orientación discrecional y cíclica de la política fiscal en costa rica

BANCO CENTRAL DE COSTA RICA
DIVISIÓN ECONÓMICA
DEPARTAMENTO DE INVESTIGACIONES ECONÓMICAS
DIE-PI-01-95/R
ORIENTACIÓN DISCRECIONAL Y CÍCLICA DE
LA POLÍTICA FISCAL EN COSTA RICA
Eduardo Méndez Quesada
Rodolfo Durán Víquez
MAYO, 1995
TABLA DE CONTENIDO
I.INTRODUCCIÓN....................................................................................................................... 2
II.ASPECTOS GENERALES....................................................................................................... 3
III.METODOLOGÍA DEL INDICADOR DE ORIENTACIÓN DISCRECIONAL Y CÍCLICA DE
LA POLÍTICA FISCAL.................................................................................................................. 5
IV.EVOLUCIÓN RECIENTE DE LAS PRINCIPALES VARIABLES FISCALES Y DE LAS
MEDIDAS DE POLÍTICA FISCAL ............................................................................................... 12
V.ANÁLISIS DE RESULTADOS.................................................................................................. 15
VI.RESUMEN Y PRINCIPALES CONCLUSIONES..................................................................... 22
BIBLIOGRAFÍA............................................................................................................................ 25
ORIENTACIÓN DISCRECIONAL Y CÍCLICA DE
LA POLÍTICA FISCAL EN COSTA RICA
1
SUMARIO
El déficit presupuestario, ya sea como magnitud absoluta o como proporción del PIB, es el
resultado más visible de la gestión fiscal que muestran las estadísticas usualmente empleadas
para evaluar el desempeño del gobierno; éste es considerado generalmente como un reflejo de la
política que de manera discrecional llevan a cabo las autoridades en el periodo. Sin embargo, ese
saldo es afectado también por el entorno económico, el cual se aproxima empíricamente por las
fluctuaciones del producto alrededor de su sendero de largo plazo (ciclo): por el lado de los
ingresos, se reconoce la influencia de los estabilizadores automáticos que varían al ritmo de la
actividad económica; por el de los gastos, el crecimiento secular tiende a generar mayores
demandas sociales por bienes y servicios públicos y transferencias estatales.
Este estudio presenta los resultados para Costa Rica de aislar el componente del déficit público
inducido por la coyuntura y aproximar así la parte que se estima obedece propiamente a la política
fiscal. Se calcularon dos indicadores para el Sector Público Combinado en el lapso 1987-1994: el
que muestra el efecto discrecional de la política sobre los gastos, los ingresos y el déficit (IED) y el
que refleja los cambios en esa gestión o impulso fiscal (IIF).
El análisis de esos indicadores señala que la influencia del entorno parece ser un facto r importante
en la determinación de los desbalances fiscales en Costa Rica y permite apreciar esfuerzos
discrecionales de contención o políticas expansionistas que son encubiertas en alguna medida
por las cifras fiscales. Además, los resultados dan indicios de la existencia de cierto ciclo políticoelectoral: en los primeros años de un gobierno se aprecian esfuerzos contractivos que se relajan
antes de los próximos comicios.
I.INTRODUCCIÓN
Si bien la economía costarricense ha mostrado logros significativos en materia de crecimiento y
de estabilidad macroeconómica en los últimos años, el desbalance de las finanzas del sector
público sigue siendo un escollo importante para asegurar una estabilidad de más largo plazo.
Pero, no obstante la relevancia de los temas fiscales, desde el punto de vista analítico existe una
gama reducida de instrumentos para evaluar el desempeño fiscal del Estado. Las estadísticas
primarias sobre los ingresos, los gastos, el déficit presupuestario y el endeudamiento público, sea
en sus niveles absolutos o con respecto a alguna magnitud macroeconómica de referencia,
parecen tener una utilidad limitada para analizar el comportamiento y determinar las
implicaciones de la gestión gubernamental, ya que no permiten valorar algunas facetas
importantes de la política fiscal como son su orientación discrecional y cíclica, la sostenibilidad de
la deuda pública en el tiempo o el impacto de esta política sobre la demanda agregada.
En razón de la conveniencia de contar con instrumentos más elaborados que los empleados
usualmente para el análisis del sector público, en este trabajo se intentó determinar en qué
medida la evolución del déficit obedece al entorno macroeconómico y cuánto corresponde,
1
Autorizado por Claudio Ureña Ch.
Asistentes: Doris Rojas Ch. y Rodney Pacheco P.
2
propiamente, a la gestión discrecional de la política fiscal, y si ésta refuerza o se contrapone al
ciclo económico .
2
Este documento presenta, para ese indicador de orientación expansiva o restrictiva y cíclica de la
política fiscal, el análisis de los resultados de los cálculos realizados para el Sector Público
Combinado en el periodo 1987 a 1994, los cuales fueron el nivel institucional y el lapso temporal
seleccionados para hacer la estimación.
El informe se estructuró de la siguiente manera: en la segunda parte se presentan algunos
tópicos relevantes a manera de introducción del tema; en la tercera, se expone la metodología de
los indicadores y su interpretación; en la cuarta, se hace una reseña de la evolución reciente de
las principales variables fiscales y de las medidas de política de ingresos y gastos públicos,
como marco de referencia de los indicadores. En la quinta sección se comentan los resultados
cuantitativos y, en la sexta, se apuntan las conclusiones del trabajo. Finalmente, se presenta un
anexo con la información básica utilizada.
II.ASPECTOS GENERALES
El déficit gubernamental es el flujo constituido por el exceso de los gastos públicos totales sobre
los ingresos corrientes durante un determinado periodo. En esencia, es igual a la variación de la
deuda pública durante el intervalo, esto es, en el valor del acervo de los pasivos del gobierno en
ese lapso.
Entre los tipos de déficit que pueden definirse, existen dos conceptos generalmente utilizados
cuya diferencia radica en si se incluyen o no los pagos de intereses sobre la deuda como parte
de los gastos públicos: el déficit primario excluye del gasto los intereses pagados mientras que el
otro concepto, llamado déficit total o simplemente déficit, sí incluye esos gastos financieros.
La razón de que se definan esos dos saldos es que cada uno brinda respuesta a inquietudes
diferentes: el déficit primario responde a la interrogante, ¿son los ingresos actuales suficientes
para cubrir los gastos que requieren los programas públicos?; en tanto que el déficit total
responde a ¿cuánto se deberá endeudar el gobierno en el periodo para cubrir el exceso de su
gasto total sobre los ingresos?, ahí pesa, además del resultado de las operaciones del ejercicio,
la carga financiera sobre la deuda acumulada de periodos anteriores.
Sin embargo, se estima que el saldo presupuestario tal y como se presenta usualmente (total o
primario; nominal o como porciento del PIB), no es un buen indicador de la acción intencional del
gobierno a través de la política fiscal, debido a que no permite distinguir entre los cambios
atribuibles a decisiones políticas autónomas o discrecionales, de aquellos que se derivan de la
coyuntura económica, los cuales pueden calificarse como transitorios .
3
2
A pesar de los esfuerzos realizados, la disponibilidad de información fue el principal impedimento para evaluar la
sostenibilidad de la deuda y los efectos fiscales sobre la demanda agregada. Una presentación suscinta de los
indicadores pertinentes se encuentra en Méndez y Durán (1994).
3
Sin embargo, en esa simplificación del problema debe tenerse presente también la existencia de al menos una
tercera influencia: el efecto sobre los parámetros fiscales del resto de medidas de política económica, entre ellas,
la comercial y cambiaria y la monetaria y crediticia, en reconocimiento de las interrelaciones (complementariedad y
sustituibilidad) de los instrumentos de política.
3
El desbalance público se puede considerar, entonces, como el agregado de dos elementos :
4
i) Un componente inducido totalmente por el entorno económico. Este se asocia con el
concepto de "déficit cíclico" o "déficit cíclicamente neutral", debido a que esa coyuntura
macroeconómica se aproxima generalmente por las variaciones del producto alrededor
de su sendero de largo plazo (ciclo), dejando de lado el efecto de otras variables .
5
ii) Un componente discrecional, que refleja decisiones de las autoridades sobre la política
de gastos e ingresos públicos. Este se denomina "déficit discrecional" que, bajo el
supuesto anterior, sería aquél que existiría si la economía siguiera su trayectoria de
crecimiento de largo plazo, con lo que todo su comportamiento provendría de la gestión
de la política y no de la coyuntura .
6
7
Si se eliminara el elemento de "contaminación cíclica", sería posible obtener una medida de la
dirección e intensidad de la política fiscal. El comportamiento del déficit así ajustado resultaría
sólo de la discrecionalidad de ingresos y gastos públicos por lo que sería un indicador más
apropiado para efectos de análisis económico puesto que daría una idea más clara del éxito de
políticas tendentes a corregir desequilibrios fiscales o a imprimirle determinada orientación a esa
política. Además, ello facilitaría el proceso de coordinación entre las políticas monetaria y fiscal,
ya que permitiría llevar a cabo una política monetaria acorde con el signo y la magnitud del
estímulo o contracción presupuestaria, si se conociera a priori la intención de los rectores de las
finanzas públicas.
De acuerdo con lo indicado, aunque el nivel y el curso temporal del déficit público depende en
gran medida de elementos discrecionales de política, ese saldo responde también en cierto grado
al ritmo de la actividad económica. Por el lado de los ingresos, es reconocido el comportamiento
de los denominados estabilizadores automáticos que tienden a fluctuar al tenor de la dinámica
coyuntural ; además, por el lado de los gastos, el crecimiento económico secular deriva mayores
demandas sociales por bienes y servicios públicos y, probablemente, transferencias estatales
más elevadas.
8
Puesto que en periodos de expansión ecónomica (fase ascendente del ciclo), los ingresos del
sector público tienden a crecer a un ritmo más acelerado, el efecto de esa situación coyuntural
sobre el saldo fiscal es que éste tienda a ser superavitario. Por su parte, en caso de que la
economía se encuentre en una fase recesiva o de desaceleración económica, el saldo tiende a
posiciones netas deficitarias, al darse un bajo crecimiento de los ingresos como resultado de la
coyuntura. Todo ello, en presencia de las influencias de la expansión económica de largo plazo
sobre el gasto público.
4
Bajo esa concepción, tanto los dos tipos de déficit, los gastos y los ingresos, así como sus desgloses
institucionales y por distintos rubros , pueden separarse también en esos elementos. Ello podría ayudar a
identificar los orígenes de los cambios observados en el saldo presupuestario, o sea, a qué institución, tipo de
gasto o fuente de recursos se deben principalmente los resultados.
5
Como se verá ese fue el criterio adoptado en este trabajo.
6
Algunos autores se refieren a este concepto como "déficit estructural", aquel que resultaría en ausencia de
choques temporales que desvían a las variables económicas de su tendencia, probablemente en contraposición
con el componente inducido por esa coyuntura.
7
Por ejemplo, un déficit público que crece más que lo que inducen el ciclo económico (los ingresos) y la tendencia
del producto (los gastos) reflejaría una política fiscal expansiva y viceversa.
8
En especial los impuestos de ventas, consumo, comercio exterior y renta.
4
Así las cosas, resultados presupuestarios exitosos vistos desde la óptica de descensos
significativos del déficit pueden ocultar políticas fiscales expansionistas, en tanto que déficit
importantes podrían no hacer ver esfuerzos de contención fiscal, debido a los citados efectos del
ciclo económico sobre las finanzas públicas . Ese impacto coyuntural puede reforzar también las
medidas de política fiscal, haciéndolas verse más expansivas o restrictivas de lo que la intención
gubernamental pretendía.
9
Otro elemento importante de señalar es la orientación de la política fiscal en la fase particular del
ciclo por la que atraviesa la actividad económica . Una política expansiva (sea por grandes
aumentos de los gastos o por una reducción relativa de los ingresos) en una etapa de
recuperación económica, reforzaría al ciclo, mientras que en una fase recesiva, se contrapondría
a él. Por su parte, políticas restrictivas (por menores gastos o elevación de impuestos o precios
de bienes públicos) en una etapa recesiva, apoyarían al ciclo y se opondrían a él en la de
reactivación.
10
Entre los beneficios de contar con indicadores del efecto discrecional de la política fiscal, Gómez
(1993) menciona los siguientes:
i)Conocer la orientación de la política fiscal da idea de la contribución que pretenden
realizar las autoridades fiscales al ahorro nacional.
ii)Contar con un indicador del cambio discrecional del saldo presupuestario puede servir
como un indicador adelantado de la evolución futura de la política fiscal. Ello debido a que
muchas decisiones políticas tienen implicaciones sobre las finanzas públicas que permanecen
durante varios años.
iii)Permiten analizar la reacción de las autoridades ante cambios en el entorno económico.
III.METODOLOGÍA DEL INDICADOR DE ORIENTACIÓN DISCRECIONAL Y CÍCLICA
DE LA POLÍTICA FISCAL
Una cuestión importante para la separación del presupuesto del sector público en una parte
discrecional y otra inducida por el ciclo, a fin de contar con un indicador de la dirección en que las
autoridades fiscales intentan variar el saldo presupuestario, es definir un marco económico de
referencia que permita evaluar el efecto del entorno sobre el presupuesto público. Ello exige
determinar, además del efecto de las fluctuaciones del nivel de actividad económica con respecto
a su trayectoria de largo plazo, el de variables como la tasa de inflación, las tasas de interés, el
tipo de cambio y factores estructurales y coyunturales relevantes.
No obstante, usualmente se emplea como marco de referencia la actividad económica secular;
en general los autores estiman que, con sus limitaciones, éste proporciona una referencia global,
simple pero aceptable, para los propósitos buscados.
9
Por ejemplo, el déficit puede disminuir (aumentar) en un periodo en que se realicen esfuerzos de expansión
(contención) del gasto, si como producto de encontrarse en la fase alta (baja) del ciclo económico ocurre un alto
(bajo) crecimiento de los ingresos fiscales.
10
Aquí se asume el planteamiento keynesiano tradicional de que el gasto público tiene un efecto directo sobre el
producto y que los ingresos lo afectan en forma negativa .
5
La tasa de crecimiento de largo plazo puede aproximarse de diversas maneras, entre ellas :
como aquella que la economía podría mantener de forma sostenida haciendo el máximo uso de
sus factores productivos (producto potencial); aquella que puede esperarse como tasa de
variación media de la economía en el largo plazo (tendencia) ; aquella compatible con una tasa
de desempleo de baja inflación y de equilibrio de la balanza de pagos. Obviamente, esas tasas y
cualesquiera otras que se consideren con base en otros criterios, no tienen necesariamente que
coincidir.
11
12
Una vez definido un escenario de crecimiento para la economía, es necesario determinar la
sensibilidad del presupuesto público ante variaciones del producto, esto es, la magnitud y el signo
de las elasticidades de los ingresos y gastos públicos con respecto al producto nacional, sea
para las magnitudes globales o para categorías específicas de los elementos presupuestarios.
La aplicación de esos coeficientes a los ingresos y a los gastos gubernamentales permitiría
obtener el déficit cíclico y, por diferencia con el déficit observado, el discrecional .
13
Un buen indicador fiscal de este tipo debería ofrecer, entonces, dada una senda temporal para el
producto y los coeficientes de elasticidad estimados o supuestos, una medida de la porción del
saldo presupuestario atribuible a modificaciones de política de los ingresos y gastos.
El contraste de ese indicador en el tiempo permitiría, además, determinar cambios en la
orientación de la política o como es llamado a veces, el impulso fiscal .
14
Sin embargo, si se atendiera a los diversos escenarios del producto de referencia y a las
diferentes elasticidades posibles, podría construirse un muy amplio conjunto de variantes. A ese
respecto, varios autores aconsejan que los indicadores deberían cumplir con los siguientes
requisitos: ser simples, fácilmente computables, requerir pocas proyecciones, basarse en
conceptos económicos positivos y no depender de modelos económicos específicos.
15
Tres indicadores que cumplen con esas condiciones son :
16
i) El denominado "Variación del déficit ajustado del ciclo", utilizado por la Organización
para la Cooperación Económica y el Desarrollo (OCDE).
Para estimar el déficit ajustado por los efectos del ciclo económico, se parte de un PIB
potencial nominal estimado bajo el supuesto de que la tasa de desempleo del año previo
se mantiene en el año en estudio, con base en estimaciones del coeficiente de Okun , y
empleando el deflator del PIB para el cálculo en términos nominales. Se aplican
elasticidades estimadas por principales rubros de ingreso y de gasto a las diferencias
relativas entre el producto nominal potencial y el observado.
17
11
Viñals (1985).
Este fue el concepto seleccionado para el cálculo de los indicadores en este estudio.
13
Puede computarse también la acción discrecional por el lado de los gastos o los ingresos, restando los
componentes cíclicos de tales rubros a los g astos e ingresos observados.
14
Por ejemplo, esfuerzos diferenciales de mayor o menor contención fiscal o el paso a políticas más expansivas
aún en un contexto de aparente disciplina fiscal.
15
Viñals (1985) y González y otros (1991), por ejemplo.
16
Para mayor detalle, ver Gómez (1993).
17
Variación porcentual del producto asociado con una variación de un punto porcentual en el nivel de desempleo.
12
6
El indicador de la OCDE consiste en el cambio en ese saldo como proporción del PIB,
con lo que refleja la mayor o menor expansión o contracción discrecional de la política
fiscal en cada año con respecto al anterior.
ii) La "Variación del déficit ajustado del ciclo", definida por la Comisión de la
Comunidad Europea (CE).
El saldo presupuestario ajustado por el ciclo se define como la diferencia entre el déficit
observado y su componente cíclico. Este último se calcula con base en un PIB potencial
aproximado mediante el filtro de Prescott (tendencia); el uso de la elasticidad del ingreso
fiscal respecto al PIB (media ponderada de los coeficientes estimados por la OCDE) y un
ajuste a los gastos según el costo marginal de las prestaciones por desempleo con
respecto a la tasa de paro y la elasticidad del desempleo con respecto al PIB (inverso
multiplicativo del coeficiente de Okun). El indicador de la CE es la variación del déficit,
neto del efecto del ciclo.
iii) El llamado "Impulso fiscal", del Fondo Monetario Internacional (FMI).
Ese organismo define una medida del efecto del entorno sobre el déficit denominada
"Saldo cíclico neutral" (SCN) que concuerda con el componente cíclico del déficit. Para
su estimación, se parte del PIB real de tendencia estimado mediante la aplicación del filtro
de Prescott para un año seleccionado como base, el cual se "infla" con el índice implícito
del PIB; asume elasticidades unitarias positivas de los gastos y de los ingresos con
respecto al producto nominal tendencial y el observado, respectivamente. El SCN de cada
año se calcula, entonces, haciendo crecer los gastos del año base con el PIB de
tendencia y los ingresos de ese año, con el PIB observado.
A partir del indicador del déficit discrecional, que se obtiene por diferencia entre el
saldo observado y el saldo cíclico neutral, se calcula un indicador de impulso fiscal,
esto es, de la dirección mayormente expansiva o contractiva de la política, como el
cambio año a año en el nivel del primero.
El indicador del FMI presenta la ventaja de que no requiere estimar elasticidades de los gastos e
ingresos respecto al producto y la mayor simplicidad del cálculo. Sin embargo, se le atribuye la
desventaja de que asigna al componente discrecional el aumento de la recaudación asociado a la
progresividad fiscal, lo cual implica que durante una expansión económica, tiende a sobreestimar
el efecto contractivo de la política fiscal y viceversa; además, incluye también dentro del
componente discrecional, el efecto residual de los estabilizadores automáticos que surge de las
diferencias entre la unidad y las elasticidades de ingresos y gastos con respecto al PIB.
Luego de evaluar esas metodologías , para la estimación objeto de este trabajo se decidió utilizar
una variante del método del FMI que consistió en hacer la estimación de los gastos e ingresos
inducidos por el entorno mediante la extrapolación de los gastos del año previo con la variación
del producto tendencial nominal y de los ingresos con el cambio del producto nominal observado,
y no mediante el uso de un año base fijo. El empleo de este método se fundamenta en las
siguientes razones:
18
18
Estudios realizados para España reportan diferencias reducidas de niveles, pero no de signos, al emplear esos
métodos. Además, la media ponderada de las elasticidades de los distintos ingresos y gastos respecto al
producto se aproxima a la unidad.
7
w La carencia de estimaciones sobre las elasticidades de los distintos rubros del
presupuesto con respecto al producto y de información para el cálculo del producto
potencial (en especial, sobre el coeficiente de Okun), que se requieren para aplicar el
indicador de la OCDE y de la CE.
w Se consideró inconveniente extrapolar los ingresos y los gastos de un año base fijo en
razón de que los niveles resultantes de la aplicación de este método, no parecieron
compatibles con el PIB observado, por lo que los cocientes de cada año con respecto al
producto nominal se situaban en niveles poco razonables.
w Si bien en general los autores no aconsejan emplear como indicador el nivel de los saldos
cíclicos ni discrecionales sino los cambios debido al cariz normativo que introducen en el
análisis 19, se estimó que en este primer intento podía ser de interés contar con
información de ese tipo. Como se verá, la medición se realizó tanto para el déficit como
para los ingresos y los gastos, lo cual ayuda a explicar la evolución del saldo
presupuestario.
Las características más importantes de la metodología aplicada y la interpretación de los
distintos indicadores, se exponen a continuación:
i)El nivel institucional para el que se realizó el cómputo fue el Sector Público Combinado
(SPC), compuesto por el Sector Público no Financiero -Gobierno Central y 18 instituciones
públicas- y el Banco Central de Costa Rica. Se considera que esa agregación es suficientemente
amplia y representativa del sector público costarricense.
ii)El periodo para el cual se hizo la medición fue de 1986 a 1994 . Debido a la pérdida de
datos al aplicar diferencias, el déficit discrecional se calculó desde 1987 y el indicador de impulso
fiscal desde 1988.
20
iii)Se tomó como sendero de expansión económica, la tendencia del PIB real aproximada
con base en el filtro de Hodrick y Prescott .
21
La utilización de la tendencia tiene al menos dos ventajas: a) tiende a suavizar los choques, tanto
de oferta como de demanda, sobre la producción y b) las técnicas de estimación son
generalmente de naturaleza mecánica y en gran medida libre de modelos, lo cual evita tener que
hacer supuestos explícitos sobre factores tales como la tasa de progreso tecnológico o la tasa
natural de desempleo como en el caso de otras técnicas .
22
Para la estimación en términos nominales, se empleó el índice de precios implícito del PIB.
iv)El Indicador del Efecto Discrecional del Déficit (IEDd) o déficit discrecional, expresado
inicialmente en colones corrientes de cada año, sería :
23
19
Ello se aduce, específicamente, porque las mediciones no son indicadores de impacto de la política fiscal sobre
la dem anda agregada; no existe un valor óptimo para el gasto agregado de un país en un determinado momento y
debido a que la gestión fiscal es sólo uno de los componentes que inciden sobre la demanda.
20
No se dispuso de datos con ese nivel de agregación institucional para años anteriores a 1986.
21
Una exposición detallada del método se presenta en Muñoz y Kikut (1994).
22
Gómez (1993).
23
Se hace notar que, por la forma en que se define el déficit, éste tendría un signo positivo; en razón de ello, un
signo negativo denota superávit presupuestario. Se consideró que el adoptar esa convención conlleva algunos
8
IEDdt = Dt - DCNt
Dt
:
DCNt :
v)
, donde:
Déficit nominal observado en el año t.
Déficit cíclicamente neutral, definido como aquel nivel de déficit nominal
que ejercería la misma presión sobre el nivel de actividad económica del
año t que la que existía en el año previo.
El DCN, también en términos nominales, se definió de la siguiente forma:
DCNt = Gt-1
Y*t - It-1 Yt
Y*t-1
Yt-1
= GCNt - ICNt , donde:
Gt-1
It-1
Y*t-1
Y*t
Yt-1
Yt
GCNt
ICNt
:
:
:
:
:
:
:
:
Gasto público en el año t-1.
Ingresos públicos en el año t-1.
Producto tendencial en el año t-1.
Producto tendencial en el año t.
Producto observado en el año t-1.
Producto observado en el año t.
Gasto público cíclicamente neutral del año t.
Ingresos públicos cíclicamente neutrales del año t.
vi)Como puede apreciarse, el gasto público se considera cíclicamente neutral si aumenta
en proporción al PIB nominal de tendencia, de manera que su peso con respecto al producto
tendencial se mantenga igual al existente en el año previo.
Los ingresos, por su parte, lo serían si aumentaran al ritmo del crecimiento del PIB nominal
observado, manteniendo así la misma carga respecto al producto observado que existía en el
año anterior.
En línea con ello, aumentos del gasto por encima de esos niveles o aumentos del ingreso por
debajo, tenderían a ser expansivos y viceversa.
El contraste del déficit observado con el cíclicamente neutral es el indicador de política fiscal
discrecional, IEDd. Si éste fuera positivo (D > DCN), indicaría que la política fiscal fue expansiva;
en caso contrario sería restrictiva. Un valor nulo o muy cercano a cero indicaría que no hubo una
política definida en el periodo, por lo cual el déficit registrado sería el resultante del entorno
económico.
vii)Además, la comparación del signo del IEDd con la fase del ciclo en que se encuentra la
economía, es una señal de si la política fiscal ha apoyado o reforzado al ciclo (si el IEDd es
positivo cuando la actividad económica se expande o negativo en la fase recesiva) o
beneficios en cuanto a la facilidad de asociar los signos de los indicadores con los impactos ya que en general
signos positivos indican política fiscal expansiva o de mayor impacto expansivo que la del año previo, según se
trate del indicador discrecional o el de impulso de la política.
9
contracíclica, esto es, si tiende a estabilizar fluctuaciones de la actividad económica (si es
positiva cuando la actividad económica desciende o negativa cuando se recupera) .
24
viii)Para tratar de eliminar la dependencia del indicador con respecto a las características
propias del año que se toma como base (en este caso el previo) y normalizarlo, se definieron las
magnitudes anteriores con respecto al PIB nominal observado de cada año.
ix)Con base en el indicador del efecto discrecional, se define el "Indicador de impulso
fiscal" del déficit (IIFd), considerando proporciones del PIB, de la siguiente forma:
IIFdt = ∆ ( IEDdt ) = IEDdt - IEDdt-1
Yt
Yt
Yt-1
Si el IIFd de un año determinado fuera positivo, denotaría que habría existido un impulso
expansivo en el sentido de que la política fiscal habría sido más expansiva que la del año anterior.
Por ejemplo, un presupuesto que pasa de contractivo a menos contractivo, o un presupuesto
expansionista que pasa a serlo más, denotarían ambos un impulso fiscal positivo. Si fuese
negativo, indicaría mayores esfuerzos discrecionales por contener el crecimiento de los gastos o
procurar la expansión de los ingresos, que los realizados en el año previo.
x)Con el fin de aprovechar la información intermedia derivada del cálculo, se hizo también
el análisis para los gastos y los ingresos globales, a fin de determinar a grosso modo el origen de
los cambios en el IEDd y el IIFd . Para ello, se computaron de manera similar sendos indicadores
discrecionales para el gasto (IEDg) y para los ingresos (IEDi), como la diferencia entre el nivel
observado y el cíclicamente neutral, e indicadores de impulso para cada rubro (IIFg; IIFi), como la
diferencia entre los índices discrecionales de cada año con respecto al anterior .
25
26
xi)Además, como complemento analítico de los indicadores, en el siguiente punto se
presenta una reseña de la evolución reciente de las principales variables fiscales y de las
medidas de política presupuestaria más relevantes de los últimos años.
Finalmente, se cree conveniente exponer algunas consideraciones importantes sobre los
indicadores presentados.
En el análisis de mediciones de este tipo debe tenerse presente que la estimación del
impulso fiscal, sea cual fuere el método empleado, debe tomarse como un primer paso en el
análisis de la política fiscal ya que no es un indicador del impacto total en el corto o mediano
plazo ni una medida de la contribución del sector gobierno al crecimiento del PIB; además, puede
estar captando los efectos directos o indirectos de otras variables no consideradas
explícitamente. A lo sumo, provee una medida de la magnitud del estímulo inicial sobre la
24
Esta concepción atiende al sentido de posible causalidad de las variables con respecto a la actividad económica.
Sin embargo, debe tenerse en cuenta que no existe consenso teórico sobre cuál es el impacto macroeconómico
del déficit público sobre el nivel de actividad real a corto plazo y posiblemente en el más largo plazo; el impacto será
diferente según sea su origen: aumento de compras públicas, de gastos de transferencia o de reducción de
ingresos. Para una exposición detallada de los desarrollos teóricos sobre esos probables efectos, ver Viñals
(1985).
25
Como se indicó antes, ese análisis puede hacerse con mayor detalle, esto es, por rubros de gasto o por
institución, así como por fuente de ingresos.
26
Es importante observar que para estos indicadores parciales se mantienen las siguientes relaciones:
IEDd = IEDg - IEDi y IIFd = IIFg - IIFi.
10
demanda agregada que resulta de los efectos netos de la política fiscal en un determinado
periodo ; el IIFd pretende determinar especialmente la dirección y, en algún grado, la magnitud del
cambio en la gestión presupuestaria en el sentido de si se está moviendo hacia la expansión o a
la restricción, en vez de cuáles son sus efectos.
27
Debe indicarse, asimismo, que a pesar de que la principal ventaja del método seleccionado
consiste en la simplicidad de su cálculo y la escasa información que se requiere, Heller y otros
(1986) le señalan algunas limitaciones que deben tomarse en cuenta:
i)La elasticidad de los gastos y de los ingresos públicos con respecto al producto no es
empíricamente igual a la unidad en la mayor parte de países.
ii)El método conlleva que el efecto de los estabilizadores automáticos que provocan
diferencias de las elasticidades de los ingresos y los gastos respecto al producto nominal,
y la unidad, se incluyan en el impulso fiscal .
28
iii)Al calcular el impulso fiscal de manera residual, éste no sólo incluiría el impacto de
cambios en la política fiscal y el efecto subsiguiente de los estabilizadores automáticos,
sino también el de cambios estructurales en la economía.
iv)El método adolece del llamado "problema del multiplicador del presupuesto balanceado"
ya que asume implícitamente que incrementos iguales en los gastos e ingresos públicos
no ejercen un estímulo adicional sobre la demanda agregada, cuando la mayor parte de
los modelos convencionales asumen que una variación del gasto de gobierno tiene un
mayor y más directo impacto sobre el ingreso que un cambio equivalente en los
impuestos.
v)Se ignoran los efectos particulares de los precios, de las tasas de interés (tanto en
términos reales como nominales) y del tipo de cambio.
Aparte de lo anterior debe tenerse en cuenta que, como ocurre con la mayor parte de los
fenómenos económicos, no puede esperarse que un solo indicador pueda reflejar de manera
completa todas las facetas de una realidad de naturaleza generalmente muy compleja; en todo
caso, éstos deben complementarse y analizarse conjuntamente con otros indicadores y con la
información básica, tanto cuantitativa como cualitativa, sobre el fenómeno.
27
El grado en que un determinado estímulo tenga realmente un efecto expansionista o contraccionista sobre el
producto real o los precios, dependerá del nivel de utilización de la capacidad instalada, del efecto sobre el sector
privado de cómo se financia el desbalance presupuestario, la política monetaria, la estructura de los gastos e
ingresos marginales, etc. Heller y otros (1986).
28
No obstante, debe tenerse en cuenta que la elección del conjunto de estabilizadores automáticos existente
surge de una decisión discrecional.
11
IV.EVOLUCIÓN RECIENTE DE LAS PRINCIPALES VARIABLES FISCALES Y DE LAS
MEDIDAS DE POLÍTICA FISCAL
Durante el lapso 1986-1993, el déficit nominal del Sector Público Combinado (SPC) , que fue
creciente hasta 1990, mostró descensos muy importantes hasta 1993 cuando llegó a representar
solamente una tercera parte del desbalance nominal registrado en 1990 (las cifras absolutas se
muestran en el Anexo y las relativas en el Cuadro no. 1).
29
En términos del PIB, destaca también la notable disminución del saldo presupuestario: de 4,6%
entre 1986 y 1990 hasta 1,3% entre 1991 y 1993 .
30
PERIODO
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
CUADRO N°1
PRINCIPALES VARIABLES FISCALES 1
-en porcientos del PIB nominalGASTOS
INGRESOS
DEFICIT
53,26
50,22
51,58
52,83
51,50
46,16
44,88
44,52
49,82
47,75
46,46
47,93
47,89
46,10
44,18
43,82
43,62
41,85
5,50
3,76
3,65
4,94
5,40
1,98
1,06
0,90
7,96
DEFICIT
PRIMARIO2
-5,74
-7,48
-7,63
-5,77
-5,24
-7,76
-6,85
-5,61
+1,05
1
Un signo positivo indica déficit mientras que un signo negati vo indica superávit.
Se excluyen de los gastos el pago de intereses.
n.d. No disponible.
Fuente: Sección Finanzas Públicas y Mercado de Capitales, BCCR.
2
El cambio de tendencia del déficit público se explica por el mayor crecimiento mostrado por los
ingresos con respecto a los gastos entre 1986 y 1993 : 22% contra 20% anual, en su orden.
Esas diferencias en la expansión anual de los ingresos y los gastos se acrecentaron entre 1990 y
1993: 25% contra 21% anual.
31
Además, cabe destacar una característica importante de la posición presupuestaria de ese
agregado institucional: ha habido superávit primario en todo ese periodo, esto es, el saldo
calculado sin tomar en cuenta los gastos financieros es positivo e importante (en promedio, un
6% del PIB).
Finalmente, resalta la situación de las finanzas públicas en 1994 puesto que muestran un
importante deterioro. Según la información preliminar disponible, el déficit del SPC se elevó de un
1% en 1993 a casi 8% del PIB como resultado de un descenso en la importancia de los ingresos
respecto al producto (1,8 puntos) y una muy significativa elevación del gasto (5 puntos); el gasto
29
Sector Público no Financiero (compuesto por el Gobierno Central y 18 instituciones públicas) y el Banco Central
de Costa Rica.
30
Promedios simples.
31
Tasas de crecimiento geométrico.
12
creció más que los ingresos (35% contra 16%). Por su parte, el saldo primario revertió su
comportamiento; pasó a ser deficitario por primera vez en el lapso analizado.
Como complemento de lo anterior, en el cuadro N°2 se presenta una reseña de las principales
medidas de política fiscal de gastos e ingresos públicos implementadas entre 1986 y 1994,
elaborada con base en las Memorias Anuales del Banco Central de Costa Rica.
En términos generales, se aprecian los esfuerzos por contener el crecimiento del gasto público y
por mantener o elevar el ritmo de ascenso de los ingresos. Resaltan especialmente en ese
resumen, por el lado del gasto, las medidas contractivas adoptadas en 1987 y de 1991 a 1993 y,
por el lado de los ingresos, los intentos por procurar una mayor recaudación en 1988 y de 1990 a
1993. Asimismo, en cuanto a los ingresos se aprecian también medidas compensatorias a los
esfuerzos por generar mayores recaudos, como fueron las dirigidas a desgravar las compras
externas como parte de la política de apertura al exterior, así como algunas reversiones de ese
proceso y ajustes impositivos de vigencia temporal .
32
CUADRO N°2
SITUACION FISCAL Y PRINCIPALES MEDIDAS DE POLITICA FISCAL DISCRECIONAL
EN EL PERIODO 1986 - 1994*
AÑO
1986
1987
GASTOS TOTALES
Crecimiento: 28%
INGRESOS CORRIENTES
Porc. PIB: 53%
Crecimiento: 23%
Porc. PIB: 48%
Se realizó una subejecución del presupuesto del
gobierno central, excepto en los rubros de sueldos y
salarios e intereses. Asimismo, el CNP se desligó de
la compra de arroz y sorgo, lo cual redujo el déficit de
esta institución.
RECOPE logró un cuantioso superavit producto de una
reducción en los precios externos del petróleo que no se
trasladó a los consumidores internos de combustibles.
Crecimiento: 9%
Crecimiento: 12%
Porc. PIB: 50%
Porc. PIB: 46%
El presupuesto se subejecutó, principalmente posponiendo gastos de capital y el no reemplazo de
plazas vacantes.
En el último trimestre, se aprobó un nuevo paquete tributario
que gravó principalmente los bienes suntuarios y la riqueza
personal.
Se presentaron altas tasas de interés en el último trimestre.
Inicio del proceso de desgravación de importaciones según
PAE I: baja en sobretasas en enero y de aranceles en
octubre.
También en el último trimestre, aumentó el precio de los bienes
y servicios del sector público.
1988
Crecimiento: 26%
Porc. PIB: 52%
Crecimiento: 27%
Los gastos del gobierno central crecieron en un
20,3% como consecuencia del aumento de un 28%
en las transferencias corrientes y de capital, las
cuales representaron un 48% del gasto global.
Porc. PIB: 48%
Los ingresos del gobierno central crecieron en un 21,4%
producto del establecimiento de nuevos sistemas impositivos
y mecanismos más eficientes de cobro.
Además: la mayor devaluación del colón que hizo aumentar la
recaudación de impuestos a las importaciones, y el efecto
32
El marcado crecimiento del valor nominal de las importaciones en colones, el aumento en la participación de
mercancías más gravadas y las reversiones temporales del proceso de desgravación, sostuvieron la importancia
relativa de los recaudos por importaciones a pesar de la baja tendencial de tarifas. No obstante, la reducción de
recargos tuvo consecuencias negativas sobre los ingresos en 1988, 1992 y 1994. Ver Méndez (1994).
13
CUADRO N°2
SITUACION FISCAL Y PRINCIPALES MEDIDAS DE POLITICA FISCAL DISCRECIONAL
EN EL PERIODO 1986 - 1994*
AÑO
GASTOS TOTALES
INGRESOS CORRIENTES
recaudación de impuestos a las importaciones, y el efecto
indirecto de la inflación.
1989
1990
1991
1992
Crecimiento: 25%
Porc. PIB: 53%
Crecimiento: 22%
Los gastos del gobierno central crecieron en un 32%,
como consecuencia de un aumento en las transferencias (57%), en sueldos y salarios (39%), y en
pago de intereses (44%).
Los ingresos del gobierno central crecieron un 19,3%,
básicamente por la mayor recaudación debida al incremento
en el monto de las importaciones.
Crecimiento: 20%
Crecimiento: 18%
Porc. PIB: 52%
Porc. PIB: 46%
A partir del segundo semestre, se tomaron las siguientes medidas:
i. No sustituir plazas vacantes.
ii. Plan de movilidad laboral.
iii. Subejecución del gasto en un 5%.
iv. Recorte de programas de inversión.
Se logró una fuerte disminución en la tasa de
crecimiento del gasto del gobierno central, pasando
del 32% en 1989 a un 19%.
La tasa de variación de los ingresos del gobierno central
pasó de un 19,3% en 1989 a 17,6%, debido a la menor
recaudación de impuestos al café, dada la baja en su
producción y exportación. Esta situación no fue peor gracias
a una expansión en los ingresos aduaneros, como
consecuencia de un mayor volumen de importaciones y
agilización en el control aduanero. Además, se dio una mayor
recaudación por el impuesto de ventas y renta.
A partir de julio, se dio una elevación del piso arancelario en 5
puntos porcentuale que se derogó en abril de 1994. En
setiembre se aumentó el impuesto a la exportación de banano
en un 27,3%. También se dieron facilidades de pago con los
impuestos atrasados.
Crecimiento: 18%
Crecimiento: 26%
Porc. PIB: 46%
Porc. PIB: 44%
Medidas implementadas para contener el ritmo de
expansión de gastos del sector público:
i. Reducción del número de empleados públicos.
ii. Política salarial restrictiva.
iii. Límite a algunos gastos, especialmente los de
capital.
La tasa de crecimiento de los ingresos (34%) superó a la de
los gastos del gobierno central (24%).
Crecimiento: 27%
Crecimiento: 30%
Fuertes medidas para aumentar los ingresos:
i. Aumento de la tasa del impuesto de ventas (de 10% a
13%). Este disminuye 1 punto porcentual cada año, hasta
retornar al nivel original del 10% en 1994.
ii. Aumento de tarifas de bienes y servicios del sector público.
iii. Importante elevación temporal de los recargos a las
importaciones (aumento general de 10 puntos en las
sobretasas, del 12/12/90 hasta el 31/08/91 -ocho meses-).
iv. Mejoramiento en el método de recaudación tributaria.
Porc. PIB: 45%
Medidas:
i. Movilidad laboral.
ii. Moderada política salarial.
Crecimiento: 18%
Porc. PIB: 44%
La tasa de crecimiento de los ingresos del gobierno central
fue del 39% y la de los gastos del 28%.
Medidas:
i. Incremento en los precios y tarifas de bienes y servicios
públicos.
ii. Mecanismos más eficientes de recaudación fiscal.
Mayor recaudación de gravámenes ligados al comercio
exterior, no obstante que en abril se eliminó el régimen de
sobretasas.
Niveles más bajos de tasas de interés.
1993
Porc. PIB: 48%
Porc. PIB: 45%
Crecimiento: 18%
Medidas:
Medidas:
14
Porc. PIB: 44%
CUADRO N°2
SITUACION FISCAL Y PRINCIPALES MEDIDAS DE POLITICA FISCAL DISCRECIONAL
EN EL PERIODO 1986 - 1994*
AÑO
1994
GASTOS TOTALES
INGRESOS CORRIENTES
i. Contención del gasto público.
ii. Se finiquitaron arreglos de pago con los
acreedores externos e internos.
i. Mejoras en la recaudación tributaria.
ii. Ajustes a precios y tarifas en bienes y servicios
suministrados por empresas públicas.
Disminución en el pago de intereses de la deuda
interna.
Mayor recaudación ligado al comercio exterior (aduanas) y
ventas.
Crecimiento: 35% Porc. PIB: 50%
Crecimiento: 16%
El crecimiento de los gastos del gobierno central
(49%) más que triplicó al de los ingresos (15%). Lo
más significativo fue el gasto en pensiones, salarios,
transferencias e intereses. También destaca el
efecto de las pérdidas del Banco Anglo (1,8% del
PIB).
La desaceleración en los ingresos se explica por la mayor
desgravación arancelaria y la disminución de un punto
porcentual en el impuesto sobre ventas.
Porc. PIB: 42%
Las tasas de variación y las razones con respecto al PIB presentadas al inicio del comentario de cada año se refieren al
Sector Público Combinado.
Fuente: Memorias Anuales del Banco Central de Costa Rica.
V.ANÁLISIS DE RESULTADOS
El gráfico N°1 muestra la evolución de la brecha relativa entre el PIB nominal observado y el de
tendencia para el lapso 1986-1994 . Puede apreciarse cómo el producto aumentó por debajo del
crecimiento de tendencia entre 1986 y 1991, año a partir del cual la actividad económica muestra
un comportamiento definido hacia la recuperación. Sin embargo, la expansión de la economía se
desacelera en 1994 .
33
34
33
La brecha se define como la diferencia porcentual entre el PIB nominal observado y el de tendencia (éste se
calculó en términos reales con base en el filtro de Hodrick y Prescott y, en términos nominales, empleando el
deflator del PIB).
34
Diversos estudios sobre ciclos económicos realizados con distintos propósitos para Costa Rica empleando
datos mensuales y trimestrales, corroboran los resultados obtenidos con base anual en este trabajo. Ver Gaba y
otros (1993) -ahí se presenta también una recopilación de las investigaciones realizadas hasta 1992-; Herrera y
otros (1993) y Azofeifa y otros (1994).
15
El cuadro N°3 presenta el déficit fiscal observado (D) en el periodo 1987-1994, desglosado en sus
componentes discrecional (IEDd) y cíclico (DCN), todos como porcientos del PIB de cada año.
CUADRO N°3
INDICADOR DEL EFECTO DISCRECIONAL
-porcientos del PIB nominal observadoPERIODO
IEDd1
DCN2
D3
Var.PIB real
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
-2,57
-0,99
1,63
-0,14
-4,56
0,54
0,78
7,26
6,34
4,63
3,31
5,54
6,54
0,53
0,12
0,71
1
3,76
3,65
4,94
5,40
1,98
1,06
0,90
7,96
Obs.
4,76
3,43
5,66
3,55
2,26
7,73
6,40
4,50
Déficit observado menos el cíclicamente neutral.
Déficit cíclicamente neutral.
3
Déficit fiscal total.
2
16
Tend.
5,51
5,23
4,97
4,74
4,53
4,34
4,16
4,00
Se aprecia que el efecto de la actividad económica sobre el desbalance presupuestario público
(DCN) tiende a provocar una situación deficitaria en todo el periodo . Sin embargo, los niveles no
se mantienen estables: el indicador cíclico permanece alto entre 1987 y 1991 y, luego, pasa a
niveles en extremo reducidos en los últimos tres años. En 1993 ocurre el menor déficit coyuntural
y en 1994 se nota un pequeño repunte de ese saldo.
35
Ese comportamiento del componente cíclico del déficit es atribuible al efecto de las fluctuaciones
económicas alrededor de la tendencia de largo plazo: en la fase descendente del ciclo hasta
1991, el reducido aumento coyuntural de los ingresos tiende a provocar una situación altamente
deficitaria que se revierte conforme la economía muestra signos de recuperación y de expansión
sobre los niveles de tendencia. En 1994, la desaceleración de la actividad económica resulta en
un pequeño aumento del déficit atribuible al ciclo.
Se notan también esfuerzos de contención fiscal y de gestión expansiva en los años analizados
(ver además el cuadro N°4) :
36
i)En 1987 y 1988, como resultado neto la política fiscal fue restrictiva, tendió a generar
superávit especialmente en el primer año; no obstante, esa gestión fue más que
compensada por el efecto deficitario inducido por el ciclo económico. Los intentos de
contención del gasto público en 1987 y de incrementar los ingresos en 1988 , parecen
verse reflejados en los indicadores discrecionales parciales: el IEDg en el primer año fue
de -3,87 y el IEDi de +1,47 en 1988 .
37
38
35
Debe tenerse en cuenta que ese resultado deficitario se debe e n parte a la extrapolación de situaciones siempre
deficitarias. Por ese motivo, debe verse la tendencia, vista mediante la comparación de los niveles anuales. En este
caso, la tendencia hasta 1991 de generar déficit significativos y posteriomente desbalances muy reducidos.
36
En la interpretación de estos resultados, debe tenerse presente el sesgo de este indicador a subvaluar la gestión
contractiva de la política en la fase descendente del ciclo y a subvaluar también la expansiva en la etapa de
recuperación (en este caso, porque parte de la mayor generación de ingresos derivada del ciclo es captada como
gestión discrecional).
37
Primer año de vigencia plena del paquete tributario aprobado a fines de 1987.
38
Una interpretación simple de esas mediciones es la siguiente: en 1987, la razón gasto/PIB fue 3,87 puntos
inferior a la que determinaba el crecimiento de tendencia del producto en ese año (esa fue la pérdida de
importancia del gasto respecto a la vigente sobre el PIB potencial en 1986); en 1988, la razón ingresos/PIB
aumentó en 1,47 puntos en relación con la que existía en el año anterior (ese fue el aumento con respecto a la
participación observada en 1987).
17
CUADRO N°4
INDICADOR DEL EFECTO DISCRECIONAL E IMPULSO FISCAL
DEL DEFICIT, DEL GASTO Y DE LOS INGRESOS
-en porcientos del PIB nominal observadoEFECTO DISCRECIONAL1
IMPULSO FISCAL2
PERIODO
IEDd
IEDg
IEDi
IIFd
IIFg
IIFi
1987
-2,57
-3,87
-1,29
1988
-0,99
0,48
1,47
1,59
4,35
2,76
1989
1,63
1,59
-0,04
2,62
1,11
-1,51
1990
-0,14
-1,93
-1,79
-1,77
-3,52
-1,75
1991
-4,56
-6,48
-1,92
-4,42
-4,55
-0,13
1992
0,54
0,17
-0,37
5,10
6,65
1,55
1993
0,78
0,59
-0,19
0,25
0,42
0,17
1994
7,26
5,49
-1,77
6,47
4,90
-1,58
1
Un signo positivo denota una política fiscal expansiva y, negativo, una
contractiva.
2
Un signo positivo denota un impulso expansivo y, negativo, uno contractivo.
En 1989, la política fiscal fue expansiva aportando una tercera parte del déficit observado.
Esa situación fue el resultado de no haberse realizado en ese año esfuerzos de política
importantes por contener el gasto o incrementar los ingresos.
Como complemento de lo anterior, puede observarse el indicador de impulso fiscal del
déficit (IIFd); éste mostró signos positivos tanto en 1988 como en 1989. En el primer año,
como reflejo de un menor esfuerzo de contención fiscal (generar menor superávit
discrecional) y, en el segundo, el paso de una intención levemente superavitaria hacia una
situación deficitaria (pequeño impulso expansivo del gasto unido a menores esfuerzos en
la recaudación de ingresos adicionales).
ii)En 1990, y muy especialmente en 1991, el IEDd fue negativo, como reflejo de los
significativos esfuerzos realizados en esos años por depurar las finanzas públicas. La
gestión contractiva se concentró en la política de gasto ya que las acciones
discrecionales para generar mayores ingresos parece que no fueron de la magnitud
necesaria para sostener su importancia en la economía. Sin embargo, de no haberse
realizado tales esfuerzos, el déficit hubiese alcanzado niveles similares a los observados
en los años anteriores.
El indicador de impulso fiscal capta esos intentos: se notan grandes aumentos anuales en
la restricción de los gastos en ambos años y la debilidad manifiesta en cuanto a sostener
los ingresos públicos.
iii)En 1992 y 1993, se observaron los saldos más bajos como consecuencia de los déficit
cíclicos y discrecionales más reducidos del lapso analizado.
Sin embargo, en esa coyuntura optimista, destacan los resultados de los indicadores de
impulso debido a que empiezan a apuntar hacia el deterioro de las finanzas públicas. A
pesar de detectarse gestiones diferenciales hacia una mayor generación de ingresos, se
aprecia también una muy elevada y sostenida política expansiva de gasto en los dos años,
18
con motivo del cambio desde una gestión profundamente restrictiva en 1991 a una política
neutral en 1992 y en 1993.
iv)En 1994, los indicadores muestran una gran expansión discrecional del gasto y la falta
de acciones específicas para aumentar los ingresos fiscales, cuya evolución respondió
principalmente a los efectos económicos coyunturales.
39
Con el propósito de determinar la orientación cíclica de la política fiscal, en el gráfico no. 2 se
presenta la brecha entre el PIB observado y el de tendencia y el indicador del efecto discrecional
del déficit; además, con esos mismos fines, el gráfico no.3 muestra los indicadores parciales de
los gastos e ingresos.
39
Debido a la ausencia de esfuerzos contractivos del gasto y las pérdidas provocadas por el cierre d el Banco Anglo.
19
Como se aprecia en los gráficos, la orientación cíclica del déficit es la misma que la del gasto:
tendió a ser contractiva en la fase de desaceleración económica y expansiva en la etapa de
reactivación, apoyando la dirección de la actividad económica coyuntural. Los ingresos, en razón
de su comportamiento descendente, se contraponen en general al ciclo en su fase recesiva y lo
refuerzan en la fase de recuperación.
Así, en términos generales, puede afirmarse que la orientación fiscal ha tendido a ser procíclica
en el lapso analizado. Ello se nota en especial en la fase ascendente del ciclo desde 1992 en que
la política fue claramente expansiva; en la etapa descendente hasta 1991, la política fiscal apoyó
al ciclo entre 1987 y 1991, años de contención fiscal, y se contrapuso a él sólo por la expansión
registrada en 1989.
20
Como complemento de lo anterior se realizó un análisis similar para el déficit primario del SPC y
sus componentes, en razón de que los indicadores para este saldo podrían reflejar mejor la
gestión de la política fiscal dado que el gasto que excluye los intereses pagados puede
considerarse que tiene un carácter más discrecional que el gasto total .
40
El ejercicio muestra, de nuevo, que es la política de gasto ahora sin incluir el pago de intereses la
que ha marcado la pauta de la política discrecional del Gobierno en este campo, puesto que
arroja resultados muy parecidos a los mencionados para el saldo total (ver el cuadro no. 5).
Sin embargo, los cálculos denotan que aunque las diferencias son en general pequeñas, los
nuevos indicadores son de mayor magnitud que los hasta ahora comentados, o sea, los valores
negativos tienen menor valor absoluto y los positivos mayor, con lo cual indican que la gestión es
menos restrictiva o más expansiva, al considerar los intereses.
40
Gómez (1993) anota a ese respecto que calcular los indicadores para el déficit primario es además una manera
simple de realizar el ajuste por las variaciones de la inflación y de las tasas de interés reales; sin embargo, indica
también que esa aproximación no resulta totalmente correcta ya que los cambios en la carga de intereses pueden
tener su origen, no sólo en variaciones en esas tasas, sino también en decisiones discrecionales que afecten el
volumen de endeudamiento.
21
Entre esas discrepancias resaltan las de 1991 a 1993 respecto a los cálculos anteriores: i) la
gestión restrictiva del gasto y del déficit primario fue menor en 1991 y la expansiva mayor en 1992
y 1993 y ii) el impulso fiscal del gasto y del déficit primario fue más alto en 1992, lo cual refleja
que, si no se consideran los intereses como parte del gasto, la política fiscal autónoma parece
haber sido más expansiva en ese año que lo que denotan los índices calculados para el déficit
total.
CUADRO N°5
INDICADOR DEL EFECTO DISCRECIONAL E IMPULSO FISCAL
DEL DEFICIT PRIMARIO, DEL GASTO SIN INTERESES Y DE LOS INGRESOS1
-en porcientos del PIB nominal observadoEFECTO DISCRECIONAL
IMPULSO FISCAL
PERIODO
IEDdp
IEDgsi
IEDi
IIFdp
IIFgsi
IIFi
1987
-2,39
-3,89
-1,29
1988
-0,82
0,65
1,47
1,57
4,33
2,76
1989
2,12
2,08
-0,04
2,94
1,43
-1,51
1990
0,05
-1,74
-1,79
-2,08
-3,82
-1,75
1991
-3,43
-5,35
-1,92
-3,47
-3,61
-0,13
1992
2,06
1,89
-0,37
5,48
7,04
1,55
1993
2,02
1,83
-0,19
-0,03
0,14
0,17
1994
7,28
5,78
-1,50
5,25
3,83
-1,42
1
Un signo positivo denota una expansión y negativo una contracción.
De lo anterior se desprende que las erogaciones financieras aumentaron en esos años menos
que el PIB de tendencia, por lo que el instrumento lo capta como parte de la intención restrictiva
del gasto. Así, el indicador del gasto total sobrevalúa el efecto restrictivo y subvalúa el efecto
expansivo de la política de gasto aún cuando los pagos de intereses sean un elemento poco
discrecional.
Para 1994, los indicadores de impacto son de menor magnitud lo cual indica que la política fiscal
del gasto exento de intereses fue menos expansiva que el gasto total; el indicador general captura
como medida expansiva el crecimiento de los intereses por sobre el aumento tendencial de la
actividad económica, acaecido ese año.
VI.RESUMEN Y PRINCIPALES CONCLUSIONES
1.Este trabajo intentó aislar el efecto de las fluctuaciones de la actividad económica sobre
los resultados presupuestarios del Sector Público Combinado, a fin de apreciar la acción
discrecional de las autoridades gubernamentales mediante la política fiscal de gasto, ingresos y,
con ello, los esfuerzos de contención o intentos de expansión del déficit público en Costa Rica en
el lapso 1987 a 1994. Los indicadores calculados enriquecen la información que se deriva de los
datos básicos empleados usualmente para el análisis de las finanzas estatales puesto que éstos
no reflejan de manera adecuada esa faceta de la gestión fiscal.
2.El déficit se desagregó en sus dos componentes: cíclico y discrecional. Para ello, se
empleó una variante del método de "impulso fiscal" desarrollado por el FMI: partiendo de la
tendencia de largo plazo del PIB como marco económico de referencia y asumiendo
elasticidades unitarias positivas de los gastos con respecto al producto tendencial y de los
ingresos con respecto al observado, se estimaron los gastos, los ingresos y el déficit
22
"cíclicamente neutrales". Por diferencia con los niveles observados de esas variables, se obtuvo
una aproximación del carácter discrecional de la política fiscal (IED; expansiva o contractiva). Con
base en los cambios en las variables discrecionales, se obtuvieron para cada rubro, indicadores
de impulso de la política autónoma del Gobierno (IIF; mayor gestión expansiva o contractiva).
3.Se considera que, con sus limitaciones, los indicadores del efecto discrecional de la
política fiscal calculados, captan la influencia de la coyuntura económica sobre el déficit fiscal y
sus componentes y, de manera bastante sensible, las distintas medidas fiscales que han llevado
a cabo explícitamente las autoridades gubernamentales en los últimos años.
4.El efecto del ciclo económico sobre las finanzas públicas parece haber sido
significativo. En algunos periodos, como en 1987 y 1990, revertió la intención manifiesta del
Gobierno por procurar descensos significativos en el desbalance presupuestario, en tanto que en
otros, como en 1992 y 1993, coadyuvó a la generación de los reducidos déficit observados.
5.De los esfuerzos de contención del gasto, resaltan los realizados en 1987 y en 1991 y,
en alguna medida, los hechos en 1990, mientras que en el caso de la política de ingresos, se
nota la insuficiencia de la gestión gubernamental por intentar mantener la importancia de los
recaudos en la economía, a excepción de las acciones realizadas en 1988. Esto puede deberse
a la inflexibilidad a la baja de los gastos públicos y a la menor discrecionalidad del aumento de los
ingresos, puesto que su modificación requiere generalmente aprobación legislativa.
Como resultado neto, el indicador del déficit discrecional muestra valores que reflejan políticas
fiscales restrictivas importantes sólo en 1987 y en 1991, producto precisamente de los esfuerzos
por el lado del gasto.
Aunque lo reducido del periodo analizado impide generalizar, esos resultados dan indicios de la
existencia de un ciclo político-electoral en la gestión fiscal: se notan esfuerzos de contención en
los primeros años de gobierno y cierto relajamiento en los previos a las elecciones.
6.Debido a la relativa pasividad gubernamental por evitar el deterioro de los ingresos
públicos en el lapso considerado, éstos han tendido a variar más como respuesta a los vaivenes
de la actividad económica, aunque perdiendo paulatinamente importancia relativa (48% del PIB en
1986 contra 42% en 1994), que como resultado de una política autónoma sostenida. En razón de
ello, puede afirmarse que el elemento dominante en la gestión discrecional de la política fiscal en
los últimos años ha sido los esfuerzos esporádicos por controlar la expansión del gasto público,
los cuales le imprimen el carácter particular a la política fiscal de Costa Rica.
7.Los indicadores de impulso fiscal recogen también esas apreciaciones. La política de
cada año con respecto a la desarrollada en el año anterior, evaluada con base en el déficit (IIFd),
ha sido cada vez más expansiva en todo el periodo, excepto en 1990 y 1991.
El análisis por el lado de los gastos totales (IIFg) indica, otra vez, que éste marca la pauta del
resultado global y que, por el de los ingresos, sólo es posible notar acciones en 1988 y, en menor
grado, en 1992 y 1993, respecto a los años previos. Esto último denota un intento exitoso por
aumentar la razón ingresos/PIB (implementación de un paquete tributario) en ese primer año y, en
los otros dos, la gestión por procurar menores descensos en la importancia de ese rubro en la
economía (mejoras en la recaudación, aumentos temporales en los impuestos, incremento de
precios de bienes suministrados por el sector público).
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8.Todos estos resultados son refrendados por los indicadores calculados para el déficit
primario y sus componentes. Sin embargo, esos estimados reflejan que el indicador del gasto
total comentado hasta ahora, tiende a sobrevaluar la gestión restrictiva y a subvaluar la
orientación expansiva de la política de gasto. Ello se atribuye a que, aunque los gastos de
intereses son un rubro menos discrecional que otros, el indicador capta su comportamiento
como parte de la intención restrictiva del gobierno debido a que éste varió a un ritmo inferior al del
crecimiento económico tendencial durante el periodo.
9.Como muestra de las posibilidades analíticas de los indicadores calculados, es
interesante anotar los resultados del ejercicio en 1990 y 1991 en contraste con los de 1992 y
1993 (en estos tres últimos años se registraron los niveles más reducidos del desbalance
presupuestario).
En 1990, los esfuerzos discrecionales por reducir el déficit, tanto por el lado de los ingresos como
de los gastos, fueron superados por el efecto deficitario que imprimía la actividad económica en
su fase descendente, mientras que en 1991 se nota el resultado de la gran contención explícita
del crecimiento del gasto que logra compensar en gran medida esa influencia (el déficit bajó de
5,4% a casi el 2% del PIB).
Sin embargo, en 1992 y 1993, en presencia de los menores desbalances presupuestarios, el
indicador de impulso fiscal muestra una gran aceleración, denotando el movimiento hacia una
política expansiva como resultado de pasar desde una intención de gran contención del gasto y
de impedir la caída relativa de los ingresos, a otra en 1992, mucho más relajada en ambos
frentes, situación que tiende a mantenerse en 1993, apoyadas en el bienio por reducidos efectos
negativos del entorno económico sobre el déficit.
10.En general, los indicadores muestran una gran prociclicidad del déficit y del gasto
puesto que en la mayor parte del periodo se aplicaron políticas restrictivas cuando la economía
se hallaba en la fase recesiva hasta 1991 (posiblemente para compensar la baja coyuntural en
los ingresos fiscales) y expansivas en la etapa de recuperación económica (probablemente bajo
el respaldo de los mayores ingresos generados por el alto crecimiento económico).
Por su parte, la tendencia general a no realizar acciones por el lado de los ingresos acordes con
el crecimiento de los gastos y de la economía, conllevó a que los ingresos fueran contracíclicos
en la fase recesiva y que, en la etapa ascendente, apoyaran al ciclo económico.
11.La evaluación de la utilidad general de este tipo de indicadores en el caso
costarricense, planteada por algunos autores, lleva a las siguientes consideraciones:
i)Los indicadores dan idea de la intención del gobierno por afectar en determinado
sentido el ahorro nacional mediante la política fiscal, fenómeno que no es
mostrado de manera clara por las estadísticas empleadas usualmente para
analizar el desempeño presupuestario del sector público. Los esfuerzos por
generar posiciones superavitarias y los intentos deficitarios son decantados por los
índices empleados.
ii)Aunque es difícil extraer señales sobre la evolución futura de la política fiscal, en
cierta forma se aprecia la bondad de las mediciones resultantes como indicadores
adelantados para tales efectos. Acciones de impulso expansivo, aún en presencia
de déficit reducidos o descendentes, pueden alertar sobre la inminencia de
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políticas de contención presupuestaria futura; esfuerzos de generación de
ingresos pueden ser señales de cambios estructurales en las finanzas públicas
que reducirán la presión fiscal; políticas discrecionales que no tiendan a sostener
los ingresos, pueden ser indicadores de la necesidad de realizar esfuerzos
mayores en el futuro.
iii)En cuanto a la reacción de las autoridades ante el entorno económico, los indicadores
parecen reflejar esfuerzos de contención en periodos de baja actividad económica y de
expansión en fases de alto crecimiento. Esto puede ser debido, no tanto a intenciones
manifiestas de apoyar o contrarrestar el ciclo, sino principalmente como respuesta a los
efectos de la actividad económica sobre los ingresos fiscales.
12.Si bien los indicadores calculados enriquecen la información que puede obtenerse de
los datos básicos, se reconoce que aún quedan muchas inquietudes sin resolver en relación con
el desempeño presupuestario del gobierno en los últimos años. En razón de ello, se considera
importante hacer un ejercicio más detallado, según fuente de ingreso, rubro de gasto o por
institución, a fin de explicar de manera más amplia el comportamiento de las finanzas públicas,
determinar qué tan permanentes son las medidas que se adoptan y prever reversiones de los
esfuerzos discrecionales realizados en un determinado periodo.
Además, podría ser útil computar algunos indicadores complementarios como los del grado de
sostenibilidad de la deuda pública e impacto de la política fiscal sobre la demanda agregada y las
variables conexas, para lo cual es necesario superar algunas limitantes en cuanto a la
disponibilidad actual de información.
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