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FUSIÓN ENTRE CAJAS DE AHORROS DE DISTINTAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS: EN TORNO A LA DISPOSICIÓN ADICIONAL QUINTA DE LA LORCA FERNANDO MÍNGUEZ HERNÁNDEZ 1 Abogado de Cuatrecasas Sumario I. Introducción II. El complejo estatuto jurídico de las cajas de ahorro III. El caso base: fusiones dentro de la misma Comunidad autónoma IV. La fusión interregional: la Disposición Adicional 5ª de la LORCA: 1.Generalidades. 2.- La autorización conjunta. 3.- El procedimiento de fusión. 4.- Los órganos rectores de la caja resultante. V. A modo de conclusiones: sobre la necesidad de medidas legislativas complementarias Resumen / Abstract El sector de cajas en España viene mostrando, históricamente, una tendencia a la concentración a través de fusiones. Si, por necesidad o conveniencia, esa tendencia persiste, la configuración del mapa aboca a las fusiones interregionales (entre cajas con domicilio social en diferentes Comunidades autónomas). El Derecho vigente en materia de cajas muestra un cuadro complejo, integrado por normas de Derecho estatal, de carácter básico, y normas de Derecho autonómico. No obstante la abundancia de normas, la operación de fusión no presenta una regulación uniforme ni completa, siendo necesario recurrir a la analogía con el Derecho de sociedades. La única norma de Derecho estatal destinada a la regulación sustantiva de la fusión de cajas interregional es la Disposición Adicional 5ª de la LORCA. Sin embargo, dicha norma resulta insuficiente, y su integración con el resto del ordenamiento es compleja. 1 Con la colaboración de María Graíño, abogada de Cuatrecasas. Nuestro agradecimiento especial a José María Garrido, consejero de Cuatrecasas y Catedrático de Derecho Mercantil de la Universidad de Castilla-La Mancha. Savings Banks in Spain have shown historically a trend towards concentration through mergers. If, whether for need or convenience, such trend continues in the future, the map leads inevitably to interregional mergers (between savings banks with head office in different autonomous Communities). The law on savings banks shows a complex landscape, pictured by basic State Law supplemented with Regional statutory instruments. Notwithstanding the abundance of norms, mergers are not uniformly nor completely regulated, making application by analogy of Company Law necessary. The only State Law provision regulating interregional substantial matters related to mergers between savings banks is the Additional Provision 5 of the LORCA (the Act on savings banks corporate governance structure). But such provision is insufficient and not easy to integrate with other pieces of legislation. I. Introducción El sector de cajas de ahorro muestra, en perspectiva histórica, una manifiesta tendencia a la concentración. A la hora de escribir estas líneas, el censo se compone de menos de 50 entidades. A principios de los años 80 del siglo XX, su número era aproximadamente el doble. Por razones evidentes, a medida que el proceso de concentración ha ido avanzando, el marco geográfico ha ido ampliándose. Si antaño se producían fusiones o absorciones de carácter local – como prototipo, en el seno de una misma provincia, entre una caja de fundación municipal y otra de carácter provincial-, después la referencia ha sido el territorio de la Comunidad autónoma correspondiente. Cabe añadir, además, que la mayoría de las fusiones observadas –con algunas excepciones notableslo han sido por absorción. La distribución de cajas por Comunidades muestra que ese modelo está prácticamente agotado 2 . Por tanto, la lógica económica indica que próximas fusiones, se busquen por conveniencia o por necesidad, deberán involucrar a cajas con domicilio social en distintas Comunidades autónomas. Este tipo de concentraciones, que no plantean mayores problemas jurídicos en otros tipos de entidades de crédito, siempre comportan interrogantes cuando se trata de cajas, debido a la configuración del Derecho en la materia. El número de cajas por Comunidades autónomas es el siguiente: existe una única caja en Asturias, Cantabria, La Rioja, Navarra, Madrid y Murcia; hay dos cajas en Aragón, Castilla-La Mancha, Galicia, Canarias, Baleares, Extremadura y la Comunidad Valenciana; tres en el País Vasco; cinco en Andalucía; seis en Castilla y León; y diez en Cataluña. 2 Las dificultades técnicas, no obstante, han venido superándose, de hecho, en la práctica, a la vista de las numerosas y exitosas fusiones que ha conocido la historia del sector en España. Si las fusiones interregionales despiertan especiales inquietudes es, por tanto, por el conflicto competencial subyacente. La fusión de cajas implica, por definición, la desaparición de alguna de ellas y, por tanto, la “pérdida” o “menoscabo” para uno o más Gobiernos autonómicos de sus capacidades de actuación sobre este tipo de figuras. El Estado, por su parte, ha intentado contribuir a la solución de ese potencial conflicto –y, por tanto, a facilitar un eventual proceso de fusión interregionalmediante la modificación de la legislación básica y, en concreto, a través de la Disposición Adicional 5ª de la Ley 31/1985, de 2 de agosto, de Regulación de las Normas Básicas sobre Órganos Rectores de las Cajas de Ahorro (“LORCA”), introducida por la Ley 44/2002, de 22 de noviembre, de Medidas de Reforma del Sistema Financiero (la conocida en su día como “Ley Financiera”). En el presente trabajo, tras plantear brevemente el estado de la situación en materia de Derecho de cajas en general, y regulación de la fusión, en particular, realizamos un análisis de la virtualidad y eficacia previsible del citado instrumento legislativo. II. El complejo estatuto jurídico de las cajas de ahorro De todas las entidades de crédito operantes en España –cabría decir, en rigor, en Europa- las cajas son, sin duda, las de estatuto jurídico más complejo. Por una parte, se trata de instituciones sui generis sin acomodo claro en las tipologías que conoce el Derecho comparado 3 -ciertos rasgos de su naturaleza han ocupado en diversas ocasiones a nuestra Jurisprudencia, incluida la Constitucional, a distintos efectos 4 -, por más que presenten afinidades con las figuras fundacionales 5 . Por otro lado, se trata de entidades de crédito de base regional, 3 Tanto en España como en los demás países de la Unión Europea, puede afirmarse que, fuera de casos singulares –bancos postales, entes gubernamentales…- las entidades de crédito responden a alguno de los esquemas siguientes: sociedades de capital, con accionariado público o privado, entidades de naturaleza cooperativa o de naturaleza mutualista. 4 Así, en la STC 18/1984, el Alto Tribunal hubo de ocuparse de su carácter público o privado, y en la STC 48/1998 entró a dilucidar si se trataba de entes asimilables a las fundaciones. Con independencia de los puntuales pronunciamientos del Tribunal en las circunstancias de cada caso, solo cabe subrayar la originalidad de la figura. 5 Podríamos decir que existe un cierto consenso en considerarlas “fundaciones con especialidades notables”. sometidas al Derecho de las Comunidades autónomas en virtud de la distribución constitucional de competencias en materia de crédito y banca 6 . Además, y a diferencia de las cooperativas de crédito, que comparten con ellas ese sometimiento al Derecho regional, no se trata de que esa sujeción opere sólo en algunos casos, sino que se aplica con carácter general, cualquiera que sea el ámbito geográfico de actuación de la caja 7 . Al mismo tiempo, se trata, como es notorio, de entidades de crédito con capacidad plena 8 –igual que los bancos, sus más próximos competidores- y, por tanto, se ven sometidas al marco regulador de este tipo de empresas, establecido en Derecho estatal, y a la supervisión del Banco de España. Se da, además, la circunstancia de que el Derecho estatal sobre cajas de ahorro adolece de una falta de sistemática y de una dispersión mayor que el que afecta a otras entidades de crédito. Aun cuando la LORCA actúa como pieza básica del sistema, existe otra serie de normas, tanto anteriores como posteriores, cuyo encaje con la normativa autonómica no siempre es fácil. Grosso modo, podemos afirmar que los ámbitos competenciales respectivos –a partir de la publicación de la LORCA y su corrección parcial por la STC 49/1988- se ordenan así: • En su dimensión externa –esto es, en su actuar como entidades de crédito- las cajas se someten a Derecho estatal 9 . Esto incluye lo relativo a normas prudenciales (coeficientes, recursos propios, límites a la concentración de riesgos…), contables y de información, de comportamiento en los mercados de valores y de comportamiento con la clientela, este último capítulo sin perjuicio de ciertas normas autonómicas. Véase el artículo 149.1.11ª CE. Las cooperativas de crédito -sometidas en todo caso a la Ley 13/1989, de 26 de mayo, de Cooperativas de Crédito estarán sometidas, supletoriamente, al Derecho general estatal (Ley 27/1999, de 16 de julio, de Cooperativas), o bien al Derecho autonómico, en función de su ámbito de actuación. 8 Tal como se establece en el artículo 1.2 c) del Real Decreto Legislativo 1298/1986, de 28 de junio. 9 Leyes nacionales, reglamentos y, en particular, circulares del Banco de España o de otras Autoridades competentes. 6 7 • En su dimensión interna –es decir, como personas jurídicas en sí mismas consideradas-, se aplica el Derecho autonómico, si bien dentro de las bases fijadas por el Estado 10 . De la división anterior –que requeriría matices y precisiones- se sigue que el Derecho autonómico será en extremo relevante en todo lo tocante, entre otros temas, a: fundación y disolución de la caja, órganos de gobierno y –por tomar prestado un término propio del ámbito societario- “modificaciones estructurales” (fusión, escisión, cesión global de activos y pasivos…) Según es doctrina reiterada del TC, no basta la habilitación genérica contenida en la Constitución para que una Comunidad autónoma ejerza una posible competencia. Hace falta, además, que dicha competencia sea asumida en el correspondiente estatuto. Pues bien, es conocido que, en el tema que nos ocupa, todas las Comunidades autónomas de España, previa asunción de la competencia correspondiente en su Norma Básica, han dictado legislación específica 11 . Toda vez que nuestro proceso autonómico no ha dejado “espacios exentos”, se sigue que no existen cajas de ahorro ajenas al proceso o puramente de Derecho estatal 12 . La Disposición Final 5ª de la LORCA establece que “A los efectos de la presente Ley, se entiende que las competencias de las Comunidades autónomas se circunscriben a las Cajas de Ahorro que tengan su domicilio social en el ámbito territorial de la Comunidad y para las actividades realizadas en el mismo”. De acuerdo con el FJ 34º de la STC 49/1988, el precepto debe interpretarse como una norma de conflicto, de manera que la lectura acorde con la Constitución sería no tanto limitar la competencia autonómica –a saber: que sólo tendría competencia la Comunidad autónoma del domicilio social y sólo para la actividad realizada en su territorio- sino articular las competencias de diferentes Comunidades. Esto es, mientras que una Comunidad, la del domicilio social como conexión básica, está llamada a regular preeminentemente, no queda excluida la competencia 10 El TC ya tuvo ocasión de señalar, precisamente, que la Constitución no permite una división tan nítida como una mera separación de aspectos ad extra (estatales) frente a aspectos ad intra (autonómicos). La competencia estatal alcanza también elementos organizativos internos de la caja de ahorros. (STC 49/1988, FJ 2º). 11 Normalmente a través de una o varias leyes de cajas de ahorro, complementadas con normas reglamentarias. Como excepción, Navarra y Baleares carecen de un instrumento específico con rango de ley. 12 A excepción de la propia Confederación Española de Cajas de Ahorro, que no es, en rigor, una caja, sino una entidad asimilable a éstas. de otras, en la medida en que la caja en cuestión desarrolle actividades en su ámbito territorial. Dicho de otro modo, la disposición citada no crea un hueco que pueda ser llenado por la competencia del Estado –como complemento de la de la Comunidad de origen-, sino que abre el camino a la conexión con múltiples ordenamientos, de suerte que, en diverso grado, una caja actuante en distintas Comunidades de España puede quedar afectada por los marcos normativos de todas ellas. Lo anterior no implica, insistimos, desconocer que la Comunidad del domicilio será la que determine los aspectos fundamentales del gobierno interno y, en general, las modificaciones estructurales que afecten a la caja en cuestión. El gobierno interno de las cajas de ahorros es el denominador común de las legislaciones autonómicas, en el sentido de que todas ellas, sin excepción, abordan el problema, dentro del marco fijado en la propia LORCA. Recordemos que esta norma estatal establece cuáles son los órganos de gobierno de las cajas y los grupos de interés que, como mínimo, habrán de tomar parte en los mismos. Dichos órganos son tres: la asamblea general, el consejo de administración y la comisión de control. La LORCA regula, además, la figura del director general, hoy algo desdibujada, pero antaño piedra angular del gobierno de la entidad 13 . Los grupos de interés que, como mínimo, conforme al artículo 2º de la LORCA, han de estar presentes en la asamblea –y, por extensión, que contribuirán a determinar la composición de los otros dos órganos de gobierno- son: corporaciones municipales en cuyo término tenga oficinas la entidad, impositores, fundadores y empleados. A partir de aquí, son las leyes autonómicas las que: (a) Distribuyen competencias entre órganos; materia ésta que suele ser pacífica y en línea con criterios similares a los aplicados por las sociedades de capital. 13 El director general sigue siendo, por lo común, un elemento fundamental y, en muchos casos, ápice de la estructura profesional interna pero, en los últimos tiempos, además de no presentar la característica de permanencia –estabilidad prolongada en el cargo- convive con consejos de administración más activos y, sobre todo, con figuras de presidentes que son también primeros ejecutivos. (b) Determinan con precisión, dentro de los mínimos citados, los grupos que, finalmente, tienen representación –invariablemente, junto a los reseñados, aparecen de un modo u otro, los Poderes públicos de la respectiva Comunidad autónoma (Consejo de Gobierno, Parlamento, entes administrativos, etc.)- y la entidad de dicha representación, esto es, la distribución cuantitativa de puestos entre unos y otros grupos 14 . (c) Fijan las normas de elección y nombramiento, en especial, de los consejeros generales 15 ; y los criterios particulares para ostentar el cargo de miembro del consejo de administración. Éste es, decimos, el contenido mínimo invariable, común a todas las legislaciones autonómicas –como, por otra parte, no podía ser de otro modo, por ser imprescindible-. Más allá de este punto, sin embargo, el Derecho autonómico en la materia presenta disparidades en extensión y complejidad. Esa divergencia en contenidos, unida a una legislación estatal fragmentaria hace que, contra lo que pudiera parecer a la vista de la proliferación de normas, ciertas materias, entre ellas la fusión, no presenten un perfil institucional acabado y una regulación completa. III. El caso base: fusiones dentro de la misma Comunidad autónoma No existe en el marco de las cajas de ahorro una norma única equivalente a la que regula la fusión de las sociedades de capital, en todos sus aspectos 16 . El Derecho vigente muestra un conjunto de disposiciones parciales, que debe ser integrado por recurso a la analogía no tanto con la normativa aplicable a fundaciones –en atención a la naturaleza de los entes fusionados- como a sociedades anónimas, haciendo primar, con las necesarias especialidades, el carácter de entidad de crédito (empresarial, por tanto), sobre el fundacional 17 . 14 Quizá con mejor intención que eficacia práctica, la Ley 44/2002, de 22 de noviembre modificó la LORCA para imponer un tope del 50 % de los votos en la asamblea asignables a entes sometidos a control político. 15 Denominación que reciben los miembros de la asamblea. 16 Sección II del Capítulo VIII del Texto Refundido de la Ley de Sociedades Anónimas –“LSA”-, aprobado por Real Decreto Legislativo 1564/1989, de 22 de diciembre. 17 A los efectos contables, por ejemplo, la regulación es enteramente común, introduciéndose las necesarias matizaciones. Véase, a este respecto, la Norma Cuadragésima Tercera de la Circular 4/2004, de 22 de diciembre, del Banco de España, en especial, su apartado 4, último párrafo. El marco autonómico es, en esta materia, divergente. CAÑABATE POZO 18 ha realizado, sobre la base del Derecho vigente, una clasificación de las diferentes leyes regionales, agrupándolas en varias clases en función de afinidades. Siguiendo a esta autora, podemos diferenciar: (a) La legislación de Andalucía, Castilla y León, Galicia, Murcia, Cantabria, Madrid y la Rioja presenta un régimen jurídico completo, con regulación específica de todas las fases del “ciclo vital” de las cajas. Por tanto, la fusión queda contemplada y existe un procedimiento establecido – no necesariamente idéntico para todas las Comunidades citadas-. Así, se regulan las distintas clases de fusión 19 , el proyecto, los acuerdos y el régimen de autorización administrativa, dejando un iter que, salvada la especialidad de la autorización 20 , es plenamente análogo al de las sociedades anónimas. (b) Poseen regulaciones que alcanzan la autorización y el régimen de acuerdos, pero que no contemplan el procedimiento en su integridad, por una parte Aragón y Canarias, por otra el País Vasco y la Comunidad Valenciana y, por otra, Castilla-La Mancha, Cataluña, Extremadura y Asturias, conforme a las agrupaciones que, en razón de semejanza, realiza la autora. (c) Finalmente, Navarra y las Islas Baleares presentan regulaciones muy escuetas, por las particularidades de su regulación interna. En Navarra, el Derecho vigente 21 se limita a residenciar la competencia de autorización en la Consejería de Economía y Hacienda –con necesidad de aprobación por parte de la asamblea-. En parecidos términos se plantea la situación balear 22 . 18 C AÑABATE P OZO , R. El Régimen Jurídico de la Fusión de Cajas de Ahorros. Marcial Pons, Madrid 2006. Páginas 186-204. 19 En las dos modalidades de constitución de nueva entidad o absorción, pero en todo caso, siempre homogénea (entre cajas). 20 Especialidad, se entiende, respecto a las sociedades anónimas en general, ya que para los bancos, en particular, la fusión debe ser autorizada por el Ministro de Economía, de acuerdo con el artículo 47 c) de la Ley de Ordenación Bancaria de 1946. Para los establecimientos financieros de crédito también es exigible dicha autorización (ex artículo 10.2 del Real Decreto 692/1996, de 26 de abril). 21 La norma aplicable es la Ley Foral 7/1987, de 21 de abril, reguladora de los Órganos de Gobierno de Navarra, desarrollada por normativa reglamentaria. Como rasgo común general podemos extraer, por tanto, dos notas: (a) Por una parte, la fusión de cajas de ahorro es una operación que requiere de una autorización administrativa, invariablemente residenciada en el Gobierno autonómico competente, por lo común a través de la consejería de economía u órgano equivalente. La omisión de esa autorización o la ignorancia de sus términos se proscribe, en ocasiones, mediante el establecimiento de una infracción disciplinaria 23 . Con carácter general, puede afirmarse que el supuesto de hecho contemplado es una fusión homogénea –solo entre cajas- y pertenecientes a la misma Comunidad autónoma, si bien la dicción literal de varias de las normas autonómicas establece como conexión con el ordenamiento regional la simple participación de “una caja” de la región en “un proceso de fusión”, esto es, la sujeción a la autorización del Ejecutivo regional se produciría también en caso de fusión interregional 24 o, en su caso, heterogénea. Como apunta SEQUEIRA MARTÍN 25 , la cuestión de la autorización y su procedimiento no está exenta de dificultades, en especial en cuanto al papel que desempeña en ella el Banco de España 26 . 22 Baleares ha asumido la competencia sobre cajas en su Estatuto, pero no ha dictado norma legal. Sí existe normativa reglamentaria. 23 Potencialmente concurrente, entendemos, con las establecidas en la Ley 26/1988, de 29 de julio, de disciplina e intervención de las entidades de crédito, en especial en el artículo 4. 24 Supuesto que, por lo demás, se contempla expresamente en algunas normas autonómicas. 25 S EQUEIRA M ARTÍN , A. La Relevancia de la Fusión de Cajas de Ahorros. Ref.: http://eprints.ucm.es/6458/1/Fusi%25C3%25B3n_Cajas_para_Calero_R.pdf 26 En principio, a partir del artículo 9 del Real Decreto 1838/1975, de 3 de julio, en conjunción con la STC 48/1988, de 22 de marzo, debe entenderse que esta Autoridad está llamada a emitir un informe sobre el particular, pero no todas las legislaciones autonómicas lo prevén expresamente. Otro aspecto, a nuestro juicio, problemático, y de gran relevancia, es la propia naturaleza jurídica de la autorización. CAÑABATE POZO (Ob. Cit. p 354-355) entiende que es posible sostener tanto que se trata de un acto reglado como se sea un acto discrecional. Como bien dice la autora citada, toda vez que la autorización de la fusión participa, en buena medida, de las mismas características predicables de la autorización de una nueva caja, habría elementos para entender que nos hallamos frente a un acto reglado, pero las constricciones impuestas a la Administración son tan lábiles que no es posible dejar de encontrar importantes elementos de discrecionalidad. Con toda probabilidad, el juicio de CAÑABATE POZO es ajustado. En este tipo de procedimientos, las instancias técnicas de la Administración, necesariamente, tendrán que realizar un juicio sobre parámetros discutibles, pero ello no nos debe llevar a desconocer dos aspectos: en primer lugar que, de acuerdo con el artículo 38 CE, el régimen de autorizaciones debe estar presidido por un favor libertatis nítido y, en segundo lugar, que la denegación, de producirse, debe ser (b) Se precisa la aprobación por parte de la asamblea 27 . En cuanto al procedimiento en sí, como vemos, el Derecho autonómico presenta un grado diverso de desarrollo, existiendo, no obstante, una innegable vis atractiva del Derecho estatal en materia de fusión de sociedades anónimas, que ha venido funcionando por analogía allí donde el Derecho específico presenta lagunas. Vis atractiva que se hace obvia allí donde el Derecho autonómico entra a regular expresamente, empleándolo de forma nítida como modelo 28 . Como bien recuerda SEQUEIRA MARTÍN 29 , la admisibilidad de la analogía y aplicación, por tanto, del régimen de la fusión en la LSA tiene su fundamento en la propia excepcionalidad del régimen jurídico de las cajas de ahorros y su carácter sui generis, lo que evita el recurso al, por otra parte, casi inexistente régimen de la Ley 50/2002, de 26 de diciembre, de Fundaciones 30 . Por tanto, en el orden jurídico-privado la fusión de cajas de ahorros, en general: (a) Comenzará con un proyecto de fusión, formulado por los consejos de administración de las entidades partícipes en el mismo. (b) Requerirá del concurso de los pertinentes expertos independientes y de la formulación de los oportunos balances de fusión. adecuadamente motivada y, en general, conforme a alguno de los motivos tasados –por más amplios que éstos resulten en su definición- que recoge el Derecho comunitario. 27 Exigencia contemplada también en el artículo 34 del Real Decreto 798/1986, de 21 de abril, de desarrollo de la LORCA, si bien esta norma resultaría de aplicación solo en aquellos casos en los que la norma autonómica no contuviera prescripciones al respecto (véase la E.M. del propio Real Decreto). 28 Dice, al respecto, C AÑABATE P OZO que “la legislación específica de carácter estatal y autonómica concerniente al régimen jurídico de las fusiones de Cajas de Ahorros (de aplicación directa y preferente) no soluciona todos los problemas que suscitan procesos tan complejos, dejando sin solución múltiples aspectos presentes en el procedimiento de fusión. Se produce así una vis atractiva de la normativa mercantil societaria sustantiva y registral a la fisión de Cajas de Ahorros, en cuanto existe una afinidad en su sustrato de personificación orgánica y mede mercantilidad que, con frecuencia, reflejan los propios textos legales. Y tanto es así, que incluso la propia normativa autonómica, cuando regula dichos aspectos, lo hace respetando prácticamente el tenor literal de los preceptos contenidos en la LSA”. (Ob. Cit., p. 206) 29 Ob. Cit. 30 En efecto, si las cajas de ahorros fueran fundaciones, sin más matices, la problemática podría ser mayor. (c) Se formalizará en escritura pública, y será objeto de anuncios, debiendo someterse a condiciones, en su caso, previstas en la legislación no bancaria 31 . (d) Deberá inscribirse en el Registro Mercantil, además de en los registros administrativos oportunos 32 . (e) Determinará la extinción y disolución sin liquidación de la o las entidades absorbidas o, en caso de fusión propia, de todas las partícipes, a favor de una caja de nueva creación. En cuanto a la aplicabilidad –de nuevo, por analogía- del derecho de oposición de acreedores regulado en el artículo 243 LSA, no debería ser puesta en duda, por más que resulte sorprendente que ninguna legislación autonómica la haya contemplado de manera expresa 33 . La excepción son los cuotapartícipes, ya que el régimen legal de las cuotas participativas sí ha previsto que, en la eventualidad de una fusión, éstos puedan “ceder” sus cuotas a la caja, a un valor determinado, debiendo verificarse la operación en el plazo de 30 días desde la inscripción del acuerdo en el Registro Mercantil 34 . Obviamente, han de existir especialidades insoslayables. La más reseñable, sin duda, es la ausencia en el marco de la fusión homogénea de cajas 35 de una ecuación o relación de canje –puesto que no hay títulos representativos de la propiedad que canjear 36 -. Ello no significa, sin embargo, que no deba hacerse una valoración del patrimonio de cada caja partícipe, a otros efectos. 31 En su caso, el proyecto puede tener que ser sometido al criterio de autoridades distintas de las de supervisión bancaria, señaladamente de las de Competencia. 32 El de cajas de ahorro del Banco de España y el, o los, registros administrativos autonómicos pertinentes. 33 C AÑABATE P OZO (Ob. Cit., p. 329) aventura que quizá pueda entenderse que el sometimiento a la autorización administrativa sea garantía suficiente. Con independencia de la escasa trascendencia práctica del tema, no parece que el argumento sea plausible, ya que, como queda dicho, también las fusiones bancarias son objeto de autorización administrativa, sin que ello haga que el derecho de oposición de la LSA quede excluido. 34 Véanse los apartados 4 y 9 del artículo 7 de la Ley 13/1985, de 25 de mayo, desarrollados por el artículo 13 del Real Decreto 302/2004, de 20 de febrero. Las cuotas no cedidas a la caja –y subsiguientemente amortizadas en la medida en que su cuantía exceda de los límites autorizados de autocartera- serán canjeadas por cuotas de la caja resultante. 35 Para una nota sobre fusiones heterogéneas, véase S EQUEIRA M ARTÍN , A., Ob. Cit., p. 16 y ss. Un estudio más completo de los únicos supuestos conocidos en la práctica (absorciones de cooperativas de crédito por cajas de ahorro) puede verse en VAÑÓ VAÑÓ, M.J. Fusión Heterogénea y Cesión Global en el Sector Bancario. Tirant lo Blanch, Valencia, 2001. P. 209 y ss. IV. La fusión interregional: la Disposición Adicional 5ª de la LORCA 1. Generalidades De lo dicho hasta ahora cabe concluir que nos encontramos frente a un marco jurídico fragmentario que no obstante -y es importante subrayarlo- no se ha erigido en un obstáculo insalvable. Las fusiones entre cajas de ahorros se han podido llevar a cabo de manera pacífica y sin dar lugar a disputas jurídicas, al menos en el seno de una única Comunidad autónoma, sea con amparo en la legislación autonómica, sea descansando, a efectos de procedimiento, en la legislación estatal aplicable a sociedades anónimas. ¿Cambiaría en algo el panorama de abordarse una fusión interregional? ¿Existe, en nuestro marco jurídico, alguna dificultad adicional a las ya contempladas? De entrada, no cabe duda sobre la posibilidad de fusiones interregionales. Toda vez que nuestro Derecho conoce la figura de la fusión de cajas, es decir, que está admitido que la naturaleza jurídica de este tipo de instituciones no impide dicha operación, hay que concluir necesariamente que debe ser posible que se fusionen cajas de diferentes Comunidades autónomas. En primer lugar, otra conclusión sería difícilmente conciliable con el marco constitucional. Las cajas son entidades de crédito sometidas al Derecho regional, pero no constreñidas –desde hace ya muchos años- a un espacio geográfico concreto; de hecho, la inmensa mayoría de ellas gozan de presencia, de más o menos importancia, en más de una Comunidad autónoma; y les es plenamente aplicable el principio de libertad de empresa en su más amplia extensión (artículo 38 CE). Tienen, por otra parte, sin más limitaciones que las que su propia naturaleza imponga, la capacidad de actuación inherente a todas las personas jurídicas (artículo 35 y ss. del Código Civil “CC”). Pero es que, además, la posibilidad está contemplada expressis verbis, tanto en normas de Derecho autonómico como en normas de Derecho estatal. La más relevante de esas normas es, sin duda, la Disposición adicional 5ª de la LORCA, cuyo tenor literal es el siguiente: “Cuando se produzca una fusión entre Cajas de Ahorros que tengan sus sedes sociales situadas en diferentes Comunidades autónomas, la autorización para la misma habrá de acordarse conjuntamente por los Gobiernos de las Comunidades autónomas afectadas. En el acto que autorice la fusión se determinará la proporción que corresponderá a las Administraciones Públicas y Entidades y Corporaciones de Derecho público de cada Comunidad en los órganos de gobierno de la Caja de Ahorros resultante.” Es la más relevante, decimos, porque es la única norma de Derecho estatal – por lo demás introducida en fecha relativamente reciente 37 - destinada a regular sustantivamente algún aspecto de la fusión entre cajas con domicilio en diferentes Comunidades autónomas. Como puede observarse, la norma se limita a conceder de modo expreso competencia –“conjuntamente”- a los Gobiernos de las Comunidades autónomas afectadas y a ordenar, sin establecer proporciones prefijadas, que estén presentes en los órganos rectores resultantes las personas de Derecho público pertinentes de todas las Comunidades. Quedan sin responder casi todas las demás preguntas relativas al proceso, incluidas, paradójicamente, aquellas que sí han obtenido respuesta en alguna norma autonómica en particular, como hemos visto más arriba. A la vista de la parquedad de su texto, es legítimo preguntarse si la norma citada aporta realmente algún grado de eficacia. ¿Podría desenvolverse una fusión entre cajas de ahorro de diferentes Comunidades autónomas en su ausencia? ¿Facilita realmente esa operación 38 ? A nuestro entender, la respuesta a la primera pregunta debería ser positiva. Una respuesta afirmativa a la segunda es, cuando menos, cuestionable. 2. La autorización conjunta En primer lugar, en cuanto a la competencia de autorización –y en el estado actual de desarrollo del Derecho autonómico en la materia-, difícilmente podría llegarse a otra conclusión que la de que deben concurrir, de modo necesario y cumulativamente las de los Ejecutivos autonómicos del domicilio de La DA 5ª de la LORCA fue incorporada, recordemos por el artículo 8, Decimosexto de la Ley Financiera. En dicho artículo se acometieron otras reformas de la LORCA, encaminadas a limitar el nivel de intervención política en los órganos rectores de las cajas. 38 Partimos, desde luego, de que la intención del Legislador fue esa. 37 todas las cajas participantes. Y ello porque, como hemos tenido ocasión de comentar, muchas normas autonómicas prescriben la autorización no tanto a la fusión –contemplada como operación, en conjunto- como a la participación de una caja de su comunidad en ella, es decir, la caja en cuestión debe obtener una autorización previa para proceder. En algunos casos (por ejemplo, Cantabria o Baleares) la norma autonómica prevé de modo expreso el supuesto de fusión interregional, exigiendo de modo también expreso la concurrencia de autorizaciones de los Gobiernos regionales de los domicilios de todas las cajas afectadas. La LORCA no añade, pues, demasiado al fondo de la cuestión, aunque sí plantea dos matices que, en rigor, no puede afirmarse que simplifiquen el problema: (a) En primer lugar, la referencia a la autorización acordada “conjuntamente” 39 . Parece lógico pensar que la Ley no esté buscando una mera concurrencia cumulativa de actos administrativos diferentes dictados por las distintas Comunidades autónomas de modo independiente, sino de un acto único -o de actos idénticos en sus términos-, producido a través de un acuerdo entre las distintas administraciones involucradas. Podría pensarse que este párrafo carece de relevancia práctica puesto que, al fin y al cabo, la voluntad de los Ejecutivos autonómicos ha de concurrir de un modo u otro. Sin embargo, el mandato legal reviste una complejidad particular ya que, se pide de los Ejecutivos, como acabamos de decir, un acto administrativo consensuado, que debe contener, además –y sobre esto volveremos más abajo- los criterios de reparto de presencia en los órganos rectores de la caja resultante, lo que sin duda ya no cabe inferir, sin más, del resto del Derecho vigente. (b) La segunda de las cuestiones potencialmente relevantes es la definición del conjunto de Comunidades autónomas partícipes en el proceso. En efecto, la Ley establece, como supuesto de hecho, la fusión de cajas de ahorro con domicilio en dos Comunidades, al menos, pero dice después que deben tomar el acuerdo los Gobiernos de las Comunidades afectadas. ¿Son éstas única y exclusivamente aquéllas en las que tienen sus domicilios las cajas que se fusionan o, por el contrario, todas aquellas en las que la fusión tenga efectos relevantes? Entender que están llamadas sólo las Comunidades autónomas en las que las cajas se encuentran domiciliadas es, ciertamente, la lectura más simplificadora y, con toda probabilidad, la más lógica; pero no puede negarse que, según los casos, pueden existir también poderosas razones de índole económica que –en especial cuando la autorización administrativa se interpreta como mecanismo de protección de un interés 40 - aconsejarían dar voz a las regiones en las que las cajas en cuestión tengan, cuando menos, una actividad relevante 41 . La necesidad de que la autorización sea acordada de modo conjunto nada dice, no obstante, sobre la aplicabilidad, o no, de los criterios que, en su caso, puedan existir en las legislaciones autonómicas como orientadores de la actuación del respectivo Ejecutivo. En líneas generales, las Comunidades autónomas han configurado la potestad de autorizar una fusión como ampliamente discrecional, con sujeción a unas directrices más o menos vagas 42 . No obstante, algunas legislaciones, como la cántabra, son más prescriptivas, y exigen del Gobierno autonómico que, antes de autorizar la fusión, se cerciore del cumplimiento de requisitos tales como que existan garantías sobre “la estabilidad laboral” de las plantillas afectadas o sobre la “continuidad de las obras sociales” 43 . A nuestro juicio, el texto de la Disposición comentada no habilita al Ejecutivo autonómico para soslayar los criterios contenidos en la norma con rango de ley, en caso de que existan. El Legislador estatal ser remite al “acuerdo” de los Gobiernos regionales, sin que ello pueda ser base ninguna para llevar las excepciones a las leyes autonómicas más allá de lo imprescindible. Ahora bien, no cabe duda de que el silencio del Legislador estatal nos aboca, fácilmente, a que la fusión interregional deba satisfacer todos y cada uno de los criterios contenidos en todas y cada una de las legislaciones autonómicas afectadas. Por lógica, si todos los Gobiernos han de concurrir en el acto administrativo y lo hacen vinculados por sus leyes respectivas, ése sería el resultado. Es posible plantear, no obstante, si un Gobierno autonómico debe cuidarse del Posibilidad o exigencia ya contemplada en algunas normas autonómicas. El interés público de las Comunidades afectadas y, por extensión, de sus habitantes. 41 Conviene recordar que: (a) ciertas normas autonómicas imponen algunos requisitos a las cajas de ahorros de fuera de la Comunidad en cuestión pero que desarrollan actividad en la misma y (b) que las cajas deben acoger en sus órganos representativos a representantes de todos los territorios en los que actúan. 42 Véanse las reflexiones vertidas supra sobre este particular. 43 Artículo 10 de la Ley 4/2002, de 24 de julio, de Cajas de Ahorros de Cantabria. 39 40 cumplimiento de condiciones contenidas en su legislación con carácter general o sólo por lo que hace a su propio territorio. Esto es, si la legislación autonómica, pongamos por caso, impone garantías en la continuidad de las inversiones en obra benéfico-social como condición necesaria para la autorización (caso de Cantabria, por ejemplo, ya reseñado), ¿ha de cerciorarse el Ejecutivo autonómico de que dichas garantías existen para todos los territorios afectados o basta con que lo compruebe respecto al suyo? Nótese que lo dicho conlleva una extraordinaria complejidad del acto administrativo en cuestión, pero la admisión de la mayor, esto es, que los requisitos de una determinada legislación autonómica se extiendan íntegramente a una fusión supra autonómica pugna claramente con el principio de territorialidad 44 . 3. El procedimiento de fusión En cuanto al procedimiento que ha de seguirse, sencillamente, la LORCA guarda total silencio. Como hemos expuesto más arriba, quizá esto no suponga un problema mayor, toda vez que pueden identificarse unos mínimos que forman el “Derecho común” en la materia, claramente inspirados en la legislación de sociedades anónimas. Creemos poder afirmar sin excesivo temor a equivocarnos que, en lo que al proceso se refiere, la fusión entre cajas de Comunidades diferentes no presentaría ni más ni menos dificultades que las que, de por sí –al menos allí donde la legislación autonómica es incompleta, lo que suele ser la regla- presenta la fusión de cajas en una sola Comunidad. En todo caso, el recurso a la analogía como mecanismo para integrar el Derecho existente deberá aparecer aún más, si cabe, como la técnica más correcta para integrar aquellos aspectos en los que el Derecho de cajas resulte insuficiente. En líneas generales, y a este respecto, se plantean dos órdenes de cuestiones: (a) En primer lugar en cuanto a los requisitos que deben concurrir en la esfera interna de cada entidad partícipe para dar lugar a una fusión válida. El prototipo será el régimen de mayorías exigido en consejo y asamblea para, respectivamente, formular válidamente el proyecto de fusión y aprobarlo. Dichas materias deben regirse, entendemos, por el Derecho autonómico de aplicación a cada caja, si es que existe o, supletoriamente, por el Derecho estatal que quepa aplicar por analogía. Así, por ejemplo, 44Y, por cierto, anticipándonos a nuestras propias conclusiones, nos ofrece una nítida muestra de por qué el Estado debería haber sido mucho menos parco en su Legislación. mientras que la ley aragonesa exige una mayoría de dos tercios de votos favorables en la asamblea de la caja que decide la fusión 45 , la gallega requiere un quórum de dos tercios, pero el voto favorable de la mayoría absoluta de asistentes 46 ; entendemos que una eventual fusión entre una caja aragonesa y otra gallega debería, en primer lugar, ser aprobada por las respectivas asambleas conforme a los respectivos regímenes de mayorías. Parece que esta es la solución a la que conduciría la técnica conflictual prevista en los artículos 9, 13 y 14 CC. (haciendo aquí la ley autonómica las veces de “ley personal”). (b) En cuanto a otros aspectos de carácter jurídico-privado en torno al proyecto. A este respecto –y aun cuando puede que se trate de materia de escasa relevancia práctica, toda vez que, como queda dicho, de facto, los requisitos procedimentales terminan siendo, de modo invariable, análogos a los de las sociedades de capital-, y de nuevo, ante el silencio del Legislador estatal, la técnica de conflicto nos debería, quizá, conducir a que prime la normativa de la Comunidad autónoma en la que vaya a situarse el domicilio de la caja resultante –en caso de que la tenga (en su defecto, habrá que estar a la tantas veces citada aplicación analógica de la norma de sociedades anónimas, que hará las veces de norma regional-. El artículo 11 CC puede proporcionarnos un fundamento para esta conclusión. El citado precepto acoge la denominada regla auctor, en cuya virtud, la Autoridad que deba conocer de un acto jurídico determinará las formalidades del mismo. Es verdad que no es meramente cuestión de forma lo que nos ocupa, sino de sustancia, pero cabe apuntar que, puesto que la operación deberá acceder a los registros administrativos de la Comunidad autónoma en cuestión, cierta tiene lógica plantear que se trate de un acto perfecto conforme a las reglas aplicables en la misma. 4. Los órganos rectores de la caja resultante Finalmente, cabe interrogarse sobre qué ocurriría con los órganos rectores de la caja supérstite o de la caja resultante. La DA 5ª de la LORCA encomienda a los Ejecutivos autonómicos que establezcan, en el acto administrativo de autoArtículo 14 de la Ley 1/1991, de 4 de enero, reguladora de las Cajas de Ahorros en Aragón. Artículo 52 del Decreto Legislativo 1/2005, de 10 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de las leyes 7/1985, de 17 de julio, y 4/1996, de 31 de mayo, de cajas de ahorros de Galicia 45 46 rización de la fusión, la proporción que corresponderá a las Administraciones Públicas y Entidades y Corporaciones de Derecho público de cada Comunidad en los órganos de gobierno de la Caja de Ahorros resultante. La voluntad del Legislador es relativamente clara y comprensible: los órganos rectores deben acoger representación de los Poderes públicos de las Comunidades partícipes. Sin embargo, la cuestión debe cohonestarse con el Derecho autonómico aplicable. Hemos apuntado más arriba que no existen en nuestro Derecho de cajas de ahorro espacios reservados en exclusiva al Derecho estatal. Por definición, la fusión reunirá las cajas de ahorros partícipes en una única –bien la supérstite, bien una caja de nueva creación- que, a través de la conexión principal de domicilio, podrá reclamarse de algún Derecho autonómico concreto. Es importante subrayar que la DA 5ª de la LORCA no prevé la creación de cajas de Derecho estatal –lo que puede resultar obvio-, pero tampoco, entendemos, la creación de cajas permanentemente sometidas a un marco jurídico con especialidades respecto a las demás cajas. La caja de ahorros resultante de una fusión será eso, una caja de ahorros, y como tal sometida al marco jurídico aplicable a este tipo de entidades. En concreto –y dado que no hay base legislativa bastante para entender que pueda ser de otra manera- la caja resultante quedará, en los aspectos más relevantes de su organización, sometida al Derecho autonómico de la Comunidad donde se encuentre su domicilio social. La única especialidad, entendemos, con proyección más allá del momento fundacional es, precisamente, la presencia en los órganos rectores de los Poderes públicos y otros entes de Comunidades autónomas distintas de las del domicilio social. Dicha presencia puede no estar prevista en absoluto en la norma autonómica afectada 47 . A título de ejemplo, la Ley de Cajas de Ahorro de Andalucía –Ley 15/1999, de 16 de diciembre- prevé, en su artículo 57, que, en la asamblea general de las cajas andaluzas, estarán representados: • Corporaciones municipales de los ayuntamientos en cuyo término la caja tenga oficina abierta • Impositores • La propia Junta de Andalucía (el Ejecutivo andaluz) En algunos casos (Cantabria, Castilla y León, Castilla-La Mancha, Comunidad Valenciana, La Rioja…) sí lo está, pero normalmente en los mismos términos que en la propia LORCA, esto es, se prevé que, en caso de fusión, los órganos de gobierno deberán acoger a la representación de las Comunidades autónomas, pero no se dice en qué modo exacto. 47 • Fundadores • Empleados • Otras organizaciones Conforme al artículo 2 del Decreto 217/2003, de 22 de julio, las “otras organizaciones” a las que se refiere el artículo 57 de la Ley son organizaciones empresariales, sindicales y de consumidores y usuarios representadas en el Consejo Económico y Social de Andalucía. Los citados grupos forman numerus clausus, toda vez que se les asigna el 100 por 100 de consejeros generales. Parece claro, por tanto, que la entrada en los órganos rectores de entes representativos de otra Comunidad autónoma –cabe suponer que aquellos previstos en la legislación de dicha Comunidad- debería implicar, en el caso andaluz y en otros, una excepción a las normas regionales. En caso de que la caja absorbente o la caja supérstite fuera, continuando con nuestro ejemplo, andaluza, dicha caja tendría una configuración de órganos rectores distinta de las de las cajas andaluzas en general. Como queda apuntado más arriba, los Gobiernos autonómicos afectados deben, en el acto que autorice la fusión, determinar también “las proporciones” que deben corresponder a cada Comunidad autónoma en los órganos correspondientes. En realidad, la cuestión es más complicada ya que, a nuestro entender, deben integrar en lo posible esa decisión con el Derecho autonómico existente. Los Gobiernos autonómicos deben dictar un acto de naturaleza jurídica compleja. Se trata de un acto administrativo singular, en el que autorizan una determinada operación (una fusión) y dictan un régimen ad hoc para los órganos rectores de “esa” caja y sólo de esa. El acto se dicta al amparo de una norma estatal, la LORCA, de carácter básico pero que, en este caso, deja en suspenso las competencias legislativas de las Comunidades afectadas, siquiera parcialmente puesto que ordena a los Gobiernos que determinen una composición de órganos rectores que puede no estar prevista en la Ley autonómica que, finalmente, será aplicable con carácter general a la caja en su devenir. Aunque la LORCA no lo diga expresamente, no parece que pueda entenderse que los Gobiernos autonómicos gocen de una discrecionalidad absoluta a la hora de determinar la asignación de esas proporciones. Deben observar, en primer lugar, los términos de la propia LORCA y, en segundo lugar, en lo posible, la Ley autonómica afectada. El reparto proporcional no debería afec- tar, entendemos, a los grupos de interés en que, de suyo, ya deben acoger a los grupos correspondientes de todas las Comunidades afectadas (ayuntamientos, fundadores, empleados e impositores 48 ). Dicho de otro modo, la Comunidad autónoma a cuyo Derecho va a someterse la caja resultante debería dar entrada a las demás a través de los mecanismos representativos que la Ley otorga a sus propios entes y órganos. No parece que el tenor literal de la LORCA dé pie a una alteración más profunda de los mecanismos ordinarios. En todo caso, dos cuestiones parecen claras: que los Gobiernos autonómicos pueden dictar el acto sin más limitaciones que las que, en general, traban a los actos de similar naturaleza, por una parte y, por otra, que la situación que se plantea podría ser notablemente distinta en caso de que la DA que venimos comentando no existiese. En ausencia de esta previsión legislativa, sería sostenible en Derecho –al menos en aquellos casos en los que las leyes autonómicas no determinen otra cosa-, creemos, el sometimiento puro y simple de la caja resultante a la Ley de la Comunidad del domicilio en materia de órganos rectores, aunque ello pudiera implicar la falta de presencia de entes de las Comunidades autónomas de origen de las cajas extinguidas, conclusión quizá difícil de sostener políticamente, pero que no parece en absoluto un imposible jurídico. La LORCA no previó la presencia necesaria de entes representativos de la Comunidad autónoma en los órganos de gobierno de las cajas. En la mayoría de los casos, las Autoridades autonómicas se arrogan un papel tutelar y de control que justifica no sólo el ejercicio de la competencia legislativa, sino también la presencia directa de dichas Autoridades en los órganos rectores. No se sigue de dicho planteamiento que, en caso de fusión, resulte necesario que todos los Ejecutivos sigan presentes, toda vez que dichas funciones tutelares y protectoras pueden ser ejercidas por uno solo de ellos. No es justificación suficiente, entendemos, el cuidado del interés público de la Comunidad autónoma en cuestión, puesto que ese problema se plantea ya hoy día –casi todas las cajas actúan en más de una Comunidad autónoma- sin que se entienda necesario que todas las Comunidades afectadas accedan a los órganos rectores. 48 En líneas generales, las cajas deben acoger en sus órganos rectores a representantes de dichos grupos en todas las zonas donde actúan, bien porque así lo prevén las leyes de cajas de modo expreso, bien porque se sigue de las fórmulas de elección (por ejemplo, los representantes de los empleados suelen elegirse a través de mecanismos relacionados con los propios mecanismos de participación de los trabajadores en la empresa, que engloban todo el ámbito de actuación geográfica de ésta). V. A modo de conclusiones: sobre la necesidad de medidas legislativas complementarias De lo dicho hasta aquí se concluye que la DA 5ª de la LORCA sólo indirectamente puede ser entendida como una norma “simplificadora” de la fusión de cajas de ahorro interregional. De hecho, podría afirmarse que se trata de un precepto cuya virtualidad principal es la de salvaguardar los intereses de los Ejecutivos autonómicos, con toda probabilidad de cara a evitar el ejercicio por éstos de un derecho de veto con el que, parece claro, cuentan. Su eficacia, por tanto, deriva de la prevención del conflicto potencial. Por otra parte, también puede afirmarse que el problema es esencialmente político, no jurídico. Las fusiones entre cajas de ahorros interregionales no son imposibles ni, con toda probabilidad, plantean interrogantes técnicos insuperables. Quizá no muchos más de los que, de por sí, plantea la fusión de cajas en general, operación que, como hemos tenido ocasión de ver someramente, no puede decirse que esté resuelta en nuestro Derecho. En estos días, se oyen voces que instan al Gobierno a promover herramientas legislativas más eficaces que, más allá de facilitar la resolución del citado problema político, lo resuelvan definitivamente, sencillamente sustrayendo la competencia de autorización a los Gobiernos autonómicos. ¿Debería ser la fusión interregional autorizada, en su caso, por el Ministerio de Economía, con el concurso del Banco de España? Sobre el fondo político de la cuestión, nada hay que decir desde nuestra perspectiva. Sí conviene llamar la atención sobre las dificultades jurídicas con que podría topar semejante objetivo. Como hemos expuesto, nuestro Derecho en materia de cajas de ahorros se construye a partir del ejercicio por el Estado de su competencia de dictar legislación básica (ex artículo 149.1.11ª CE), dando lugar después a una profusa legislación autonómica. Este proceso, no exento de litigiosidad constitucional ha resultado en que las “modificaciones estructurales” de las cajas quedan dentro de la órbita autonómica. Son, por tanto, materia no básica, al menos en el estado actual de la Jurisprudencia constitucional. Podría argumentarse, por tanto, que el Estado estaría extralimitándose, ampliando de modo indebido su campo competencial. Frente a esto, algunos autores, todavía en foros no estrictamente académicos – en los que aún se desenvuelve el debate- 49 reclaman una actualización de los criterios sostenidos en las SSTC 48/1988 y 49/1988. Para estos autores, una fusión de cajas de ahorro ha devenido un acontecimiento de trascendencia para la economía nacional y, por tanto, sería materia de carácter básico, en la que el Estado debe ostentar competencia. Compartimos en buena medida, además del criterio de estos autores, el planteamiento de SEQUEIRA MARTÍN 50 , que reclama una ley estatal de cajas de ahorros que supla las muchas carencias de la LORCA. Dicha ley debería contener una regulación integral de la fusión de cajas, aplicable, cuando menos, con carácter supletorio allí donde el Derecho autonómico resulte insuficiente y, añadimos nosotros, en las fusiones de carácter interregional. En suma, la coyuntura económica –el cambio de la realidad del sistema financiero en España- sugiere que podría ser conveniente no ya plantear un marco específico y completo para la fusión interregional, cosa en sí misma muy deseable, sino repensar a fondo nuestro Derecho de cajas de ahorro, actualizando sus claves. 49 50 Por ejemplo, SANTAMARÍA PASTOR, J.A. en el Diario El País del 23 de noviembre de 2008. Ob. Cit.
