SUMARIO Págs. PRESENTACIÓN, por oséQMariaQLabeagaQAzcona . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11 PRÓLOGO, por FernandoQRojasQUrtasun . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 INTRODUCCIÓN, por ngelaQBlancoQMorenoQy AndrésQSanzQMulas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15 CAPÍTULOQ1 EL CONCEPTO ACTUAL DEL PRESUPUESTO, por aimeQIglesiasQ uintana 1. La triple perspectiva del Presupuesto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.1. Perspectiva jurídica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.2. Perspectiva técnico-formal o contable . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.3. Perspectiva económica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. La concepción actual del Presupuesto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.1. Las funciones actuales del Presupuesto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.2. La dimensión económica del Presupuesto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.3. Concepción dinámica y flexible del Presupuesto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. La moderna labor de presupuestación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25 25 26 27 28 30 31 31 33 CAPÍTULOQ2 EL SISTEMA PRESUPUESTARIO ESPAÑOL, por aimenQIglesiasQ uintana 1. Tres niveles de gobierno . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.1. Principios de actuación financiera . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.2. Pluralidad de presupuestos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.3. El papel del Estado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.4. Presupuestación en sándwich . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. La Administración presupuestaria del Estado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Sistema presupuestario de la Administración del Estado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Anexo: Los Presupuestos de las Administraciones Territoriales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35 36 37 38 39 40 43 45 CAPÍTULOQ3 ÁMBITO INSTITUCIONAL, por aimenQIglesiasQ uintana 1. 2. El sector público . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . El sector público en contabilidad nacional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.1. Los sectores de la economía en el SEC-95 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.2. El sector público en el SEC-95 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.3. Delimitación del sector público en España . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47 49 49 50 51 5 SUMARIO Págs. 3. 4. El sector público estatal en la legislación presupuestaria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Ámbito de los Presupuestos Generales del Estado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.1. Los Presupuestos Generales del Estado consolidados . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Anexo. Delimitación del sector administraciones públicas en España de acuerdo con el SEC-95 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51 54 54 58 CAPÍTUL0 4 MARCO URÍDICO, por Marta Morano Larragueta 1. 2. Los Presupuestos Generales del Estado en la Constitución . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Las Leyes de Estabilidad Presupuestaria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.1. Estructura de las leyes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.2. Principios generales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.3. Principales características . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.4. Principales mecanismos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.5. Estabilidad compatible con crecimiento y mejora de la productividad . . . . . . . . 3. Ley General Presupuestaria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Ley anual de lo Presupuestos Generales del Estado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. Orden de elaboración de los Presupuestos Generales del Estado . . . . . . . . . . . . . . . Anexo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 62 64 65 65 67 69 76 79 80 83 85 CAPÍTUL0 5 PROCESO DE ELABORACIÓN DE LOS PRESUPUESTOS GENERALES DEL ESTADO (I): DELIMITACIÓN DEL MARCO ECONÓMICO-PRESUPUESTARIO, por Marta Morano Larragueta 1. Visión general de los órganos que participan en el proceso de elaboración . . . . . . . 2. Marco general del proceso de elaboración . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. El Programa de Estabilidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Informe sobre la posición cíclica de la economía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. Objetivos de estabilidad presupuestaria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.1. Procedimiento de determinación por el Gobierno . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.2. Tramitación por las Cortes Generales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6. Límite de gasto no financiero del Estado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7. El escenario presupuestario . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.1. Definición . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.2. Principales características . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.3. Procedimiento de elaboración . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 88 88 89 92 93 93 94 95 98 98 98 103 CAPÍTUL0 6 PROCESO DE ELABORACIÓN DE LOS PRESUPUESTOS GENERALES DEL ESTADO (II): ASPECTOS FORMALES, por Marta Morano Larragueta 1. 2. 6 Orden de elaboración de los Presupuestos Generales del Estado . . . . . . . . . . . . . . . Órganos que participan en el proceso de elaboración . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.1. Comisión de Políticas de Gasto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.2. Comisión de Análisis de Programas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.3. Comisión de Ingresos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 105 107 108 109 111 MANUAL DIDÁCTICO DE LOS PRESUPUESTOS GENERALES DEL ESTADO/IEF (2009) Págs. 2.4. Comisiones presupuestarias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Negociación interna . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Aprobación del proyecto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. Documentación que integra el proyecto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6. Tramitación parlamentaria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7. Calendario del proceso de elaboración . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Anexo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 112 112 112 113 116 118 119 CAPÍTULO 7 ESTRUCTURA DE LOS PRESUPUESTOS GENERALES DEL ESTADO, por Mónica Medrano Perales 1. Estructura del Presupuesto de Gastos de las Entidades con presupuesto limitativo . . 1.1. Clasificación por programas de gasto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.2. Clasificación orgánica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.3. Clasificación económica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.4. Codificación de los créditos presupuestarios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Estructura del Presupuesto de Ingresos de las Entidades con presupuesto limitativo . 3. Estructuras de presupuestos estimativos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Anexo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 128 128 134 136 139 141 145 153 CAPÍTULO S MODIFICACIONES PRESUPUESTARIAS, por Luisa María Morales Domínguez 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. Especificación de los créditos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.1. Límite cuantitativo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.2. Límite temporal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.3. Límite cualitativo. El carácter vinculante de los créditos . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.4. Especificación de los créditos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Modificaciones presupuestarias: concepto y clases . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Ampliaciones de crédito . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Transferencias de crédito . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.1. Limitaciones de las transferencias de crédito . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.2. Autorización de las transferencias de crédito . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Créditos extraordinarios y suplementos de créditos en el Estado . . . . . . . . . . . . . . . Créditos extraordinarios y suplementos de créditos en los organismos autónomos . Generaciones de crédito . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Incorporaciones de crédito . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Compromisos de gasto de carácter plurianual . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 160 160 161 161 161 163 166 167 167 168 169 171 172 174 175 CAPÍTULO 9 LAS GRANDES CIFRAS DE LOS PRESUPUESTOS GENERALES DEL ESTADO, por Elena Martín Córdova 1. Los Presupuestos Generales del Estado consolidados . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.1. Agentes gestores . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.2. Políticas de gasto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.3. Composición económica del gasto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 177 177 178 179 7 SUMARIO Págs. 2. 3. 4. 5. 1.4. Ingresos consolidados . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . El Presupuesto del Estado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.1. El carácter financiador del Presupuesto del Estado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.2. Principales partidas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . El Presupuesto de la Seguridad Social . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . El Presupuesto de los Organismos Autónomos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . El Presupuesto de los restantes organismos con presupuesto limitativo . . . . . . . . . . 181 182 182 183 184 185 185 ANEXOS ANEX0Q1 RASGOS FUNDAMENTALES DEL SECTOR PÚBLICO ESPAÑOL DESDE LA PERSPECTIVA DEL GASTO, por aimeQIglesiasQ uintana 1. Ranking del gasto público en Europa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Un sector público descentralizado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Distribución funcional del gasto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Composición económica del gasto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 190 192 194 197 ANEX0Q2 RELACIONES FINANCIERAS ENTRE ESPAÑA Y LA UNIÓN EUROPEA. ARTICULACIÓN PRESUPUESTARIA, por EsperanzaQSamblasQ uintana 1. 2. 3. El Presupuesto General de la Unión Europea . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.1. La financiación del Presupuesto de la Unión Europea . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.2. La composición del gasto de la Unión Europea . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Relaciones financieras entre España y la UE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.1. Aportación española a la Unión Europea . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.2. Transferencias de la Unión Europea a España . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.3. Saldo financiero España-UE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Articulación presupuestaria de las relaciones España-Unión Europea . . . . . . . . . . . 204 205 207 210 210 211 212 212 ANEX0Q3 TENDENCIAS DE LA PRESUPUESTACIÓN, por aimeQIglesiasQ uintana 1. 2. 3. 4. 5. 8 La reforma presupuestaria permanente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Reglas fiscales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.1. Tipología de reglas fiscales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.2. Eficacia de las reglas fiscales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.3. ¿Son necesarias las reglas fiscales? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Presupuestación por resultados . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.1. Ideas claves . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.2. Requisitos para implantar la presupuestación por resultados . . . . . . . . . . . . . . . 3.3. Problemática relevante . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Presupuesto de devengo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.1. Razones que justifican el presupuesto de devengo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.2. Principales razones para la implementación del presupuesto de devengo . . . . . Marco presupuestario plurianual . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 217 218 219 220 221 223 223 225 227 230 230 231 232 MANUAL DIDÁCTICO DE LOS PRESUPUESTOS GENERALES DEL ESTADO/IEF (2009) Págs. 5.1. Necesidad de la programación plurianual . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.2. Ventajas de la programación plurianual . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.3. Funciones de la programación plurianual . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.4. Una tipología . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.5. Contenido orientativo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.6. Problemática relevante . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6. Presupuestación en dos fases . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7. Actividades fuera del presupuesto administrativo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8. Consideraciones finales: condicionamientos de la presupuestación . . . . . . . . . . . . . . 232 234 235 236 236 238 238 239 240 ANEX0 4 SERIES PRESUPUESTARIAS Presupuestos Generales del Estado. Clasificación Económica de los gastos . . . . . . . Presupuestos Generales del Estado. Políticas de gasto (capítulo 1 a 8) . . . . . . . . . . . Presupuestos Generales del Estado. Clasificación Económica de los ingresos . . . . . Presupuesto del Estado. Clasificación Económica de los gastos . . . . . . . . . . . . . . . . Presupuestos del Estado. Clasificación Económica de los ingresos . . . . . . . . . . . . . . Presupuesto de la Seguridad Social. Clasificación Económica de los gastos . . . . . . . Presupuesto de la Seguridad Social. Clasificación Económica de los ingresos . . . . . . Presupuesto de los Organismos Autónomos. Clasificación Económica de los gastos Presupuesto de los Organismos Autónomos. Clasificación Económica de los ingresos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10. Presupuesto de otros organismos públicos con presupuesto limitativo. Clasificación Económica de los gastos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11. Presupuesto de otros organismos públicos con presupuesto limitativo. Clasificación Económica de los ingresos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 245 246 247 248 249 250 251 252 BIBLI0GRAFÍA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 257 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 253 254 255 9