“Inconsistencias técnicas, financieras y operativas del Nuevo Plan

“Inconsistencias técnicas, financieras y
operativas del Nuevo Plan Nacional de
Radarización. Análisis y Propuesta”
Ing. Ricardo Adrián RUNZA
Instituto de Estudios Estratégicos de Buenos Aires
Resumen
El Decreto PEN Nº 1407/04, publicado en el Boletín Oficial de la Nación el
pasado 14 de octubre de 2004, establece la aprobación, el propósito, el
concepto operativo, el diseño, la clasificación de seguridad y los medios que
componen la totalidad del Sistema Nacional de Vigilancia y Control
Aeroespacial. Su simple lectura demuestra claramente el pésimo asesoramiento
y asistencia que recibió el Señor Presidente de la Nación por parte del Ministerio
de Defensa y la Fuerza Aérea Argentina en materia de diseño del Sistema
Nacional de Vigilancia y Control Aeroespacial. En primera instancia esta
afirmación se basa en un hecho objetivo irrefutable. El Decreto aprueba la
ejecución de un Proyecto estableciendo sus alcances y tiempos, pero NO sus
costos, contrariando así las más elementales normas y principios de la técnica
de diseño y evaluación de proyectos para el ámbito público. Basta con comparar
lo aprobado por este Decreto con algún documento aprobatorio de cualquier
programa o proyecto del Estado Argentino financiado por un Organismo
Internacional Multilateral de Crédito cualquiera para darse cuenta de la
diferencia técnica entre lo elaborado por la Fuerza Aérea y el Ministerio de
Defensa y lo que es la práctica habitual en otros Ministerios del Estado Nacional
para diseñar un Proyecto o Programa de la envergadura del que será objeto de
análisis en este trabajo de investigación académico.
1. Algunas consideraciones
planteamiento
técnicas
previas
para
entender
este
La Organización de la Aviación Civil Internacional (OACI) establece en sus
directivas y recomendaciones que para sostener el desarrollo de la actividad
aeronáutica de un país, los Estados deben proveer a los interesados en
desarrollar esta actividad económica una autoridad aeronáutica, una
infraestructura aeroportuaria y una infraestructura de navegación aérea. Es
decir, que cada Estado debe tener una agencia capaz de ejercer la potestad del
Estado; un sistema de aeródromos y aeropuertos y; un sistema de rutas y zonas
aéreas para el aterrizaje, vuelo y despegue seguro de aeronaves.
En la mayoría de los países que integran la OACI, la autoridad aeronáutica es
ejercida por el Estado a través de una agencia civil especializada. La
infraestructura aeroportuaria es operada, administrada y explotada por medio de
empresas privadas, estatales o mixtas independientes de la autoridad
aeronáutica que las controla. La infraestructura de navegación aérea es
operada, administrada y explotada de igual manera que la aeroportuaria,
procurándose, la mayoría de las veces, que quienes operan, administran o
exploten la infraestructura aeroportuaria no operen, administren y exploten la
infraestructura de navegación aérea, a los efectos de minimizar el efecto
monopólico propio de la naturaleza de los servicios aeronáuticos.
En todos los principales países desarrollados los sistemas de control del espacio
aéreo con fines de defensa y seguridad son independientes de la infraestructura
de navegación aérea que permite sostener la actividad aeronáutica civil. Este
principio que practican casi todos estos países obedece a un simple criterio
denominado control doble, en el cual el sistema de control de espacio aéreo
controla de manera virtual el sistema de navegación aérea que a su vez permite
controlar el tráfico aéreo sobre el espacio aéreo jurisdiccional de un país. Por
este motivo toda la información del sistema de navegación aérea es siempre
compartida por el sistema de control del espacio aéreo de defensa de manera
simultánea.1
En todos los países del mundo los sistemas de control del espacio aéreo con
fines de defensa son operados por sus fuerzas aéreas o por sus fuerzas de
defensa. Pero en casi ninguno de estos países sus fuerzas aéreas operan,
explotan y administran la infraestructura de navegación aérea del país. Menos
aún, son la autoridad aeronáutica de ese país, responsabilidad que normalmente
es ejercida dentro del ámbito del Estado por un Ministerio o Secretaría de
Estado con responsabilidades en la regulación de la actividad del transporte del
país.
1
Generalmente este principio no se aplica en aquellos países africanos y latinoamericanos que han sufrido
sangrientas dictaduras de parte de sus fuerzas armadas. Por este motivo en esos Estados el ejercicio de la
autoridad aeronáutica y la prestación de los servicios aeronáuticos se realizan militarmente por una de sus
fuerzas armadas.
En ninguno de estos países los usuarios del espacio aéreo, es decir aquellos
que realizan una actividad aeronáutica de manera regular, no regular o como
aviación general interactúan directamente con la fuerza militar a cargo de la
responsabilidad de controlar el espacio aéreo con fines de defensa y seguridad.
Es decir, que ninguna empresa aeronáutica comercial o persona física que sea
propietaria de una aeronave abona monto alguno a una fuerza militar. No existe
interacción económica -en este sentido- entre empresas y personas físicas con
la fuerza militar a cargo del sistema de control del espacio aéreo con fines de
defensa y seguridad. Los militares se dedican a sus funciones profesionales
específicas y; las actividades necesarias para dar sustentabilidad económica a la
aviación civil son desarrolladas por civiles profesionales a través de agencias
gubernamentales y empresas con fines comerciales.
Otro de los motivos que influyen para que estos sistemas estén separados e
interactúen de la manera descripta es que los sistemas de navegación aérea son
diseñados, operados y explotados bajo criterios civiles, económicos y
comerciales, mientras que los sistemas de control del espacio aéreo con fines de
defensa son diseñados y operados con criterios militares. Mientras en los
primeros, el factor eficiencia es fundamental por su impacto directo en los
precios de los pasajes aéreos y en la carga aérea transportada; en los
segundos, la relación costo beneficio es irrelevante pues prima el factor eficacia.
Por este motivo, la infraestructura de navegación aérea se diseña con medios
tecnológicos cuyos costos de obtención y operación maximicen el beneficio de
su explotador o explotadores y a su vez tengan un impacto moderado en el
usuario de este servicio, equilibrando seguridad operativa y rentabilidad en la
ecuación económica de esta actividad. En cambio la infraestructura de control
del espacio aéreo normalmente es diseñada contemplando redundancias y
sobrecostos propios de los riesgos militares que implica la posibilidad de
probables incursores aéreos intenten eludirla y algunas veces destruirla en
casos de conflicto bélico.
Finalmente, ambos sistemas están separados porque los sistemas de
navegación aérea son financiados por los usuarios de las rutas aéreas mientras
que los sistemas de control del espacio aéreo son financiados por todos los
contribuyentes, precisamente por su finalidad específica de defensa y seguridad.
En ningún país del mundo, los ciudadanos que no hayan comprado un ticket
aéreo o hayan enviado un paquete o bulto que se transporte por vía aérea
solventan desde sus impuestos y obligaciones con el tesoro nacional la
operación diaria de las rutas aéreas de su país y si lo hacen, por una política de
subsidio determinada por la autoridad política, éste es –normalmente- reducido
en comparación con la rentabilidad propia del sistema.
De lo expuesto, surge que, al igual que en el ámbito terrestre donde existen
rutas y autopistas que unen distintos puntos geográficos, en el espacio aéreo
también existen rutas aéreas, que a diferencia de las terrestres no tienen asfalto
o pavimento, sino equipos de radioayuda y otros emplazados en tierra o desde
el espacio que a través de sus señales permiten a cada aeronave seguir una
determinada dirección y altura para unir un punto geográfico con otro.
Así como en ningún país la administración, la explotación y operación de las
rutas terrestres es realizada por un ejército, nadie utiliza este criterio para sus
rutas aéreas. Así como simplemente nos pareciera ridículo que las estaciones
de trenes o de colectivos de cada ciudad o pueblo debieran estar en manos de
un ejército; ninguno de los aeropuertos o aeródromos debieran estar operados,
administrados o explotados por una fuerza aérea. Tampoco parecería serio
considerar que un ejército debiera operar, administrar y explotar una línea de
transporte terrestre o una línea ferroviaria. Por ello, en casi todos los países, a
nadie se le ocurre que una fuerza aérea debiera operar, administrar y explotar
una línea aérea de pasajeros o carga.
2. La realidad aeronáutica argentina
Lamentablemente, en la República Argentina la legislación vigente promueve la
militarización de la aviación civil. De acuerdo al Código Aeronáutico, la Fuerza
Aérea Argentina es la autoridad aeronáutica del país. Esta institución además
administra, explota y opera el sistema de navegación aérea del país. También
administra, opera y explota veintiún aeropuertos y aeródromos del sistema
nacional aeroportuario. Posee una línea aérea propia, LADE, que no es una
empresa estatal sino una unidad militar con actividad de fomento que compite
deslealmente en el mercado aerocomercial. Además es responsable de prestar
una serie de servicios aeronáuticos específicos de la aviación civil tales como:
meteorología, servicios de sanidad y contra-incendio en aeropuertos y
aeródromos, servicios de búsqueda y rescate de aeronaves siniestradas o
reportadas perdidas y otros muchos servicios más.
En la República Argentina, si una empresa de transporte terrestre desea cubrir
con su servicio de colectivos un trayecto determinado, por ejemplo: Buenos
Aires - Mar del Plata - Buenos Aires, debe solicitar una licencia a la
Subsecretaría de Transporte Terrestre para realizar ese servicio de transporte
regular de pasajeros. Una vez obtenida esa licencia o permiso, cada vez que
uno de sus colectivos hace ese trayecto paga un ticket de peaje por el uso de la
Ruta Nacional 2 que une a Buenos Aires con Mar del Plata. Ese ticket paga el
servicio de administración, operación y explotación que hace el concesionario
privado de esa ruta. En el ámbito aeronáutico se aplica un criterio relativamente
parecido. La Subsecretaría de Transporte Aerocomercial otorga a las empresas
aerocomerciales las licencias para realizar servicios aéreos regulares de
transporte. Cada vez que una aeronave transita por una ruta aérea para unir por
ejemplo: Aeroparque-Córdoba-Aeroparque, paga una especie de ticket o tasa
por el uso de esa ruta aérea. Esa tasa es abonada por cada empresa aérea a la
Dirección de Tránsito Aéreo del Comando de Regiones Aéreas de la Fuerza
Aérea, quien tiene a cargo la administración, operación y explotación de todas
las rutas aéreas del país, pero a diferencia del caso terrestre que utiliza cabinas
de peaje, este pago que debiera hacer cada aeronave, cada vez que usa la
infraestructura de navegación aérea del país para despegar, volar y aterrizar, se
realiza por declaración jurada de manera anualizada por empresa o por
propietario de aeronave, sin los controles adecuados, con grandes evasiones y
un enorme perjuicio para el Estado Nacional y para todo el sector aeronáutico en
general.
Actualmente, la Fuerza Aérea percibe por la administración, operación y
explotación de la infraestructura de navegación aérea del país dos tasas: la tasa
de protección al vuelo y la tasa de apoyo al aterrizaje.
Tabla 1: Tasas Aeronáuticas percibidas pro la Fuerza Aérea (Año 2000)
DENOMINACIÓN
IMPORTE
PORCENTAJE
PROTECCION AL VUELO (CABOTAJE)
PROTECCION AL VUELO (INTERNACIONAL)
ATERRIZAJE
APOYO AL ATERRIZAJE
OPERACION NOCTURNA
ESTACIONAMIENTO Y EXTENSION DE
SERVICIO
SEGURIDAD Y USO DE AEROESTACION
Total General
21.363.516,86
27.196.817,57
1.060.600,13
4.469.671,97
75.757,15
28,20
35,90
1,40
5,90
0,10
6.818.143,68
14.772.644,64
75.757.152,00
9,00
19,50
100,00
Fuente: Fuerza Aérea Argentina
Como puede observarse de la tabla superior los montos anuales que percibe la
Fuerza Aérea Argentina en los conceptos mencionados son más que
importantes. El Estado Mayor General de la Fuerza Aérea Argentina sabe
perfectamente que en el mundo ninguna fuerza aérea administra, opera y
explota este tipo de actividad. El Sistema Nacional de Vigilancia y Control
Aeroespacial que el Señor Presidente de la Nación aprobó en el Decreto N˚
1407/04 consolida definitivamente este interés corporativo militar en detrimento
del futuro sustentable de la aviación civil del país.
3. El sistema aprobado en el Decreto PEN N˚1407/04
El Sistema Nacional de Vigilancia y Control Aeroespacial aprobado por el
Decreto N˚ 1407/04 está integrado por:
 36 radares militares 3D de gran alcance fijo;
 6 radares militares de gran alcance móviles;
 9 radares militares 3 D de corto alcance;
 4 radares civiles 2 D (que opera actualmente la Fuerza Aérea);
 11 radares civiles secundarios (los que está construyendo
INVAP).
 3 radares aerotransportados en aviones tipo AWACS
 un sistema de procesamiento de información;
 un sistema de comunicaciones.
Como puede observarse el sistema integra en uno sólo radares con finalidades
militares y civiles.
Los radares 2D de uso civil para la navegación aérea están constituidos por
radares primarios y secundarios. Los radares primarios de los aeropuertos
detectan y monitorean el tránsito aéreo dentro del volumen dado por un radio de
unos 110 kilómetros alrededor de cada estación aérea, y una altura que llega a
los 20.000 metros. En la detección, cada avión es un objeto pasivo, un conjunto
de superficies metálicas que se limitan a reflejar las ondas emitidas por el radar
del mismo modo involuntario en que un paredón devuelve la voz humana en
forma de ecos. Los radares secundarios tienen otra finalidad y funcionamiento.
Operan dentro de un radio de 360 kilómetros y hasta una altura de 30.000
metros, e “interrogan” en forma automática a un traspondedor, un dispositivo
electrónico incluido en cada avión, que en forma automática “contesta” dando la
identificación y altura de vuelo de la aeronave. Un avión carente de este
transpondedor sería detectado por el radar primario pero no por el secundario.
Pero los aviones comerciales están legalmente obligados a llevarlo por su propia
seguridad y la del espacio aéreo.
Más allá del alcance, la diferencia fundamental entre ambos tipos de radar es
funcional: el primario detecta cualquier avión convencional, al margen de que
éste quiera o no ser detectado. El radar secundario, en cambio, no detecta sino
que “interroga”, y supone una actitud colaborativa del tránsito aéreo.
La información de ambos tipos de radares se integra en bases de datos
constantemente actualizadas para su uso por los controladores aéreos quienes
normalmente operan desde las torres de vuelo de cada aeródromo o aeropuerto.
Por este motivo es que uno de los principales criterios para decidir el
emplazamiento de radares para el control del transito aéreo se basa en el flujo y
frecuencia de movimientos de aeronaves. Este criterio es fundamental para
establecer un equilibrio entre seguridad operativa y rentabilidad en la ecuación
económica de la actividad de administración, operación y explotación de la
infraestructura de navegación aérea de un país. 2
2
Cuando se producen congestiones de tránsito aéreo en horas pico, los aviones ingresantes a una zona de
control deben volar en círculos sobre lugares preasignados a espera de que el controlador aéreo les indique
turno de aterrizaje. El conjunto de aviones en espera y volando en grandes círculos se llama “la torta”, en la
jerga de los controladores aéreos argentinos, y se llama así porque suele tener muchos “pisos”. Para evitar
Los aeropuertos argentinos que ya tienen radarización primaria y secundaria,
con radares 2D importados, son justamente los de mayor tránsito: Ezeiza,
Córdoba, Mar del Plata, Mendoza y Paraná, tal como muestra la figura siguiente
donde también se muestra el criterio de distribución de radares del Decreto PEN
N˚ 145/95.
Gráfico 1: Distribución de radares según Decreto PEN N˚ 145/95
Fuente: Diario La Nación
Los radares militares 3D pueden ser fijos como el que posee el Grupo de
Vigilancia y Control del Espacio Aéreo (VyCEA) del Comando de Operaciones
Aéreas de la Fuerza Aérea Argentina en Merlo (Provincia de Buenos Aires) y
móviles como los cinco radares del tipo TPS-43 que posee actualmente ese
circunstancias de riesgo, cada aeronave dentro de “la torta” tiene un “piso”, es decir una altura rígidamente
asignada por la torre de vuelo que le garantiza al menos 300 metros de despeje vertical respecto de sus
vecinos inmediatos hacia arriba y hacia abajo. Ningún piloto volando adentro de “la torta” puede abandonar
su “piso” sin la autorización del controlador en su torre. Esto es de vital importancia para las empresas
aerocomerciales, por su incidencia en el consumo de combustible de sus aeronaves y por ende en uno de
sus principales centros de costos de su actividad comercial.
Grupo, de los cuales sólo dos se encuentran en servicio operando en Posadas y
Comodoro Rivadavia y el resto inexplicablemente fuera de servicio, a pesar de la
gravedad que reviste la situación actual de falta de control de la frontera aérea
norte.
Los radares militares 3D adquieren esa denominación porque
pueden
monitorear el espacio aéreo y determinar la velocidad, distancia y altura de
cualquier aeronave, aun sin su colaboración, con un alcance aproximado de casi
400 kilómetros. Aunque son de uso militar, estos radares también sirven para
luchar contra el narcotráfico porque controlan todo tipo de aviones que ingresen
al espacio aéreo nacional sin permiso.
Todos los radares previstos en el Decreto PEN N˚ 1407/04 serán ubicados en el
territorio argentino de acuerdo a la distribución que elaboró la Fuerza Aérea
Argentina según muestra el gráfico siguiente:
Gráfico 2: Distribución de radares según Decreto PEN N˚ 1407/04
Fuente: Decreto PEN N 1407/04
4. Deficiencias Estructurales del Diseño del Sistema Nacional de Vigilancia
y Control Aeroespacial
El Sistema Nacional de Vigilancia y Control Aeroespacial diseñado por la Fuerza
Aérea Argentina y el Ministerio de Defensa tiene las siguientes deficiencias
estructurales:
1) Desde el punto de vista de Diseño del Proyecto, es un proyecto que
no guarda las formas y técnicas recomendadas para el diseño y
evaluación de proyectos. Presenta serias deficiencias en el cálculo
de sus costos de obtención, de sus costos de operación y
mantenimiento y fundamentalmente en sus fuentes de
financiamiento.
2) Desde el punto de vista de la Aeronáutica Civil, es un sistema
diseñado para consolidar de manera permanente la aún vigente
Política de Militarización de la Aviación Civil en la República
Argentina.
3) Desde el punto de vista de la Defensa es un sistema mal diseñado
para las realidades y las necesidades de la misma de acuerdo a la
doctrina y al planeamiento militar vigente.
4.1 Análisis de las deficiencias estructurales desde el punto de vista del
Proyecto
Este proyecto, tal como ha sido elaborado, no ha guardado ninguna de las
formas técnicas que son de uso y costumbre en el Estado Nacional para la
adquisición de bienes de gran envergadura como el de este proyecto. Basta con
comparar este proyecto con cualquiera de los que se ejecutan en otros
ministerios para darse cuenta de que ninguna de las técnicas de diseño y
evaluación de proyectos han sido tomadas en cuenta por quienes elaboraron
este proyecto que se tradujo en los considerandos, articulados y anexos del
Decreto PEN N˚ 1407/04.3
Este Proyecto debe ser uno de los pocos del mundo donde no se ha
especificado su costo de obtención en su documento oficial aprobatorio. La
irresponsabilidad de los asesores y asistentes del señor Presidente de la Nación
es más que obvia. Cabe destacar, que ningún justificativo de secreto militar
podría justificar semejante error, más cercano a un escándalo de corrupción que
a un simple error o descuido administrativo de las autoridades militares y civiles
que asesoraron y asistieron al Señor Presidente de la Nación, ubicándolo en una
Ver ASOCIACION ARGENTINA DE PRESUPUESTO PUBLICO, “Conferencias de Carlos Matus”, en
Revista de la ASAP, # 33, Buenos Aires, mayo de 1999; y GINESTAR, Ángel: “Pautas para identificar,
formular y evaluar proyectos”, OEA - CICAP, Buenos Aires, Agosto de 2001; BID. Oficina de Evaluación.
“Evaluación: una herramienta de gestión del desempeño de proyectos”, México, 1997; y NASSIR SAPAG
CHAIN y REINALDO SAPAG CHAIN, Preparación y Evaluación de Proyectos, 4º Edición, McGrawHill Interamericana, Año 2000.
3
peligrosa situación cercana al escándalo público similar o peor al de otros
tiempos pasados también relacionados con este mismo asunto.4
No obstante, de acuerdo al Plan de Inversión de la Fuerza Aérea 2005-2007
elaborado por la Jefatura IV del Estado Mayor General de la Fuerza Aérea el
sistema aprobado por el Señor Presidente de la Nación tendría un costo de
obtención de $ 1.978.506.874, sin considerar la provisión de tres aviones tipo
AWACS. Esto implica que este proyecto tendría un costo de U$S 682 millones si
tomamos un ratio de cambio 2,9 $/U$S bajo la consideración antes mencionada.
Sin embargo, de acuerdo a la información suministrada a la prensa por el
Ministerio de Defensa y la Fuerza Aérea, algunos periodistas dicen que este
proyecto costaría más de 1.000 millones de dólares, sin contar los aviones
AWACS.5
Si un simple taxista cuando quiere comprar un automóvil nuevo hace una
evaluación primaria del costo de obtención de la unidad 0 km que quiere
comprar y luego hace una evaluación de cuanto tienen que pagar anual o
mensualmente en patentes, seguros, mantenimiento, y combustible, es decir de
cuales serían los costos operativos y de mantenimiento del bien que quiere
adquirir, para que finalmente decida si puede o no adquirir ese bien, no habría
que pensar mucho como debiera ser la evaluación para un decisor cualquiera
cuando lo que se pretende obtener es un bien cuyo valor de obtención está
previsto en 682 millones de dólares. 6
Como el proyecto del Ministerio de Defensa y la Fuerza Aérea no han seguido
ninguna norma de los estándares que se aplican en estos casos, nadie sabe a
ciencia cierta los mecanismos utilizados para evaluar objetivos, metas y
soluciones tecnológicas aplicadas ni las ecuaciones de costo / efectividad
utilizadas. Indudablemente, NO se ha utilizado el criterio de ponderar los costos
de operación y mantenimiento para tomar una decisión de diseño que impacte
en el costo de obtención final del sistema a obtener. Tampoco se evaluó como
4
El Decreto PEN Nº 1407 del 14 de octubre de 2004 firmado por el Presidente Néstor Kirchner sigue la
misma línea de redacción del Decreto PEN Nº 145 del 14 de febrero de 1996 firmado por el entonces
Presidente Carlos Menem. Ambos decretos contaron con el asesoramiento técnico directo del Estado
Mayor General de la Fuerza Aérea. En ninguno de ellos se especifica el costo total estimado del proyecto,
sólo se aprueba una etapa inicial que en definitiva permite consolidar todo el resto del proyecto una vez
ejecutada, impidiendo de hecho que se pueda dar marcha atrás en los conceptos de diseño que la Fuerza
Aérea Argentina tienen intenciones de perpetuar a favor de sus intereses corporativos.
5
SANTORO, Daniel “Informe Especial: El control de los vuelos ilegales después de la visita del Secretario
de Defensa de los EEUU”, Diario Clarín, Sección El País, Edición del Domingo 27 de Marzo de 2005. En
el programa televisivo “Informe Central” emitido por América TV el miércoles 23 a las 23 horas los
panelistas de ese programa informaban que este proyecto le costaría al país más de 1.500 millones de
dólares.
6
Para ampliar acerca de técnicas de evaluación de proyectos aplicados al área de defensa se sugiere leer:
DEPARTMENT OF DEFENSE, Documento DOD 5000.2 (Rev. 2/26/93), Washington, 1993. Para
comparar con otras fuentes se recomienda leer: PROJECT MANAGEMENT INSTITUTE, “PMBOOK”,
Spanish Version, Project Management Institute, Miami, 1996.
se financiará anualmente su operación y mantenimiento, cuanto personal
requerirá, que implicancia presupuestaria tendrá para el tesoro nacional, cuanto
deberán aumentar las tasas aeronáuticas específicas para sostener semejante
sistema y como impactará en el futuro del desarrollo de la actividad aeronáutica
civil del país.
4.2 Análisis de las deficiencias estructurales desde el punto de vista de la
aviación civil
Desde este punto de vista, este proyecto, tal como ha sido elaborado por el
Ministerio de Defensa y la Fuerza Aérea Argentina, posee graves deficiencias
estructurales en lo económico financiero y en lo específicamente técnico del
diseño del sistema, en cuanto que la selección del tipo de medio tecnológico
para el control del tránsito aéreo en la infraestructura de navegación aérea del
país no responde a los criterios de evaluación utilizados internacionalmente.
Como este proyecto ha sido elaborado con criterios militares, ninguno de los
actores que participan en la actividad aeronáutica del país fue sujeto de consulta
alguna. Fueron directamente dejadas de lado la opinión de las asociaciones
profesionales, aerodeportivas, gremiales y empresarias, los administradores,
operadores y explotadores de la infraestructura aeroportuaria, las universidades,
los centros de desarrollo de tecnología y todos aquellos que hubieran podido
aportar nuevos enfoques operativos y tecnológicos más actualizados que los
empleados por la Fuerza Aérea Argentina.
El criterio empleado es tan poco flexible y desactualizado que el diseño del
Sistema Nacional de Vigilancia y Control Aeroespacial realizado por la Fuerza
Aérea Argentina ha ignorado las recomendaciones de la OACI, específicamente
las del Manual sobre los aspectos económicos de los servicios de navegación
aérea (Doc. 9161/3).7 En este Documento de la OACI se establecen las pautas
económicas financieras a tener en cuenta para el diseño de una infraestructura
de navegación aérea. Las tecnologías a emplear tienen que guardan una
relación de equilibrio económico financiero con el movimiento de aeronaves de
cada ruta aérea, puesto que la recaudación de las tasas que deben sostener la
operación y rentabilidad de esta actividad dependen directamente del flujo y
frecuencia de aeronaves y especialmente de sus características técnicas.8
Un sistema de rutas aéreas monitoreado por radares es simplemente por sus
costos de operación y mantenimiento muy costoso para el nivel de movimientos
de aeronaves que registran la mayoría de las rutas aéreas argentinas. Mientras
OACI, “Manual sobre los aspectos económicos de los servicios de navegación aérea”, (Doc. 9161/3),
Versión en español, 3˚ edición, Montreal, 1997.
8
De acuerdo a las resoluciones y directivas del Estado Mayor General de la Fuerza Aérea y del Comando
de Regiones Aéreas, la tasa de protección al vuelo para aeronaves de transporte regular, no regular y de
aviación general depende del peso máximo de despegue de la aeronave, según certificado de
aeronavegabilidad y de los kilómetros recorridos. La tasa de apoyo al aterrizaje sólo depende del peso
máximo de despegue de la aeronave y se abona acumulativamente por banda de pesos.
7
que una opción basada en equipos de radioayudas a la navegación y tecnología
satelital, tal como recomienda la OACI, es mucho más barato y sería menos
oneroso para los usuarios de la infraestructura de navegación aérea del país.9
Cabe destacar que el sistema propuesto por la Fuerza Aérea Argentina basado
en radares esta a contrapelo de la tendencia mundial de este siglo XXI.
Australia, Nueva Zelanda, los EEUU, Canadá, Europa, todos ellos han adoptado
el sistema GPS ampliado como sistema primario de navegación aérea. Chile
hace dos años que tienen este sistema complementado por un sistema de
radioayudas que funciona correctamente, no como en la Argentina. Este tipo de
tecnologías mucho más barata permite un perfecto control del tránsito aéreo. Por
supuesto que en aquellas áreas de control con gran volumen de movimientos de
aeronaves la tecnología radar por ahora es irremplazable, pero en este país para
obtener un control de tránsito aéreo seguro y confiable no necesita de la enorme
cantidad de radares que planeó la Fuerza Aérea Argentina.
Desgraciadamente, la opción convalidada por el Decreto PEN Nº 1407/04 avala
un enorme negocio de adquisición de radares y pone trabas a que la República
Argentina junto con otros países sudamericanos pueda poseer su propia red de
satélites de posicionamiento global, tal como Europa lo está haciendo con su
Sistema Galileo; todo porque la Fuerza Aérea y el Ministerio de Defensa se han
empecinado en este proyecto y nunca dieron una oportunidad para que otros
organismos del Estado intervengan en este asunto, como por ejemplo, la
Comisión Nacional de Actividades Aeroespaciales (CONAE). Aún así, si el país
no estuviera en condiciones de generar su propia constelación de satélites para
esta finalidad, la existente de origen norteamericano, por ahora de uso gratuito,
sería más que suficiente para obtener una infraestructura de navegación aérea
segura y costo efectiva para el Estado y los usuarios del espacio aéreo.
De lo expuesto surge que para el diseño del sistema aprobado por el Decreto
PEN Nº 1407/04 no se tuvieron en cuenta consideraciones económicas
financieras ni otra opción tecnológica que la propuesta. Es tan ridículo lo
propuesto por la Fuerza Aérea Argentina y el Ministerio de Defensa que la
distribución de radares secundarios, cuyo contrato se está ejecutando con la
empresa argentina INVAP, es insostenible técnicamente por cualquier auditoría
medianamente seria.
La figura siguiente indica como la Fuerza Aérea Argentina ha programado la
distribución de los once radares secundarios que fabricará el INVAP. A
excepción del Aeropuerto de Bariloche, el resto de los aeropuertos no justifican
la inversión programada.10
Para mayores datos ver: OACI, “Informe sobre los aspectos financieros y de organización y gestión del
suministro y explotación de sistemas mundiales de navegación por satélite” (Doc. 9660), Versión en
español, Montreal, Mayo de 1996.
10
Ha sido todo tan poco transparente y profesional que el INVAP habría cotizado al Ministerio de Defensa
por cada radar secundario un costo de 4,5 millones de pesos, más de un 50% promedio más caro que los
9
Gráfico 3: Distribución de radares que fabricará el INVAP
Fuente: Diario Clarín
Otro aspecto a tener en cuenta, es que el proyecto en su conjunto, tal cual fue
elaborado por la Fuerza Aérea Argentina y el Ministerio de Defensa, omite las
recomendaciones de las políticas de la OACI sobre derechos aeroportuarios y
por servicios de navegación aérea (Doc. 9082/6).11 Esta omisión priva al país de
radares secundarios existentes en el mercado. Ante la presión de la prensa, el gerente general del INVAP,
Ingeniero Héctor Otheguy, afirmo en una nota publicada por el Diario Clarín que el costo unitario ahora es
de 3 millones de pesos. Como el presupuesto previsto es de 54 millones de pesos el Señor Ministro de
Defensa, Dr. José Pampero, informó a la prensa nacional que se le solicitará al INVAP la construcción de
cinco radares secundarios más a instalar en el área metropolitana. La ignorancia y la imprudencia del Señor
Ministro es simplemente escandalosa porque es absolutamente disparatado saturar con cinco radares
secundarios el área metropolitana que tiene control radar desde el Aeropuerto Internacional Ezeiza y el
Grupo VyCEA en Merlo (Provincia de Buenos Aires). Ver SANTORO, Daniel “Informe Especial: El
control de los vuelos ilegales después de la visita del Secretario de Defensa de los EEUU”, Diario Clarín,
Sección El País, Edición del Domingo 27 de Marzo de 2005.
11
OACI, “Políticas de la OACI sobre derechos aeroportuarios y por servicios de navegación aérea”, (Doc.
9082/6), 6˚ edición, versión en español, Montreal, 2001.
la posibilidad de contar con una actividad económica específica tal como es la
administración, operación y explotación de la infraestructura de navegación
aérea, es decir que con la actitud corporativa de la Fuerza Aérea Argentina se
pierde una oportunidad de negocios con posibles inversiones privadas genuinas
y la generación de cientos de puestos de trabajo en la economía real con alto
valor tecnológico. 12
A consecuencia de lo antes expuesto, todo el sector aerocomercial sufrirá
enormes pérdidas si los costos de este colosal e ineficiente sistema llegasen a
ser solventado por los usuarios del espacio aéreo. Por otro lado, toda la
sociedad argentina será obligada a pagar el sostenimiento de las rutas aéreas
sin volar, por el sólo hecho de que la Fuerza aérea Argentina quiere conservar,
con el beneplácito del Gobierno Nacional, esta fuente de ingresos.13
4.3 Análisis de las deficiencias estructurales desde el punto de la defensa
Desde este punto de vista, este proyecto, tal como ha sido elaborado por el
12
Para conocer detalles acerca de las normas y métodos recomendados por la OACI para la organización y
prestación de los servicios de tránsito aéreo, se recomienda leer: OACI, “Servicios de Tránsito Aéreo:
Servicio de control de tránsito aéreo, servicio de información de vuelo, servicio de alerta”, Anexo 11,
versión en español, 12˚ edición, Montreal, Julio de 1998. Para ampliar sobre los aspectos económicos de la
actividad aeronáutica civil y en particular de los aeropuertos, se recomienda leer: OACI, “Manual sobre los
aspectos económicos de los aeropuertos”, versión en español, 1˚ edición, Montreal, 1991. También RIGAS
DOGANIS, “La Empresa Aeroportuaria”, AENA, Editorial Paraninfo, 1995; y RIGAS DOGANIS: “The
Airline Business in the Twenty-First Century”, Routledge, 2001.
13
“Mientras el precio del petróleo presiona sobre las tarifas de las líneas aéreas de todo el mundo y las
obliga a estudiar los costos de operación, las aerolíneas que operan en la Argentina mantienen, además, un
conflicto con el Gobierno por las tarifas que abonan en concepto de tasas aeroportuarias. Según el
presidente de la Junta de Representantes de Compañías Aéreas, Carlos Asensio -de la Compañía Mexicana
de Aviación-, "los requerimientos, hasta el momento, no son satisfechos". Agregó que "no queremos pagar
un peso un dólar, sino que proponemos pagar un 30% menos de lo que pagamos". En la carpeta de la Jurca
-entidad que reúne las principales aerolíneas que operan en el país- figuran varios reclamos. El primero
tiene que ver con la dolarización de las tarifas por los servicios que les prestan Aeropuertos Argentina 2000
y la Fuerza Aérea; el segundo con el impuesto al cheque que tributan cuando entregan las sumas que
recaudaron por cuenta y orden de diferentes organismos públicos, como la Administración General de
Aduanas o la Dirección de Migraciones. El reclamo sobre la dolarización que mantienen con el Estado se
remonta a principios de 2002, cuando cayó la convertibilidad. En aquel momento, las empresas de aviación
empezaron a pagar sus tasas y cánones por los servicios aeroportuarios en pesos. Sin embargo, en abril de
ese año, el presidente Eduardo Duhalde dictó el decreto 577, por el cual se dolarizaron las tasas del sector.
"En aquel momento se cuadruplicaron los costos, y ahora, con el dólar a $ 3, están con un 200% de
aumento", dijo el vicepresidente de Jurca y representante de LAN Airlines, Francisco Vidal. "Nosotros
discutimos si hacer pagos en pesos o en dólares, lo que decimos es que los costos de los aeropuertos
locales son muy altos", dijo Vidal. Varias aerolíneas intentaron, con suerte variada, que la Justicia les diera
la posibilidad de pagar en pesos. "Algunos jueces hicieron lugar al reclamo y esas aerolíneas hoy pagan en
moneda local", dijo Asensio, que agregó: "Ezeiza es el aeropuerto más caro de toda la región teniendo en
cuenta los servicios que presta". En medio de variados reclamos hacia AA2000 y la Fuerza Aérea, el
sector actualmente analiza una revisión de sus cuadros tarifarios debido al incremento del precio del
petróleo. "Ahora hay una nueva estructura de costos por el incremento del combustible. Seguramente esto
se va a trasladar a las tarifas", dijo un ejecutivo del sector que prefirió no dar a conocer su nombre”. Ver
DIARIO LA NACION, nota “Las aerolíneas reclaman menores tasas”, edición del miércoles 3 de
Noviembre de 2004.
Ministerio de Defensa y la Fuerza Aérea Argentina, posee graves deficiencias
estructurales en lo operativo y en lo específicamente técnico de su diseño,
especialmente, en cuanto al tipo de medio tecnológico seleccionado y el
emplazamiento geográfico previsto a los efectos de la finalidad de defensa.
Todo el mundo sabe que la Fuerza Aérea Argentina logró el reconocimiento y la
admiración internacional durante la Guerra de Malvinas, porque con obsoletas
aeronaves A4B/C lograron perforar los radares y la cobertura antiaérea de los
buques de guerra más modernos que se conocían hasta ese entonces. 14 La flota
naval británica conoció las innovadoras y valientes tácticas de combate de la
Fuerza Aérea Argentina. Pero increíblemente, luego de 23 años, esta fuerza
parece haber olvidado su exitosa táctica de combate. Distribuir 34 radares
militares fijos tipo 3D en el territorio nacional parece como mínimo descabellado.
Todo especialista que se precie de serlo conoce que las características
morfológicas del terreno (montañas, valles, etc.) pueden generar conos de
sombra al radar y vías aéreas por donde aeronaves con fines incursivos o
ilegales -con la misma táctica que la Fuerza Aérea Argentina empleó en 1982pueden infiltrase al territorio nacional sin ser detectados.15
Cuando toda la tecnología militar y las tácticas de defensa que se emplean
actualmente en la Guerra Moderna se basan primordialmente en la movilidad y
en la sorpresa, la Fuerza Aérea Argentina ha diseñado todo un sistema basado
en los principios estáticos que se aplicaron en la Primera Guerra Mundial. 16
Esto sólo puede explicarse porque ninguno de los mecanismos de planeamiento
previstos en la Ley de Defensa Nacional se ha aplicado. No existe Directiva de
Planeamiento Militar (DIPLAMIL) o Apreciación Estratégica Militar (AREMIL) del
Estado Mayor Conjunto de las Fuerzas Armadas que convalide el diseño
realizado por la Fuerza Aérea Argentina, porque éste organismo de
planeamiento militar nunca fue consultado o tenido en cuenta. Simplemente el
Sistema Nacional de Vigilancia y Control Aeroespacial elaborado por la Fuerza
Aérea Argentina no es un sistema apto para la defensa moderna del territorio
argentino sino uno exclusivamente funcional a los intereses corporativos de esa
fuerza militar para asegurarse la percepción de las tasas aeronáuticas de
PEREYRA, Rodolfo, Mayor, FAU, “Clausewitz y la Guerra Aérea de las Malvinas”, artículo publicado
en Air and Space Power Internacional Journal, versión en español, USAF, Ohio, 1˚ Trimestre 2005.
15
MORO, Rubén Oscar Com (R), Historia del Conflicto del Atlántico Sur (La Guerra Inaudita II), Escuela
Superior de Guerra Aérea, Buenos Aires, Argentina, agosto 1997.
16
D'ODORICO, José C., Com (R), FAA, “No es siempre imprescindible combatir por la superioridad
aérea”, artículo publicado en Air and Space Power Internacional Journal, versión en español, USAF, Ohio,
2˚ Trimestre 2005. También SEARLE, Thomas, “La Fuerza Aérea del Futuro: Reflexiones del Juego de
Guerra del 2004 sobre las capacidades futuras”, artículo publicado en Air and Space Power Internacional
Journal, versión en español, USAF, Ohio, 1˚ Trimestre 2005. La revista A&SPI Journal puede ser leída en
la siguiente dirección: http://www.airpower.maxwell.af.mil/apjinternational/apjiesp.html. En relación a la
guerra se recomienda ampliar y leer: AUEL, Heriberto J., “La Guerra en el Siglo XXI”, IEEBA, Buenos
Aires, 2002: AUEL, Heriberto J. “La Guerra en la Civilización del Conocimiento, IEEBA, Buenos Aires,
2002; y en DE VERGARA, Evergisto, “El Planeamiento Operacional”, IEEBA, Buenos Aires, 2003. Todos
los artículos del IEEBA pueden ser leídos en: www.ieeba.com.ar
14
protección al vuelo y apoyo al aterrizaje.17
Gráfico 4: Zonas de Defensa Aérea Previstas
Fuente: Decreto PEN Nº 1407/04.
Las zonas de defensa previstas en el sistema aprobado por el Decreto PEN Nº
1407/04 que muestra la figura superior no necesariamente tienen que coincidir
con las regiones de información de vuelo de tránsito aéreo. Ellas tienen que
estar diseñadas de acuerdo a las necesidades de la defensa, no de la actividad
aeronáutica civil. Como puede observarse, los conceptos militares y civiles están
unificados en detrimento de la defensa. El criterio estático de diseño ha
prevalecido sobre las modernas consideraciones dinámicas de una defensa
profesional y moderna.
Otro aspecto muy discutible, producto de los errores de conceptualización
operativa de la defensa, es el diseño del procesamiento e integración de la
información y de la estructura de comunicaciones previstos en el Sistema
Nacional de Vigilancia y Control Aeroespacial aprobado en el Decreto PEN Nº
1407/04. Quienes han elaborado este proyecto no han tenido en cuenta ninguna
DE VERGARA, Evergisto, “Relación entre políticas, estrategias, planes y los principales documentos del
planeamiento nacional y militar de los EEUU”, IEEBA, Buenos Aires, 2003.
17
de las necesidades de la defensa, entre ellas, la necesidad de redundancia de
las comunicaciones militares ante la posibilidad de que algún incursor persiga
fines bélicos clásicos o de terrorismo de escala. Por ello, los sistemas militares
de control del espacio aéreo no pueden ser diseñados de manera integrada con
los sistemas civiles de control de tránsito aéreo, compartiendo medios
tecnológicos de control y comunicación.
En ningún país desarrollado del mundo la infraestructura de las comunicaciones
militares están compartidas con las comunicaciones civiles necesarias para la
aeronáutica civil, tal como ha diseñado la Fuerza Aérea Argentina en el Sistema
Nacional de Vigilancia y Control Aeroespacial aprobado por el Señor Presidente
de la Nación.
La manera como se comparte la información entre un sistema de control de
tránsito aéreo y un sistema de control de espacio aéreo y defensa aérea es muy
diferente al propuesto por la Fuerza Aérea Argentina. En Armenia, donde una
empresa privada argentina administra, opera y explota la infraestructura de
navegación aérea de ese país, la información del Centro de Administración de
Tránsito Aéreo (ATM) del operador privado se enlaza directamente con el Centro
de Comando y Control de la Defensa Aérea de Armenia, que a su vez vigila el
movimiento de aeronaves de todo el espacio aéreo armenio, inclusive el de las
rutas aéreas controladas por el operador privado. En España, donde el
administrador, operador y explotador de la infraestructura de navegación aérea
española es una empresa estatal el intercambio se realiza de igual modo que el
antes descrito para el caso armenio, diferente al propuesto por la Fuerza Aérea
Argentina.
Muchas personas desconocen como se organiza el espacio aéreo para
desarrollar la actividad aeronáutica de un país. Por ello, un funcionario no
especialista en el tema podría creer que un diseño como el realizado por la
Fuerza Aérea Argentina podría ser más económico, simplemente porque -de
forma aparente- se ahorrarían medios si estos se comparten al mismo tiempo
entre el sistema de control del espacio aéreo y el de tránsito aéreo. De acuerdo
a la experiencia internacional, casi ningún país utiliza el criterio empleado por la
Fuerza Aérea Argentina porque está probado que ese diseño resulta con el
tiempo mucho más caro e ineficiente tanto para la defensa como para la aviación
civil. Por ello, el sistema de control militar de espacio aéreo más sofisticado del
mundo, el NORAD, que controla el espacio aéreo de Canadá y EEUU no está
diseñado como el sistema diseñado por la Fuerza Aérea Argentina. El NORAD
es operado por las fuerzas aéreas de los EEUU y Canadá.18 Sin embargo, la
infraestructura de navegación aérea de los EEUU es administrada, operada y
explotada por más de cincuenta empresas privadas y la del Canadá por un solo
18
Para obtener mayores datos acerca del NORAD y su posible evolución futura se recomienda leer:
SPINETTA, Lawrence, Mayor USAF, “Ampliación de la Defensa del espacio aéreo Norteamericano
(NORAD): Una estrategia de participación para México”, artículo publicado en Air and Space Power
Internacional Journal, versión en español, USAF, Ohio, 2˚ Trimestre 2005.
operador privado. Esto es factible porque en EEUU casi todas las rutas aéreas
tienen un alto movimiento de aeronaves y son muy rentables. En cambio en
Canadá, como en la Argentina, existen numerosas rutas aéreas con un nivel
muy bajo de movimiento de aeronaves y por lo tanto poco rentables. 19
Si el sistema militar de control de espacio aéreo más poderoso del mundo
respeta las recomendaciones de la OACI y las necesidades de la aviación civil,
sin vulnerar la defensa ni la seguridad de EEUU y Canadá: ¿Porque la Fuerza
Aérea Argentina y el Ministerio de Defensa han elaborado un sistema como el
aprobado por el Decreto PEN Nº 1407/04?
5. Propuesta
Para tener un sistema militar de control aéreo bastaría obtener no más de 12
(DOCE) radares militares 3D móviles de operación remota, 2 (DOS) aviones tipo
AWACS, 1 (UN) Centro de Comando y Control del Espacio Aéreo Móvil
alternativo al Centro de Comando y Control del Grupo VyCEA que está ubicado
en Merlo (Provincia de Buenos Aires), 1 (UN) software militar para operación y
planeamiento, 1 (UN) lote de repuestos para sostener una operación continua de
por lo menos 4 (CUATRO) años y 1 (UN) sistema de enlace de comunicación
satelital que permita intercomunicación entre todos los radares móviles, los
escuadrones aeromóviles a desplegar en el terreno, las bases aéreas dotadas
con aviones cazabombarderos e interceptores y los Centros de Comando y
Control previstos.
Para tener un sistema de control de tránsito aéreo eficiente y sustentable por la
actividad aeronáutica del país es necesario replantear el actual despliegue de
radares 2D y reubicar los radares secundarios que estaría fabricando el INVAP.
No son necesarios más de los 11 (ONCE) radares secundarios que el Estado
Nacional ya tiene comprometido con la mencionada empresa argentina, aunque
los mismos son de por sí redundantes e innecesarios para el movimiento de
aeronaves existente. El sistema a generar debería basarse principalmente en
una modernización de las torres de vuelo en todos los aeródromos y aeropuertos
del país, en una actualización o recambio del equipamiento de radioayudas
existente y su emplazamiento en el terreno, la incorporación del sistema satelital
GPS Ampliado recomendado por la OACI y un rediseño integral del sistema de
comunicaciones y software de apoyo a los controladores de tránsito aéreo.
También debe preverse la constitución de salas de operación de CNS/ATM
independientes de los Centros de Comando y Control con fines de defensa,
19
Durante el VII Encuentro Nacional de Estudios Estratégicos realizado en Buenos Aires, en la sede de la
Escuela de Defensa Nacional, durante la jornada del 4 de noviembre de 2004, el por entonces Jefe de
Gabinete del Ministro de Defensa, Lic. Ernesto López, en su disertación señaló que el nuevo Plan de
Radarización Argentino se basaba en los mismos criterios de diseño del NORAD. Al preguntársele desde el
auditorio sobre los detalles que hacían comparable al sistema de control del espacio aéreo norteamericano
con el propuesto por su ministerio y la fuerza aérea, el funcionario se negó a responder.
como así también la comunicación e intercambio de información en tiempo real
desde el sistema de control de tránsito aéreo al sistema de control del espacio
aéreo.
Indudablemente, dotar al país con un sistema de control de tránsito aéreo
independiente del sistema de control del espacio aéreo requiere importantes
cambios en el marco legal vigente. Esto implica encarar una profunda reforma
estructural que sería -a priori- mucho más económica y beneficiosa para el
Estado Nacional y para la sociedad en su conjunto. Pero, para ello se necesita
honestidad, coraje y sabiduría, lamentablemente, tres recursos excesivamente
escasos en la República Argentina.
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