ACUERDO Y SENTENCIA Nº 322/13 ACCIÓN DE

ACUERDO Y SENTENCIA Nº 322/13
ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD: “CONTRA ARTS. 1, 4, 5, 6, 7, 8, 15, 27, 29,
35, 36, 46, 74 Y 139 DE LA LEY Nº 1626/2000” AÑO: 2002 – Nº 749.
En la Ciudad de Asunción, Capital de la República del Paraguay, a los Siete días del mes de
Mayo del año dos mil trece, estando en la Sala de Acuerdos de la Corte Suprema de
Justicia, los Excmos. Señores Ministros de la Sala Constitucional, Doctor ANTONIO
FRETES, Presidente y Doctores GLADYS BAREIRO DE MÓDICA y VÍCTOR
MANUEL NÚÑEZ RODRÍGUEZ, Miembros, ante mí, el Secretario autorizante, se trajo
al acuerdo el expediente caratulado: ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD:
“CONTRA ARTS. 1, 4, 5, 6, 7, 8, 15, 27, 29, 35, 36, 46, 74 Y 139 DE LA LEY Nº
1626/2000”, a fin de resolver la acción de inconstitucionalidad promovida por el Abogado
Julio Fernando Samaniego, en representación de la Municipalidad de Asunción.Previo estudio de los antecedentes del caso, la Corte Suprema de Justicia, Sala
Constitucional,
resolvió
plantear
y
votar
la
siguiente:
CUESTION:
¿Es
procedente
la
acción
de
inconstitucionalidad
deducida?.A la cuestión planteada el Doctor FRETES dijo: El Abogado Julio Fernando Samaniego,
invocando la representación convencional de la Municipalidad de Asunción promueve
Acción de Inconstitucionalidad contra la Ley Nº 1626/00 de la Función Pública,
específicamente contra los Arts. 1, 4, 5, 6, 7, 8, 15, 27, 29, 35, 36, 46, 74, 139, del citado
cuerpo
de
Leyes.Legitimación:
La Municipalidad de Asunción, por medio del Abogado julio Fernando Samaniego, se
presenta ante esta Corte Suprema a promover Acción de inconstitucionalidad contra los
Arts. 1, 4, 5, 6, 7, 8, 15, 27, 29, 35, 36, 46, 74, 139, de la Ley Nº 1626/00, de la Función
Pública, acreditando el mencionado profesional la representación invocada, con el
testimonio del Poder General para Asuntos Judiciales y Administrativo que acompaña al
escrito inicial. La Municipalidad de Asunción, como Institución creada por la Constitución
Nacional, de acuerdo de acuerdo al Art. 166 de la C.N., goza de autonomía política,
Administrativa y normativa, así como autarquía en la recaudación e inversión de sus
recursos. Por las consideraciones señaladas, opino que la Municipalidad de Asunción,
mediante su representante convencional se halla legitimada para promover la presente
Acción.El representante convencional de la Municipalidad de Asunción, Abogado Julio Fernando
Samaniego se presenta ante esta Corte a “promover Acción de Inconstitucionalidad contra
determinados Artículos de la Ley Nº 1626/00 de la Función Pública, como resultan los
Arts. citados en párrafos anteriores, alegando que los mismos violan los Arts. 166, 167,
168, 170 y concordantes de la Constitución Nacional y pretende subordinar el régimen del
personal municipal en cuanto a procedimientos, sobre incorporación, estabilidad,
promoción, régimen disciplinario y terminación de funciones a una institución (Secretaria
de la Función Pública) dependiente del Poder Ejecutivo Nacional, violándose claramente la
autonomía de los municipios garantizadas por el Art. 166 de la Constitución Nacional" afirma -" que el Art. 36 de la Ley 1626/00, prevé que corresponde al Ministerio de
Hacienda elaborar su propuesta de presupuesto, previo dictamen de la Secretaría de la
Función Pública, lo que significara que el presupuesto de la Municipalidad quedará sujeta o
subordinada al Poder Ejecutivo, violándose laautarquía municipal garantizada por la
Constitución" - sigue diciendo - "si se incluyera a los funcionarios de la Municipalidad de
la Capital como dependiente de la Administración Central, prácticamente se estaría
reconociendo la pérdida de la autonomía política, administrativa y normativa que en
definitiva develaría una permisiva intromisión del Poder Ejecutivo en el modo
administrativo en que se organiza el municipio, en cuanto al tratamiento de los recursos
humanos de acuerdo con las funciones municipales establecidas constitucional y legalmente
y que se han vulnerado normas constitucionales mediante una ley que pretende modificarla
desconociendo la autonomía municipal" - termina solicitando, entre otras cuestiones "Tener por iniciado el presente juicio de Acción de inconstitucionalidad en contra de los
Arts. señalados, de la Ley Nº 1626/00 de la Función Pública, como medida de urgencia
decrete la suspensión de los efectos de las normas atacadas de inconstitucionales y previo
trámite
de
estilo
se
haga
lugar
a
la
presente
demanda.".
La Fiscalía General del Estado al contestar la vista corrídale por esta Corte Suprema, entre
otros conceptos manifiesta que: "Básicamente, la parte accionante entiende, que el Art. 1°
de la Ley Nº 1626, atenta contra la autonomía funcional y administrativa amparada
constitucionalmente en el Art. 166 de la C.N. y la Ley 1294/87.La autonomía que refiere la
Carta Magna implica que el órgano accionante puede dictar sus propias normas , o auto
legislarse, tal como lo define la doctrina, legislación y jurisprudencia contestes en la
materia. La Ley Nº 1626/00 resulta incompatible con la Ley orgánica y funcional de la
Municipalidad de Asunción... a modo de síntesis podemos afirmar que el Art. 1°
impugnado es manifiestamente inconstitucional, en razón de que el principio de autonomía
funcional y administrativa posee en nuestra legislación rango constitucional y legal. Por lo
expuesto se servirán dictar sentencia en el sentido de declarar inaplicables por
inconstitucionales las normas de la Ley Nº 1626/00, en los términos y con los alcances
expuesto
precedentemente.
Que con el objeto de realizar un exhaustivo examen de la cuestión planteada, a fin de
arribar a una justa decisión, necesariamente se debe proceder a un estudio comparativo de
la objetada Ley 1626/00, para comprobar si la misma se adecua, o no, a la disposición
establecida en el Art. 166 de la Constitución Nacional y demás concordantes de la Sección
III, que legisla sobre la autonomía, Política, administrativa y normativa, así como autarquía
en la recaudación e inversión de recursos de los Municipios. Atendiendo a la disposición
constitucional señalada, se observa que la misma ha otorgado a los municipios una amplia
competencia para el ejercicio del gobierno local donde le corresponde desempeñar sus
funciones, estas facultades otorgadas por la Carta Magna implican una amplia y diversa
actividad para satisfacer las necesidades de su respectiva comunidad; política, para
posibilitar el cumplimiento del bien común de los habitantes del municipio; administrativa,
para dirigir y disponer de sus recursos económicos y recursos humanos para articular y
materializar el cumplimiento de sus fines; normativa para dictar sus propias normas de
funcionamiento y de relacionamiento con su comunidad y demás personas o entes
relacionados de alguna manera al municipio, sin olvidar que la o las Municipalidades
forman parte del estado; autarquía, en la recaudación e inversión de sus recursos, el derecho
exclusivo y excluyente en la percepción de sus recursos y la inversión de los mismos para
beneficio integral de la comunidad. Su autonomía Administrativa, por una parte, en
relación con sus recursos humanos, le permite seleccionar, nombrar, designar y ubicar al
funcionario en su respectiva y especifica función para el eficaz cumplimiento de su labor,
sin esta facultad resultaría difícil, por no decir imposible el cumplimiento de sus fines
materiales, de todo lo señalado, surge, que existe grave colisión, con el Art. 166 de la C.N.
precisamente, de parte Art. 1º de la Ley Nº 1626/00 que textualmente expresa: " Esta Ley
tiene por objeto regular la situación jurídica de los funcionarios y empleados públicos, el
personal de confianza, el contratado y el auxiliar, que presten servicios en la
Administración Central, en los entes descentralizados, los gobiernos departamentales y
municipalidades, la Defensoría del Pueblo, la Contraloría General de la República y los
demás organismos y entidades del Estado. Las Leyes especiales vigentes y las que se dicten
para regular las relaciones laborales entre el personal de la Administración Central con los
respectivos organismos y entidades del Estado se ajustaran a las disposiciones de esta Ley
aunque deban contemplar situaciones especiales. Entiéndase por administración central los
organismos que componen el Poder Ejecutivo, el Poder Legislativo y el Poder Judicial, sus
reparticiones y dependencias" , además de lo señalado, se debe tener en cuenta el Art. 137
de la C.N. al disponer la supremacía de la Carta Magna, expresa: "La Ley suprema de la
República es la Constitución, esta, los tratados, convenios y acuerdos internacionales
aprobados y ratificados, las leyes dictadas por el Congreso y otras disposiciones jurídicas
de inferior jerarquía, sancionadas en su consecuencia, integran el derecho positivo nacional
en el orden de prelación enunciado". Atendiendo estrictamente a la señalada disposición de
la Carta Magna encontramos que el poder y derecho de autonomía que goza la
Municipalidad de Asunción, deviene de una norma constitucional, específicamente del Art.
166 de la Constitución Nacional, resultando que al ser la Ley impugnada de inferior
categoría, en nada puede afectar el derecho de autonomía política, administrativa y
normativa, así como autarquía en la recaudación e inversión de sus recursos, que goza la
Municipalidad
de
Asunción.
En conclusión, considero procedente la Acción de Inconstitucionalidad instaurada por la
Municipalidad de Asunción respecto al Art. 1º de la Ley 1626/00, y en consecuencia corresponde declarar su inaplicabilidad, consecuentemente resulta innecesario estudiar las
demás normas impugnadas de inconstitucionales, en consideración a la decisión arribada a
la primera cuestión suscitada, deben correr igual suerte que la del Art. 1° de la Ley
impugnada.
Es
mi
Voto.A su turno la Doctora BAREIRO DE MODICA dijo: El abogado Julio Fernando
Samaniego, en representación de la Municipalidad de Asunción, presenta Acción de
Inconstitucionalidad contra los Arts. 1, 4, 5, 6, 7, 8, 15, 27, 29, 35, 36, 46, 74 y 139 de la
Ley
N°
1626/2000.
Refiere el accionante que las normas impugnadas conculcan el Art. 166, 167, 168, 170 y
concordantes de la Carta Magna, al no respetar la autonomía de las Municipalidades
garantizada en la antedicha norma.- E1 Representante de la Fiscalía General del Estado, a
través del Dictamen N° 96 de fecha 11.02.2003, aconsejó declarar inaplicables por
inconstitucionales las normas de la Ley N° 1626/00 que se cuestionan en la presente
acción.- Que, en primer lugar, debo lamentar el lapso transcurrido desde la promoción de
esta acción de inconstitucionalidad más esta Magistratura no puede permitir más demora
que la ya generada, debido a que estos autos llegaron a mi gabinete recién en fecha 06 de
agosto
de
2012.
La presente Acción de Inconstitucionalidad, debe acogerse favorablemente, por los
fundamentos que siguen:- En el estudio de la admisibilidad de la Acción de
Inconstitucionalidad, entendida ésta como las condiciones de derecho, interés y la calidad
que debe justificar la presentación para que una acción prospere, es decir, para que la
acción sea admitida en la sentencia definitiva, al final del proceso; deben verificarse -prima
facie- si las condiciones de ejercicio de la acción están presentes (la pretensión que se alega
en el escrito de demanda y el cumplimiento de los requisitos establecidos para el escrito de
demanda).El Código Procesal Civil establece cuáles son las condiciones que debe reunir una demanda
en caso de inconstitucionalidad contra resoluciones judiciales, y lo hace en el Art. 552, que
dice: "...Al presentar su escrito de demanda a la Corte Suprema de Justicia, el actor
mencionará claramente la ley, decreto, reglamento o acto normativo de autoridad
impugnado, o, en su caso, la disposición constitucional. Citará además la norma, derecho,
exención, garantía o principio que sostenga haberse infringido, fundando en términos claros
y concretos la petición. En todos los casos la Corte Suprema examinará previamente si se
hallan satisfechos estos requisitos. En caso contrario, desestimará sin más trámite la
acción..."
(sic).Como puede verificarse, el accionante ha dado cumplimiento a los requisitos exigidos
como condiciones de ejercicio de la acción, previstos en el Art. 552 del Código Procesal
Civil; es decir, se hallan debidamente individualizadas las normas impugnadas, así como
disposiciones constitucionales infringidas, además constan los fundamentos.En cuanto al estudio de la admisibilidad; para que una acción prospere y sea admitida en la
sentencia definitiva, debe justificarse el derecho, el interés y la calidad de la presentación.
En este sentido el recurrente invoca –entre otras. Art. 166 de la Constitución Nacional
intitulada autonomía, refiriendo que dicha norma otorga a 1as municipalidades, como
órganos de gobierno local, personería jurídica y autonomía política, administrativa y
normativa.
Que, el Art. 1° de la Ley N° 1626/2000, dispone la regulación de la situación jurídica de los
funcionarios y de los empleados públicos, el personal de confianza, el contratado y el
auxiliar que presten servicios en Administración Central y demás organismos y entidades
del Estado, citando igualmente a las Municipalidades, entre las cuales se encuentra la de
Asunción.
Como puede verificarse, la actual Ley N° 3966/10 (Ley orgánica de Municipalidades) es
una ley especial derivada del Art. 166 de la Constitución Nacional, donde específicamente
se establece la autonomía de las Municipalidades, no pudiendo ser derogada sino por otra
ley
de
igual
carácter.
La Ley N° 1626/2000 De la Función Pública, como ley general, no puede derogar una ley
especial como la señalada, menos aún cuando se trate de instituciones con autonomía
normativa, declaradas así por el Art. 166 CN; en consecuencia, podemos verificar que nos
encontramos ante un caso de inconstitucionalidad directa, en razón que la ley de la función
pública lesiona derechamente una norma consagrada en la Constitución Nacional, como lo
es la autonomía de las Universidades, resultando igualmente inconstitucionales las demás
disposiciones
cuestionadas
en
el
escrito
del
accionante.
Igual temperamento fue asumido por esta Magistratura en el voto emitido en el marco de la
Acción de Inconstitucionalidad promovida por representantes del Banco Central del
Paraguay; allí sostuve: "...desde el momento en que el Art. 1 de la Ley N° 1626/00
establece que su ámbito de aplicación comprende la situación jurídica de los funcionarios y
empleados públicos, que presten servicios por ejemplo a la banca pública, podemos inferir
válidamente que viola la independencia funcional del Banco Central del Paraguay ...En
síntesis, el nombramiento, remoción, aplicación de sanciones disciplinarias, la concesión de
permisos y vacaciones, sueldos y demás beneficios que correspondan a los funcionarios y
empleados ...es de competencia exclusiva por imperio de normas constitucionales ...y su ley
especial..." (Ac. ySent. N° 902 del 25.11.2011).- En consecuencia, y por lo expuesto en
los párrafos anteriores, opino que corresponde hacer lugar la presente acción de
inconstitucionalidad, disponiendo el levantamiento de la suspensión de efectos
decretada
por
A.I.
N°
830
DEL
11.06.2002.
Es
mi
voto.
A su turno el Doctor NUÑEZ RODRIGUEZ, manifestó que se adhiere al voto del
Ministro preopinante, Doctor
FRETES, por los mismos fundamentos.
Con lo que se dio por terminado el acto, firmando SS.EE., todo por ante mí, de que
certifico, quedando acordada la sentencia que inmediatamente sigue:Asunción, 07 de Mayo de 2.013.
VISTOS: Los méritos del Acuerdo que anteceden, la
CORTE
Sala
RESUELVE:
SUPREMA
DE
JUSTICIA
Constitucional
HACER LUGAR a la acción de inconstitucionalidad promovida, y en consecuencia
declarar la inaplicabilidaddel Art. 1º de la Ley Nº 1626/2000 “De la Función Pública”, en
relación
a
la
Municipalidad
de
Asunción.ORDENAR el levantamiento de la medida de suspensión de efectos dispuesta por el A.I.
Nº 830 de fecha 11 de junio de 2002, dictada en estos autos.
ANOTAR, registrar y notificar.FDO.: Doctor ANTONIO FRETES,PresidenteyDoctores GLADYS BAREIRO DE
MÓDICA
y
VÍCTOR
MANUEL
NÚÑEZ
RODRÍGUEZ.
ANTE MÍ: Héctor Fabián Escobar Díaz (Secretario Judicial I).