Reserva constitucional de la competencia material de la jurisdicción

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Reserva constitucional de la competencia material
de la jurisdicción contencioso-administrativa
Dr. Ernesto Jinesta L.1
Sumario: Introducción. 1.- Relevancia constitucional de la regulación de la competencia
material de la jurisdicción contencioso-administrativa. 2.- “Modelo judicialista” de la justicia
administrativa. 3.- Definición constitucional de la competencia material de la jurisdicción
contencioso-administrativa a través del concepto jurídico indeterminado “función
administrativa”: Jurisdicción plenaria y universal. 4.- Proyección universal subjetiva de la
jurisdicción contencioso-administrativa y el principio de la “unidad de jurisdicciones”. 5.Carácter mixto (objetivo y subjetivo) de la jurisdicción contencioso-administrativa. 6.- Reserva
constitucional de la competencia material de la jurisdicción contencioso-administrativa. 7.Inconstitucionalidad del artículo 3°, inciso a), del CPCA de 2006. 8.- Inconstitucionalidad de la
jurisprudencia de la Sala Primera al interpretar y aplicar el artículo 4°, inciso a), LRJCA de
1966. 9.- Constitucionalidad del artículo 4°, inciso a), de la LRJCA de 1966. 10.- Delimitación
de los criterios constitucionales materiales para deslindar la competencia de la jurisdicción
contencioso-administrativa de la laboral. 11.- Derecho del justiciable a elegir la jurisdicción y
deber de la jurisdicción ordinaria de resolver con celeridad los conflictos de competencia. 12.Proyección del Voto No. 9928-2010 respecto de otros órdenes jurisdiccionales diversos al
laboral.
Introducción
La Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia mediante el Voto
No. 9928-2010 de las 15 hrs. del 9 de junio de 2010, definió, con claridad
meridiana, los contornos y características constitucionales de la jurisdicción
contencioso-administrativa (plenaria, universal, mixta) y del modelo de justicia
administrativa adoptado por el constituyente. El extremo más destacable del
Voto No. 9928-2010 es la regla sentada acerca de la reserva constitucional de
la competencia material de ese orden jurisdiccional por virtud de lo dispuesto
en el artículo 49 del texto fundamental.
El Voto No. 9928-2010, surge con motivo de dos acciones de
inconstitucionalidad que fueron acumuladas contra los artículos 3, inciso a), del
Código Procesal Contencioso-Administrativo (Ley No. 8508 de 28 de abril de
2006, entrada en vigencia el 1° de enero de 2008), 4°, inciso a), de la Ley
Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (No. 3667 de 12 de
marzo de 1966) y la jurisprudencia vertida por la Sala Primera de Casación, a
la luz del último numeral citado en cuanto remitía a conocimiento y resolución
de la jurisdicción laboral cualquier controversia surgida en el seno de una
relación de empleo público o estatutaria.
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Profesor Catedrático de Derecho Administrativo www.ernestojinesta.com
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1.- Relevancia constitucional de la regulación de la competencia
material de la jurisdicción contencioso-administrativa
Uno de los puntos capitales del Voto de la Sala Constitucional No. 99282010, es resaltar la relevancia de la jurisdicción contencioso-administrativa, en
cuanto encarna el control de legalidad de los poderes públicos, que constituye,
junto con el control de constitucionalidad, uno de los ejes fundamentales del
Estado de Derecho.
Es así, como la Sala Constitucional señala lo siguiente:
“Redacta el Magistrado Jinesta Lobo; y,
CONSIDERANDO:
(…) IV.- REGULACIÓN CONSTITUCIONAL DE LA
JURISDICCIÓN CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA Y
LA ATRIBUCIÓN CONSTITUCIONAL DE UNA
COMPETENCIA. El constituyente originario y el poder
reformador se ocuparon de definir la competencia material
y, por consiguiente, la extensión y alcances de dos
jurisdicciones esenciales para el Estado Social y
Democrático de Derecho. En efecto, en los ordinales 10 y
48 se establece la competencia material de la jurisdicción
constitucional y, en el numeral 49, la de la jurisdicción
contencioso-administrativa. Lo anterior deja patente, en la
voluntad del constituyente originario y del poder
reformador, la trascendencia tanto del control de
constitucionalidad como de legalidad de los poderes
públicos en aras de garantizar el goce y ejercicio efectivos
de los derechos fundamentales y humanos consagrados,
respectivamente, en el texto constitucional y los
instrumentos del Derecho Internacional Público. Sin duda
alguna, tales preceptos constitucionales encarnan lo que
la doctrina ha denominado la cláusula regia del Estado
Constitucional de Derecho. En lo que se refiere,
particularmente,
a
la
jurisdicción
contenciosoadministrativa, el artículo 49 constitucional, después de la
reforma parcial por virtud de la Ley No. 3124 de 25 de
junio de 1963, dispone lo siguiente:
“Establécese la jurisdicción contencioso-administrativa
como atribución del Poder Judicial, con el objeto de
garantizar la legalidad de la función administrativa del
Estado, de sus instituciones y de toda otra entidad de
derecho público.
La desviación de poder será motivo de impugnación de
los actos administrativos.
3
La ley protegerá, al menos, los derechos subjetivos y los
intereses legítimos de los administrados”.
De esta manera, la Sala Constitucional, en cuanto último y definitivo
intérprete de la Constitución, deja patente que el constituyente originario o el
poder reformador se encargaron de definir la competencia material de la
jurisdicción contencioso-administrativa (al igual que la constitucional),
fenómeno que no se da respecto del resto de las jurisdicciones (v. gr. penal,
civil, laboral o agraria). Lo anterior obedece, como se apuntó, a la
trascendencia de sendas jurisdicciones (constitucional y contenciosoadministrativa) para actuar la cláusula de Derecho o de juridicidad del Estado.
Esta afirmación, no significa que el resto de las jurisdicciones carecen de
importancia, por el contrario, únicamente, tiene la finalidad de resaltar la
relevancia de las jurisdicciones con que cuentan los ciudadanos o
administrados frente a la arbitrariedad de los poderes públicos.
2.- “Modelo judicialista” de la justicia administrativa
Una de las consecuencias esenciales del Voto de la Sala Constitucional
No. 9928-2010, es indicar que a partir del tenor literal del artículo 49
constitucional, nuestro sistema jurídico optó por un modelo judicialista de
justicia administrativa, con lo que el control de legalidad de la función
administrativa de los poderes públicos le es confiada a un orden jurisdiccional
especializado con una competencia material definida constitucionalmente. Lo
anterior a diferencia de otros ordenamientos jurídicos, que siguiendo el modelo
francés, optaron por un “modelo administrativista”, donde la fiscalización de la
función administrativa le es confiada a un órgano que no está inserto en la
organización jurisdiccional, sino más bien administrativa (v. gr. el Consejo de
Estado Francés).
Sobre el particular, la Sala Constitucional indicó lo siguiente:
“IV.- (…) 1°) El constituyente derivado o poder reformador
optó por un modelo de justicia administrativa “judicialista”,
esto es, encomendándole a un orden jurisdiccional
especializado del Poder Judicial la competencia y
atribución de ejercer la fiscalización de la legalidad de la
función administrativa, esto es, su conformidad sustancial
o adecuación con el bloque de legalidad. Este sistema
ofrece garantías y ventajas comparativas considerables
para el justiciable, tales como la especialización, lo que
acompañado de la carrera judicial dispuesta de manera
infra-constitucional, representa una verdadera garantía de
acierto y de cumplimiento del imperativo constitucional
contenido en el ordinal 41 de la Constitución de una
“justicia cumplida”.”
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3.- Definición constitucional de la competencia material de la
jurisdicción contencioso-administrativa a través del concepto jurídico
indeterminado “función administrativa”: Jurisdicción plenaria y universal
Una segunda gran consecuencia que extrae la Sala Constitucional en el
Voto No. 9928-2010, a partir de la exégesis del artículo 49 constitucional, es
que hay una clara definición constitucional de la competencia material de la
jurisdicción contencioso-administrativa, a través de un concepto jurídico
indeterminado que es el de la “función administrativa”, el que comprende
diversas y múltiples manifestaciones de las administraciones públicas al ejercer
sus competencias y prestar servicios públicos. Concepto jurídico indeterminado
que, obviamente, no puede ser soslayado por ningún operador o interprete
jurídico de la Constitución y, desde luego, del ordenamiento infra-constitucional
que desarrolla el artículo 49 de la Constitución. Asimismo, la Sala
Constitucional resalta que el concepto jurídico indeterminado englobante de
“función administrativa”, no permite hacer distinciones o excepciones, con lo
que, a nivel constitucional, se consagra, como regla o principio, una jurisdicción
contencioso-administrativa “plenaria o universal” que no deja ninguna
manifestación de la función administrativa fuera de su esfera de control.
Así, la Sala Constitucional consideró, sobre este tópico, lo siguiente:
“IV.- (…) 2°) El poder reformador definió, con meridiana
claridad, la competencia material de la jurisdicción
contencioso-administrativa, al indicar que su objeto es
“garantizar la legalidad de la función administrativa”. Cabe
acotar que la norma constitucional no distingue, de modo
que a ese orden jurisdiccional especializado le compete la
fiscalización de cualquier manifestación específica de la
función administrativa, sin excepciones. El constituyente
derivado consagró, así,
una justicia administrativa
plenaria y universal, evitando que haya reductos o
ámbitos de la función administrativa exentos del control o
fiscalización de legalidad. La “función administrativa” es
un concepto jurídico indeterminado, empleado por el
poder reformador a partir de 1963, que comprende o
engloba cualquier manifestación específica o concreta de
ésta, esto es, toda conducta administrativa -por acción u
omisión- (v. gr. la actividad formal, las actuaciones
materiales y las omisiones formales y materiales), así
como la figura complementaria, más dinámica y flexible,
de la relación jurídica-administrativa.”
A partir de este importante corolario extraído por la Sala Constitucional
en el Voto No. 9928-2010, queda suficientemente claro que el legislador
ordinario, al ejercer su libertad de configuración (desarrollo legal o infraconstitucional de la jurisdicción contencioso-administrativa), debe, en lo posible,
abstenerse de crear excepciones al control de legalidad plenario y universal
diseñado y propuesto en el texto constitucional. En definitiva, el legislador
ordinario debe tomar en consideración que la regla constitucional sentada es
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no admitir zonas del poder administrativo o manifestaciones de la función
administrativa que estén exentas de la fiscalización por la jurisdicción
contencioso-administrativa. Cualquier reducto administrativo exento del control
de legalidad debe ser, por imperativo constitucional, objeto de una
interpretación restrictiva evitando que sea ampliado a contrapelo del Derecho
de la Constitución. Otro aspecto importante, a tomar en consideración es que el
artículo 49 constitucional se encuentra emplazado, sistemáticamente, en el
Título IV, Capítulo Único de la Constitución referido a los “Derechos y garantías
individuales”, es más constituye el último numeral de ese segmento de la
Constitución Política, por lo que se trata, indiscutiblemente, como ya lo había
adelantado la Sala Constitucional en los Votos Nos. 3095-94, 7540-94 y 568695, de un derecho fundamental que debe ser objeto de una interpretación
extensiva a través de la aplicación de reglas hermenéuticas como el “indubio
pro libertate” o “indubio pro homine”. Adicionalmente, sobre cualquier limitación
o restricción a tal derecho fundamental debe observarse, escrupulosamente, el
principio de proporcionalidad o de razonabilidad y, desde luego, el de reserva
de ley (artículos 28 constitucional y 19 de la Ley General de la Administración
Pública). No obstante, esta importante implicación del Voto de la Sala
Constitucional No. 9928-2010, tampoco, puede ser llevada al extremo por los
operadores jurídicos, de pretender brindarle un carácter elástico a la norma y a
la jurisdicción contencioso-administrativa, en contra de disposiciones
constitucionales expresas que representan límites idóneos y válidos, por su
jerarquía constitucional, al artículo 49 constitucional2.
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Así sucede, por ejemplo, en materia de responsabilidad del Estado-Juzgador o del Estadojuez, sea la responsabilidad por el ejercicio de la función materialmente jurisdiccional donde ha
existido una tendencia jurisprudencial de admitir cualquier demanda ante la jurisdicción
contencioso-administrativa cuando los artículos 154 y 166 constitucionales disponen,
respectivamente, que los jueces y Tribunales que integran el Poder Judicial “las resoluciones
que dicte en los asuntos de su competencia no le imponen otras responsabilidades que las
expresamente señaladas por los preceptos legislativos” y que “(…) la ley señalará (…) la
manera de exigirles responsabilidad” a los tribunales. Sendos preceptos constitucionales
indican que la ley debe señalar la responsabilidad y el modo para exigirla a los jueces y
tribunales, pese a lo anterior, se han utilizado los artículos 190 y siguientes de la LGAP de
1978 para plantear demandas en contra de actos materialmente jurisdiccionales de los
Tribunales y jueces cuando, realmente, esa ley solo regula la responsabilidad de las
administraciones públicos y, excepcionalmente, al normar lo concerniente a la responsabilidad
por la conducta lícita, la del legislador. No existe precepto alguno en la LGAP de 1978 que se
refiera a la responsabilidad del Estado-Juez por el ejercicio de una función materialmente
jurisdiccional, los únicos casos en que la ley, a tenor de los artículos 154 y 166
constitucionales, impone responsabilidad y la manera de exigirla, son los siguientes: a)
Responsabilidad personal del juez por infracción de la ley (artículo 85 y siguiente del Código
Procesal Civil que pauta un proceso específico); b) responsabilidad del Estado por haberse
dictado una medida cautelar personal o real en un proceso penal (artículo 271 Código Procesal
Penal); c) Responsabilidad del Estado y solidaria de los jueces penales –por dolo o culpa
grave- por haber impuesto a una persona una pena que no debió cumplir, una mayor o más
grave de la que le correspondía atribuible a un error judicial y declarado así en un recurso
extraordinario de revisión (ex artículos 14, párrafo 4°, del Pacto Internacional de Derechos
Civiles y Políticos, 10 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, 419 del Código
Procesal Penal y 108 del Código Penal) y d) Responsabilidad del Estado por dilaciones
indebida o retardos injustificados en un proceso determinado a través del proceso de amparo
(ex artículos 8°, párrafo 1°, de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y 41
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4.- Proyección universal subjetiva de la jurisdicción contenciosoadministrativa y el principio de la “unidad de jurisdicciones”
Una de las grandes cuestiones que se enfrenta al examinar el contenido
del artículo 49, párrafo 1°, de la Constitución es su exacto alcance subjetivo,
esto es, a qué entes públicos alcanza la jurisdicción contencioso-administrativa.
Sobre el particular, la Sala Constitucional en el Voto No. 9928-2010 indica, con
claridad, que el control de legalidad se proyecta, sin excepciones, sobre toda
forma de manifestación de la función administrativa de cualquier ente público.
Lo determinante es que se haya ejercido la función administrativa para que la
jurisdicción contencioso-administrativa tenga competencia suficiente.
Es así como la Sala Constitucional consideró lo siguiente:
“IV.- (…) 4°) El control de legalidad consagrado en el
numeral 49 de la Constitución se proyecta, como se
indicó, a toda la función administrativa desplegada por
cualquier ente u órgano público, esto es, a todas las
administraciones públicas, sin excepción. Por tal razón, el
párrafo primero del precepto constitucional objeto de
examen concluye con una fórmula residual o general, al
indicar que comprende la función desplegada tanto por la
administración central –Estado- como por “toda otra
entidad de derecho público”.
Resulta importante aclarar que en nuestro sistema jurídico, por
decisiones legislativas específicas de carácter infra-constitucional, la
jurisdicción contencioso-administrativa también conoce y resuelve de los
conflictos de interés en los que se encuentre involucrada una administración
pública, aun si no ha existido manifestación alguna de la función administrativa
o no ha ejercido su capacidad de Derecho Público o, incluso, conoce y resuelve
de los conflictos de interés en que intervenga una empresa pública-ente de
derecho privado, esto es, cuando la empresa pública asume la veste de una
organización colectiva del derecho privado y el capital social le pertenece en un
50% o más a uno o varios entes públicos. Se recoge, así, lo que la doctrina ha
denominado “principio de unidad de jurisdicciones”3 o “unificación del fuero
constitucional). V. JINESTA LOBO (Ernesto), La Responsabilidad del Estado Juez, San José,
IJSA, 2004, in totum.
3
V. MARTÍN-RETORTILLO BAQUER (Lorenzo), Unidad de jurisdicción para la Administración
Pública, Revista de Administración Pública, 1966, No. 49, pp. 143 y ss.; CLAVERO AREVALO
(M.), La quiebra de la pretendida unidad jurisdiccional en materia de responsabilidad
patrimonial de la Administración Pública, Revista de Administración Pública, No. 66, 1971, pp.
89-90; GONZÁLEZ PÉREZ (Jesús), Responsabilidad patrimonial de la Administración Pública
y unidad de jurisdicciones. Revista Crítica de Derecho Inmobiliario, No. 496, 1973, pp. 563 y ss.
Cabe aclarar que la doctrina española ha discutido el principio de la unidad o dualidad de
jurisdicciones, esencialmente, respecto de la responsabilidad patrimonial de la administración
pública, habiendo pasado varios períodos legislativos pendulares en que se establece la unidad
y se restablece la dualidad, actualmente rige la unidad de jurisdicciones en esa materia.
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jurisdiccional”4 a favor de la jurisdicción contencioso-administrativa, en todo
pleito que sostenga un administrado con un ente público o, incluso, una
empresa pública-ente de derecho privado en la que tiene interés directo una
administración pública.
En nuestro modelo legal de justicia administrativa, no existe el
denominado principio de la “duplicidad de jurisdicciones” o “dualidad de
jurisdicciones”, sea que el justiciable tenga que demandar ante un juez civil a
un ente público cuando ejerce su capacidad de derecho privado (v. gr. actividad
ordinaria de los bancos comerciales del Estado en los contratos bancarios, del
Instituto Nacional de Seguros en los contratos de seguros o las diversas
relaciones contractuales entre una empresa pública-ente de derecho privado –
como RECOPE, RACSA, CNFL, etc.- con otros particulares) y luego que lo
tenga que demandar ante la sede contencioso-administrativa cuando ejerce su
capacidad de derecho público. Tampoco debe el justiciable, en nuestro
ordenamiento jurídico, acudir a la jurisdicción civil para demandar una empresa
pública-ente de derecho privado en la que tiene interés directo un ente público,
puesto que, por aplicación del “principio de unidad de jurisdicciones” debe
hacerlo ante la jurisdicción contencioso-administrativa, aunque esa empresa
pública realice una conducta sometida al régimen del derecho privado.
Nuestra legislación, entonces, ha optado por el principio de la “unidad de
jurisdicciones”, de modo que el justiciable cuando tiene un conflicto con un ente
público, sea porque ejerce su capacidad de derecho público o privado5, o con
una empresa pública-ente de derecho privado, debe acudir ante la jurisdicción
contencioso-administrativa. Este principio supone, entonces, que la jurisdicción
contencioso-administrativa ejerce un fuero de atracción o “vis atractiva”. De ahí
que se hable de jurisdicción contencioso-administrativa (para conocer de los
conflictos cuando el ente público despliega su capacidad de derecho público) y
civil de hacienda (para cuando la respectiva administración actúa en ejercicio
de su capacidad del derecho privado o bien cuando se trata de una empresa
pública-ente de derecho privado en la que tiene interés una administración
pública). Este sistema, si bien tiene inconvenientes, en cuanto le impone al juez
contencioso-administrativo y civil de hacienda manejar las categorías
dogmáticas, instituciones y herramientas hermenéuticas del Derecho privado
(civil y comercial), tiene la gran ventaja de evitar, de raíz, cualquier conflicto de
competencias entre la jurisdicción y el consiguiente desgaste que sufre el
justiciable cuando se presenta6. En definitiva el principio de “unidad de
4
Expresión utilizada por MORENO MOLINA (José Antonio), MASSÓ GARROTE (Marcos) y
PLEITE GUADAMILLAS (Francisco), Procedimiento y proceso administrativo práctico –Tomo
III-, Madrid, La Ley, 2006, pp. 23-25.
5
El reconocimiento de la doble capacidad –derecho público y privado- de las administraciones
públicas es reconocida, expresamente, por el artículo 1° LGAP.
6
Sobre los inconvenientes de la “unidad de jurisdicciones” en Costa Rica, indicamos en 1999
los siguientes: a) Se obliga al juez contencioso-administrativo a emplear los parámetros
hermenéuticos e instituciones dogmáticas totalmente ajenas al Derecho Administrativo, lo que
atenta contra la especialidad e idoneidad que se debe buscar en cada orden jurisdiccional, lo
que demanda un mayor esfuerzo temporal, intelectual e interpretativo para el juez contenciosoadministrativo que bien podría asumir el juez especialista en civil y comercial, todo en aras de
una justicia más pronta y cumplida; b) se sobrecarga a la jurisdicción contencioso
administrativa con cuestiones que deberían ser conocidas por otro orden jurisdiccional con las
8
jurisdicciones”, supone evitar el peregrinaje judicial entre diversas
jurisdicciones, adicionalmente, actúa los principios constitucionales de igualdad
y seguridad jurídica. La “unidad de jurisdicciones” (contencioso-administrativa y
civil de hacienda, según que el ente público ejerza, respectivamente, su
capacidad de derecho público o privado), consagrada en los artículos 2°,
incisos c), d), f) y g) del CPCA de 20067, 54, incisos 2) y 5), 94 bis, 97, inciso
1), 110, inciso 1), de la Ley Orgánica del Poder Judicial, eso sí, contradice un
criterio de atribución netamente objetivo de la competencia de la jurisdicción
contencioso-administrativo como parece ser el establecido por el artículo 49
constitucional –al encomendarle garantizar la legalidad de la función
administrativa-, por cuanto, más bien apoya uno de naturaleza subjetivo, sea
basta la intervención de un ente público o que la administración pública
respectiva tenga interés directo para que el asunto lo conozca y resuelva el
juez contencioso-administrativo y civil de hacienda, lo que resulta, desde una
perspectiva constitucional, bastante discutible. Empero, el propio Voto No.
9928-2010 brinda la clave para dirimir cualquier duda sobre la atribución de las
cuestiones civiles de hacienda a la jurisdicción contencioso-administrativa, la
que en 1999 habíamos considerado abiertamente inconstitucional8. En efecto,
tal y como se ha señalado, una de las consecuencias del Voto No. 9928-2010
respecto del legislador ordinario es que no debe crear ámbitos de la función
administrativa exentos del control de legalidad ejercido por el juez contenciosoadministrativo o, por lo menos, si lo hace debe ser en casos muy calificados o
necesarios y con observancia del principio de razonabilidad. Sin embargo, la
atribución de las cuestiones civiles de hacienda por ley ordinaria no quebranta
la regla constitucional del carácter plenario y universal de la jurisdicción
contencioso-administrativa, puesto que, más bien le atribuye otras cuestiones a
ese orden jurisdiccional para que sean conocidas y resueltas, todo en ejercicio
de la libertad de configuración del legislador ordinario9. De esta manera,
dejamos rectificada, por lealtad y claridad intelectual, trece años después, la
repercusiones que tiene sobre una justicia pronta; c) la difícil aplicación de ciertos trámites
específicos del CPCA –antes LRJCA- a procesos civiles o comerciales y d) alejamiento de la
justicia del justiciable, puesto que, necesariamente debe acudir a San José –donde tiene su
asiento la jurisdicción contencioso-administrativa- para ventilar el pleito, afectándose los
derechos al juez legal predeterminado por ley (natural), el acceso a la tutela judicial, justicia
pronta y cumplida e igualdad. V. JINESTA LOBO (Ernesto), El impacto de la jurisprudencia
constitucional en la jurisdicción contencioso-administrativa. En La Dimensión Constitucional de
la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, San José, Editorial Guayacán, 1999, pp. 210-211.
7
En la LRJCA de 1966 la unidad de jurisdicciones estaba consagrada en los artículos 2, inciso
c), 547-549 del Código Procesal Civil, 110, incisos 1° y 2°, de la Ley Orgánica del Poder
Judicial.
8
En 1999 expresamos lo siguiente: “(…) la asignación legislativa al orden jurisdiccional
contencioso-administrativo de todos los asuntos civiles de hacienda para conocerlos y
resolverlos (…) resulta inconstitucional, puesto que, el constituyente definió muy claramente
cuál es el ámbito competencial objetivo de esa jurisdicción (…)” JINESTA LOBO (E.), El
impacto de la jurisprudencia constitucional en la jurisdicción contencioso-administrativa. En La
Dimensión Constitucional de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, p. 209.
9
En el Voto No. 787-95 de las 17:15 hrs. de 8 de febrero de 1995, ya la Sala Constitucional
había estimado que la atribución de las cuestiones civiles de hacienda a la jurisdicción
contencioso-administrativa no reñía con el numeral 49 de la Constitución al asignarle “otro tipo
de causas más o menos afines a la materia contencioso-administrativa” y por cuanto “la
cuestión de definir el órgano encargado de la materia civil de Hacienda, quedó al arbitrio del
legislador ordinario”.
9
posición que planteamos en 1999, todo a la luz del Voto de la Sala
Constitucional No. 9928-2010. Lo que sí resultan insuperables son las
desventajas de atribuir la materia civil de hacienda al juez contenciosoadministrativo, que, esencialmente, no son una cuestión de constitucionalidad
sino de oportunidad o de conveniencia legislativa que está fuera del control de
constitucionalidad.
5.- Carácter mixto (objetivo y subjetivo) de la jurisdicción
contencioso-administrativa
Una de las consecuencias de la interpretación del artículo 49
constitucional por la Sala Constitucional en el Voto No. 9928-2010, lo
constituye el doble rol, fin o propósito de la jurisdicción contenciosoadministrativa, a tenor del texto constitucional. La Sala Constitucional subraya
que tiene un fin objetivo de garantizar la legalidad de la función administrativa,
sea la adecuación plena y sustancial de las diversas manifestaciones de
aquella realizadas por los entes públicos al parámetro o bloque de legalidad,
como es lo propio de una jurisdicción contencioso-administrativa revisora de la
función administrativa, pero, también, tiene el fin manifiesto de tutelar las
situaciones jurídicas sustanciales de los administrados frente a los poderes
públicos, sean derechos subjetivos o intereses legítimos, lo que resulta
congruente con una jurisdicción plenaria, universal y subjetiva.
Así la Sala Constitucional en el Voto No. 9928-2010, estimó lo siguiente:
“IV.- (…) 5°) El constituyente derivado optó por una
justicia administrativa mixta, por cuanto, el párrafo
primero, al definir el objeto del orden jurisdiccional
contencioso-administrativo -“garantizar la legalidad de la
función
administrativa”-,
debe
complementarse,
ineluctablemente, con el párrafo in fine, al preceptuar que
ley brindará protección, como mínimo, a los derechos
subjetivos y los intereses legítimos –sin distinguir, en
cuanto a estos últimos, por lo que resulta admisible la
tutela tanto de los personales como de los colectivos, sea
corporativos o difusos-. Consecuentemente, la jurisdicción
contencioso-administrativa, según el Derecho de la
Constitución, fue instituida tanto para velar por la legalidad
de la función administrativa como para la tutela efectiva
de las situaciones jurídicas sustanciales de los
administrados frente a los poderes públicos. Se conjuga,
así, constitucionalmente, un rol objetivo y subjetivo de la
jurisdicción contencioso-administrativa.”
6.- Reserva constitucional de la competencia material de la
jurisdicción contencioso-administrativa
La implicación más importante del Voto de la Sala Constitucional No.
9928-2010, la constituye el reconocimiento expreso de una reserva
10
constitucional de la competencia material de la jurisdicción contenciosoadministrativa, la que, por consiguiente, no puede ser modificada o alterada por
el legislador ordinario al ejercer su libertad de conformación –discrecionalidad
legislativa- en el diseño de los procesos. De esta manera, la Sala
Constitucional en el Voto No. 9928-2010 rectifica, bajo una mejor ponderación,
una línea jurisprudencial emprendida a partir del Voto No. 3095-94 y que
culminó con el No. 14999-2007 y que había admitido que ante cualquier orden
jurisdiccional (laboral, familia, etc.) podía ventilarse, eventualmente, la legalidad
de la función administrativa. Por consiguiente, a partir del Voto No. 9928-2010,
la pretensión material de garantizar la legalidad de la función administrativa,
impugnando cualquiera de sus manifestaciones específicas, debe
residenciarse, exclusivamente, ante la jurisdicción contencioso-administrativa.
Sobre este extremo medular, la Sala Constitucional en el Voto No. 99282010, consideró lo siguiente:
“IV.- (…) 3°) El constituyente derivado o poder reformador
estableció una reserva constitucional de la competencia
material de la jurisdicción contencioso-administrativa al
estatuir que su objeto es “garantizar la legalidad de la
función administrativa”, razón por la cual el legislador
ordinario, en el ejercicio de su libertad de conformación o
configuración, no puede atribuirle esa competencia a otro
orden jurisdiccional que no sea el contenciosoadministrativo, puesto que, de ser así, estaría vaciando de
contenido la garantía institucional y el derecho
fundamental que consagra el artículo 49 de la
Constitución. Sobre este punto en particular y, bajo una
mejor ponderación, este Tribunal Constitucional varía o
revierte la tesis expuesta en los Votos Nos. 3095-94 de
las 15:57 hrs. de 3 de agosto de 1994, 7540-94 de las
17:42 hrs. de 21 de diciembre ambos de 1994, 5686-95
de las 15:39 hrs. de 18 de octubre de 1995 y 14999-2007
de las 15:06 hrs. de 17 de octubre de 2007. Lo anterior
significa que cuando un justiciable deduce una pretensión
para cuestionar la invalidez o disconformidad sustancial
con el ordenamiento jurídico-administrativo de una
conducta administrativa o cualquier manifestación singular
de la función administrativa (omisión formal o material,
actividad formal o actuación material o relación jurídicoadministrativa),
debe
conocerla
y
resolverla,
indefectiblemente,
la
jurisdicción
contenciosoadministrativa. Obviamente, si la pretensión, por su
contenido material, aunque esté relacionada con alguna
conducta administrativa o manifestación específica de la
función administrativa –en la medida en que interviene un
ente u órgano público-, se encuentra regida por el
régimen jurídico laboral, de familia o agrario, debe ser
conocida y resuelta por esos órganos jurisdiccionales, por
cuanto, no se cuestiona, propiamente, la conformidad o
11
disconformidad sustancial de la función o conducta
administrativa con el ordenamiento jurídico-administrativo
que es lo que el artículo 49 constitucional le reserva a la
jurisdicción contencioso-administrativa.”
Una consecuencia, todavía no ponderada, del Voto No. 9928-2010 es
que resultaría inconstitucional la creación, separada de la contenciosoadministrativa, de una jurisdicción de la función pública o del empleo público
que ha sido una aspiración que ha cristalizado en varios proyectos legislativos.
La concepción de una jurisdicción especializada de tal orden supondría una
detracción de la reserva constitucional de la competencia material de la
jurisdicción contencioso-administrativa dispuesta en el artículo 49 constitucional
y reconocida por la Sala Constitucional en el referido voto. Desde luego, que lo
anterior no sería óbice para crear secciones especializadas en el seno de la
jurisdicción contencioso-administrativa, donde bien podrían existir secciones
del Tribunal Contencioso-Administrativo encargadas exclusivamente de
conocer y resolver cualquier pretensión que por razones materiales y del
régimen jurídico aplicable le correspondan a la jurisdicción contenciosoadministrativa en materia de empleo público. Ahora bien, también cabe
apuntar que nada impediría, de constitutione ferenda, que por reforma parcial a
la Constitución fuera creada una jurisdicción especializada de la función
pública, en cuyo caso sería por una norma de jerarquía y rango constitucional
que se limita la reserva constitucional del artículo 49 del texto fundamental.
Importa resaltar, también, que en el considerando transcrito la Sala
Constitucional ya no solo califica a la jurisdicción contencioso-administrativa
como un derecho fundamental –emplazado en el ordinal 49 constitucional- que
consiste en garantizar la defensa de los administrados frente a las
extralimitaciones de los gobernantes, como lo apuntó en el Voto No. 3095-94,
sino, también, como una “garantía institucional”10. Esta figura de la dogmática
del Derecho Constitucional resulta sumamente interesante, por cuanto,
supone, adicionalmente, que tiene la finalidad de proteger instituciones y
principios constitucionales de gran relevancia, para el caso particular, la
jurisdicción contencioso-administrativa, además de ser un derecho fundamental
o garantía individual, en los términos de nuestra Constitución Política, garantiza
el Estado de Derecho y principios constitucionales esenciales como los de
10
V. PAREJO ALFONSO (Luciano), Garantía institucional y autonomías locales, Madrid, IEAL,
1981; BAÑO LEÓN (J.M.), La distinción entre derecho fundamental y garantía institucional en la
Constitución Española, Revista Española de Derecho Constitucional, No. 24, 1988; JIMENEZ
BLANCO (A.), Garantías institucionales y derechos fundamentales, Estudios sobre la
Constitución (Homenaje al Profesor Eduardo García de Enterría), Madrid, Civitas, Tomo II,
1991; GALLEGO ANBITARTE (Alfredo), Derechos fundamentales y garantías institucionales:
Análisis doctrinal y jurisprudencial, Madrid, Civitas, 1994 y LLAMAZARES CALZADILLA
(Ma.Cruz), Las libertades de expresión e información como garantía del pluralismo político,
Madrid, Civitas, 1999.
12
eficacia, eficiencia, legalidad e interdicción de la arbitrariedad, por lo que,
también, es una garantía institucional11.
7.- Inconstitucionalidad del artículo 3°, inciso a), del CPCA de 2006
La Sala Constitucional en el Voto No. 9928-2010, a partir de considerar
que la Constitución en su artículo 49 establece una reserva constitucional de la
competencia material de la jurisdicción contencioso-administrativa, llega a la
conclusión de que el artículo 3°, inciso a), del CPCA de 2006 es
inconstitucional, al detraerle una competencia material que constitucionalmente
le fue confiada y reservada. Para tal efecto estimó lo siguiente:
“V.- ALGUNAS CONDUCTAS ADMINISTRATIVAS
RELACIONADAS CON UNA RELACIÓN DE EMPLEO
PÚBLICO COMO MANIFESTACIÓN ESPECÍFICA DE
LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA. El artículo 49
constitucional establece una jurisdicción contenciosoadministrativa plenaria y universal que le permite al
justiciable impugnar o atacar cualquier conducta o
manifestación de la función administrativa ante ese orden
jurisdiccional. Dentro de las posibles manifestaciones
específicas
de
la
función
administrativa,
constitucionalmente
impugnables
ante
la
sede
contencioso-administrativa, se encuentran, obviamente,
aquellas conductas de las administraciones públicas en el
marco o contexto de una relación de empleo público o
estatutaria, incuestionablemente, regida por el Derecho
Administrativo o de naturaleza jurídico-administrativa,
según se desprende de los ordinales 191, 192 de la
Constitución, 111 y 112 de la Ley General de la
Administración Pública
y
de
la jurisprudencia
constitucional que los informa (Votos de este Tribunal
Constitucional Nos. 1696-92, 4453-2000, 244-2001 y
14416-2006). Por consiguiente, el legislador ordinario no
puede excluir de manera radical -total y absoluta- del
conocimiento y resolución de la jurisdicción contenciosoadministrativa toda conducta administrativa en materia de
relaciones de empleo público, puesto que, sobre tal
extremo no tiene libertad de disposición, por cuanto, lo
vincula la competencia material definida y reservada en el
artículo 49 constitucional
(…)
VI.- INCONSTITUCIONALIDAD DEL ARTÍCULO 3°,
INCISO A), DEL CÓDIGO PROCESAL CONTENCIOSOADMINISTRATIVO. El numeral 3°, inciso a), del Código
11
El Tribunal Constitucional Español desde las sentencias 11/1984 de 28 de noviembre de
1984 y 26/1987 de 27 de febrero de 1987 ha admitido que un derecho fundamental sea,
también, al mismo tiempo, una garantía institucional.
13
Procesal Contencioso-Administrativo (Ley No. 8508 de 24
de abril de 2006), dispone lo siguiente:
“La jurisdicción Contencioso-Administrativa y Civil de
Hacienda no conocerá de las pretensiones siguientes:
a)
Las relacionadas con la conducta de la
Administración Pública en materia de relaciones de
empleo público, las cuales serán de conocimiento de la
jurisdicción laboral (…)”
El precepto impugnado excluye de manera radical y
absoluta –sin excepción- del conocimiento y resolución de
la jurisdicción contencioso-administrativa, toda pretensión
relacionada con la conducta administrativa en el marco de
una relación estatutaria, con lo cual transgrede,
palmariamente, el Derecho de la Constitución y,
particularmente, el artículo 49 constitucional que le
reservó exclusivamente, como competencia material, a
ese orden jurisdiccional “garantizar la legalidad de la
función administrativa”. El texto legislativo impugnado no
admite, por su tenor literal cerrado, una interpretación
conforme con el Derecho de la Constitución y la necesaria
distinción entre pretensiones que, por su contenido
material y el régimen jurídico aplicable, deben ser de
conocimiento y resolución, sea de la jurisdicción
contencioso-administrativa o de la laboral (…).”
El efecto jurídico inmediato de tal declaratoria de inconstitucionalidad
sería que todos los procesos laborales en los que se discutiera la validez o
conformidad sustancial de una manifestación de la función administrativa con el
ordenamiento jurídico-administrativo, debían ser reenviados a la jurisdicción
contencioso-administrativa, produciéndose una readecuación de los
procedimientos sustanciados hasta ese momento, para ser, finalmente,
conocidos y resueltos. Empero, la Sala Constitucional a través del Voto No.
11034-2010 de las 14:51 hrs. de 23 de junio de 2010, dispuso dimensionar en
el tiempo la eficacia de la declaratoria de inconstitucionalidad contenida en el
Voto No. 9928-2010, todo para evitar graves dislocaciones de la paz, justicia y
seguridad jurídica (artículo 91, párrafo 2°, Ley de la Jurisdicción Constitucional).
En efecto, la parte dispositiva del Voto No. 11034-2010, señaló lo siguiente:
“Se dimensionan los efectos del Voto No. 9928-2010 de
las 15 hrs. de 9 de junio de 2010, en el siguiente sentido:
Las causas pendientes de ser resueltas ante la
Jurisdicción Laboral a la fecha de publicación íntegra de
esa sentencia en el Boletín Judicial, serán conocidas y
resueltas, definitivamente, por ese orden jurisdiccional,
para lo cual si se trata de una pretensión que, por su
contenido material y régimen jurídico aplicable, se rige por
el Derecho Administrativo, el órgano jurisdiccional laboral
deberá aplicarlo. Se exceptúan de lo anterior, los
14
procesos que sirvieron de asunto previo o base a las
acciones de inconstitucionalidad acumuladas, en los que
deberán readecuarse los procesos, si resulta posible o
conducente, o tramitarse, desde un inicio, ante la
Jurisdicción Contencioso-Administrativa, previo auto de
pase de la Jurisdicción Laboral. Todos los asuntos
planteados a partir del día siguiente a la publicación
íntegra de la sentencia en el Boletín Judicial deberán ser
interpuestos
ante la Jurisdicción ContenciosoAdministrativa o Laboral, según corresponda por el
contenido material o sustancial de la pretensión y el
régimen jurídico aplicable.”12
8.- Inconstitucionalidad de la jurisprudencia de la Sala Primera al
interpretar y aplicar el artículo 4°, inciso a), LRJCA de 1966
12
Las razones para dimensionar o graduar en el tiempo la declaratoria de inconstitucionalidad
fueron las siguientes:
“Redacta el Magistrado Jinesta Lobo; y
CONSIDERANDO:
(…) II.- COMPLEJIDAD DE LA RE-ADECUACIÓN DE PROCEDIMIENTOS Y GRAVES
DISLOCACIONES PARA LOS JUSTICIABLES. La declaratoria de inconstitucionalidad del
artículo 3°, inciso a), del Código Procesal Contencioso-Administrativo, sin graduar o
dimensionar sus efectos en el tiempo puede conllevar serias dislocaciones de la seguridad y la
justicia para los justiciables que intervienen en las causas que, al día de hoy, se encuentran
pendientes de ser resueltas o suspendidas ante la jurisdicción laboral, por las razones
siguientes:
a) El proceso laboral y el contencioso-administrativo tienen diferencias o asimetrías
sustanciales.
b) En el proceso laboral actual existen dos instancias (primera y segunda).
c) El proceso contencioso-administrativo, en su nueva regulación, tiene una única
instancia.
d) En el proceso laboral cabe una tercera instancia rogada y en el contenciosoadministrativo un recurso extraordinario de casación, siendo que el segundo tiene
una serie de requisitos técnicos que impiden asimilarlo a una tercera instancia
rogada.
e) Dada la ultra-actividad de la Ley Reguladora de la Jurisdicción ContenciosoAdministrativa de 1966, aplicable a los procesos incoados antes del 1° de enero de
2008, se mantiene, aún en la jurisdicción contencioso-administrativa, dos modelos
de justicia administrativa. El antiguo –con dos instancias- para los procesos ya
referidos y el nuevo –en única instancia- para los interpuestos después del 1° de
enero de 2008.
Todas estas circunstancias hacen sumamente complicada la re-adecuación de los
procedimientos de los asuntos que actualmente están pendientes de ser resueltos ante la
jurisdicción laboral. Las asimetrías procesales existentes, prácticamente, obligan a los
justiciables a iniciar, de nuevo, los procesos ante la jurisdicción contencioso-administrativa
cuando por la naturaleza sustancial de la pretensión y el régimen aplicable suponga que debe
conocerlo y resolverlo ese orden jurisdiccional. En suma, tal re-adecuación de procedimientos
podría traer aparejada una grave dislocación, desde el punto de vista de la seguridad y la
justicia –dilaciones indebidas o retardos injustificados que violentan el derecho a una justicia
pronta, cuestionamientos acerca del pleno ejercicio de los derechos al debido proceso y la
defensa-, para los justiciables que actualmente tienen un asunto pendiente ante la jurisdicción
laboral.”.
15
Es preciso recordar que el Voto de la Sala Constitucional No. 99282010, surge por cuanto en una de las acciones de inconstitucionalidad
acumuladas se cuestionaba la constitucionalidad de la jurisprudencia vertida
por la Sala Primera al interpretar y aplicar el numeral 4, inciso a), de la
derogada LRJCA de 1966, al resolver los conflictos de competencia, dado que,
ese órgano funge como Tribunal de Conflictos entre la jurisdicción contenciosoadministrativa y la laboral. Esa pauta jurisprudencial cuestionada arrancó con la
resolución No. 607-C-01 de las 10:09 hrs. de 10 de agosto de 2001 (reiterada
entre otras en las Nos. 770-C-2001 de las 9:51 hrs. de 3 de octubre de 2001,
478-C-2005 de las 9:40 hrs. de 7 de julio de 2005, 742-C-2006 de las 10:05
hrs. de 5 de octubre de 2006 y 769-C-2007 de las 15:20 hrs. de 31 de octubre
de 2007). La Sala Constitucional conoció y resolvió la acción de
inconstitucionalidad planteada contra esa jurisprudencia, dada la ultra-actividad
concedida a la LRJCA de 1966, ex Transitorio IV del CPCA de 2006, para los
procesos iniciados antes de la entrada en vigencia de este último código, por lo
que sigue produciendo efectos jurídicos.
Tal línea jurisprudencial de la Sala Primera surgida a la luz del artículo
4°, inciso a), de la LRJCA de 1996, establecía, grosso modo, que cualquier
controversia que se genere en las relaciones de empleo público es “de índole
netamente laboral”, por lo que esa era la jurisdicción que se tenía como
competente.
La Sala Constitucional, respecto de la pauta jurisprudencial impugnada,
finalmente, estimó lo siguiente:
“VII.- (…) A tenor de las consideraciones vertidas en los
considerandos precedentes, es evidente que la línea
jurisprudencial de la Sala Primera de Casación que
dispuso, antes de la entrada en vigencia del nuevo Código
Procesal Contencioso Administrativo, y en aplicación de la
Ley Reguladora de la Jurisdicción ContenciosoAdministrativa, remitir a la vía laboral cualquier proceso en
el que se deduzca una pretensión dentro del marco de
una relación estatutaria, por considerarla una controversia
de “índole netamente laboral”, resulta, a toda luces,
inconstitucional al quebrantar el artículo 49 de la
Constitución.”
9.- Constitucionalidad del artículo 4°, inciso a), de la LRJCA de 1966
Cabe advertir que la Sala Constitucional dejó incólume el numeral 4,
inciso a), de la LRJCA de 1966 al considerar que su tenor literal no resulta
inconstitucional, para lo cual estimó lo siguiente:
“VIII.- INCONSTITUCIONALIDAD ADUCIDA DEL
ARTÍCULO 4°, INCISO A), DE LA LEY REGULADORA
DE
LA
JURISDICCIÓN
CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVA. El artículo 4°, inciso a), de la
derogada Ley Reguladora de la Jurisdicción ContenciosoAdministrativa (No. 3667 de 12 de marzo de 1966) que
16
todavía sigue produciendo efectos jurídicos en los
procesos incoados antes de la entrada en vigor del
Código Procesal Contencioso-Administrativo, disponía lo
siguiente:
“No corresponderán a la Jurisdicción ContenciosoAdministrativa:
a) Las cuestiones de índole penal y aquellas otras que,
aunque relacionadas con actos de la Administración
Pública, correspondan a la jurisdicción de trabajo (…)”
Estima este Tribunal Constitucional que este precepto de
la Ley Reguladora de la Jurisdicción ContenciosoAdministrativa no es, per se, inconstitucional, por cuanto,
de
manera
congruente
con
la
competencia
constitucionalmente establecida y reservada para ese
orden jurisdiccional (“garantizar la legalidad de la función
administrativa”) en el numeral 49 de la Constitución,
admite la posibilidad que esa jurisdicción especializada
pueda conocer y resolver determinadas controversias aun
en el contexto de una relación estatutaria o de empleo
público, tanto es así, que la Sala Primera de Casación,
antes de adoptar la última línea jurisprudencial que ahora
se impugna, sostuvo, para dirimir los conflictos de
competencia entre la sede laboral y contenciosoadministrativa, que el juez contencioso-administrativo
podía conocer y resolver pretensiones en las que se
impugnará la validez de un procedimiento administrativo o
de un acto administrativo formal y el restablecimiento de
la situación jurídica sustancial (in natura a través de la
reinstalación o por equivalente mediante el pago de daños
y perjuicios o de los salarios caídos). Consecuentemente,
el artículo 4°, inciso a), de la Ley Reguladora de la
Jurisdicción
Contencioso-Administrativa
tenía
un
contenido más elástico o una textura más abierta –en
contraste con la rigidez y radicalidad del artículo 3°, inciso
a), del Código Procesal Contencioso-Administrativo- que
permitía interpretaciones conformes con el Derecho de la
Constitución y, en particular, con lo dispuesto en el
artículo 49 constitucional (…)”
10.- Delimitación de los criterios constitucionales materiales para
deslindar la competencia de la jurisdicción contencioso-administrativa de
la laboral
Una de las implicaciones más significativas del Voto de la Sala
Constitucional 9928-2010 es fijar y establecer, para futuro, los criterios
constitucionales materiales para deslindar la competencia entre la jurisdicción
17
contencioso-administrativa y la laboral. Ciertamente, el Tribunal Constitucional
no es un tribunal de conflictos de competencias jurisdiccionales, empero al
estar de por medio la interpretación y aplicación de una norma de rango
constitucional como el 49, decidió establecer, de manera general y abstracta,
utilizando conceptos jurídicos indeterminados, los criterios constitucionales
materiales para diferenciar la órbita competencial de la jurisdicción
contencioso-administrativa de la laboral.
Básicamente, la Sala Constitucional enuncia dos criterios materiales
esenciales para el deslinde de las competencias jurisdiccionales, los que
deberá observar en el futuro todo tribunal ordinario encargado de dirimir los
conflictos de competencias jurisdiccionales. Tales criterios son los siguientes:
“IV.- (…) 3° (…) Este Tribunal Constitucional, estima que
los criterios determinantes para deslindar el ámbito
competencial de la jurisdicción contencioso-administrativa
de otros órdenes jurisdiccionales especializados –que, en
adelante, deben tenerse en consideración por la
jurisdicción ordinaria- serán, entonces, los siguientes: 1°)
El contenido material o sustancial de la pretensión y
2°) el régimen jurídico aplicable; de modo que si se
discute la conformidad o disconformidad sustancial de una
manifestación específica de la función administrativa con
el bloque de legalidad, el conflicto de interés, será,
necesariamente, de conocimiento de la jurisdicción
contencioso-administrativa.”
A partir de tales criterios es posible, entonces, identificar una órbita
competencial reservada a la jurisdicción contencioso-administrativa,
fundamentalmente, cuando
“VI.- (…) el justiciable pretende discutir la disconformidad
sustancial o invalidez de una conducta administrativa o
manifestación específica de la función administrativa con
el ordenamiento jurídico-administrativo, el asunto debe ser
ventilado, por la reserva y el imperativo constitucional del
artículo 49, ante la jurisdicción contencioso-administrativa.
En esencia, el justiciable tiene la garantía constitucional
de impugnar cualquier conducta que sea manifestación de
la función administrativa ante la jurisdicción contenciosoadministrativa, siendo que existen conductas que se
producen dentro de una relación de empleo público que
son expresión específica del concepto general de la
“función administrativa”.
(…)
VII.- (…) En
pretensiones
sustancial y
deducidas en
efecto, tal
que, por
el régimen
el contexto
y como se señaló, habrá
su carácter material o
jurídico aplicable, aunque
de una relación de empleo
18
público, deben ser conocidas y resueltas, por imperativo
constitucional (artículo 49 de la Constitución), por la
jurisdicción contencioso-administrativa, esto es, todas
aquellas en las que un funcionario o servidor público
cuestione la conformidad sustancial o validez de cualquier
manifestación específica de la función administrativa o
conducta administrativa con el ordenamiento jurídicoadministrativo.”
Por exclusión, la Sala Constitucional en el pluricitado Voto No. 99282010, admite, también, que habrá asuntos que deben ser conocidos y resueltos
por la jurisdicción laboral, al indicar lo siguiente:
“V.- (…) De lo dicho, tampoco cabe concluir que toda
conducta administrativa, en materia de empleo público,
debe ser conocida y resuelta ante la jurisdicción
contencioso-administrativa,
por
cuanto,
habrá
pretensiones y extremos que, por su contenido
material y el régimen jurídico aplicable, deben ser,
inevitablemente, ventilados ante la jurisdicción laboral, por
razón de su competencia material específica.
(…)
VI.- (…) habrá pretensiones que, por su contenido
sustancial y el régimen jurídico aplicable, deben ser
conocidas y resueltas por la jurisdicción laboral, habida
cuenta de su especialidad competencial y de la necesidad
de aplicar, al caso concreto, las categorías dogmáticas,
instituciones, institutos, principios y herramientas
hermenéuticas particulares de esa disciplina jurídica. Así,
a modo de ejemplo y sin pretensión de exhaustividad, la
jurisdicción laboral deberá conocer y resolver –aunque el
tema se encuentre relacionado con la conducta o función
administrativa ejercida por un ente público- extremos
típica o materialmente laborales, tales como la
procedencia o no y el cálculo para el pago del aguinaldo,
vacaciones, preaviso y auxilio de cesantía, lo
concerniente al reconocimiento de una jubilación o
pensión o los riesgos profesionales, las controversias que
se susciten en el ámbito del Derecho laboral individual y
colectivo (v. gr. conflictos de carácter económico-social),
de todo lo relativo al ejercicio del derecho a la huelga o el
paro, etc. En igual sentido, se impone reconocer que
tratándose de empleados encargados de gestiones
sometidas al derecho común de empresas públicas o de
servicios
económicos
desarrollados
por
una
administración pública o de simples obreros, trabajadores
o empleados que no participan de la gestión pública del
respectivo ente público, esto es, de los que la doctrina
19
denomina “trabajadores de la administración pública”, las
controversias surgidas deben ser conocidas y resueltas
por la jurisdicción laboral, al no tratarse, en sentido
estricto, de un funcionario, servidor o empleado público
(artículos 111, párrafo 2°, y 112, párrafo 2°, de la Ley
General de la Administración Pública), dado que,
cualquier conducta emanada del ente público, en tal
contexto, no estará sometida al régimen jurídico
administrativo y tampoco podrá ser reputada,
materialmente, como una relación jurídico-administrativa
(…).”
11.- Derecho del justiciable a elegir la jurisdicción y deber de la
jurisdicción ordinaria de resolver con celeridad los conflictos de
competencia
En el Voto No. 9928-2010 la Sala Constitucional subraya el derecho de
los justiciables de escoger el cauce jurisdiccional que estime oportuno, lo que,
desde luego, no excluye la posibilidad de utilizar más de uno, siempre y cuando
no se exponga a una excepción de litis pendencia y, ulteriormente, de cosa
juzgada, por la identidad subjetiva, del objeto –pretensión- y de la causa
petendi. También, el Tribunal Constitucional resalta la obligación constitucional
de la jurisdicción ordinaria de zanjar de manera célere cualquier conflicto de
competencia para evitar retardos injustificados en la sustanciación del proceso
y una eventual denegación de justicia.
Al respecto, la Sala Constitucional, manifestó lo siguiente:
“VI.- (…) Es preciso resaltar que el constituyente optó por
órdenes jurisdiccionales especializados por razón de la
materia –por lo menos hasta cierta instancia-, como una
garantía de acierto y un medio para el logro del imperativo
constitucional de una justicia pronta y cumplida. Si bien, el
artículo 41 constitucional consagra el derecho general de
acceso a la jurisdicción, luego los numerales 10, 48, 49,
70 y 153 de la norma fundamental optan, claramente, por
el establecimiento de jurisdicciones especializadas. De
manera que el justiciable tiene el derecho de elegir ante
cuál orden jurisdiccional acciona, en el tanto la naturaleza
material de la pretensión y el régimen jurídico
aplicable sea congruente con la especialidad –
constitucional o legal- de la respectiva jurisdicción. Este
Tribunal Constitucional no obvia que en la práctica
judicial, por una inadecuada o defectuosa representación
o asesoría jurídica, los justiciables pueden incurrir en
equívocos al deducir una pretensión o al combinarlas
ante un orden jurisdiccional determinado, sin embargo, en
tales casos, debe procederse, por el órgano jurisdiccional,
con la celeridad y economía procesal debidas, a
desacumular las pretensiones que, por su contenido
20
sustancial y el régimen jurídico aplicable, no deben
ventilarse en esa sede, así como dar curso ágil a las
procedentes, si otra causa no lo impide. En igual sentido,
ante el surgimiento de cualquier conflicto de competencia,
los órganos jurisdiccionales involucrados y la Sala
Primera de Casación, en cuanto funge como Tribunal de
Conflictos
entre
las
jurisdicciones
contenciosoadministrativa y laboral, deben ser particularmente
diligentes al tramitarlo y dirimirlo para evitar cualquier
dilación indebida o retardo injustificado que afecte
sensiblemente el derecho fundamental a una justicia
pronta (artículo 41 constitucional) o el derecho humano
contenido en la Convención Americana a un proceso en
un plazo razonable (artículo 8.1).”
12.- Proyección del Voto No. 9928-2010 respecto de otros órdenes
jurisdiccionales diversos al laboral
Es evidente que el Voto No. 9928-2010 sienta un precedente con
eficacia erga omnes (artículo 13 Ley de la Jurisdicción Constitucional) que debe
ser considerado y observado, en lo conducente y en cuanto resulte aplicable,
para el resto de los conflictos de competencia entre la jurisdicción contenciosoadministrativa y otros órdenes jurisdiccionales distintos al laboral, en particular,
el de familia y agrario.
Consecuentemente, el legislador ordinario, al desplegar su libertad de
configuración respecto de tales procesos, debe ser especialmente cuidadoso,
de manera que no afecte –modificando- la reserva constitucional de la
competencia material de la jurisdicción contencioso-administrativa.
También serán aplicables, casuísticamente, los criterios materiales de
carácter constitucional o conceptos jurídicos indeterminados sentados por la
Sala Constitucional para deslindar la jurisdicción contencioso-administrativa
respecto de otras diversas a la laboral, sea el de la naturaleza sustancial o
material de la pretensión y el del régimen jurídico aplicable a la situación o
relación jurídica de fondo. De manera que, si el justiciable lo que pretende es
discutir o cuestionar la conformidad sustancial o validez de cualquier
manifestación específica de la función administrativa con el ordenamiento
jurídico, el asunto debe, sin duda alguna, ser residenciado ante la jurisdicción
contencioso-administrativa. En cambio, si por la naturaleza sustancial de la
pretensión deducida y el régimen jurídico material aplicable a la situación o
relación jurídica cuyo mérito se discute es preciso interpretar y aplicar, al caso
concreto, las categorías dogmáticas, instituciones, institutos, principios y
herramientas hermenéuticas particulares de una disciplina jurídica diversa al
Derecho Administrativo, sea propias del Derecho de familia o agrario, deberá
plantearse la cuestión ante esas jurisdicciones especializadas. En definitiva, tal
y como lo indica la Sala Constitucional en el Voto No. 9928-2010, deberá
observarse el siguiente criterio:
“VI.- (…) si la pretensión, por su contenido material,
aunque esté relacionada con alguna conducta
21
administrativa o manifestación específica de la función
administrativa –en la medida en que interviene un ente u
órgano público-, se encuentra regida por el régimen
jurídico laboral, de familia o agrario, debe ser conocida y
resuelta por esos órganos jurisdiccionales, por cuanto, no
se
cuestiona,
propiamente,
la
conformidad
o
disconformidad sustancial de la función o conducta
administrativa con el ordenamiento jurídico-administrativo
que es lo que el artículo 49 constitucional le reserva a la
jurisdicción contencioso-administrativa.”