limitan su discrecionalidad, en
aras del interés público que debe guiar su actuación.
Igualmente, la sentencia hace referencia a otra exigencia también mencionada en el análisis
expuesto en este trabajo, que consiste en la obligación de la autoridad administrativa de
comprobar los hechos y calificarlos adecuadamente.
«Este requisito de fondo de los actos administrativos es quizás el más importante que se prevé
para el control de la legalidad de los actos administrativos a los efectos de que no se convierta en
arbitraria la actuación de un funcionario. Por ello, la Administración está obligada a comprobar
adecuadamente los hechos y calificarlos para subsumirlos en el presupuesto de derecho que
autoriza la actuación. No puede, por tanto, la Administración, dictar actos fundados en hechos
que no se han comprobado.» ( Sentencia citada, p. 7)
En otra parte añade la sentencia lo siguiente sobre este mismo punto: «... Por tanto, en los
procedimientos administrativos, la Administración tiene la carga de la prueba de los
presupuestos de hecho, es decir, la causa o motivos del acto. Los particulares también pueden
probar estos hechos, así, el artículo 58 ejusdem (ZOPA) establece que los hechos que se
consideren relevantes para la decisión de un procedimiento pueden ser objeto de todos los
medios de prueba establecidos en el ordenamiento jurídico vigente.» ( Sentencia citada, p. 7. El
párrafo en negrita es nuestro).
En el caso concreto la Sala decidió declarar sin lugar el Recurso intentado contra el acto tácito
del Ministro de la Defensa confirmatorio de la Resolución emanada del mismo Ministerio, por
cuanto consideró que no se configuraba el vicio en la causa o motivo del acto, ya que en el
procedimiento respectivo se cumplieron las exigencias antes enumeradas, es decir, se realizó la
comprobación de los hechos y su adecuada calificación según el supuesto de hecho de la norma
que le sirve de base legal.
«Aplicando los conceptos anteriores al caso de autos, mal podría esta Sala declarar que el acto
administrativo impugnado carece de causa o motivo, cuando de las actas administrativas
remitidas se evidencia que la Administración, ... no sólo ordenó la apertura de una averiguación
administrativa, sino que ésta, desde su inicio, estuvo destinada al total esclarecimiento de los
hechos, según puede evidenciarse en los trescientos primeros folios que conforman el expediente
administrativo y de donde claramente esta Sala comprueba, que el recurrente, ... estuvo incurso
en las faltas que se le imputan relativas a la retención de mercancía proveniente del contrabando,
cobro ilegal de fuertes sumas de dinero por la liberación ilegal de lo retenido y otros.
En otras palabras, la Administración, previa comprobación de los supuestos de hecho y
constatación de la participación del recurrente en tales hechos, dictó el acto administrativo que
hoy se impugna, resultando, en este sentido, ajustado a derecho.» ( Sentencia citada, pp. 7 y 8 ).
Como se puede ver en esta decisión, la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de
Justicia, consideró que el acto administrativo impugnado no adolecía del vicio de Abuso o
Exceso de Poder (Vicio en la Causa o Motivo), por cuanto la Administración en sus actuaciones
cumplió con las obligaciones relacionadas con este Requisito de Fondo de los actos
administrativos, según lo analizado en este trabajo.
A MANERA DE CONCLUSIÓN
En esta aproximación al concepto de Causa o Motivo, he tratado de hacer un conjunto de
precisiones que permitan establecer un claro deslinde del requisito de fondo Causa o Motivo, y
otros requisitos de validez del acto administrativo que tienen mucha proximidad con aquél.
Especialmente me refiero a la Base Legal ( requisito de fondo) y a la Motivación ( requisito de
forma ). En la medida en que el estudiante y el profesional del derecho desarrolle estas
precisiones asegurará un mejor desenvolvimiento tanto en su proceso formativo como en su
experiencia práctica. Es por ello que en este estudio, consideré conveniente incorporar el análisis
de una decisión reciente de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia en
la cual se aplica el esquema conceptual desarrollado en este trabajo.
Pero este tipo de precisión conceptual no debería quedarse exclusivamente para el manejo de
estudiantes y profesionales del derecho, sino que debiera ser material de análisis para todo
funcionario público que tiene que desarrollar su actividad en el marco de la función
administrativa. Muchos conflictos y litigios se evitarían si se manejara con claridad estos
principios generales del Derecho Administrativo que están plasmados en nuestra legislación,
pero que, con una frecuencia elevada, son ignorados por las autoridades encargadas de aplicarlos.
El manejo de los requisitos de validez de los actos administrativos debe ser el manual de bolsillo
que guíe la actuación de los funcionarios en sus diversas jerarquías. Por supuesto que esta
reflexión requiere de una importante evolución cultural que vea como necesidad una mejor y más
profunda preparación de las personas que ingresan en la función pública.
En relación con el requisito de validez objeto de este trabajo, considero oportuno su análisis por
cuanto como lo señalan autores citados y el propio texto de la Sentencia estudiada, constituye el
requisito más importante en el contexto del principio de la legalidad administrativa. La causa o
motivo del acto es el nexo directo entre la acción de la autoridad y la realidad concreta en la que
debe desenvolverse. De allí que la autoridad administrativa deba desarrollar la capacidad de
observar los hechos que se suscitan, para poder calificarlos dentro de la normativa legal que
regula su actuación y prepararse igualmente para la adecuada comprobación de las circunstancias
fácticas, ya que constituye, como se ha visto, un requisito indispensable para asegurar la plena
validez de las medidas que se adopten en procura del interés general.
BIBLIOGRAFÍA
ARAUJO JUAREZ (José): "Principios Generales del Derecho Administrativo Formal".
Editorial Vadell Hermanos. Valencia, l989.
BREWER CARIAS, (Alían): "El Derecho Administrativo y la Ley Orgánica de
Procedimientos Administrativos". Edit. Jurídica Venezolana, 1997.
BREWER CARIAS, (Alían): «Consideraciones sobre la distinción entre la causa de los
actos administrativos y la motivación como requisito de forma de los mismos.» En
Revista de la Facultad de Derecho, Nº 49.pp. 233-244. U.C.V. Caracas, 1971.
BREWER CARIAS, (Alían): «El principio de la legalidad en la Ley Orgánica de
Procedimientos Administrativos». En: Revista del Consejo de la Judicatura, N° 22. Pp. 514 Caracas, Julio-septiembre 1981.
FERMIN de IZAGUIRRE (Iraida): "Temario de Derecho Administrativo". Editorial
Tacarigua. Caracas, 1997
FERNANDEZ (Tomás): "Nulidad de los Actos Administrativos". Edit. Jurídica
Venezolana. Caracas, 1987.
LARES M. (Eloy): "Manual de Derecho Administrativo". U.C.V. Caracas, 1986.