• ¿Cómo se sanciona penalmente a una persona jurídica

ISSN 0717-0416
Nº 1170
19 de diciembre de 2014
• ¿Cómo se sanciona
penalmente a una
persona jurídica?
• Favoreciendo el
transporte de carga
• En Isla de Pascua no se
pagan impuestos
RESEÑA LEGISLATIVA es una publicación de
LIBERTAD Y DESARROLLO
DIRECTOR RESPONSABLE: Luis Larraín A.
EDITOR: Pablo Kangiser G.
DIRECCIÓN: Alcántara 498, Las Condes, Santiago,
Chile.
RESEÑA LEGISLATIVA 1170 19 de diciembre de 2014
RESEÑA LEGISLATIVA Nº 1170
19 DE DICIEMBRE DE 2014
ÍNDICE
1.
RESPONSABILIDAD PENAL DE LAS EMPRESAS POR
ACCIDENTES LABORALES
Boletín 9657-07............................................................. 3
El seguro por accidentes del trabajo y la responsabilidad civil de las empresas son suficientes
para proteger a los trabajadores. La sanción por responsabilidad penal de la empresa puede
llegar hasta su disolución, lo que es manifiestamente perjudicial.
2.
REINTEGRO DEL IMPUESTO AL PETRÓLEO Y EXENCIONES
TRIBUTARIAS EN ISLA DE PASCUA
Boletín 9791-05............................................................13
Se prorroga un beneficio tributario para el transporte de carga y se consolida una exención
tributaria en Isla de Pascua.
-2-
RESPONSABILIDAD PENAL DE LAS EMPRESAS POR
ACCIDENTES LABORALES BOLETÍN 9657-07
I. DESCRIPCIÓN
REFERENCIA
Modifica la ley N°20.393 para establecer la responsabilidad penal de las
personas jurídicas en caso de accidentes del trabajo que configuren cuasi
delitos de homicidio o de lesiones
INICIATIVA
Moción de los diputados Sras. Pascal y Provoste, y Sres. Andrade, Carmona,
Chávez, Flores, Gutiérrez, Morano, Saffirio y Vallespín
ORIGEN
Cámara de Diputados
COMISIÓN
De Trabajo y Seguridad Social
INGRESO
4 de octubre de 2014
ARTICULADO
Artículo único
II. OPINIÓN EJECUTIVA DE LYD
La moción intenta configurar la posibilidad de incriminar penalmente a las empresas en caso de accidente
del trabajo y demandar en el mismo juicio penal la correspondiente indemnización civil por muerte o lesiones.
Para ello introduce una modificación a la ley sobre responsabilidad penal de las personas jurídicas, aprobada
a instancias de países que buscan reprimir el tráfico ilícito de estupefacientes y otros delitos de connotación
internacional, que nada tienen que ver con las relaciones laborales relativas a los accidentes del trabajo.
La proposición genera problemas mayores que el “beneficio procesal” que pretende lograr.
-3-
RESEÑA LEGISLATIVA 1170 19 de diciembre de 2014
III. CONTENIDO DEL PROYECTO DE LEY
Se propone sancionar penalmente a las empresas (personas jurídicas) por accidentes del trabajo con
resultado de muerte o lesiones, con las penas que ya están establecidas en la ley vigente para las
personas jurídicas en los casos de lavado de dinero, financiamiento del terrorismo y otras conductas
similares.
IV. COMENTARIOS DE MÉRITO EN GENERAL
Discordancia entre la ley sobre responsabilidad penal de las personas jurídicas
y la proposición legislativa.
En lo formal, la enunciación del tipo penal merece algunas objeciones. Desde luego, se regula la
responsabilidad penal de las empresas que sean personas jurídicas, por cuasi delito de lesiones o
muerte, haciéndoles aplicable una ley concebida para delitos de relevancia internacional, como el
cohecho a funcionarios públicos extranjeros, adquisición de activos provenientes de tráfico ilícito de
estupefacientes, o de infracciones a la ley de control de armas o infracciones a la ley sobre mercado
de capitales, que no tienen conexión con un cuasi delito, que por definición es una acción en la que
no existe dolo penal, es decir no hay intencionalidad de vulnerar el bien jurídico al que la ley le otorga
protección.
Además, al hacer referencia al artículo 5° de la ley 16.744, se sancionaría la responsabilidad de las
personas jurídicas no solo por accidentes en el lugar de trabajo, sino también en el trayecto de ida y
vuelta al hogar o por accidentes sufridos por dirigentes sindicales en cumplimiento de sus funciones de
tales, lo que también puede tener lugar fuera de la empresa o establecimiento. Es decir, la empresa
resultaría penalmente responsable por accidentes que no tienen relación con el lugar de trabajo, que
es lo único que se encuentra bajo la tuición y control del empleador. Así, el accidente sufrido a bordo
de un vehículo de locomoción colectiva o particular, en el trayecto de ida o de vuelta al hogar, no puede
ser imputable a la empresa, no solo como delito (el proyecto no lleva a efectuar este planteamiento) sino
tampoco como cuasi delito, que es fruto de una imprudencia temeraria o grave negligencia o descuido.
Se trata de un hecho, el accidente, que queda fuera totalmente del alcance de la empresa.
-4-
Responsabilidad civil, penal, por delito o por cuasi delito.
Entes de avanzar en el análisis tal vez sea conveniente recordar, en líneas generales, los distintos tipos
de responsabilidad que establece la ley chilena, y así visualizar mejor la proposición que se analiza. Una
primera gran división de la responsabilidad, la clasifica en civil y penal.
La responsabilidad civil puede ser contractual y consiste en el incumplimiento de un contrato; o extra
contractual y cubre, sin que haya contrato, todo acto que por negligencia o descuido provoca daño
patrimonial a un tercero. Siempre en el ámbito civil, el daño que se produce por negligencia o descuido
configura, en la mayoría de los casos, un cuasi delito civil de daños que obliga a la reparación o
compensación (artículos 2314 y siguientes del Código Civil). Si existiera la intención positiva de causar
el daño, se configuraría un delito civil de daños, que en la práctica es una hipótesis que difícilmente
se da; por lo tanto, para configurar la responsabilidad en nuestro sistema de responsabilidad civil, que
es de tipo subjetivo, es necesario probar, entre otros requisitos, que quien produjo el daño actuó con
intencionalidad o al menos con negligencia; si su actuar fue intencional, se configura un delito civil de
daños (lo que en la práctica es un caso poco frecuente); si fue negligente, estamos en presencia de un
cuasi delito civil de daños que es más frecuente y es lo que sucede, por ejemplo, en un accidente del
tránsito solo con resultado de daños materiales.
Ahora bien, si el daño se produce por una negligencia que se puede calificar de imprudencia temeraria
y da lugar a la muerte o lesión de una persona, entonces de configura un cuasi delito penal de homicidio
o de lesiones, en su caso, y recibe una sanción penal. Esta sanción es reducida, en comparación con
un homicidio doloso, dado que en el cuasi homicidio no hubo dolo penal en el actuar de quien produjo
el daño, sino solamente imprudencia (artículo 490 del Código Penal). Si hubiera dolo penal, es decir
voluntad de matar o causan lesiones, se configura, como se ha dicho, un delito de homicidio o de
lesiones (gravísimas, graves, menos graves) o una falta si las lesiones son leves. Cuando se vulneran
la vida o la integridad física, se imponen sanciones (ya sea calificados como crimen, simple delito,
según su gravedad); o calificados como cuasi delito penal, si solo hubo imprudencia temeraria en quien
ocasionó la muerte o las lesiones.
En relación con el proyecto de ley, lo que se propone es configurar la responsabilidad penal por cuasi
delito de lesiones o de muerte, en el caso que ello suceda con motivo de la faena o en otro lugar de
trabajo, y responsabilizar penalmente a la empresa que fuere una persona jurídica.
Debe tenerse presente que desde tiempos muy pretéritos las personas jurídicas no han tenido
responsabilidad penal1, sino que en ese caso responden los gerentes o administradores o responsables
1
Véase el artículo 39 del antiguo Código de Procedimiento Penal.
-5-
RESEÑA LEGISLATIVA 1170 19 de diciembre de 2014
directos de la muerte o lesiones, es decir, responden las personas naturales. Pero siempre las personas
jurídicas han tenido responsabilidad civil derivada del delito o cuasi delito cometido por el representante
o agente de la empresa que incurriere en responsabilidad penal. Así, si el empleado una la empresa
incurre en un cuasi delito penal, sólo él tiene responsabilidad penal, pero la empresa puede ser obligada
a pagar una indemnización (responsabilidad civil).
Recientemente, sin embargo, se dictó, siguiendo la tendencia internacional sobre la materia, una ley
de responsabilidad penal de las personas jurídicas (N° 20.393), para sancionar, excepcionalmente,
ciertos delitos que pueden generar ventajas injustas en el el ámbito internacional, como el cohecho a un
funcionario extranjero, el “lavado de dinero” o “blanqueo de capitales” (provenientes del narcotráfico y
del tráfico ilegal de armas) y el financiamiento del terrorismo. La dictación de esta ley fue requisito para
que Chile pudiera ingresar como miembro pleno a la OCDE.
El proyecto de ley en estudio, como se ha dicho, incluiría en dicha ley la responsabilidad penal de las
empresas (personas jurídicas) por cuasi delito de muerte o lesiones ocurridas con motivo de un accidente
laboral, muy alejadas del ámbito especialísimo de responsabilidad penal de las personas jurídicas.
Sanciones que el proyecto propone
Expresamente, el proyecto no indica qué sanción penal debería recibir una persona jurídica o empresa
responsable de un cuasi delito de muerte o lesiones calificado como accidente del trabajo. Como es
obvio, la citada ley sobre responsabilidad penal de las personas jurídicas (N°20.393) no puede imponer
las mismas penas que en el caso de personas naturales, como son las distintas formas y grados de
privación o restricción de la libertad. Por eso establece penas adecuadas a la naturaleza de la entidad
sancionada, y que en síntesis son: a) Disolución de la empresa2; b) Prohibición temporal o perpetua de
celebrar actos y contratos con los organismos del Estado; c) Pérdida parcial o total de beneficios fiscales
o prohibición absoluta de recepción de los mismos por un período determinado; d) Multa a beneficio
fiscal y e) Penas accesorias, como por ejemplo, publicidad de la sanción.
La ley que se comenta (N°20.393) presenta tres características importantes: en primer lugar, separa la
responsabilidad del agente de la empresa que hubiere cometido materialmente el delito, de la que le
corresponda a la persona jurídica, de manera que no tienen por qué darse ambas responsabilidades
penales conjuntamente; pueden configurarse una sola o ambas. En segundo lugar, si se revisan los
términos de esa ley, puede concluirse que siempre está discurriendo sobre la base de que la persona
2
-6-
No obstante, esta pena no se aplica a las empresas del estado ni a las que presten servicios de utilidad pública.
jurídica comete delito y no un cuasi delito. De hecho, es difícil hacer lavado de dinero o financiar el
terrorismo por un acto de mera negligencia o imprudencia. Las conductas que ella sanciona requieren
la voluntad expresa de incurrir en el ilícito, lo que excluye la figura del cuasi delito penal. En tercer lugar,
la responsabilidad penal de la empresa se configura cuando no se hubieren cumplido los deberes de
dirección y supervisión adecuados para impedir que alguno de sus representantes o empleados hubiera
cometido el ilícito. Para tal efecto la misma ley contempla un “modelo de prevención del delito” que,
cumplido cabalmente, debería exculpar a la empresa de su eventual responsabilidad penal.
Por otra parte, como es natural, las penas que el Código Penal establece para el cuasi homicidio o
cuasi delito de lesiones, tampoco son aplicables a una persona jurídica. De modo que a la empresa
responsable en los términos del proyecto de ley habría que sancionarla con algunas de las penas de
la ley 20.393, ya que en esta ley se introduce la responsabilidad penal de la empresa por accidente del
trabajo. Dichas penas podrían llegar a dañar significativamente la capacidad operativa de la empresa,
por ejemplo, prohibiéndole efectuar trabajos para un organismo del Estado, o más grave aún, disponiendo
la disolución de la empresa. En otras palabras, la sanción que se le impusiere, cualquiera que fuere,
acarrearía algún grado de perjuicio para todo el personal de la empresa; y si fuera condenada a la
cancelación de la personalidad jurídica, dejaría cesantes a todo el personal por extinción de su fuente
laboral.
Inconveniencia de la modificación propuesta
Entrando al fondo de la proposición, y si la responsabilidad se circunscribiera solamente a los accidente
laborales dentro del recinto de la empresa (no en el trayecto), tampoco podría admitirse que se configure
un caso de responsabilidad penal, por las siguientes razones:
La responsabilidad legal que afecta a las empresas por accidentes del trabajo, así como por las
enfermedades profesionales, adquiridas por el trabajador con motivo del desempeño laboral, está
cubierta por un sistema de seguro por accidentes del trabajo, regido por la ley 16.744, que se
aplica a todas las relaciones laborales, esto es, a las surgidas de un contrato de trabajo.
Dicha ley establece cotizaciones obligatorias generalmente transferidas a una mutualidad de
empleadores (o al FONASA en caso contrario) con el objeto de pagar las indemnizaciones que
correspondan al trabajador accidentado, enfermo, o a sus cónyuge o descendientes en caso de
fallecimiento.
Es posible que el accidente laboral se origine en alguna acción negligente atribuible a la empresa.
Pero el sistema legal, que es un seguro, funciona sin necesidad de investigar y establecer el gra-7-
RESEÑA LEGISLATIVA 1170 19 de diciembre de 2014
do de negligencia ni la imprudencia temeraria eventualmente involucrada, ni la jefatura que pudiere haber omitido alguna media de seguridad. Es decir, para la responsabilidad civil, que da origen
a una indemnización, se omite el análisis de la culpa o dolo, desde el momento que la actividad
productiva genera, por su propia naturaleza, riesgos de accidente, mayores o menores, dependiendo de los distintos tipos de faena. Por eso la cotización legal por el seguro de accidentes del
trabajo tiene una parte fija y otra variable, que depende del mayor o menor riesgo específico de
las tareas realizadas por los trabajadores. No es lo mismo un oficinista que un minero al interior
de un pique o túnel.
Este sistema cubre razonablemente los riesgos de accidentes del trabajo, sin perjuicio de la interposición de acciones penales por cuasi delito de muerte o lesiones conforme la legislación penal
vigente, la que solo afecta, en lo penal, a las personas naturales que resultaren responsables
de los hechos. A este respecto, los autores de la moción están en pleno conocimiento de ello y
así lo expresan en los fundamentos de la moción. Es decir, existe conciencia de la posibilidad
de accionar penalmente contra los reales responsables del accidente laboral, si se da el caso, y
además, conforme a normas generales de responsabilidad civil, puede demandarse a la empresa
para que pague una indemnización. Así lo previene expresamente el artículo 58, inciso segundo3,
del Código Procesal Penal.
Falta de correlación normativa. Este precepto recién aludido, sin embargo, vendría quedando inaplicable
a los casos de accidentes del trabajo, puesto que ya es inaplicable a los casos de responsabilidad penal
de las personas jurídicas según la ley 20.393 vigente. Así lo dispone el inciso final del artículo 1° de
dicha ley, que es del siguiente tenor: “Para los efectos de esta ley, no será aplicable lo dispuesto en el
inciso segundo del artículo 58 del Código Procesal Penal”.
La inaplicabilidad derivaría del hecho que dicho inciso segundo del artículo 58 del CPP, recién transcrito
en nota a pie de página, declara improcedente la acción penal contra las personas jurídicas, mientras
que la ley 20.393 regula, precisamente, dicha responsabilidad penal. Y para evitar esa incongruencia
normativa se hace inaplicable la norma según la cual no se da acción penal contra las personas jurídicas.
Pero al hacer inaplicable el inciso segundo del ya aludido artículo 58 se deja también sin efecto la norma
según la cual la responsabilidad penal de las personas naturales que actúen por la persona jurídica, es
“sin perjuicio de la de la responsabilidad civil” de las personas jurídicas. La moción, al parecer, no advirtió
que el inciso segundo del artículo 58, que autoriza la acción civil contra la empresa por un delito o
3
“La responsabilidad penal sólo puede hacerse efectiva en las personas naturales. Por las personas jurídicas responden los que hubieren intervenido
en el acto punible, sin perjuicio de la responsabilidad civil que las afectare”.
-8-
cuasi delito, sería inaplicable, sin perjuicio de otras normas generales que pudieran resultar pertinentes,
siempre que se superare la contradicción normativa.
Posible sentido de la norma propuesta. Según las normas vigentes en el Código Procesal Penal,
las acciones civiles dirigidas contra una persona que no hubiera sido parte en el juicio penal (cual
sería el caso de una empresa), deberían entablarse en sede civil y no en el juicio penal, pues éste está
reservado para las partes que están legitimadas en dicho proceso y sólo respecto de la restitución de la
cosa (robada, por ejemplo) o su valor en dinero. Así se establece con más detalle en los artículos 59 y
siguientes del nuevo Código de Procedimiento Penal.
El sentido, entonces, de la moción, sería que, al establecerse la responsabilidad penal de la persona
jurídica (empresa), ésta podría ser demandada por la víctima del cuasi delito en el mismo juicio penal,
pudiendo alternativamente, si lo prefiere, demandar ante el juez penal o civil, pues el artículo 59 del CPP
le da esta opción (pero no sucesivamente ante el juez penal y luego antes el civil, porque lo prohíbe el
inciso segundo del mismo artículo 59).
Crítica a la proposición. Como se observa, el único beneficio, si puede considerarse tal, sería perseguir
la responsabilidad civil de la empresa, ahora considerada parte en el juicio penal y sujeta a una sanción
penal. Si no se aprueba esta proposición legislativa, la responsabilidad civil que pudiere afectar a la
empresa por un accidente del trabajo, debería perseguirse en sede civil.
Los problemas generados para obtener este “beneficio” (inculpar a la empresa en un juicio penal y
demandarla civilmente) son varios y de distinta naturaleza:
1.- Las sanciones previstas para las personas jurídicas en la ley 20.393 no son aplicables a las empresas, y si se las aplicaran, producirían efectos perniciosos en los propios trabajadores,
2.- La ley 20.393 se refiere a ciertos delitos de relevancia internacional, cuestión completamente
diversa a un accidente del trabajo, que suele consistir en un cuasi delito, si alguna responsabilidad penal se llegara a configurar; los delitos que sanciona la ley de responsabilidad penal de
las personas jurídicas son aquellos que pueden tener consecuencias en el plano internacional
y requieren un tratamiento jurídico similar en la mayoría de los países, circunstancia que no se
configura en un accidente del trabajo (sin perjuicio de su tratamiento comunicacional que es un
aspecto distinto, como en el comentado caso de los 33 mineros de la mina San José);
3.- La proposición, como se señaló, puede dejar en duda la acción civil indemnizatoria contra la empresa por accidente del trabajo, desde el momento que la ley 20.393 hace inaplicable la norma
procesal que se refiere a este acción indemnizatoria (artículo 58, inciso segundo del CPP);
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RESEÑA LEGISLATIVA 1170 19 de diciembre de 2014
4.- Las consecuencias de un accidente laboral están suficientemente cubiertas por la ley respectiva,
N°16.744; ésta, sin embargo, no impediría accionar civilmente contra la empresa en caso de cuasi
delito penal de homicidio o lesiones cometido en contra de un trabajador, por parte de un ejecutivo o empleado dependiente de la empresa. Así se concluye claramente en la normativa vigente
que no impide obtener una indemnización civil si se configuran los presupuestos legales;
5.- La ley 20.393 permite que una persona jurídica se defienda de una acusación por delito de lavado de dinero u otro, probando haber adoptado las medidas pertinente al tenor del “modelo de
prevención del delito” que la propia ley establece. De aquí podría surgir una discusión a saber, si
el comité paritario de seguridad en el trabajo, que previene la normativa laboral vigente para las
empresas con más de 25 trabajadores, ¿podría servir como equivalente al modelo de prevención
del delito de la ley 20.393 y exonerar a la empresa?
6.- Finalmente, debe recordarse que en el artículo 694 de la ley N 16.744, se faculta a la víctima para
perseguir la responsabilidad civil de quienes sean responsables del accidente, y demandar las
indemnizaciones pertinentes, incluso el daño moral, más allá de lo dispuesto por el resto de las
disposiciones de dicho cuerpo legal.
Por consecuencia, ante la demanda de un trabajador (la víctima) deben determinarse la culpa que
compete al empleador demandado. En este caso debe determinarse fehacientemente la responsabilidad
de la demandada.
Como se puede observar, la responsabilidad civil de la empresa, frente a un accidente laboral, está
suficientemente cubierta por la normativa vigente, y un proyecto de ley que la hace más compleja de
lo que es, no mejora la situación de los trabajadores en caso de accidente. Configurar, adicionalmente,
su responsabilidad penal solo hará más compleja la normativa sin mejorar la protección del trabajador.
4 Artículo 69°.- Cuando, el accidente o enfermedad se deba a culpa o dolo de la entidad empleadora o de un tercero, sin perjuicio de las acciones
criminales que procedan, deberán observarse las siguientes reglas:
a) El organismo administrador tendrá derecho a repetir en contra del responsable del accidente, por las prestaciones que haya otorgado o deba
otorgar, y
b) La víctima y las demás personas a quienes el accidente o enfermedad cause daño podrán reclamar al empleador o terceros responsables
del accidente, también las otras indemnizaciones a que tengan derecho, con arreglo a las prescripciones del derecho común, incluso el daño
moral.
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VI.TEXTO DEL PROYECTO DE LEY
Artículo único.- Incorpórese en el artículo 1° de la ley 20.3935, entre las palabras “ley 18.314” y la
conjunción “y” la siguiente frase precedida por una coma:
“En el artículo 4906 del Código Penal en relación al artículo 5°7 de la ley 16.744 sobre los delitos o
cuasidelitos de muerte, lesiones graves y gravísimas”8.
5 Artículo 69°.- Cuando, el accidente o enfermedad se deba a culpa o dolo de la entidad empleadora o de un tercero, sin perjuicio de las acciones
criminales que procedan, deberán observarse las siguientes reglas:
a) El organismo administrador tendrá derecho a repetir en contra del responsable del accidente, por las prestaciones que haya otorgado o deba
otorgar, y
b) La víctima y las demás personas a quienes el accidente o enfermedad cause daño podrán reclamar al empleador o terceros responsables
del accidente, también las otras indemnizaciones a que tengan derecho, con arreglo a las prescripciones del derecho común, incluso el daño
moral.
6 LEY 20.393 ESTABLECE LA RESPONSABILIDAD PENAL DE LAS PERSONAS JURÍDICAS EN LOS DELITOS DE LAVADO DE ACTIVOS, FINANCIAMIENTO DEL TERRORISMO Y DELITOS DE COHECHO QUE INDICA.
7 Código Penal: Artículo 490.- El que por imprudencia temeraria ejecutare un hecho que, si mediara malicia, constituiría un crimen o un simple delito
contra las personas, será penado:
1° Con reclusión o relegación menores en sus grados mínimos a medios, cuando el hecho importare crimen.
2°
Con reclusión o relegación menores en sus grados mínimos o multa de once a veinte unidades tributarias mensuales, cuando importare simple
delito.
8 Ley 16.744: Artículo 5°.- Para los efectos de esta ley se entiende por accidente del trabajo toda lesión que una persona sufra a causa o con ocasión
del trabajo, y que le produzca incapacidad o muerte.
Son también accidentes del trabajo los ocurridos en el trayecto directo, de ida o regreso, entre la habitación y el lugar del trabajo, y aquéllos que
ocurran en el trayecto directo entre dos lugares
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REINTEGRO DEL IMPUESTO AL PETRÓLEO Y
EXENCIONES TRIBUTARIAS EN ISLA DE PASCUA
BOLETÍN 9791-05
I. DESCRIPCIÓN
REFERENCIA
Modifica el plazo para el reintegro parcial por concepto del impuesto específico
al petróleo diesel para las empresas de transporte de carga, establecido en
la ley N° 19764 y complementar las franquicias tributarias respecto de Isla de
Pascua
INICIATIVA
Mensaje presidencial
ORIGEN
Cámara de Diputados
MINISTERIOS
De Hacienda y De Transportes y Telecomunicaciones
INGRESO
16 de diciembre de 2014; pasó al Senado en segundo trámite constitucional con
fecha 17 del mismo mes
ARTICULADO
dos artículos
II. OPINIÓN EJECUTIVA DE LYD
El proyecto trata de dos materias independientes: primero, prorroga el mecanismo de devolución del impuesto
al diesel hasta el 31 de diciembre de 2018, lo que económicamente no se justifica, sin perjuicio de las
motivaciones políticas que se hayan tenido en cuenta.
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RESEÑA LEGISLATIVA 1170 19 de diciembre de 2014
Segundo, establece una exención amplia de impuestos para el territorio especial de Isla de Pascua, dado que
se había derogado tácitamente la exención del global complementario. Esta modificación está acorde con el
sistema general de exención tributaria que desde la década del 60 ha regido en la Isla.
III. CONTENIDO DEL PROYECTO DE LEY
- 14 -
1.- Se propone prorrogar hasta el 31 de diciembre de 2018 el mecanismo de devolución del impuesto al diesel que favorece a los transportistas.
2.- Se establece una exención amplia de impuesto para los ingresos provenientes de bienes situados
en Isla de Pascua, con efecto retroactivo desde el 31 de diciembre de 1968.
Tampoco constituye renta la proveniente de servicios prestados a personas domiciliadas en la
Isla, lo que rige desde la publicación de la ley.
IV. COMENTARIOS DE MÉRITO
Como apreciación general, debe señalarse que llama la atención que se refundan en un solo proyecto
de ley, dos materias cuyo contenido hubiera ameritado proyectos separados, a efectos de facilitar la
discusión del Proyecto en el Congreso, ya que tratan materias diferentes; y la urgencia – inicialmente
ingresó con suma urgencia y discusión inmediata, para luego retirarla y hacer presente la urgencia
simple – que se justifica respecto del primer tema, pero no respecto del segundo.
A continuación se comentan separadamente los dos aspectos de la iniciativa.
Reintegro del impuesto al diesel.
En principio no se justifica el establecimiento de un mecanismo de recuperación de lo pagado por
impuesto al combustible, dado que ello constituye una rebaja del impuesto a favor de un sector (el sector
—o actividad— transporte de carga); aunque puede ser consistente con la facultad constitucional que
se otorga al legislador para establecer beneficios directos o indirectos (artículo 19, Nº 22), siempre debe
tenerse presente que existen parámetros de prudencia política y económica que se deben respetar para
no caer en una discriminación arbitraria.
Por su parte, desde la perspectiva ambiental, menos todavía puede justificarse favorecer con una
rebaja tributaria un combustible más contaminante que otros; es decir, no existe aquí un elemento de
racionalidad para favorecer el transporte de carga.
Aunque podrían existir motivaciones políticas para apoyar a un cierto sector productivo; ello puede ser
explicable cuando el precio del petróleo era superior a los 130 dólares el barril; con el actual – y declinante
– precio del petróleo, ya no tiene la misma incidencia en la operación de una actividad productiva, por lo
que este beneficio debiera desaparecer o bien solo aplicarse a los pequeños transportistas.
Adicionalmente, se debe recordar que los impuestos a los combustibles no tienen solo una razón de
recaudación, sino que además, un fundamento económico, que lleva a que, contrario a lo que ocurre
con otros tributos, el establecimiento del impuesto mejore el bienestar de la sociedad.
En efecto, el uso de combustibles para el transporte genera externalidades negativas de tres tipos,
la contaminación, la congestión y el deterioro de la infraestructura vial. Si el transportista (en cuanto
consumidor) no tiene que pagar por estos daños, no se están internalizando los costos que genera su
consumo a la sociedad, lo que lleva a que se consuma una cantidad mayor a la socialmente óptima,
justificándose el cobro de impuestos por el uso. De acuerdo a estudios de especialistas, en el caso del
- 15 -
RESEÑA LEGISLATIVA 1170 19 de diciembre de 2014
diesel en Chile el impuesto es bajo en relación con la externalidad negativa que se genera, por lo que
desde el punto de vista de bienestar social, resulta cuestionable que sea arbitrariamente discriminatorio
respecto de las bencinas automotrices.
Tal como se ha dicho anteriormente respecto de situaciones similares, el reintegro del pago de este
impuesto a los transportistas no tendría justificación económica desde un punto de vista global, ya que
esta actividad sin duda genera las externalidades negativas que se mencionaron, y por lo tanto, deberían
estar incorporadas como parte de sus costos. El hecho que el pago del impuesto sea en mayor o menor
parte devuelto lleva a que se genere un costo social. Por esta razón, el único fundamento que puede
existir para este reintegro es político, ya que desde el punto de vista de eficiencia económica no tiene
justificación.
Antecedentes del impuesto al diesel.
Para una mejor apreciación de la prórroga que se propone, se expone resumidamente la evolución del
beneficio.
El año 2001 la ley N° 19.764, señaló en su artículo 2°1 que las empresas de transporte de carga que
sean propietarias o arrendatarias con opción de compra, de camiones con un peso bruto vehicular igual
o superior a 3.860 kilos, podrán recuperar un porcentaje de las sumas pagadas por dicho vehículos por
concepto del impuesto específico al petróleo diésel.
Según dicha norma el porcentaje de recuperación que debiera regir a partir del 1 de julio del año 2006
era de un 25% de las sumas pagadas por concepto de impuesto específico al petróleo diesel.
No obstante, desde el año 2008 el porcentaje de recuperación indicada precedentemente ha venido
incrementándose excepcional y transitoriamente.
Así, la ley Nº 20.278 elevó, entre el 1° de julio de 2008 y 30 de junio de 2009, a 80% el porcentaje del
reintegro.
Posteriormente, la ley Nº 20.360 de 30 de junio de 2010 extendió el régimen excepcional de reintegro,
sobre la base de un porcentaje diferenciado que oscilaba entre el 80% y 38% en función de los ingresos
1
- 16 -
El texto completo de este artículo 2°, se incluye en un ANEXO.
anuales de los contribuyentes, otorgando un mayor porcentaje de reintegro a los de menores ingresos
anuales.
El mismo esquema, aunque con otros porcentajes y caracterización de contribuyentes se aplicaron por
medio de las leyes N° 20.456, 20.561 y 20.658, la última de las cuales expira el 31 de diciembre de 2014.
Los porcentajes de reintegro vigentes al momento de la presentación del proyecto de ley en examen
son los siguientes:
a) 80% para los contribuyentes cuyos ingresos anuales hayan sido iguales o inferiores a 2.400
unidades de fomento.
b) 70% para los contribuyentes cuyos ingresos anuales hayan sido superiores a 2.400 y no excedan
de 6.000 unidades de fomento.
c) 52,5% para los contribuyentes cuyos ingresos anuales hayan sido superiores a 6.000 y no
excedan de 20.000 unidades de fomento.
d) 31% para los contribuyentes cuyos ingresos anuales hayan sido superiores a 20.000 unidades
de fomento.
Como se observa, el beneficio de reintegro del impuesto al diesel para el transporte de carga ha
traspasado diversas épocas y gobiernos, a pesar de las ineficiencias que genera tanto desde el punto
de vista económico como ambiental.
Franquicias tributarias a Isla de Pascua
En general, la existencia de exenciones atenta contra la integridad y equidad del sistema tributario, y
por ende, aunque populares, no siempre son convenientes pues pueden producir distorsiones en el
funcionamiento de los mercados y de la economía; terminando por pagar unos el beneficio que se les
otorga a otros. De esta manera, sólo aplicando una estricta prudencia debe el legislador establecer
exenciones tributarias.
En el caso que nos ocupa, la extrema insularidad y el alto costo de transporte y conectividad y otras
dificultades a las que están obviamente sometidos los habitantes de Isla de Pascua justamente se
encuadran dentro de aquellas situaciones en que puede ser aceptable otorgar beneficios tributarios para
propender a un desarrollo económico de la Isla.
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RESEÑA LEGISLATIVA 1170 19 de diciembre de 2014
Historia del establecimiento de la exención
En este otro proyecto también interesa una mirada a la evolución de la situación tributaria de Isla de
Pascua, para aprecier la exención que, adicional a las que ya existen, ahora se propone.
La ley N° 16.441, que Crea el Departamento de Isla de Pascua, conocida como “Ley Pascua” se
promulgó el año 1966; disponiendo, entre otras materias, una exención tributaria para los bienes, rentas
y actividades desarrollados en la Isla.
En su artículo 41 dispuso que: “Los bienes situados en el departamento de Isla de Pascua y las rentas
que provengan de ellos o de actividades desarrolladas en él, estarán exentos de toda clase de impuestos
o contribuciones, incluso la contribución territorial, y de los demás gravámenes que establezca la
legislación actual o futura”.
Y luego se agrega que “De igual exención gozarán los actos o contratos que se ejecuten o celebren en
el departamento de Isla de Pascua por personas domiciliadas en él respecto de actividades o bienes que
digan relación con ese mismo territorio.”.
Posteriormente, con fecha 31 de diciembre de 1968 fue publicada en el Diario Oficial, la ley N°17.073, la
que derogó, en el inciso primero de su artículo 1° “… todas las franquicias y exenciones consistentes en la
exención total o parcial del Impuesto Global Complementario”; con lo que debía considerarse tácitamente
derogada la franquicia contenida en la Ley Pascua respecto del impuesto global complementario.
Como consecuencia de lo anterior, prevaleció la interpretación en el sentido que la exención dispuesta
por la “Ley Pascua”, en lo referido al impuesto global complementario, quedó derogada, pues era difícil
otra forma de interpretar la norma. Debe destacarse que el Mensaje señala que “ello contradice la
amplitud y el espíritu de la exención establecida en la ley N° 16.441; más aún, considerando que el
artículo 41 de dicha ley precisa que el no pago de tributos será no sólo para los vigentes el año 1966,
sino también para los “… que establezca la legislación … futura”.
Si bien una ley no puede impedir que otra ley regule, a futuro, una determinada materia en forma diversa,
lo cierto es que el espíritu de la ley 16.441 fue, precisamente, favorecer las actividades en la Isla con una
exención amplia y permanente en el tiempo.
Debe recordarse que la reforma constitucional aprobada mediante la ley N° 20.193, publicada en el
Diario Oficial el 30 de julio de 2007, estableció que Isla de Pascua es un Territorio Especial2, motivado
2
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Situación que solo comparte la Isla de Juan Fernández, por las mismas razones.
por la lejanía física, el alto costo de la vida dadas las naturales condiciones de aislamiento, etc. Es decir,
una regulación tributaria especial encuentra una base en la norma constitucional aludida.
El Proyecto de Ley propone mantener la coherencia de la “Ley Pascua”, pero “mejorando técnicamente
su contenido original”, como señala el mensaje. Así, establece que no constituirán renta los ingresos
provenientes de bienes situados o de actividades desarrolladas en Isla de Pascua, obtenidos por
personas naturales domiciliadas o residentes en dicho territorio especial.
En virtud de ello, las personas naturales domiciliadas o residentes en Isla de Pascua, ya sea por los
bienes situados en ese territorio o por las actividades remuneradas que lleven a cabo en él, no tendrán
que tributar con el impuesto a la renta, ni deberán considerar esas rentas para los efectos de aplicar el
impuesto global complementario por otras rentas que pudiesen obtener y que no se encuentren liberadas,
como, por ejemplo, las que personas o entidades residentes o domiciliadas en la Isla obtengan de bienes
situados o actividades desarrolladas fuera de dicho Territorio Especial.
Adicionalmente, se libera de impuestos a las personas no domiciliadas ni residentes en la Isla por las
rentas provenientes de servicios que presten a personas o entidades domiciliadas o residentes en ese
Territorio. Ello con el fin de que tales prestadores no recarguen, en las remuneraciones u honorarios que
cobren, el monto de los impuestos que podrían afectarlos.
No parecen existir reparos de fondo a un sistema especial que se ha justificado históricamente por las
dificultades derivadas del aislamiento en que se desasrrollan las actividades de la población insular.
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VI.TEXTO DEL PROYECTO DE LEY
3
Artículo 1º.- Sustitúyese en el artículo único de la ley N° 20.658 los guarismos “2013” y “2014” por
“2015” y “2018”, respectivamente14.
Lo dispuesto en el inciso precedente regirá a contar de los períodos tributarios de enero de 2015 a
diciembre de 2018, ambos inclusive, sin que con motivo de esa modificación se afecte en modo alguno
la procedencia del beneficio establecido en la ley N° 20.658 por los períodos que establecía con
anterioridad a la presente modificación legal.
Artículo 2°.- No constituyen renta los ingresos provenientes de bienes situados o de actividades
desarrolladas en el Territorio Especial de Isla de Pascua, obtenidas por personas naturales domiciliadas
o residentes en dicha Isla.
Tampoco constituirán renta los ingresos que provengan de servicios prestados por contribuyentes sin
domicilio ni residencia en Isla de Pascua a personas o entidades domiciliadas o residentes en ese
Territorio, siempre que digan relación con bienes situados o actividades desarrolladas en él.
Lo dispuesto en el inciso primero del presente artículo rige a contar del 31 de diciembre de 1968. Lo
dispuesto en el inciso segundo regirá respecto de los servicios prestados a contar de la publicación de
esta ley en el Diario Oficial.”.
3
El texto del proyecto de ley no experimentó modificaciones en primer trámite constitucional.
4 Quedaría con la siguiente redacción:
“Artículo único.- Excepcionalmente, durante el período comprendido entre el 1 de enero de 2015 y el 31 de diciembre de 2018, ambas fechas inclusive, el porcentaje a que se refiere el inciso segundo del artículo 2° de la ley Nº 19.764 [devolución del impuesto al diesel para
el transporte de carga], que establece el reintegro parcial de los peajes pagados en vías concesionadas por vehículos pesados y establece
facultades para facilitar la fiscalización sobre combustibles, será el que resulte de la aplicación de la siguiente escala, en función de los
ingresos anuales del contribuyente durante el año calendario inmediatamente anterior:
1) 80% para los contribuyentes cuyos ingresos anuales hayan sido iguales o inferiores a 2.400 unidades de fomento.
2) 70% para los contribuyentes cuyos ingresos anuales hayan sido superiores a 2.400 y no excedan de 6.000 unidades de fomento.
3) 52,5% para los contribuyentes cuyos ingresos anuales hayan sido superiores a 6.000 y no excedan de 20.000 unidades de fomento.
4) 31% para los contribuyentes cuyos ingresos anuales hayan sido superiores a 20.000 unidades de fomento.
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ANEXO
Artículo 2° de la ley 19.764 que ESTABLECE EL REINTEGRO PARCIAL DE LOS PEAJES PAGADOS
EN VIAS CONCESIONADAS POR VEHICULOS PESADOS Y ESTABLECE FACULTADES PARA
FACILITAR LA FISCALIZACION SOBRE COMBUSTIBLES
Artículo 2º.- Las empresas de transporte de carga que sean propietarias o arrendatarias con opción de
compra de camiones de un peso bruto vehicular igual o superior a 3.860 kilogramos, podrán recuperar
en la forma que se señala más adelante, un porcentaje de las sumas pagadas por dichos vehículos,
por concepto del impuesto específico al petróleo diesel establecido en el artículo 6º de la ley Nº 18.502.
La recuperación señalada regirá respecto del impuesto específico al petróleo diesel pagado a partir del
día siguiente a la fecha de publicación de esta ley.
Su porcentaje se ajustará al siguiente calendario de aplicación gradual:
Entre la fecha de vigencia de esta ley y el 31 de diciembre de 2001 10% x F
Entre el 1 de enero y el 31 diciembre de 2002 10%
Entre el 1 de enero de 2003 y el 30 de junio de 2006 20%
A partir del 1 de julio de 2006 25% El factor “F”, corresponderá al cuociente entre el valor “9” y el número
de meses que medie entre el primero del mes de publicación de la presente ley y el 31 de diciembre
del año 2001. El porcentaje resultante de aplicar dicho factor se redondeará al múltiplo de 0,5% más
cercano.
Para estos efectos, las empresas de transporte de carga tendrán derecho a deducir de su débito fiscal,
determinado de conformidad a los artículos 20 y siguientes del decreto ley Nº 825, de 1974, el porcentaje
indicado del impuesto que afecte las adquisiciones de petróleo diesel que realicen en el mismo período
tributario en que se determine el débito fiscal respectivo o dentro del plazo que se señala en el inciso
final del artículo 24 del citado decreto ley. Para estos efectos, dicho porcentaje del impuesto al petróleo
diesel establecido en la ley Nº 18.502, tendrá el carácter de crédito fiscal respecto del Impuesto al
Valor Agregado y, por consiguiente, le serán aplicables todas las normas que a este respecto contiene
el decreto ley Nº 825, de 1974, y la reglamentación respectiva. Las empresas señaladas en el inciso
primero que realicen transporte de carga desde Chile al exterior y viceversa, también podrán acceder
al beneficio establecido en el presente artículo. En el caso que estos contribuyentes por no encontrarse
afectos al Impuesto al Valor Agregado o por la cuantía de su débito fiscal, no hayan recuperado total o
parcialmente el porcentaje correspondiente en la forma señalada precedentemente, podrán solicitar la
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devolución de las sumas no imputadas. La solicitud se efectuará de acuerdo al procedimiento y plazos
establecidos para la recuperación del Impuesto al Valor Agregado previsto en el artículo 36 del decreto
ley N° 825, de 1974, y el decreto supremo N° 348, de 1975, del Ministerio de Economía Fomento y
Reconstrucción. El Servicio de Impuestos Internos determinará las especificaciones de la solicitud y la
declaración jurada indicadas, y los antecedentes que deben acompañarse por el interesado.
Corresponderá al Servicio de Impuestos Internos fiscalizar y controlar el uso del beneficio que establece
este artículo, haciendo aplicables al efecto las facultades que le confieren tanto el Código Tributario,
contenido en el decreto ley Nº 830, de 1974, como la Ley sobre Impuesto a las Ventas y Servicios
contenida en el decreto ley Nº 825, de 1974, y la presente ley.
Las empresas distribuidoras o expendedoras de combustibles, que vendan petróleo diesel recargado con
el impuesto específico que esta ley permite recuperar parcialmente, deberán emitir las correspondientes
facturas de venta y proporcionar al Servicio de Impuestos Internos la información relacionada con las
empresas de transporte de carga que adquieran petróleo diesel, en la forma, oportunidad y plazos
que dicho organismo establezca. Asimismo, tanto las empresas distribuidoras o expendedoras de
combustibles como las beneficiarias deberán proporcionar la información que,respecto de la compra de
combustibles, requiera el mismo Servicio, en la forma y plazo que éste determine.
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