infraestructura vial en colombia: un análisis económico como aporte

INFRAESTRUCTURA VIAL EN COLOMBIA: UN ANÁLISIS ECONÓMICO
COMO APORTE AL DESARROLLO DE LAS REGIONES 1994-2004
ANA MARIA GONZALEZ TRONCOSO
CAROL ANDREA ALBA ACERO
UNIVERSIDAD DE LA SALLE
FACULTAD DE ECONOMIA
BOGOTA D.C.
2006
INFRAESTRUCTURA VIAL EN COLOMBIA: UN ANÁLISIS ECONÓMICO
COMO APORTE AL DESARROLLO DE LAS REGIONES 1994-2004
Monografía para optar
por el título de Economista
ANA MARIA GONZALEZ TRONCOSO
CÓDIGO 10011030
CAROL ANDREA ALBA ACERO
CÓDIGO 10011072
DIRECTOR
Rodolfo León Cano
Economista U. de Antioquia
Magíster en Gestión y Políticas Públicas, U. de Chile
UNIVERSIDAD DE LA SALLE
FACULTAD DE ECONOMÍA
BOGOTA D.C.
2006
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Nota de aceptación
Jurados
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Director
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Bogotá, octubre de 2006
A nuestras familias: por su apoyo siempre!.
A nuestros padres y hermanos que con su esfuerzo y apoyo, nos ayudaron a
Hacer de este proyecto una realidad. A todas las personas que estuvieron con nosotras en este
proceso, gracias.
A Rodolfo Cano, muchas gracias por compartir su conocimiento con nosotras y ayudarnos a dar
este paso.
A.M. C.A
TABLA DE CONTENIDO
Introducción
Capítulo 1. Antecedentes históricos del sector vial en Colombia…...…………………….1
1.1 Aspecto histórico……………………………………………………......................1
1.2 Aporte de la evolución vial a otros sectores económicos…………….....................7
Capítulo 2. La infraestructura vial y su efecto sobre el desarrollo regional……………….9
2.1 Ubicación y localización de la infraestructura vial para el desarrollo.....................9
2.1.1 Teorías de desarrollo regional aplicadas a la infraestructura vial… 10
2.2 Los Polos de desarrollo y la infraestructura vial en Colombia……………………12
2.3 Influencia de la infraestructura en el crecimiento y desarrollo económico……….14
2.3.1 Ingreso per. Cápita………………………………………………………...15
2.3.2 Empleo…………………………………………………………………….16
2.3.3 Bienestar…………………………………………………………………..17
Capítulo 3. Marco institucional para el desarrollo de las regiones y del sector vial………18
3.1 Contribución del sector público…………………………………………………..18
3.2 Las concesiones y su participación en el desarrollo vial………………………….21
3.3 Sinergias entre el sector público y privado……………………………………….25
3.4 Nuevas alternativas en sistemas de transporte…………………………………....25
Capítulo 4. Importancia del sector vial en los planes de desarrollo nacional 19902004……………………………………………………………………………………….27
4.1 El desarrollo vial dentro de los planes de gobierno y determinación de Objetivos de
corto y largo plazo………………………………………………………………..28
4.1.1
La revolución pacífica 1990-1994………………………………………..28
4.1.2
El salto social 1994-1998…………………………………………………29
4.1.3
Cambio para construir la paz 1998-2002………………………………..32
4.1.4
Hacia un Estado comunitario 2002-2004………………………………..33
4.2 Actualidad de la infraestructura vial frente a lo propuesto en los Planes de
Desarrollo Nacional (análisis interno y externo)………………………………...35
4.2.1
La Revolución Pacífica 1990-1994.............…………………………......35
4.2.2
El Salto Social 1994-1998…………………………………………….....38
4.2.3
Cambio para construir la paz 1998-2002………………………………...41
4.2.4
Hacia un Estado Comunitario 2002-2006……………………………......42
Capítulo 5. Análisis comparativo de la infraestructura vial de Colombia con Chile y
Venezuela…………………………………………………………………………….45
Conclusiones…………………………………………………………………………….49
Recomendaciones……………………………………………………………………….52
Bibliografía
Índice de Tablas, Gráficas y Mapas
Tabla No 1: Ejecución presupuestal…………………………………………………........30
Tabla No. 2: Resultados en inversión y kilómetros construidos 1994 – 1998 (millones de
pesos de 1998)……………………………………………………………………………..40
Tabla No. 3: Inversión en infraestructura vial por periodo de gobierno 1990-2004………51
Gráfica No. 1: Longitud de carreteras por Trabajador 1990-1997………………………..44
Mapa No. 1: Red vial Primaria, Secundaria y Terciaria (2003) 166.288 Km…………….20
RESUMEN
En Colombia el desarrollo de la red vial no ha sido análogo al crecimiento económico
interno. Regiones como la zona central y noroccidental han contado con mayores recursos
públicos, destinados a incrementar los niveles de inversión en su malla vial, al igual que
con un aumento de la participación privada en la ejecución de obras, debido a la dinámica
comercial que hay sobre esta parte del país. Diferentes políticas de gobierno han sido
responsables en mayor parte de la evolución o el retraso vial en zonas del país como la
oriental y suroriental. Sin embargo, factores como la inversión, la baja asignación
presupuestal y las deficiencias en la estructuración de proyectos, han sido también
debilidades para el desarrollo de la infraestructura vial en las regiones y para promover su
propio desarrollo.
ABSTRACT
In Colombia the development of the road network has not been analogous to the internal
economic growth. Regions as the central and noroccidental zone is counted with greater
resources public, destined to increase the levels of investment in its road mesh, like with an
increase of the participation deprived in the work execution , due to the commercial
dynamics that there is on this part of the country. Different policies from government have
been responsible in greater part for the evolution or the road delay in zones of the Eastern
country like and the suroriental one. Nevertheless, factors like the investment, the low
budgetary allocation and the deficiencies in the structuring of projects, have been also
weaknesses for the development of the road infrastructure in the regions and to promote
their own development.
INTRODUCCIÓN
Son las vías las que permiten que el proceso de producción, distribución y consumo no se
entorpezca y entre otras ventajas, se mejore la calidad de vida de los habitantes En
consecuencia, éste estudio revisa la evolución de las vías dentro del proceso de desarrollo
llevado a cabo por el sector transporte en el país, medida en términos de presupuesto,
inversión y los resultados de los diferentes gobiernos a partir de 1994. De igual manera se
espera entender la relación existente entre evolución vial y desarrollo económico de las
regiones productivas del país.
Aunque la repercusión de la infraestructura vial en el crecimiento económico no se ha
demostrado aún en su totalidad, si se ha demostrado en diferentes estudios que el
mejoramiento de la infraestructura vial tiene una relación directa con la disminución de los
costos de producción, reflejados en un aumento de los rubros de inversión para diferentes
sectores. Este ha sido el incentivo que países como Alemania, Estados Unidos, Japón,
México, Reino Unido y Suecia han tenido para ampliar, mantener y conservar sus redes
viales. Además con la red vial disponible a sus requerimientos, ellos fortalecen sus ventajas
competitivas con el resto del mundo (Banco Mundial: 1994).
Básicamente desde que el desarrollo regional empezó a ser considerado por los analistas, se
ha pretendido el mejoramiento de estos parámetros, demostrándose que la mayor
complicación radicó en que la disponibilidad geográfica del país, permitió el asentamiento
demográfico y la conformación de diferentes regiones; lo que contribuyó a generar altos
niveles de disparidad en los procesos de desarrollo individual. Según Moncayo (2002), las
regiones andina, el oriente del pacífico y parte del sur del Atlántico han logrado articular de
manera eficiente sus etapas de crecimiento, debido a su desarrollo agroindustrial, industrial,
comercial, de servicios y los altos montos de asignación presupuestal. Mayores
requerimientos han sido complementados a fin de conseguir un nivel de desarrollo
comparable con países desarrollados.
La investigación realizada en ésta monografía, consistió en estudiar el comportamiento de
las carreteras en Colombia desde el proceso de liberación económica sufrida a inicios de la
década de 1990 y mediante el análisis de las fortalezas, oportunidades, debilidades y
estrategias que tuvo cada periodo presidencial, concluir cuál fue el más significativo en
cuanto a inversión y asignación de recursos para el desarrollo vial.
En el primer capítulo se estudia la infraestructura vial desde sus inicios y los factores
económicos, sociales y políticos que llevaron a que se desarrollara dentro de las
particularidades de cada época y con las limitaciones pertinentes, vías de acceso a los
diferentes pueblos y ciudades del país, en busca de un país conectado y un mercado interno
competitivo.
En el segundo capítulo se analiza la incidencia directa y los efectos que sobre el desarrollo
regional tiene la evolución de la infraestructura vial. Existen diferentes teorías sobre las
formas de desarrollo a nivel regional, las cuales establecen los parámetros a seguir para que
lo descrito anteriormente pueda observarse como una realidad. En todas y cada una de las
teorías, se observa como la infraestructura vial, aunque no se nombre de manera explicita,
es un componente genérico de las formas de desarrollo.
El tercer capítulo analiza los parámetros institucionales a los cuales han sido sometidas las
regiones y el desarrollo vial y pretende establecer el papel del Estado y la importancia de la
participación privada en la evolución de las carreteras nacionales y en la calidad de vida de
las regiones.
El capítulo cuarto analiza la importancia que tuvo el desarrollo vial dentro de cada Plan de
Gobierno, medidos en términos de presupuesto destinado para ello y en la ejecución de los
proyectos. En éste capítulo mediante análisis de debilidades, oportunidades, fortalezas y
amenazas se establece cual gobierno tuvo mayor participación en la evolución vial, cuales
fueron sus planes desarrollados y cuales se quedaron sin concluir. El capítulo quinto analiza
los niveles en los que se encuentra la infraestructura vial interna, con la de países en
condiciones símiles de desarrollo como Chile y Venezuela. Por último se presentan las
conclusiones y recomendaciones de la monografía.
1. ANTECEDENTES HISTÓRICOS DEL SECTOR VIAL EN COLOMBIA
1.1. EVOLUCIÓN DE LAS CARRETERAS EN COLOMBIA
La interconexión de vías terrestres eficientes en Colombia fue opacada como prioridad por
la necesidad de suplir las insuficiencias sociales, debido al proceso de asentamiento
regional que evolucionaba en la época. La interconexión entre pequeñas poblaciones o
caseríos se facilitó con la provisión de caminos angostos o de herradura. Ello se evidencia
en la abundante presencia de caminos existentes desde periodos de pre-conquista,
construidos para resolver problemas de intercambio comercial y desplazamiento humano de
carácter coyuntural. Las especificaciones técnicas que sirvieron de base para la estructura
vial actual, se elaboraron entre finales del siglo XIX y comienzos del XX. Sarmiento (1996:
7) en su estudio explica las condiciones de éstas, “…vías cortas que servían solo de puente
entre poblaciones, sin existir una estructura vial capaz de evolucionar paralelo al desarrollo
del país”. Un claro ejemplo, es el caso del Atlántico y el Centro del país, que carecían de
una vía terrestre que los comunicara; el único medio de transporte de carga y de pasajeros
era el río Magdalena (Ramírez, 2004: 15).
A través de este medio, se distribuyó el mayor flujo de mercancía nacional y extranjera;
pero la ausencia en las regiones de sistemas de comunicación eficientes, fue determinante
para que se conformaran en las regiones economías cerradas, donde se cotizaban precios
diferentes de una región a otra (Salazar, 2000: 20). Se hizo necesaria la construcción de un
sistema de conexión terrestre eficaz, puesto que la rentabilidad medida por el volumen de
carga, no estaba garantizada en buenas proporciones 1 .
En términos generales, la estructura del desarrollo poblacional se establecía por la extensión
del río a lo largo del país; gran parte de los pueblos y caseríos que se fueron asentando en
diferentes puntos cardinales del territorio nacional estaban previstos a servir de paso al río,
1
El movimiento de carga por carretera era en ese momento muy pobre, el río Magdalena competía bajo
niveles superiores de eficiencia; este fue un motivo para que el Gobierno disminuyera su rubro presupuestado
para inversión en construcción de carreteras y muchos proyectos se quedaran en papel. Las condiciones no
estaban dadas en un país que tiene que priorizar sus necesidades. Era imperiosa la participación privada.
1
esperando incrementar su potencialidad de trabajo y disminuir los costos de transporte en la
distribución de sus productos. La movilidad por vía terrestre era lenta y de muy mala
calidad. Por agua, las embarcaciones eran inseguras e inestables, por aire la flotilla
empezaba a constituirse y los bimotores de la época no inspiraban la suficiente confianza,
en especial por las condiciones de visibilidad en zonas montañosas.
De acuerdo a Salazar (2001), trasladarse entre las ciudades Popayán y Medellín gastaba 15
días por el camino de Manizales; la ruta Medellín-Bogotá demoraba entre 15 a 20 días, lo
cual se hacía también por Manizales; por su parte la ruta Bogotá-Pamplona por el camino a
Caracas o la vía Yopal duraba entre 20 a 30 días. La vía Bogotá-Villavicencio duraba en su
trayecto un promedio de 20 días.
La conexión interna empezó a considerarse como requerimiento inmediato ante situaciones
de intercambio comercial, movilidad y conectividad de la población. Los cambios políticos
y administrativos, entre otros, incidieron sobre las características poblacionales de cada
región en su proceso de colonización. Los buenos momentos tabacaleros y cafeteros, la
producción masiva de quina, sombreros de paja, añil y cuero y la explotación continua de
oro, dinamizaron el comercio e hicieron necesaria la construcción de trechos de ferrocarril,
caminos incompletos y trochas que conectaran los centros productivos con el río
Magdalena que permitiera a cada región usufructuar sus nuevos procesos económicos.
La construcción de los ferrocarriles de Antioquia, Barranquilla, Cúcuta y el Pacífico
promovió el desarrollo regional. Las vías de acceso estaban constituidas por caminos de
herradura y carreteras aisladas, comenzó a tecnificarse y a buscar eficiencia en la
distribución y costos, debido al auge que tuvo la producción de café y banano a principios
del siglo XX. Las consecuencias del buen momento por el que atravesaba el banano,
incidieron en el desarrollo de las primeras redes férreas con el fin de transportar los
productos para la exportación. Cuando la producción y exportación de café comenzó a ser
una actividad organizada, tuvo que reconsiderarse el contexto histórico del desarrollo
económico y la generación de divisas. Prueba de ello fue la incidencia directa y la
2
evolución paralela que existió entre el crecimiento de la producción de café y la expansión
de la red férrea en la región.
Cuando se buscó mayor generación de ingresos por parte del sector privado y su
construcción se hizo mediante proceso de licitaciones públicas, el sistema de concesiones
no le dio a la red férrea el crecimiento esperado, lo cual se tradujo en un sistema de vías
aisladas sin sentido de conectividad, que entorpeció e incidió sobre la movilidad haciendo
de ella un proceso costoso. Lo anterior, según Ramírez (2004), fue empleado más tarde
como argumento para sustituir el ferrocarril, cuando debió ser complementado con otro
modo de transporte 2 .
Al momento de articular el país, el mandato del Presidente Reyes (1904-1909) creó en 1905
el Ministerio de Obras Públicas, entidad encargada de establecer reglas para la construcción
eficiente de carreteras y el manejo de los recursos destinados para tal fin. También se
reforzaron los vínculos con las zonas costeras y sus puertos, pero las especificaciones en
diseño y calidad no fueron ampliadas con visión de articular de forma estratégica la
carretera nacional, ni de hacer que la infraestructura respondiera de manera progresiva en
un nivel ajustado al crecimiento económico.
La estructura en comunicaciones que quería el gobierno de Reyes no se estableció de
acuerdo a los requerimientos, el ferrocarril quedó rezagado en kilómetros construidos y las
restricciones impuestas para regular la navegación por el Magdalena aumentaron las tarifas
de los fletes (Posada, 1994: 60). Invertir en infraestructura física solo se pudo con capital
interno y la Ley 927 de 1909 3 no tuvo el efecto esperado y debilitó las finanzas estatales.
Dentro del contexto internacional, la Primera Guerra Mundial dejó rezagada la economía
global, dada la disminución de los aportes internacionales que estuvieron enfocados a
2
María Teresa Ramírez (2004) considera en su estudio “Efectos de eslabonamiento de la infraestructura de
transporte sobre la economía colombiana: 1900 a 1950” que el sistema de redes férreas del país llegó a ser en
un momento tan ineficiente y estar tan desprotegida por el gobierno nacional que otros modos de transporte
fueron apareciendo y en lugar de complementarlo lo sustituyeron en buena proporción.
3
Prohibía que las carreteras del país se hicieran bajo sistema de concesiones igual que las vías férreas,
evitando problemas con el sector privado por mala definición en los contratos, calculo inadecuado de costos,
malas negociaciones, falta de regulación clara y escasez de fondos para lograr subvenciones.
3
atender los desastres propios de tal confrontación. Esta situación generó atrasos y
desigualdades entre el tamaño del país y su infraestructura física, con cifras de crecimiento
vial por kilómetro de 1.7 % anual, sin alteraciones sustanciales por un periodo aproximado
de 25 años.
El gobierno de Pedro Nel Ospina (1922-1926) recibió en 1923 US $25.000.000 como
indemnización por Panamá. La aprobación de créditos externos y progresos en el mercado
de capitales, también engrosaron los ingresos del país en estos momentos. Pero los cálculos
de inversión y gasto no estuvieron basados en análisis técnicos ni económicos, los
proyectos perdieron su cause y se atomizó el presupuesto, dejando obras paradas y
deterioro de algunas por falta de mantenimiento. El crédito externo permitió aumentar la
inversión destinada a construcción, mantenimiento y mejoras de carreteras 4 .
Después de la crisis del treinta, el Gobierno Nacional percibió el impacto positivo que le
significaría una mayor inversión en infraestructura sobre los costos de transporte y en la
integración regional. Por lo anterior el sector se empezó a regular por medio de leyes como
la Ley 88 de 1931 donde se estableció el plan de carreteras a construir y el presupuesto a
destinar para estas. Mayor inversión en infraestructura vial, se traducía en menores costos
de transporte y mayores niveles de integración regional y calidad de vida a los habitantes de
las regiones.
En 1931 el Gobierno de Olaya Herrera, conciente de esto, creó el Consejo Nacional de Vías
de Comunicación, a fin de organizar el desarrollo del sistema que presentaba aumentos en
la construcción y pavimentación de vías. En 1914 por ejemplo, habían 600 Km. de vías
pavimentadas pero no se interrelacionaban. Mientras en 1930 había 5.700 Km. de
carreteras, estas aún no eran una red integral sino el resultado de una inadecuada
apropiación de recursos públicos traducidos en carreteras costosas, ineficientes y poco
significativas al desarrollo del país y levemente aportaban al desarrollo regional al permitir
una mayor integración con las demás zonas del país.
4
Este incremento de la inversión se da en términos reales y se hizo del 50%.
4
En los años cuarenta 5 , las consideraciones del Gobierno Nacional cambiaron y las
carreteras que desde hacía una década venían siendo construidas por los gobiernos
liberales 6 quedaron estancadas y como era de esperarse el mantenimiento que nunca
tuvieron y los requerimientos que nunca se suplieron, las debilitó en forma progresiva.
Cada presidente siguió los parámetros establecidos en su plan cuatrienal sin pretender tener
continuidad con las políticas, ni concluir el plan del gobierno saliente. La implementación
de planes de desarrollo determinaba el esquema a seguir por cada uno de los gobiernos en
materias de inversión, bienestar social y desarrollo nacional y en la mayoría de los casos, se
limitaba la evolución del sector vial y las posibilidades que tenía cada región de responder
al desarrollo del país.
Fainboim y Rodríguez (2000) dividen la evolución sufrida por la infraestructura en
Colombia (excepto los sectores de minería, gas y petróleo), en dos etapas: la primera
enmarcada en un contexto de excesivo intervencionismo donde toda construcción estaba a
cargo del Estado y otra en la cual la inversión por parte del sector privado en el desarrollo
del país gana participación. En consecuencia, con el propósito de mejorar los rendimientos
del modelo cepalino, en el país se llevó a cabo durante los años sesenta y setenta, proyectos
de toda clase en infraestructura que mejoraron las condiciones productivas internas; aunque
se destinaron recursos de inversión a redes eléctricas, acueductos y alcantarillados, el
porcentaje de participación de inversión en carreteras y comunicaciones no fue suficiente
para ampliar los niveles de eficiencia frente a otros países de América Latina.
Entre los años cincuenta y setenta y parte de los ochenta, la adopción del modelo
estructuralista constituyó nuevas condiciones de juego para el sistema económico; pese a
que se esperaba que las condiciones de paridad se igualaran entre los sectores 7 , el país
pareció fragmentarse y las distancias acortadas por medios viales se hicieron más extensas,
5
En ésta década comienza el periodo conocido en la historia como la época de la violencia. En 1949 es
asesinado Jorge Eliécer Gaitán, se da inicio a la dictadura civil del gobierno conservador y en 1953 Gustavo
Rojas Pinilla es decretado presidente por la élite del país.
6
A fin de cumplir lo pactado de construir 16.000 kilómetros de carreteras.
7
Intereses entre industriales y cafeteros se pretendió equilibrar a mayor nivel con éste modelo.
5
puesto que la integración nacional que se quiso no se movilizó en conjunto con todos los
sectores nacionales.
Los cambios económicos que venían sufriendo las economías del mundo, cambiaron la
estructura de la economía interna. La participación de los sectores primarios en el PIB, se
vio afectada entre 1950 y 1980 8 ; situación que debilitó aún más la actividad económica
general a inicios de los años noventa, de igual manera se desmejoraron “…los niveles de
generación de ingresos y empleo en la áreas rurales del país” 9 , cuando se hizo partícipe del
proceso de internacionalización de la economía, que se venía expandiendo por el
continente.
El Plan de Desarrollo del Presidente Turbay (1978-1982), fue pionero en formular la
infraestructura vial como componente del desarrollo e integración interregional. Además,
posicionó las vías como sector relevante dentro de los niveles de eficiencia de otros
sectores. En este periodo una red vial acorde a las necesidades de cada región, permitiría
alcanzar niveles de producción y distribución hacia diferentes partes del país y lograría
específicas ventajas comparativas entre regiones.
El comercio empezó a considerar su papel frente a nuevos competidores en el mercado, era
momento de ser competitivos. Bienes de capital importados se requirieron para llevar a
cabo reestructuraciones necesarias 10 , pero la inadecuada infraestructura disminuyó la
competitividad de las tarifas en fletes de transporte, incrementó los precios y afectó así
mismo la competitividad regional. El desarrollo de nuevos proyectos se restringió y el
acceso a factores productivos como créditos, tecnología y riego, contribuyó a mantener
difícil la situación del campesino. Con la Constitución de 1991, el proceso descentralizador
8
El sector agropecuario disminuyó su participación en el PIB entre 1950-1986 un 34.82%, el minero lo hizo
en 37.5%. Es en este periodo, cuando sectores como el de servicios, industria y comercio, empiezan a tener
una participación significativa dentro del PIB.
9
Colombia. Presidencia de la República: Virgilio Barco (1990). Programas sectoriales para el crecimiento
económico. P.75
10
Dentro de las diferentes políticas que en el libre mercado adoptan las empresas, el cliente siempre será el
mayor beneficiado.
6
se fortaleció 11 , se priorizaron los gastos de Gobierno y fueron replanteadas las
competencias nacionales, departamentales y municipales en el desarrollo de las carreteras
del país 12 . El sector privado tuvo garantías de riesgo 13 y su participación en la expansión
vial fue posible esta vez, pero en realidad los resultados no fueron para nada satisfactorios.
Durante los años noventa, se amplió el desempeño del sector y el papel de las concesiones
en su evolución.
1.2 APORTE DE LA EVOLUCIÓN VIAL A OTROS SECTORES ECONÓMICOS
La organización y localización de las diferentes actividades económicas han estado
influenciadas por el desarrollo de la infraestructura vial, asimismo el progreso de éstas
actividades ayudan a la existencia de nuevas redes jerarquizadas según los aportes de los
diferentes bienes y servicios; se puede decir entonces que existe una relación de
mutualismo entre la infraestructura vial y los sectores económicos. Así como también,
puede decirse que por disparidades en la inversión de infraestructura vial, ésta “(…)
acumuló excesos de capacidad en algunos factores y déficit en otros” (Faimboin y
Rodríguez, 2000: 6).
Según Ramírez (2004: 20), la segmentación del país se dio entre 1946-1950 en cuatro
sectores mediante la ejecución de un acuerdo con el BIRF. De conformidad con dicho
acuerdo la división sectorial de Colombia fue:
‚
El valle del río Cauca comunicado por ferrocarril con Buenaventura y de ahí al
exterior. Propició el paso del banano y productos mineros, y ayudó a la generación
de una mayor movilidad.
11
Esto se dio en respuesta a los cambios institucionales que se adelantaban en paralelo y a las nuevas
responsabilidades consagradas en la Nueva Constitución.
12
De igual forma, el país sufrió transferencias políticas, fiscales y de gasto público a niveles subnacionales de
gobierno.
13
Estás garantías tuvieron que ser replanteadas a mediados de la década, puesto que era el Estado quien debía
responder en caso de que la inversión arrojara pérdidas, bien fuera por niveles de tráfico y/o peajes.
7
‚
Antioquia por su desarrollo como centro industrial tuvo acceso al Pacifico y al
Atlántico, permitiendo ampliar las condiciones para exportar y satisfacer la
demanda interna de textiles y cigarrillos; principales productos del departamento.
‚
La región Central disponía por el paso del río Magdalena de una red ferroviaria
estratégica la cual comunicaba los principales pueblos de Cundinamarca, Valle y
Antioquia con la vía fluvial; esto representaba que productos como el arroz en el
Huila y Tolima; Tabaco en Santander y cementos y cerveza en Bogotá; pudiesen ser
transportados a varias partes del país y del exterior.
‚
La costa Atlántica que poseía la desembocadura del río Magdalena, todo el
Atlántico y algunas redes férreas, jugaba un papel importante como sitio de
intercambio con el exterior aún cuando su diversificación industrial era bastante
precaria.
La industria manufacturera logró un gran desarrollo en las principales regiones, todo esto
debido a la inversión en infraestructura vial y ferroviaria que propició el ingreso de mano
de obra a ciudades como Bogotá y Medellín, factor que aumentó la demanda por la mayor
capacidad de pago (Jiménez y Sideri, 1985: 12). Sin embargo, el deficiente mantenimiento
en la malla vial y los elevados costos de transporte, limitaron la demanda y entorpecieron el
normal proceso productivo y de consumo.
8
2. LA INFRAESTRUCTURA VIAL Y SU EFECTO SOBRE EL DESARROLLO
REGIONAL
2.1 UBICACIÓN Y LOCALIZACIÓN DE LA INFRAESTRUCTURA VIAL PARA
EL DESARROLLO
Por desarrollo se entienden los avances que surgen en el bienestar económico y social, dado
a las actividades de diferentes sectores (Rangel, 1993). Los resultados en el nivel de
crecimiento se obtienen dependiendo de los recursos e innovaciones que se realicen. Como
lo han corroborado diferentes estudios 14 , la infraestructura vial es un componente vital que
genera integración y así mismo convergencia entre regiones. El capital humano, las
instituciones y la infraestructura, conforman el marco de importancia para el desarrollo
regional; de estos tres factores depende la sinergia que debe existir para generar economías
de escala, comunicarlas y tener instituciones que las regulen y aseguren su aporte al
bienestar.
Existen diferentes teorías sobre las formas de desarrollo a nivel regional como la
localización, aglomeración, polos de desarrollo y lugares centrales, las cuales establecen los
parámetros a seguir para promover el desarrollo regional. En todas y cada una de estas, se
observa como la infraestructura vial es un componente genérico de las formas de desarrollo,
porque conforma relaciones que benefician la producción y el consumo y generan bienestar.
Esto se explica dado la relevancia que tienen los costos de transporte, la localización y las
distancias. De estas variables, depende la ubicación de industrias y factores de producción
como mano de obra. Así mismo, serán estas las que determinen la minimización de costos y
el aumento de las ganancias, parámetros prioritarios dentro de las decisiones de los núcleos
económicos, articuladas con políticas públicas que procuren un desarrollo sostenido.
14
Moncayo, considera importante el apoyo a políticas regionales que permitan atenuar las disparidades entre
sí, al igual, que el apoyo a las diferentes regiones en su intento por superar individualmente problemas de
estancamiento o decrecimiento económico. Este último se conoce en el idioma anglo como Regional
Planning.
9
Básicamente desde que el desarrollo regional empezó a ser considerado por los analistas, se
ha pretendido el mejoramiento de estos parámetros, demostrándose que la mayor
complicación radicó en que la disponibilidad geográfica del país, permitió el asentamiento
demográfico y la conformación de diferentes regiones; lo que a su vez contribuyó a generar
altos niveles de disparidad en los procesos de desarrollo individual. Las regiones Andina, el
oriente del Pacífico y parte del sur del Atlántico, 15 han logrado articular de manera eficiente
sus etapas de crecimiento 16 , debido a su desarrollo agroindustrial, industrial, comercial, de
servicios y los altos montos de asignación presupuestal. Mayores requerimientos han sido
complementados a fin de conseguir un nivel de desarrollo comparable casi con países
desarrollados.
Esto genera situaciones ambiguas, por un lado, la brecha social, económica y política crece
cada vez más entre las regiones y las diferentes soluciones planteadas por los gobiernos no
tienen los efectos esperados. Por otro, la región central jalona el desarrollo interno y
propende por establecer una integración nacional a través de una infraestructura vial
estratégica, acorde a las necesidades y que admita diversificar los lugares de producción, a
la vez que flexibilizar los costes de transporte generados por las distancias y la ubicación de
redes viales exclusivas. 17
2.1.1 Teorías de desarrollo regional aplicadas a la infraestructura vial
En la teoría de la localización es prioritario alcanzar puntos de ubicación que maximicen
los beneficios de los productores, así como obtener materias primas y mano de obra en
lugares que proporcionen comunicación entre los diferentes sectores productivos y mejore
el nivel de vida de las personas. Con esto, se generan menores costos, reflejados en bajos
precios y en un sistema de transporte eficiente y rentable, que permita distribuir insumos y
bienes manufacturados hacia los mercados de demanda. Rangel (1993: 108) analiza la
15
Dado a que su ubicación geográfica las coloca dentro de lo que se denomina la región central.
Moncayo utiliza este término para referirse a la transición económica que ha tenido el país, pasando de la
fase agraria, a la manufacturera; hasta llegar a la fase de servicios por la que actualmente atravesamos.
17
Esto se aplica para aquellas zonas apartadas que deben llevar sus mercancías a los centros urbanos y que
para ello deben recorrer grandes distancias, en diferentes modos de transporte, que inflan el precio de los
bienes.
16
10
importancia que tienen los postulados bajo parámetros de libre mercado y además examina
los impactos y las ventajas de las economías de aglomeración. Localizar estos centros
facilita en un solo lugar la producción y distribución de los insumos; dadas las mejoras
tecnológicas, de capital y la concentración de mano de obra, se podría suprimir el hecho de
obtener diferentes puntos, ya que los procesos de concentración y de jerarquización de las
actividades se ubicarían en un único lugar. 18
En esta teoría la variable que por lo general tiene mayor relevancia, es la de costos de
transporte. Son estos manifestados en la capacidad que tiene la administración regional de
obtener recursos proyectados al mejoramiento de la infraestructura vial, a la disponibilidad
de carreteras hacia puertos y aeropuertos y aun más, al enlace estratégico entre diferentes
ciudades; esto por supuesto, determina la posición de los centros urbanos y los centros
productivos.
Por esto debe tenerse en cuenta que la economía contextualiza espacios donde proliferan
centros de producción y procesos que cuentan con determinantes de recursos tecnológicos
similares. Sin embargo estos bienes deben ser comercializados y es ahí donde los precios se
relacionan con la distancia y la actividad comercial. El producir una unidad de un bien en
determinada localización y comercializarlo en otra, hará que la distancia o los costos de
transporte establezcan un índice de precios diferente, que depende de la localización, lugar
de venta y la carga a transportar.
Para explicar la relación entre distancia y precios, Von Thunen y Paul Samuelson (1952:
290) establecen el modelo de transporte iceberg que relaciona las variables asi:
PMrs = pMr TMrs
P
En donde PMrs, es el precio del lugar de producción que será establecido por el precio de
entrega de importaciones CIF (por sus siglas en inglés «Cost, insurance, freight»,
18
Esto lo afirma Krugman al considerar que por lo general las empresas, y contrario a los supuestos iniciales
de la teoría de la localización, tienden a ubicarse cerca de otras empresas y no de manera indiferente, en
donde las ventajas en costos de transporte y las economías de escala tienden a generar jerarquías, que
desembocan en el establecimiento de centros de producción óptimos.
11
equivalente a coste, seguro y flete) y pMr por la cantidad ha transportar TMrs. De aquí se
concluye que en Colombia las grandes distancias de centros de producción a centros de
distribución tanto interna como externa, establezca casi el 11% del precio de los bienes y
servicios. Así mismo los costos de transporte que se derivan de estas distancias como es
el uso de mayor cantidad de combustible, reparación, salarios y gastos administrativos,
influencian la fijación de precios, lo que va en detrimento del comercio, el crecimiento y
el bienestar.
Es por esto que para compensar distancias, el establecimiento de lugares centrales conforma
una de las perspectivas más viables. Bajo este enfoque, la relación entre las economías de
escala y la disminución de distancias; expresa la necesidad de adoptar lugares centrales que
abastezcan al resto de las regiones rezagadas productivamente. Con esta precisión, la
disminución en los costos de transporte, se hará cuando se establezcan ciudades mercado y
se obtenga solución espacial, reflejada en el recorte de los costos.
2.2 LOS POLOS DE DESARROLLO Y LA INFRAESTRUCTURA VIAL EN
COLOMBIA
El desarrollo no se logra solo por la generación de nuevas formas económicas cuyos
ingresos generen bienestar, este debe ir acompañado en cualquiera de los casos de la
conexión entre los diferentes sectores y centros de desarrollo. Este argumento se explica
con la teoría de los polos de desarrollo de Francois Perroux (1970), donde se establecen
los polos de desarrollo como aglomeraciones de industrias, que más que generar por si y
para si ingresos, deben ir acompañadas de una proyección hacia la periferia que permita
crecer a nivel interno y externo 19 . Además se pretende generar enlaces hacia atrás 20 ,
mediante mejoras en la calidad de la inversión y la calificación de la mano de obra que
19
De acuerdo con Rangel la presencia de redes viales eficientes, se presenta como una ventaja comparativa;
en donde su papel como vía de comunicación complementará la decisión de establecer y/o expandir la
industria motora.
20
Los enlaces hacia atrás se dan cuando existe promoción de industrias generadoras de insumos. En cambio,
los enlaces hacia delante, se presentan cuando existe generación de bienes intermedios para otras industrias de
menor nivel.
12
generan los enlaces hacia atrás o hacia delante, pilares a observar sobre los efectos del
polo de desarrollo.
La teoría de los polos de desarrollo es tal vez la que mejor explica el comportamiento de la
economía colombiana. Sin embargo su análisis se efectuaría a nivel teórico ya que de
manera práctica, estos centros de desarrollo por lo general no tienen la difusión adecuada.
No se ha logrado proyectar los efectos positivos de ésta organización económica ni siquiera
a lo largo de las regiones, su rango de influencia se limita a las zonas aledañas definiendo
así según Rangel (1993: 112), un desarrollo de polos y no un polo de desarrollo.
El llamado triángulo de oro, es un ejemplo de esto. Alrededor de Bogotá, Cali y Medellín,
se ha establecido un centro de mercado que representa cerca del 60% del total del comercio
interno del país, discriminado en su mayoría entre industria y comercio 21 . Los efectos
desencadenados por su dinámica constante, se han visto reflejados en la infraestructura
física de cada una de las ciudades y sobre la forma en que el desarrollo económico, político
y social ha logrado converger hacia ellas. Sin embargo, la incidencia directa que tienen
estos polos de desarrollo sobre la zona rural y ciudades de otras regiones es poca o nula. No
se establecen políticas y/o acuerdos entre gobiernos regionales, que pretendan sinergias
entre sí y beneficios de mayor alcance.
La tesis de Moncayo (2002: 47) expone que desde finales del siglo pasado la complejidad
de los servicios se hizo evidente, se supo que si hubiese existido una infraestructura vial
adecuada, eficiente y mejorada; las posibilidades de desarrollo para las demás regiones
habrían podido ser equitativas y se habría encaminado la economía hacia la modernización
en forma simultánea. Esto hubiese permitido, eliminar las divergencias entre regiones y
disminuir la presencia de centros especiales de aglomeración propiciados por las ventajas
en capital, mano de obra y costos de transporte. Esto ha influido en la tendencia de las
regiones, de unificar sus potencialidades y ventajas en una sola iniciativa, tipo de bien y
servicio, en el cual la industria motora al encadenar las formas y clases de producción,
21
La actividad económica en ésta región del país, representa casi el 60% del comercio interno (Fuente:
FEDESARROLLO, 1996). Esta zona representa al país un polo de desarrollo que genera efectos hacia delante
y hacia atrás.
13
puede reducir las oportunidades al monopolizar las formas de inversión. El resto de zonas
que por ubicación no se encuentran dentro de la periferia establecida del polo, pierden la
oportunidad de desarrollo y crecimiento por carecer del acceso adecuado en comunicación
vial, que les permita tener acceso a la movilidad de personas, bienes y servicios.
2.3 INFLUENCIA DE LA INFRAESTRUCTURA EN EL CRECIMIENTO Y
DESARROLLO ECONÓMICO
Aunque no puede objetarse que el influjo de la infraestructura vial sea único y como tal, el
más importante; sí se ha verificado que tiene una influencia notoria en algunos aspectos
como la producción, el empleo, el PIB per cápita y el crecimiento económico.
También, tiene importancia en el desarrollo económico de un país, por sus efectos en
variables como la movilización de personas y la satisfacción de necesidades por medio de
una mayor oferta de bienes y servicios, posicionándola en un sector de vital importancia
para lograr cambios a nivel estructural en la economía. Por otro lado las condiciones físicas
y técnicas de la infraestructura vial determinan el crecimiento 22 , lo cual significa que la
accesibilidad y el estado de las vías, así como las políticas de regulación en peajes, serán
variables a considerar, para generar o no, una productividad marginal del capital público y
privado. Así mismo, ésta productividad y el capital podrían ser utilizadas como recursos
que financien políticas y/o reformas para la infraestructura o para otros sectores que
sustentaran la necesidad de inversión. La inversión es uno de los componentes más
importantes del crecimiento económico; sin éste, las obras, los empleos, los subsidios, el
consumo y la producción, tendrían serias restricciones para realizarse, lo que generaría
distorsión en la cadena productiva y sus respectivas variantes.
Aunque la repercusión de la infraestructura vial en el crecimiento económico no se ha
demostrado aún en su totalidad 23 , si se ha demostrado en diferentes estudios que el
22
Se debe tener en cuenta, que es el sector transporte el que constituye uno de los mayores costos, dentro del
proceso de producción.
23
Esto se da dada la posición en la que ha estado el sector para los gobiernos y la aplicación de sus políticas.
A lo largo de toda la historia del siglo XX, la infraestructura vial para muchos gobiernos no pudo considerarse
14
mejoramiento de la infraestructura vial tiene una relación directa con la disminución de los
costos de producción, reflejados en un aumento de los rubros de inversión para diferentes
sectores. Este ha sido el incentivo que países como Alemania, Estados Unidos, Japón,
México, Reino Unido y Suecia han tenido para ampliar, mantener y conservar sus redes
viales. Además con la red vial disponible a sus requerimientos, ellos fortalecen sus ventajas
competitivas con el resto del mundo (Banco Mundial: 1994).
2.3.1 Ingreso per cápita
El ingreso ha sido una de las mayores discusiones a nivel de política económica de la
mayoría de los países de América Latina, no sólo porque es una de las características que se
tiene en cuenta para evaluar la producción de un país, sino porque de este se deriva en gran
parte el bienestar de los individuos. Al relacionarlo con la infraestructura, se ha observado
que en definitiva, el ingreso per cápita tiene una relación directa con la ubicación de la
infraestructura vial y de servicios, como consecuencia de que una población con mayor
acceso a la infraestructura, obtiene un mayor ingreso per cápita.
Las experiencias así lo confirman, en países desarrollados con vías en buen estado, la
producción es mayor puesto que mejora su acceso a diversos mercados antes restringidos
por sus costos. Hay también mayor acceso a la salud educación y a las ofertas de trabajo; lo
que posibilita incrementar el ingreso al tener mayores oportunidades para producir. De esta
forma y como lo plantea el Banco Mundial, es evidente que la composición de la
infraestructura sufra cambios a medida que cambia el ingreso. Se demuestra que los países
con mayor ingreso tienen una sofisticada red de infraestructura que les ha permitido
modernizarse y desarrollar sus sistemas de producción a niveles de alta competitividad,
reflejados en el aumento de su ingreso per cápita.
Por otro lado los países con bajos ingresos, dada su baja capacidad para invertir, deben
establecer prioridades y preferencias para disponer de sus recursos de inversión en
como un sector de influencia extraordinaria o único, pero tampoco como uno insignificante; estos se reflejó en
la disposición de políticas para su desarrollo y fortalecimiento.
15
infraestructura física; la infraestructura de servicios como agua, riego y ampliación de la
agricultura se hace más necesaria que la de transportes. Si se aumentara el PIB per cápita
en un 1%, el capital total de infraestructura ascendería directamente en la misma proporción
de 1%, en donde el acceso a las carreteras pavimentadas seria de un 0.8, lo que sugiere una
cifra conveniente que permite un restablecimiento en los niveles de ingreso per cápita de
más de la mitad del total.
Para Colombia la relación entre el PIB per cápita con respecto a países de otros continentes
y el numero de carreteras pavimentadas muestra una relación de aproximadamente
US$3.500 por 250 kilómetros de carreteras pavimentadas/millón de habitantes, superada
por países como México y Marruecos lo que se puede explicar por las diferencias en
inversión per cápita que generan las diferencias macroeconómicas, de población y de
extensión de territorio.
2.3.2
Empleo
El Gasto público juega un papel de vital importancia en las políticas expansivas o
contraccionistas para una economía. Cuando este se disminuye (contractiva) muchas
variables como la producción, inversión en obras públicas, el empleo y demás tienden a
verse afectadas puesto que se estancan los proyectos encaminados a su mejoramiento.
Cuando sucede lo contrario, un aumento del gasto (expansiva), genera efectos favorables
que encaminan la reactivación de la economía por medio de la dinámica de producción y
sus efectos sobre el crecimiento.
Cuando la inversión pública se dirige hacia proyectos de infraestructura, el empleo se
beneficia de dos formas. La primera se presenta cuando un país decide aumentar el gasto
público en construcción y /o mantenimiento de la red vial, la inversión en cualquier clase de
infraestructura, genera empleo, proyectado en un posible crecimiento económico, dado el
nivel intensivo de mano de obra. La segunda, al construir y mantener en buen estado la
infraestructura vial; la mano de obra puede desplazarse más rápido y con mayor frecuencia,
16
para así acceder a las diferentes ofertas de trabajo que se presenten desde cualquier
ubicación, sin incurrir en altos costos, que disminuyan la capacidad de surtir el ingreso real.
Sin embargo, han sido problemas en la infraestructura vial y acceso a servicios los que
intensifican las ofertas de empleo alrededor de grandes metrópolis, junto a las cuales se
encuentran los mayores beneficios en cuanto a transporte y movilidad de bienes y servicios.
Esto permite que el lugar de convergencia de nuevas empresas este localizado allí; donde el
proceso de expansión se puede lograr en forma rápida al contar con disminuciones en
costos, lo que hace que la oferta de empleo se limite a los habitantes que se encuentran
cerca de las metrópolis y que gozan de las mismas facilidades de acceso que generan las
grandes ciudades.
2.3.3
Bienestar
El bienestar se define como la abundancia de las cosas necesarias para vivir a gusto
(Diccionario Planeta: 1982). En este sentido. La infraestructura vial se constituye en el
medio que tienen las personas para transportar bienes y servicios y por ende aumentar su
consumo en cantidad, calidad y diferenciación. El empleo fuente de ingreso, con el cual van
a obtener los diferentes productos también es determinado por la infraestructura y por ende
afecta el bienestar individual.
La infraestructura vial afecta en forma directa el bienestar de una región, si por su ausencia
o deterioro no permite que se intercambien con eficiencia los bienes y servicios, lo cual
disminuye la demanda de las regiones y restringe la probabilidad de adquirir tecnología,
telecomunicaciones, salud y educación, dada la reducción en su acceso. La presencia de
óptimos sistemas viales, bien sea por inversión pública o privada; beneficia a todos los
sectores del país e influye en el bienestar de los individuos según la forma en que las
variables se relacionen entre si.
17
3. MARCO INSTITUCIONAL PARA EL DESARROLLO DE LAS REGIONES Y
DEL SECTOR VIAL
3.1 CONTRIBUCIÓN DEL SECTOR PÚBLICO
La intervención estatal como puente entre el crecimiento y el desarrollo económico, toma
fuerza durante el periodo posguerra entre 1950-1970 cuando el modelo de Estado
paternalista es aplicado con rigurosidad 24 . Como característica especial de este periodo, la
creación de diferentes entidades, diseñadas bajo parámetros consecuentes con las
potencialidades productivas; fue un paso dentro del primer Plan de Desarrollo Nacional
elaborado con el propósito de generar desarrollo regional. Entidades públicas (Consejo
Nacional de Política Económica y Planeación en 1958 y la Junta Monetaria del Banco de la
República en 1963) que reforzaron el esquema Keynesiano existente, fueron creadas
paralelo a la consolidación del Frente Nacional, que más tarde establecería leyes y decretos
e implantaría políticas tendientes a estimular la producción y el intercambio regional; así
como de promover el bienestar y la equidad social en zonas vulnerables.
Las migraciones masivas del campo a la ciudad, entre otros, fueron consideradas por los
gobiernos, una amenaza a la seguridad alimentaria y la estructura social, política y
económica de Colombia. Esto fue razón suficiente para considerar objetivo de coyuntura,
reformar las políticas agrarias, a fin de ofrecer a los campesinos, mejoras en el nivel de vida
y garantías para su protección física y la de sus familias. Otros gobiernos en cambio
consideraron las migraciones del campo a la ciudad como fortalezas que adquiría el país de
forma progresiva, puesto que la especialización de la mano de obra en las ciudades,
permitiría mejorar los niveles de ingreso y la dinámica productiva interna.
Currie (1951) y la misión que encabezó para el Gobierno Nacional, estableció un plan de
urbanización y tecnificación agrícola, que propendiera al desarrollo de las regiones. En lo
primero, el Gobierno sugirió la necesidad de buscar un sector que se adaptara a los
requerimientos del momento, en cuanto a absorción de mano de obra y aumento de la
24
Esto se dio a raíz de la reconstrucción y recomposición del mundo después de la II Guerra Mundial.
18
productividad agrícola. Se propuso que se reactivaría el sector de la construcción mediante
la urbanización de las ciudades, pero los resultados de los aportes del sector propuesto no
fueron los esperados, éste no respondió a la demanda requerida y fue en cambio la industria
el sector que aumentó su participación y ayudó a absorber la mano de obra rural.
El país se constituía de diferentes poblados, centros urbanos y regiones, que lo proveerían
de una estructura y dinámica actividad productiva. Aunque el modelo de regionalización,
como lo describe Moncayo (2002: 6) 25 , en términos de conectividad física no tuvo
resultados de eficiencia, si permitió al país jerarquizar los centros urbanos y zonas de
influencia y así esclarecer su posición espacial y responsabilidad sobre los demás
territorios. A nivel institucional, la responsabilidad siempre se ha aceptado y cada
administración impulsa estrategias de crecimiento y desarrollo, pero no han estado
concatenadas y llevan a que se paralice el proceso y se recorte el periodo de efectividad
política casi a la mitad 26
Por otro lado; el desarrollo interno no ha estado ligado al desarrollo vial, por lo que la
evolución de las carreteras en Colombia ha estado fuera de las prioridades gubernamentales
de acción efectiva. Moncayo (2002: 18) tiene razón entonces, cuando concluye que el
progreso de las regiones atrasadas, se debe en buena medida al cómo éstas aprovechan los
instrumentos y oportunidades de política de transporte y comunicación, que se les brinda a
través de los diferentes poderes centrales.
Aunque regiones con mayor estabilidad política, económica y social (como la zona centro y
noroccidente) no incurrieron en dicha falta; áreas metropolitanas y centros urbanos de la
zona centro del país empezaron a considerarse impulsores del desarrollo industrial y
aumentó la participación regional en la inversión nacional. Esto significa que a partir de las
25
Este modelo fue pretendido por los gobiernos entre los años sesenta y setenta, el cual estaba enfocado en
una integración regional por medio de políticas sectoriales de afección directa sobre la productividad y la
competitividad regional
26
Faimboin y Rodríguez, reportan en su estudio que las obras de infraestructura vial se extienden en Colombia
cuatro veces el tiempo estimado para su ejecución y que en la mayoría de los casos, el presupuesto destinado
para el desarrollo vial, varía debido a ajustes macroeconómicos en cambios de destinación específica.
19
nuevas reglamentaciones, el rubro para carreteras en departamentos y regiones, hizo que
intereses comunes unieran esfuerzos y aumentara el stock de carreteras.
En 1992 el Ministerio de Obras Públicas, fue reemplazado por el Ministerio de Transporte;
dado el carácter general de sus responsabilidades, con los sistemas de transporte existentes
en el país. Ese año, se creó el Instituto Nacional de Vías, INVIAS, a partir del Fondo Vial
Nacional; con esto se logró un organismo encargado de administrar y desarrollar la malla
vial en el país y otorgar licitaciones estructuradas a los proyectos. En conjunto con esta
institución se encuentran el Departamento Nacional de Planeación y el Consejo Nacional de
Política Económica y Social (CONPES), encargados de diseñar las políticas de
infraestructura vial para el país.
Mapa N° 1. Red vial Primaria, Secundaria y Terciaria (2003) 166.288 Km.
Fuente: Banco Mundial, 2004
20
Según cifras del Ministerio de Transporte, para el 2004 la infraestructura vial colombiana
ascendía a 166.233 km. divididos en red Primaria, Secundaria y Terciaria 27 . La red
Primaria quedó a cargo de la Nación por medio del INVIAS, correspondiéndole el 10.4%
(17.288 Km.) de la red vial nacional; el 41.4% (68.820 Km.) fue para los departamentos y a
cargo de los municipios quedó el 23% (38.234 Km.). Un 17.3% (28.758 Km.) corresponde
a la red transferida por el Fondo Nacional de Caminos Vecinales (FNCV) al INVIAS y el
7.9% (13.132 Km.) restante son vías privadas. 28
3.2
LAS CONCESIONES Y SU PARTICIPACIÓN EN EL DESARROLLO VIAL
El desarrollo exige evolución y se hace inmediata la participación conjunta del sector
privado y el sector público, con el fin de otorgar a los más necesitados, soluciones factibles
que motiven su desarrollo. Adaptar el crecimiento interno a los cambios que exige el
desarrollo global, es en definitiva una necesidad. Durante los años noventa, se dieron
cambios en el ritmo del crecimiento y mejoras en el funcionamiento de la administración
pública, con el fin de generar variaciones positivas en éste punto. El Gobierno Central y
Organismos Multilaterales han promovido un menú de reformas económicas e
institucionales de libre mercado. Una de las más significativas, fue el cambio de modelo de
intervención del Estado. En efecto, se pasó de un Estado empresario 29 , a un Estado
regulador; que delegaba al sector privado y al mercado, la creación de riqueza y la
asignación de los recursos. En el mundo actual, las barreras físicas no son un límite para las
interrelaciones.
27
La red primaria hace referencia a las vías troncales, como aquellas vías principales (interdepartamentales e
interregionales) que comunican al país de Norte a Sur y viceversa y a las vías transversales, que son aquellas
vías principales, que comunican el país de occidente a oriente y viceversa. La red secundaria hace referencia a
las vías que no siendo principales, tiene una importancia relativa en la interconexión regional y por último la
red terciaria, integrada por los caminos vecinales o de penetración, que comunican a una población con sus
veredas o las veredas entre sí.
28
La Ley de 60 de 1993, redefinió las competencias en la construcción, mantenimiento y conservación de
diferentes niveles de gobierno.
29
Responsable directo de crear nuevas fuentes de producción, empleo y riqueza.
21
La globalización ha traído consigo todo un conjunto de posibilidades, que permiten
interactuar con nativos o foráneos 30 . Sin embargo, las condiciones físicas del país no
permiten apostar con el resto del mundo, bajo condiciones símiles de competencia; la
infraestructura del transporte desempeña un papel importante dentro de las posibilidades de
éxito o fracaso que pueda tener la Nación. De su estado depende la gestión de un gran
volumen de transacciones internas y la productividad interna.
Pese a tantos años de requerimiento inmediato, parte de la solución a los problemas de
financiamiento vial que el Estado implantó a inicios la década los noventa, fue motivar la
participación del sector privado en el desarrollo de la infraestructura vial mediante
incentivos que estén dentro de las disposiciones legales. Se abrió paso así, a un aumento en
el número de empresas que participaron en diferentes licitaciones. Las concesiones de
carreteras son un contrato, con previa convocatoria, otorgado a una empresa. Su
responsabilidad es construir, mantener y operar en condiciones favorables, el tramo de la
carretera en licitación a través de ingresos percibidos por peajes, que le permitirá además de
autofinanciarse 31 recuperar la inversión. Así el concesionario, ofrecerá vías en un nivel de
construcción, mantenimiento y servicio, superior al de las carreteras que no están bajo esta
modalidad.
La discusión empieza en el periodo de duración que de se debe dar a una concesión 32 .
Frente a complicaciones en algunos contratos, las concesiones de corto plazo en muchos
casos resultan efectivas, puesto que estimulan la producción económica y disminuyen los
costos reales de transporte para las empresas (Thomson, 2000). Prueba de ello ocurre en
1993, cuando empieza la Primera generación de concesiones viales. Debido a que el
financiamiento de la infraestructura de transporte estuvo hasta la década de los años
30
Internet, transacciones inmediatas, posicionamiento global de las empresas competitivas, creciente
participación del mercado de capitales e internacionalización de los bienes y productos, son tan solo ejemplos,
de lo que ha posibilitado la globalización.
31
Este sistema se conoce en el mundo, con el nombre de Project Finance: es una asociación público-privada,
para el financiamiento de proyectos de infraestructura. Se presentan como patrocinio de empresas privadas a
proyectos públicos, créditos bancarios, emisión de bonos por parte de gobiernos regionales y contratación de
la empresa privada o pública para la prestación de algún servicio.
32
Para 2004 el INVIAS trabajaba en la posibilidad de entregar a las firmas concesionarias los diseños de las
obras, a fin de evitar retrasos en tiempo y ejecución, dado cambios finales.
22
noventa a cargo del Estado -a través de los presupuestos fiscales-, los bajos niveles en la
pavimentación de la red vial y la escasa manutención a la misma, aumentaron el déficit en
la infraestructura y los requerimientos viales inmediatos (Rufian, 2002) 33 ; de igual forma,
bajo los mínimos niveles de inversión, aumentó la necesidad de terminar con el sistema de
“contratos de obra pública” 34 , imperante en la construcción de vías.
Lo que se buscó dentro del desarrollo vial con la implantación del modelo de concesiones,
fue lograr soluciones puntuales (puentes, túneles o mantenimiento de kilómetros) a
problemas viales nacionales y de carácter macroeconómico. Para Fainboim y Rodríguez
(2000: 24), el gobierno de Samper, “…estableció un Plan vial que contemplaba la
construcción y pavimentación de 2.228 Km. de carreteras y la habilitación de 2.234 Km. de
las redes troncal y transversal por el sistema de concesiones”. Solución a la red vial
principal, que tenía dificultades de acceso a centros urbanos y puertos, así como también,
trayectos largos, rutas de bajas especificaciones técnicas y estados de mantenimiento
regular; fue lo que pretendió Samper con la implantación de la Primera Generación de
Concesiones (US $830 millones) que comprendía 13 rutas.
Los 13 contratos de esta generación 35 , que comprendían 1643 kilómetros (US $770
millones); no contaron con las especificaciones técnicas requeridas y esto llevó a que se
dieran aumentos de obra y por supuesto en el pago de estas, respaldados por el Estado, con
sumas no presupuestadas. Además, en siete tramos concesionados, el tráfico vehicular no
fue el requerido para autofinanciar la inversión, “…activando las garantías contractuales de
ingreso mínimo” 36 .
33
Para la década de los años noventa, la inversión promedio en infraestructura vial era del 0.7% del PIB; cifra
baja frente al 2% del PIB, inversión promedio de Chile. Pese a que no se conocen cifras precisas, se calcula
que para fines de la década de 1990, el déficit de América Latina en su infraestructura de Transporte llegaba a
70.000 millones de dólares.
34
Este término lo utilizan Faimboin y Rodríguez cuando se refieren a la poca participación privada dentro del
desarrollo de la infraestructura en el país. Estiman que para 1997 el 80% del presupuesto del INVIAS, estaba
destinado a inversión.
35
Dos de estos contratos adjudicados son de responsabilidad departamental.
36
Faimboin Yaker, Israel y Rodríguez Restrepo, Carlos Jorge (2000). El desarrollo de la infraestructura en
Colombia en la década de 1990 II. Serie Reformas Económicas. CEPAL. P. 24 Santiago de Chile, Chile.
23
Con el objetivo de mejorar las deficiencias en estudios, plazos, conceptualización legal y
financiera y asignación de riesgos 37 , desde 1995 y hasta 1999, se llevó a cabo la Segunda
Generación de concesiones. Esta contó con 1506 kilómetros, delimitados en dos contratos.
De estos proyectos, se consideró de mayor importancia la vía El Vino-Tobiagrande-Puerto
Salgar-San Alberto, puesto que une el centro del país con la Troncal del Magdalena Medio
y con la vía Bogotá-Medellín; todo para agilizar la conexión entre centro y norte y centro y
occidente. La Malla vial del Valle, no se desarrolló por completo; debido a problemas en el
manejo de la financiación del proyecto y diseños de una variante que incluye dos túneles
(11.6 kilómetros), entre otros.
Pese a las mejoras que presentaron los proyectos de segunda generación, algunos de ellos
debieron ser corregidos; dado condiciones de sobreestimación de tráfico. Los estudios de
ingeniería de acuerdo al tráfico esperado, llevaron a una planeación de alrededor de 20
años, por lo que las obras se comenzaron dado la cifra esperada a ese periodo; además la
inversión requerida para los proyectos debía ser desembolsada durante los tres primeros
años, razón que obligaba al endeudamiento interno, dado que el financiamiento de las
carreteras se dio mediante deuda de corto plazo en el mercado doméstico (Documento
Conpes 3272, 2004: 13).
Se había propuesto concesionar 2388 kilómetros (US $1710 millones), en la construcción y
adecuación de algunos tramos, pero debido a disminución en el apoyo por parte del sector
financiero dado los resultados de la Primera Generación, la recesión económica del
momento, los sobre-dimensionamientos técnicos y el aumento en el riesgo geotécnico para
la construcción de nuevos proyectos (Fainboim: 2002). Hacia la optimización, este es el
nombre de la tercera Generación de concesiones, en gestión desde 1999. En esta generación
se ha sido prudente con el agrupamiento de proyectos en corredores viales, incluyendo los
tramos de responsabilidad territorial; además se ha armonizado el desarrollo de la
infraestructura, con el crecimiento de la demanda, mediante indicadores de servicios. Esta
generación comprende 2.200 kilómetros de rehabilitación y 3.578 Kms. de mantenimiento.
37
Mejoras en los estudios de diseño detallado, tráfico más profundo, plazos máximos para adquisición de
predios y licencias ambientales y clara repartición de riesgos entre gobierno y licitantes (las garantías se
limitaron al 10% para proyectos de nueva construcción y 20% para proyectos de segunda calzada).
24
3.3
SINERGIAS ENTRE EL SECTOR PÚBLICO Y PRIVADO
Las carreteras en Colombia, tradicionalmente se desarrollaron bajo decisiones e inversiones
de carácter gubernamental, limitados a contratos de obras públicas. Los resultados de atraso
vial en el que se ubica el país, los retrasos en la entrega de obras 38 y la presunta corrupción
que se desprende a raíz de los altos contratos de concesión, son tan solo una muestra de la
necesidad urgente de cambiar el sistema.
En la última década, el Gobierno Nacional se ha visto preocupado por incrementar la
participación privada en la ejecución (construcción y operación) de obras de infraestructura
más que en la enajenación de los activos que ya existen. En efecto, en junio de 2003, el
Gobierno determina crear el Instituto Nacional de Concesiones –INCO- por medio del
Decreto 1800 con el fin de estructurar y administrar los proyectos de infraestructura de
transporte, que se realicen mediante contratos de vinculación privada. El INCO ofreció la
posibilidad de concentrar en un solo ente, los procesos inherentes de contratación,
estructuración y administración de obras y además de tener sistemas de control que agilicen
los procesos y eviten fraudes, la operación conjunta de concesiones terrestres, férreas y
marítimas, permite desarrollar sinergias entre cada dependencia, lo que facilita la aplicación
y mejora la practica. A enero de 2004 se encontraban vigentes 16 contratos de concesión,
11 de ellos de la llamada primera generación, 1 de segunda generación y 4 de tercera
generación.
3.4
DIFERENTES ALTERNATIVAS EN SISTEMAS DE TRANSPORTE
Los bajos niveles en cobertura y calidad de la prestación de servicios de transporte por
carretera en Colombia, no han sido impedimento para que las carreteras sean el medio más
utilizado en el desplazamiento de las personas y en la distribución de bienes.
38
Sarmiento et al, en un estudio reciente, estimó los retrasos en 4 veces el tiempo programado de ejecución y
los sobrecostos en dos veces la cifra presupuestada.
25
Los 3154 kilómetros de vías férreas existentes han sido utilizados casi en exclusiva, para el
transporte del carbón en la zona norte y parte centro del país, 1103 kilómetros restantes,
paradójicamente se encuentran inactivos (Documento Conpes 3365, 2006) 39 . Este sistema
de transporte, tampoco ha sido ajeno a los inconvenientes presentados por las concesiones,
para 2004 se estimó que solo el 34% (680 Km.) de los kilómetros concesionados operaban
bajo condiciones normales. Con la participación del sector privado en la operación y
financiación de la infraestructura vial, el Estado busca:
… (1) Aumentar la eficiencia en la construcción y operación de proyectos y servicios; (2) Contar con
recursos adicionales para suplir las necesidades en un menor tiempo; (3) Destinar los escasos recursos
estatales prioritariamente a inversión en el sector social, (4) reducir los riesgos que asumen el sector
público y (5) obtener beneficios de la competencia (Documento Conpes 2775, 1995).
Lo que siempre se pretendió fue enfocar la participación privada en la construcción de
nuevos tramos de vías y segundas calzadas en las entradas de acceso a las principales
ciudades del país, al igual que tramos de vías en partes estratégicas de alto tráfico y la
rehabilitación de tramos existentes.
39
El 68% (2.141) de los 3.154 kilómetros de vías, corresponden a las concesiones del Atlántico, Pacífico, Cerrejón y
Drummond (que pertenece a la concesión del Atlántico) para el traslado del mineral, de los centros de extracción a los de
exportación. Frente esto, el Ministerio de Transporte reconoce la importancia de su rehabilitación y a través de ellas,
pretende conectar varias regiones del país.
26
4. IMPORTANCIA DEL SECTOR VIAL EN LOS PLANES DE DESARROLLO
NACIONAL 1990-2004
La relación teórica existente entre adecuación, expansión y articulación de obras de
infraestructura y niveles de crecimiento económico ha sido evidente. La teoría Keynesiana,
establece la inversión pública en infraestructura como un aliado de política que “permite a
los gobiernos incidir sobre el comportamiento de la demanda agregada, cuando algunos de
sus componentes registran una contracción significativa o un estancamiento prolongado; lo
que incide directamente sobre la expansión del ingreso y del producto en una economía”
(Rozas y Sánchez, 2004).
La economía de finales de los años ochenta necesitaba fortalecer su capacidad productiva y
ajustar la oferta nacional de bienes de consumo masivo, a la atención del mercado interno y
a los requerimientos de la demanda externa. En este sentido, la provisión de infraestructura
que se dio al país, se aseguró de otorgar a la estructura de producción interna, herramientas
que permitieron participar del intercambio comercial en el mundo 40 . El gobierno de Barco
(1986-1990) fue consiente de las dificultades en la comercialización de los productos
agropecuarios y de pesca, que limitaron al sector, incrementaron el costo de los fletes de
transporte y ejercieron presión sobre el deficiente abastecimiento de los alimentos a la
población de más bajos recursos. Unido a esto, la inadecuada infraestructura física 41 , afectó
los niveles de competitividad de los productos tradicionales y limitó el crecimiento de
nuevos productos; de igual manera fue un determinante en el aumento del costo de
operación del comercio minorista tradicional.
Con el fin de crear condiciones que admitieran un crecimiento sostenido de las
exportaciones, el gobierno incluyó dentro de sus políticas, una que incrementara la oferta
exportable, mediante mejoras en los mecanismos existentes de apoyo y la asignación de
40
La mayor parte de la teoría económica (antes y entre comienzos de los ochenta) y de los modelos tenían un
rasgo en común: el trato que se les daba a los países, era de territorios etéreos, carentes de localización física
en la geografía.
41
Se dio una escala de operación poco significativa, puesto que economías de transporte, almacenamiento y
transformación primaria no se realizaron, debido a la inadecuada infraestructura física.
27
recursos invertidos por el Estado, que permitiera adecuar la infraestructura de transporte a
los requerimientos de la actividad comercial externa. Sin embargo, los resultados obtenidos,
no fueron los esperados. Dentro del compendio de actividades que tuvieron los gobiernos
durante la década del noventa 42 para incorporar la economía interna en el proceso de
liberalización comercial por la que atravesaban los países del continente americano;
ninguna fue suficiente para sopesar en tan corto lapso, las deficiencias de orden estructural
que ni siquiera permitieron el desarrollo eficiente de la dinámica comercial interna.
4.1
EL DESARROLLO VIAL DENTRO DE LOS PLANES DE GOBIERNO Y
DETERMINACIÓN DE OBJETIVOS DE CORTO Y LARGO PLAZO
4.1.1
La revolución pacífica 1990-1994
Las carreteras deben posicionarse dentro de las prioridades de cada nación, especificaciones
técnicas representadas en calidad y eficiencia, unidas a excelentes niveles de servicios;
proporcionan al país oportunidades de producir a un nivel competitivo con el mundo y a los
territorios, la posibilidad de integrarse y fortalecer la cultura. “En general, se asume que
toda obra vial es un avance definitivo que se integra al patrimonio público y como tal,
prestará servicio en buenas condiciones por un periodo muy prolongado” (Bull, 2003:7). Lo
anterior además conlleva a procesos de desarrollo regional en cascada.
Para 1990 la longitud total de carreteras existentes, era de 102.000 Km, de los cuales, solo
el 10% estaba pavimentada (Universidad de los Andes, 1990: 15). Fue entonces que se
asumió la necesidad de crear vías que conectaran al país de norte a sur y de oriente a
occidente (al igual que una conexión con los países vecinos) y fueron clasificadas en
troncales, transversales, secundarias y de penetración; según las características de diseño y
volumen de tráfico.
42
Políticas de desarrollo, dentro de parámetros de comercialización interna y externa, sujetas a la consecución
de una adecuada disponibilidad de infraestructura, que así mismo permitiera un desarrollo integrado, el
alcance de ventajas comparativas, mayores grados de especialización productiva y crecimiento sostenido
dentro de la participación comercial del país ante el mundo.
28
El Plan Nacional de Desarrollo de Gaviria (1990-1994): “La revolución pacífica” promovió
la necesidad de adecuar y modernizar la red nacional de carreteras, para adelantar el
proceso de apertura (base de su gobierno). Dentro de las estrategias que propuso el
gobierno para la evolución vial, se estableció un marco de inversiones para el periodo de
1991-2000 y una modificación en la estructura institucional. El plan vial pretendía
desarrollar durante este lapso, una red de nuevas carreteras por 6.300 Km (700 Km
promedio/año), el cual estimó un presupuesto de $186,11 billones 43 . Para la ejecución de
este plan, se contaba con el 55% del presupuesto 44 . Dentro del Plan de apertura vial 1990–
1994, estaba incluida la red Objetivo; esta enfatizaba en obras prioritarias de la red
troncal 45 y tenía asignado para su inversión un presupuesto de $378.406 millones,
destinados a construcción de 4.500 Km y $574.028 millones para mantenimiento.
Sin embargo, pese a la elaboración de proyectos y la adjudicación de contratos, las
deficiencias de los procedimientos fiscales han sido uno de los principales problemas para
la mayoría de los gobiernos. A pesar de no disminuir las inversiones públicas 46 , ha llevado
a una sobreestimación presupuestal que ha afectado la economía y generado atraso y
encarecimiento de las inversiones.
4.1.2
El salto social 1994 - 1998
El plan de gobierno del presidente Samper (1994-1998) dispuso para la infraestructura vial
recursos financieros, institucionales y presupuestales, a fin de considerar los problemas en
el sistema que habían afectado al sector hasta 1994 y las soluciones que se tenían para que
la red vial nacional progresara y estuviera acorde a las necesidades de competencia que se
43
Todas las cifras que se consideran en el siguiente análisis, están a pesos de 1994.
El Estado contaba con $1.9 billones para la ejecución del Plan vial de la apertura, lo que le significó un
faltante de$1.6 billones.
45
1) Ejecución de proyectos que comunicaran los puertos con el resto del país, 2) Terminación de las obras
inconclusas (Troncal del Magdalena y la transversal Villavicencio-Buenaventura y Mocoa-Tumaco), 3)
Construcción y rehabilitación de la red troncal nacional, 4) Contratación de las obras de mantenimiento vial,
ya que los Distritos de Obras Públicas no eran tan eficiente como los contratos.
46
Un estudio de la Dirección de Infraestructura y Energía Sostenible –DIES-, reveló que entre los años 19932003, se invirtieron en el sector Transporte $17.7 billones, de los cuales un 79.7% ($14.1 billones),
corresponden al sector público y un 20.5% ($3.6 billones) al aporte de los privados.
44
29
requerían para el comercio interno y la apertura comercial 47 . Lo anterior explica los
fundamentos para realizar los diferentes proyectos de acuerdo a prioridades financieras y
técnicas, donde se estableció como proyecto más relevante la rehabilitación y
pavimentación de la red troncal y transversal que comunicaban los principales centros de
producción y consumo. Luego se daría paso a las obras en las cuales se podría avanzar aún
cuando no se terminaran en el periodo y por ultimo se especificarían los proyectos de
inversión en beneficio del desarrollo de la red troncal para años posteriores (Documento
Conpes 2765, 1995: 19).
El plan de desarrollo proponía una inversión de $8.9 billones entre aportes públicos y
privados, en donde un 87.7% seria destinado al modo carretero. La inversión pública a 1997
fue de $3.77 billones mientras que el sector privado desembolsó $346.598 millones para ese
mismo año 48 . La inversión privada y pública se incrementó; el sector privado para 1994
comenzaba a incluirse como una de las principales fuentes de inversión para la
rehabilitación de la red vial nacional.
La ejecución presupuestal para el periodo se estableció de acuerdo a las necesidades de
inversión en la red vial nacional. Conforme a esto, los resultados de ejecución en el
INVIAS fueron 67.7% superiores en promedio con respecto al Ministerio de Transporte y
62.3% a las demás entidades publicas no financieras hasta 1997 (Documento CONPES
2830, 1995:9). El plan de desarrollo estipulaba una ejecución presupuestal dirigida a los
proyectos así:
Tabla No. 1
Ejecución presupuestal
Entidad
Programa
Ministerio de Transporte
Rehabilitación y mantenimiento
INVIAS
Participación publica en concesiones
Otros
Otros
Ejecución presupuestal
38.3%
14%
54.9 %
Fuente: Elaboración propia con datos del INVIAS
47
Insuficiencia, deterioro de vías nacionales y regionales, actualización en los diseños y demoras e
incumplimiento en la terminación de las obras y estructura institucional débil e incompetente.
48
Documento CONPES 2949, junio de 1997 p. 3 y 4
30
En total se tenía una cifra de compromisos presupuestales con los proyectos de
infraestructura vial de 89.4%. Para 1996, del total de compromisos se destinaron $159.000
millones para la restauración y mantenimiento de la red secundaria y terciaria con un
aumento de 14.5% frente a la apropiación inicial. El FNCV tuvo una apropiación a nivel de
compromisos de 75% y el Fondo Cofinanciación de Vías un 63.8% (Documento CONPES
2765, 1995:38).
El sistema de gestión y regulación estuvo marcado por la transferencia de parte de la red
secundaria a los departamentos. Esta nueva forma de administración procuraba tener una
disminución en la ejecución presupuestal nacional, debido a la incidencia en las políticas
macroeconómicas nacionales que tienen los montos para la financiación de las obras 49 . A
nivel institucional también se efectuaron cambios y pautas para la introducción del sector
privado en los proyectos de la red vial a través del sistema de concesiones. Con las
deficiencias adquiridas en las formas de contratación del periodo anterior, como la
inadecuada definición de garantías, especificaciones de diseño y cronogramas errados; el
INVIAS comenzó a realizar la revisión de contratos para una homogenización con el
estatuto de contratación vigente (Ley 80 de 1993) con el fin de eliminar las imperfecciones
e inconveniencias que causaban el atraso y/o fracaso de los proyectos.
Otra de las alternativas de gestión fue la creación de diferentes entes como:
-
Comité Interinstitucional de Participación Privada en Infraestructura que definía
aspectos regulatorios
-
Gerencia de Participación Privada en Infraestructura Física para regular los
diferentes proyectos institucionales financieros y de asignación de riesgos
(Documento CONPES 2852, 1996:16).
-
El Consejo Nacional de Valorización que regularía el cobro de valorizaciones y
49
La delegación territorial de responsabilidades viales y la participación privada en la construcción y
mantenimiento vial, buscó aumentar la eficiencia en la construcción y operación de proyectos y servicios, al
igual que el poder contar con recursos adicionales para solucionar problemas coyunturales a menores plazos
(destinar mayores recursos a inversión social) y disminuir los riesgos que el estado puede asumir en el
proceso de estructuración.
31
-
Administradores de mantenimiento vial grupos que se encargarían de la
recuperación y administración de determinadas vías.
Todas estas nuevas entidades administrativas conformarían la reestructuración de la
regulación y control para el manejo de concesiones, rehabilitación, construcción y
mantenimiento de la red vial nacional con el fin de evitar distorsiones que afectaran la
realización de los proyectos.
4.1.3
Cambio para construir la paz 1998 - 2002
Durante este gobierno, el presidente Pastrana buscó alcanzar la paz en razón de no
entorpecer el desarrollo económico, político y social interno y mantener niveles de
inversión pública, en cifras cercanas a las de 1990. Como estrategia, también se incluyó la
participación del sector privado como ayuda a aliviar las presiones del gasto50 y la
descentralización progresiva que tuvo el Estado con los entes territoriales 51 .
La destinación de recursos públicos que se dispuso para el año 2000 fue de $281.762
millones (dentro de las vigencias futuras del presupuesto inflexible) para el sector
transporte y $130.000 millones para el presupuesto flexible. Esta administración continuó la
posición de las anteriores, en cuanto a fortalecimiento vial como objetivo para generar
conectividad regional y competitividad global. Durante este gobierno los recursos públicos
proyectados a inversión para la red primaria ascendieron a $1.549.775 millones y $226.547
millones para atender la red secundaria y terciaria.
Se implantó entonces el Plan de expansión de la red de carreteras 2000-2002 que pretendió
analizar la reciprocidad social de la inversión en infraestructura vial, determinar el nivel de
inversiones públicas y privadas que deben hacerse para sopesar la presión en el gasto y las
50
La inversión pública sin la participación del sector privado en 1990 era de 15%, con esta pasaba a 16,8%.
Para el año 2000, esta era de 14.8% sin la participación privada y con ella llegaba a 20,5%.
51
Mientras que para el año 1990 la participación de la nación en la inversión en infraestructura fue 87,7%, en
el 2000 disminuyó a 22,6%, los entes territoriales tenían 7,9% y 15,1% respectivamente y por último la
participación de los privados pasó de 4,4% en 1990 a 62,3% en el 2000.
32
restricciones fiscales y establecer la metodología del gobierno para motivar la participación
privada. El diagnostico por observación visual que realizó este gobierno, considera que para
el año 2000, 16.575.1 Km estaban a cargo del INVIAS y de ellos 11.650,4 Km (70%)
estaban pavimentados y 4.924,7 (30%) estaban en afirmado. De los 11.650,4 Km que
estaban pavimentados, el 67% (7.805,8 Km) se encontraba en buen estado, el 21% (2.446,6
Km) en regular estado y el 12% (1398 Km) restante en situación de mal estado (Documento
Conpes 3085, 2000).
Con la participación privada, se pretendió expandir la malla vial en 1.541 Km (791 Km
para construcción y 50 Km para rehabilitación) mediante la adjudicación de concesiones;
ya la realización de actividades de administración y mantenimiento de la infraestructura de
carreteras, quedó bajo responsabilidad de los entes territoriales y la Nación.
4.1.4
Hacia un Estado comunitario 2002- 2006
Para el año 2002, la inversión en infraestructura se había enfatizado en las redes troncales,
presentándose notables deterioros y deficiencias en la red vascular. Esto generó sobrecostos
en los alimentos y en los costos de transporte entre municipios y centros de producción.
Sin embargo el gobierno del presidente Uribe encamina la infraestructura vial como
indispensable para sus metas de crecimiento económico, la seguridad democrática y como
principal herramienta para el éxito en el comercio interno y externo, al proyectar el
establecimiento de una infraestructura integral y competitiva por medio de la culminación
de los proyectos y la rehabilitación de las vías ya existentes.
Con este fin, el Plan Nacional de Desarrollo estipula cuatro parámetros a seguir para esto 52 :
a) Contraer los costos del transporte que se incluyen en el precio final de los bienes y
servicios, b) disminuir las distancias entre los principales centros de producción y
distribución y las zonas aisladas para promover el sector agrícola, mejorar la productividad
y optimizar el nivel de vida en las regiones, c) lograr una distribución adecuada y eficiente
52
Plan nacional de desarrollo 2002-2006. Infraestructura estratégica en transporte.
33
de las responsabilidades regionales y estatales para crear un sistema sostenible de
administración de los recursos y d) disminuir y eliminar los actos delictivos en las vías de la
nación.
Se plantearon estrategias para fomentar la competitividad y concretar un sistema de
transporte que permitiera tener redes viales en excelente estado con el uso de transporte
intermodal, que integre la nación a nivel nacional y con los países vecinos. Este gobierno
busca concretar un sistema vial que otorgue ventajas competitivas en cuanto a costos de
transporte y logística, al establecerse nuevos convenios comerciales.
Para lograr estas metas, la inversión en la infraestructura vial, principal variable a tener en
cuenta, se derivó de una sincronía entre lo dispuesto en el plan anual de inversiones por
parte del sector público, los contratos de concesión vial, la expedición de bonos y la
afiliación de sectores institucionales como las pensiones para la obtención de recursos. En
el plan de inversiones se establecieron vigencias futuras 53 ($2.201 millones) y se otorgó el
15.0% del presupuesto a la Red de Apoyo Social especial al Programa de Vías Para la Paz y
al sector transporte el 6.2% para financiar la infraestructura vial. En total el presupuesto
asignado para el periodo presidencial fue de $1.361,539 millones.
En el sector transporte, se destinaron fondos para el mantenimiento y rehabilitación vial
como recursos flexibles $286.130 millones, $21.598, 10 millones para compra de predios
hacia concesiones, $23.476,19 millones para obras de emergencia y $25.476,36 millones
para terminar otros proyectos.
Con esta inversión en infraestructura se programó el mantenimiento de 16.845 km de la red
troncal, en donde el sector público era el encargado de 14.036 Km y la pavimentación de
3.232 Km, de los cuales 732 estarían a cargo de los privados por concesión. La red terciaria
estaría a cargo del sector público ayudado de esquemas de participación comunitaria para
generar empleo y potenciar las inversiones futuras.
53
En el plan anual de inversión los aportes de la nación se dividen en fondos especiales y en vigencias futuras
que son los fondos prioritarios destinados a proyectos que no se terminaran en el periodo del plan.
34
4.2
ACTUALIDAD DE LA INFRAESTRUCTURA VIAL FRENTE A LO
PROPUESTO EN LOS PLANES DE DESARROLLO NACIONAL (ANÁLISIS
INTERNO Y EXTERNO)
4.2.1
La revolución pacífica 1990-1994
Matriz DOFA
Fortalezas
1. Reestructuración del Ministerio de Obras
Factores Críticos internos Públicas y Transporte en el Ministerio de
Transporte.
2. Reestructuración del Fondo Vial Nacional en
el Instituto Nacional de Vías - INVIAS 3. El 67% del presupuesto para inversion en
Factores Críticos Externos
transporte, se destinó a proyectos viales.
Debilidades
1. En 1994 por cada millón de habitantes
habían 309 Km de vías pavimentadas. La
cifra promedio en países con ingresos
medios-bajos era de 683 Km.
2. Distante localización de los centro de
desarrollo entre sí y de estos con puertos.
3. Financiamiento de su modernización.
Oportunidades
1.Planeación para el desarrollo de
políticas de inversión.
2. Inicio del proceso de adjudicación de
concesiones.
3. Afianzamiento comercial con Venezuela
y Ecuador (Exportaciones terrestres).
Estrategias DO
D1.O1.O2. Aumentar la conectividad y
el desplazamiento regional, por medio de
la adjudicación de responsabilidades para
eldesarrollo de las carreteras.
D2.O3. Corredores viales concesionados
y políticas definidas de riesgo compartido.
Amenazas
1. Niveles mínimos de mantenimiento a la
red vial.
2. Deterioro contínuo en las vías.
3. Ausencia de prioridades del Gobierno
para la asignación eficiente de los recursos.
Estrategias FO
F1.O1. Políticas de inversión adecuada que
permitan un eficiente desarrollo vial.
F1.F2.O2. Fortalecimiento del sector privado
para la atención vial, mediante garantías de
inversión y riesgo.
F1.F2.O3. Construcción y manetimiento de
troncales y corredores viales que agilicen el
comercio interno y externo.
Estrategia FA
F1.F2.A1.Destinación específica del
presupuesto de inversión a la construcción, el
mantenimiento y la rehabilitación vial.
F3.A3. Proceso de adjudicación de
concesiones viales y eliminación de contratos
directos.
Estrategia DA
D1.A1.A2. Proyectos viales que conecten
los centros de producción y consumo.
D2.D3.A3. Estructuración de la red vial
nacional en troncales, transversales y
vasculares y fortalecimiento de los accesos
a puertos y países vecinos.
Fuente: Elaboración propia con datos de los documentos CONPES No. 3085 de 2000, 3153 de 2002, 3365 de 2006,
planeación de la infraestructura vial.
El balance de la gestión presidencial de Gaviria es más de proyectos que de resultados. Pese
a la difícil topografía y la situación de nula integración entre los diferentes modos de
transporte que debilitó la estructura de la red vial. El gobierno de la apertura se preocupó
por proyectar una malla vial competente.
En 1992, el Estado reestructuró el Ministerio de Obras Públicas y Transporte en el
Ministerio de Transporte, que se encargaría de formular, orientar y vigilar la ejecución
institucional en el desarrollo de la infraestructura. Para 1994 el país contaba con 9 km de
vías pavimentadas por cada 1.000 Km2 (y 920 Km construidos de los 4500 programados
35
para su cuatrienio, es decir un 20% del total de las obras ejecutadas); en igual periodo, por
cada millón de habitantes en Colombia, existían 309 Km de vías pavimentadas, cifra muy
baja, si se tiene en cuenta el patrón internacional de países con ingresos medios-bajos (683
Km), Bull (2003). Ese mismo año, el Fondo Vial Nacional, también sufrió modificaciones;
se convirtió en el Instituto Nacional de Vías, INVIAS y estaría a cargo de la construcción y
mantenimiento de la red vial primaria de la Nación 54 .
Una de las debilidades que tuvo la presidencia de Gaviria (y que hace parte de la estructura
económica interna), estuvo en la distante localización que han tenido entre sí los centros de
desarrollo y la desgastada comunicación vial de estos con los centros de entrada y salida de
productos al exterior. La localización de los centros productivos y de consumo, además de
ser un elemento importante en el desarrollo de la economía 55 , ha incidido en forma directa
y a corto plazo sobre los costos de transporte y el valor final de los bienes. Esto, unido a los
sobrecostos que se presentan por ineficiencias viales 56 , afectan la productividad económica
total y esta situación recae en mayor proporción sobre la industria y el agro.
Sin embargo, las relaciones comerciales que se han afianzado con países como Venezuela y
Ecuador, fueron incentivo en este gobierno para plantear proyectos de gran envergadura,
que propendieran al fortalecimiento de la productividad y conectividad interna con los
países vecinos. Se pretendió conseguir una integración social y política, que mejorara la
calidad de vida de las personas y permitiera generalizar el acceso a algunos servicios
básicos.
La planeación adecuada en este periodo fue herramienta necesaria para generar cambios en
la infraestructura existente y superar el rezago vial que interfería con el desarrollo
sostenible del país. Con el desarrollo de programas de integración y conectividad regional,
54
A 2004, 13.449 Km estaban a cargo del INVIAS, de ellos, 9.532 Km eran pavimentados (28% de ellas
están en regular estado y 73% en buen estado) y de la red troncal que estaba sin pavimentar, 36% estaba en
buen estado y el 64% estaba, en mal y regular estado.
55
Siguiendo a Paul Krugman, la importancia de la geografía económica radica en que “la localización de la
producción en el espacio…” es determinantes para la especialización de la producción interna y la
competitividad que se consiga en el comercio externo.
56
Según el Ministerio de Transporte, para 1994 cerca del 43% de la inversión pública de la red troncal se
destinó a rehabilitación y el resto (57%) a construcción de carreteras y puentes.
36
mediante inversiones en infraestructura vial, se pretendió generar avances económicos y
sociales, originados en ahorro de tiempo, costos de operación vehicular y oportunidades de
expansión a productos de carácter agrícola e industrial.
Sin embargo, pese al evidente interés en la conectividad e integración social y comercial
mediante la restitución vial y su aporte al desarrollo económico 57 , el deterioro continuo que
se genera en las carreteras internas, contrapone cualquier logro que se hubiese querido
alcanzar y va en detrimento del nivel de vida de los colombianos y de su productividad.
El Banco Mundial (2004), ubica a Colombia dentro de los países del mundo con
infraestructura vial más rezagada. Sin desconocer las limitaciones de tipo topológico que
sufre el país, la ausencia de prioridades del Gobierno (no solo de Gaviria) para la
asignación eficiente de recursos públicos, sumado a la incapacidad de los presidentes para
hacer paralela la evolución vial y el desarrollo del país, permite que este rezago sea cada
vez mayor y menor el presupuesto para su construcción, mantenimiento y adecuación, dado
el aumento progresivo que se da en su debilitamiento y monto requerido.
En Colombia, el sistema de concesiones se instauró en 1994 y su principal objetivo fue
poder vincular capital privado para la evolución de la infraestructura vial y así lograr
mayores niveles de competitividad y permitir la disposición de recursos de inversión
requeridos en sectores de atención urgente.
Dentro del desarrollo de los proyectos de mejoramiento en la infraestructura de transporte,
se presentaron dificultades en el desarrollo de diferentes proyectos que estaban relacionados
entre sí, dentro de su proceso de distribución (carreteras, puertos, aeropuertos, vías férreas y
marítimas) y en el financiamiento de la adecuación indispensable y urgente que requiere el
país, para superar este déficit.
57
Para 1993, la inversión neta en carreteras fue de $224.091 millones, de los cuales se programó el 67% de
los recursos ($150.133 millones) para proyectos destacados dentro del Plan Vial de la Apertura.
37
Este problema se presenta por que las prioridades en modos de transporte no son iguales en
cada gobierno y además debido a que el tiempo de ejecución de obras de infraestructura
vial, es casi dos veces mayor al periodo presidencial 58 , razón por la que cada presidente
ejecuta su Plan de acción y no permite una continuidad real con el gobierno saliente ni el
próximo gobierno, situación que entorpece el dinamismo vial, encarece las inversiones y
limita el desarrollo.
4.2.2
El salto social 1994 – 1998
Matriz DOFA
Factores críticos internos
Fortalezas
1. gran plan de inversiones
Debilidades
1. deficiencias institucionales
Factores críticos externos
Oportunidades
1. Internacionalización de la economía
2. primera generación de concesiones
Estrategias FO
O1-F1 El tener un plan de inversiones tan amplio,
permite tener recursos para los retos en infraestructura
que la internacionalización requiere
2. sistema de garantías
Estrategias DO
O1-D1 Con la internacionalización de la economía
se aprenden nuevos sistemas institucionales que
van de acuerdo a las necesidades del país para
competir eficazmente.
2. Provial
O1-F2 La internacionalización de la economía permite O1-D2 La entrada de nuevos inversionistas,
abrir los espacios a nuevos inversionistas dispuestos a requiere que se solidifique el sistema de garantías
concesionar proyectos de infraestructura vial.
hacia un punto de equilibrio donde el garante
(nación) y los concesionarios optimicen sus
utilidades.
O2-F1 Los beneficios de PROVIAL con respecto a la O2-D1 Con la ayuda de PROVIAL pueden
ayuda internacional van de la mano con el plan de solucionarse las deficiencias en administración y
inversión generando mayores posibilidades de gestión que se encuentran en los proyectos viales.
recursos.
O2- F2 PROVIAL contribuye al mejoramiento en la O2-D2 PROVIAL entre sus funciones gestiona las
calidad de la logística, brindando mayor seguridad a formas de financiación de los proyectos así como
los concesionarios y al estado en los proyectos.
los estudios a priori mejorando los resultados y
garantías de los mismos
Estrategia FA
Estrategia DA
A1-F2 El retraso en los pagos del crédito externo A1-D2 Dificultad con el crédito externo y la falta
dificulta la consecución futura de recursos y por ende de garantías estancan el desarrollo de los
la capacidad de concesionar vías
proyectos.
A2-F1 La inadecuada promoción de los proyectos A2-D1 Los proyectos no tienen entes de control y
disminuye los inversionistas y aumenta las regulación eficientes que los promocionen
necesidades de recursos del sector público.
adecuadamente.
A2-F2 Las concesiones necesitan inversión extranjera A2-D2 La falta de garantías adecuadas impide que
para su realización sin esta se disminuye el numero de se logren promocionar los proyectos a nivel
oferentes de servicios de concesión.
internacional debido a que no son rentables para
los inversionistas
Amenazas
A2 Falta de una adecuada promoción de los
proyectos en los mercados internacionales
Fuente: Elaboración propia con datos de los documentos CONPES No. 3085 de 2000, 3153 de 2002, 3365 de 2006,
planeación de la infraestructura vial
El Gobierno de Samper se ubica como el más eficiente en cuanto a inversión y ejecución en
infraestructura. Con un gobierno de corte social se identificaron las falencias que
58
Un estudio realizado por la Universidad de los Andes reveló que la mayoría de las inversiones en
infraestructura vial, pueden tomarse hasta casi una década (3,5 veces más de tiempo) para su entrega final.
38
presentaban la red vial nacional y sus efectos en el bienestar social, lo que conllevo a un
enfoque en las necesidades sociales.
Para este gobierno, que continúo con el proceso de internacionalización como una
oportunidad para el crecimiento, era de vital importancia mejorar las condiciones de la
infraestructura vial con fines competitivos. Por esta razón, según Vélez (2006), el plan de
inversiones contó siempre con rubros de inversión en infraestructura vial mayores al
promedio de los gobiernos anteriores y los mayores hasta el año 2004, con un monto de
$1.839.024 millones, lo que representaba el 56% del total de rubro de inversión. Aún así la
situación fiscal del país impidió una óptima participación pública en los proyectos viales
por recortes del presupuesto de inversión teniendo que hacer uso del ahorro público y de
créditos externos.
Para 1996 el nivel de inversión por parte del sector privado fue de 1.6% del PIB 59 , cifra
totalmente alentadora con respecto a la del periodo 1990-1994 que fue casi nulo. La
apertura a la inversión extranjera ofreció grandes beneficios que en mayor cuantía se
observaron en la evolución de la infraestructura y en la prestación de diferentes servicios,
situación que permitió una consolidación de los beneficios para inversiones extranjeras
futuras.
La creación de PROVIAL (Plan de Conservación del Patrimonio Vial) fue una ayuda para
el mantenimiento y rehabilitación de la red vial, coadyuvó a implementar proyectos como
oficinas de prevención de riesgos y atención de emergencias, licencias ambientales y la
regionalización del INVIAS con los administradores viales y celebró 69 contratos que
cubrían 9.519 Km, de los cuales se ejecutó el 96% de la meta del plan 60 .
Sin embargo y con los resultados en construcción y mantenimiento, las principales falencias
se dieron a nivel administrativo. Aún con la oportunidad del PROVIAL, el INVIAS y el
Ministerio de Transporte, hubo serias deficiencias en la realización de los contratos de
59
60
Documento CONPES 2917, abril de 1997. P. 6
Documento CONPES 2830. Diciembre 1995. P. 9
39
concesión y en los públicos. Se revela, que el homologar los contratos para establecer las
garantías de 20% para nuevas construcciones, 10% para construcción de segunda calzada y
0% para rehabilitación 61 tomó mucho tiempo; así mismo la transferencia de
responsabilidades a los municipios fue lenta y el INVIAS tuvo que asumir nuevas
responsabilidades de inversión en la red secundaria, lo que retrasó los trabajos en las vías.
El crédito externo, se afectó paralelo a las dificultades en los procesos de gestión y
desarrollo, puesto que retrasos en la construcción hicieron que los ingresos que generaban
los proyectos disminuyeran en forma progresiva y los plazos de pago de los créditos
tuvieron que ser extendidos. La apropiación de recursos de crédito fue de $98.731 millones
provenientes, $45.551 millones de crédito con el BID y $53.180 millones con el BIRF, de
los cuales a 1995 se habían cancelado el 9.8% y el 35.4% respectivamente 62 .
Todas estas variables confirman que en este cuatrienio, el proyecto del plan de desarrollo en
infraestructura vial tuvo una satisfacción de los objetivos en casi un 56% (1.227 Km
ejecutados) 63 , dados sus resultados en inversión y en kilómetros construidos del sistema
vial (ver Tabla No 2)
Tabla No. 2
Resultados en inversión y kilómetros construidos
1994 – 1998 (millones de pesos de 1998)
Kilómetros ejecutados
Meta del PND
Porcentaje
Total Ejecutado
1.227
56 %
2.228
69%
1.519.326
56%
4.203.649
Inversión en concesiones 519.326
Inversión
construcción
en
1.839.024
Fuente: elaboración propia con datos de los documentos CONPES No. 3085 de 2000,
3153 de 2002, 3365 de 2006, Planeación de la infraestructura vial 2006.
61
Ibíd., p. 11
Ibíd., p. 12
63
Vélez, I (2006). Planeación de la infraestructura vial. Universidad de los Andes. Bogotá, Colombia. P.7
62
40
4.2.3
Cambio para construir la paz 1998-2002
Matriz DOFA
Factores críticos internos
Factores críticos externos
Oportunidades
1. Plan de acción de las firmas concesionarias
2. Descentralización
3. Ubicación estratégica de la infraestructura
vial
Amenazas
1. Competitividad externa
2. Deterioro continuo en las vias de acceso
a puertos terrestres y marítimos
Fortalezas
1. Mantener niveles de inversión
óptimos que permitan la integración
nacional
2. Participación privada en el desarrollo vial
Estrategias FO
F1.O1. Formulación de nuevos
procesos de vinculación de capital
privado
F1.O1.O2. Diseño de programa vías
para la paz
F1.F2.O3. Propiciar sinergias y economías de
escala que repercutan en mejoras de gestión
Estrategias FA
F1.A2. Plan de expansión de la red
de carreteras
Debilidades
1. Conflicto armado
2. Zonas aisladas de los centros
de consumo
3. No hay metas físicas para resultados
Estrategias DO
D1.O1.O2. Desarrollo de la red vial
secundaria y terciaria en las zonas
de conflicto armado
D2.O2. Recursosdestinados a proyectos
de alto impacto para la integración de
las regiones
Estrategias DA
D3.O1. Desarrollo de proyectos que
apoyen el sector exportador
Fuente: Elaboración propia con datos de los documentos CONPES No. 3085 de 2000, 3153 de 2002, 3365 de 2006,
planeación de la infraestructura vial.
Este gobierno focalizó su atención en la resolución del conflicto armado y en el apoyo y la
promoción de las exportaciones como generador de empleo y apoyo de la construcción
interna. Pese a que la meta física ejecutada en este gobierno, según el Ministerio de
Transporte es del 75%, durante este periodo se estimó un estancamiento en la construcción
de obras viales y como resultado se ejecutó el 31% de la meta ($1.544.586 millones) 64 .
La participación privada estuvo enmarcada dentro de planes de acción, encaminados a
disminuir el doble riesgo y a generar niveles óptimos de rentabilidad que incentivaran la
participación de las firmas concesionarias.
64
Este resultado se debe en gran medida a la recesión económica que sufrió el país en este lapso.
41
4.2.4
Hacia un Estado Comunitario 2002-2006
Matriz DOFA
Factores críticos internos
Factores críticos externos
Oportunidades
1. Nuevos tratados internacionales
2. Plan 2500
Fortalezas
1. Seguridad democrática
2. Participación privada
Estrategias FO
F1.O1. El plan 2500 permitirá el mejoramiento
de las redes
viales para aumentar la competitividad
F1.O2 La participación privada se estimula
ante nuevas posibilidades de comercio y
ganancia
F2.O1 La seguridad democrática brinda nuevas
garantías para la construcción vial.
F2.O2. La seguridad democrática provee
instrumentos de confianza.
Estrategias FA
Debilidades
1. Restricción fiscal
2. Necesidad de nuevos créditos
Estrategias DO
O1.D1 Los tratados permiten
generar recursos para disminuir
la restricción fiscal.
O1.D2los tratados facilitan
la adquisición de créditos
O2.D1 El plan 2500 no se
puede realizar consecuentemente
O2.D2 el plan 2500 no cuenta
con recursos de crédito externo
Amenazas
Estrategias DA
1.Responsabilidad
a
entes
A1.D1 Los entes territoriales
territoriales
A1.F1 La seguridad brinda mayores garantías deben encontrar
2. Mayor competitividad de otros
nuevas alternativas para captar
países
para obtener recursos viales.
recursos.
A1.F2 Los privados colaboran ampliamente a losrecursos
A1.D2 Los recursos para los entes
entes publicos en la construcción vial.
pueden tomarse de crédito
A2.F1 La seguridad brinda nuevas inversiones
externo.
A2.D1 La restricción fiscal
disminuye la competitividad
para proyectos de competitividad vial.
A2.F2 Los privados permiten dividir A2.D2 Sin créditos hay rezagos en
responsabilidades y mejorar la red vial.
competitividad.
Fuente: Elaboración propia con datos de los documentos CONPES No. 3085 de 2000, 3153 de 2002, 3365 de 2006,
planeación de la infraestructura vial
El gobierno de Uribe, se enfocó hacia la construcción, pavimentación y rehabilitación de la
infraestructura vial bajo un enfoque de competitividad que permita actuar con eficiencia y
calidad ante tratados con otros países y ante la alternativa de intercambio comercial
bilateral más inmediata: el TLC.
Una de las oportunidades que tuvo este gobierno es la seguridad democrática, ya que es a
partir de esta que se plantea casi todo el plan de desarrollo, lo que ha permitido que halla un
aumento en el transito y uso de la red vial obligando a su mejoramiento.
42
Ante esta nueva situación, el gobierno se ha unido al sector privado en la gestión y
conservación de la infraestructura, en esto, los primeros han obtenido mayores beneficios
debido a que la demanda se ha estabilizado y a su vez genera estímulos para la inversión.
Aunque la adjudicación de recursos por parte de los concesionarios ha sido la menor de los
últimos dos gobiernos, $709.800 millones, se ha debido mas a los continuos recortes
fiscales que se realizan, que ha la falta de garantías en seguridad y/o a la disminución de
trafico. Continuando con el proceso de concesiones en el año 2003 se establecieron 15
licitaciones para la intervención de 296 Km de la red primaria (122 Km) y de la red
secundaria (173 Km). 65
La inversión en infraestructura para este periodo establecida en $1.361.539 millones, a
2004 había sido utilizada en casi 27%, teniendo en cuenta las diferentes restricciones
fiscales que se realizaron, acordes al plan de austeridad del gobierno y con el fin de no
desequilibrar las cuentas nacionales para lograr ahorros que permitieran la inversión
sostenida y otros proyectos sociales y económicos 66 , como lo fue la reestructuración del
CONPES 3272 de 2204 por medio del CONPES 3331 de 2004.
La inversión como se estipulaba para este periodo iba a ser sostenida por medio de
vigencias futuras y por la emisión de bonos del tesoro, siendo las primeras las más
afectadas con las restricciones, ya que de $2.140.938 millones se restringieron $1.716.658
millones, para un ahorro total de $424.280 millones.
Relacionado con lo anterior, en este periodo se adjudicaron varios préstamos con la banca
bilateral y multilateral, con el fin de obtener recursos que completaran las necesidades
financieras de los proyectos de infraestructura vial de Integración y desarrollo regional.
Los dos más notorios fueron el de la CAF (Corporación Andina de Fomento) de donde se
obtuvieron 150 millones de dólares para proyectos viales enfatizados en la pavimentación,
con el fin de contribuir al acercamiento de las diferentes regiones y zonas del país, para
continuar con su ayuda al sector transporte desde 1992 con 952 millones de dólares. El otro
65
Cuestionario para debate de la bancada conservadora y de movimiento afines sobre el cumplimiento de la
agenda social del gobierno. Ministerio de transporte 2005.
66
CONPES 3331. diciembre 2004
43
es el establecido en el CONPES 3352, después de modificar el plan vial con restricción
presupuestal y priorización de proyectos, se determinó la adquisición de 782.84 millones de
dólares para complementar los recursos faltantes.
Aunque hasta el 2004 las metas en infraestructura, no fueron muy destacadas, se puede
plantear que las fortalezas y oportunidades han sido bien manejadas para reducir los efectos
negativos de las debilidades y amenazas que presenta el sector. Es así como se generó con
proyección al TLC y a las demás formas de comercio externo e interno, el Plan 2500 por
medio del cual se pretende pavimentar 2500 Km. de vías del país. Aunque hasta la fecha no
se ha comenzado con las obras de este plan, se plantea como el más ambicioso que se halla
programado, éste genera una producción de $0.9 billones, un valor agregado en demanda
directa e indirecta de obras de $1.9 billones y un aumento del PIB de 1.2% para cada año.
Al igual que los demás proyectos de este gobierno, la financiación será por medio de la
colocación de títulos con el respaldo de las vigencias a futuro.
En conclusión el plan de gobierno Hacia un Estado comunitario, aunque no presentó
grandes avances en cuanto a ejecución en kilómetros construidos o rehabilitados, ha
generado diferentes proyectos que pese a no terminarse en el periodo, son proyectos
gestionados para concretar los planteamientos de competitividad y desarrollo de las
regiones aún cuando la financiación continúe siendo la mayor dificultad para este sector.
44
5.
ANÁLISIS COMPARATIVO DE LA INFRAESTRUCTURA VIAL DE
COLOMBIA CON CHILE Y VENEZUELA
Los mismos requerimientos que tuvo Colombia cuando se incorporaba a un nuevo proceso
económico a fines de los años ochenta, lo tuvieron países como Venezuela y Chile que
también debieron ajustarse a las exigencias que demandaba la internacionalización
económica. A pesar de encontrarse datos dispersos, la comparación que se hace de estos
tres países es bajo símiles condiciones de infraestructura, todas ajustadas a las diferencias
en tamaño y proporción.
Un estudio del Banco Mundial 67 revela que la evolución 68 mediana llevada a cabo por los
países latinoamericanos en longitud de rutas de transporte, ha sido muy similar. Entre 1990
y 1997, por ejemplo, América Latina tenía en promedio13 Km. de carreteras por cada 1000
trabajadores, mientras que el Este de Asia apenas llegaba a 5 Km. y los países
industrializados contaban con un total de 31 Km. Para 1990 esta cifra estaba para los países
del continente latinoamericano en 11 Km. de carreteras por cada 1000 trabajadores, 6 Km.
para los países del Este asiático y 29 para los países desarrollados.
En 1995 pese a los ajustes requeridos para iniciar el proceso de apertura al mundo, el total
de kilómetros de carreteras por cada 1000 trabajadores fue de 10, cifra menor que cinco
años atrás, el Este de Asia contaba con 2 Km. más de carreteras y los países
industrializados disminuyeron su longitud con un total de 28 Km. Por último, en 1997
América Latina se mantenía en 10 Km., el Este de Asia con 9 Km. y los países
desarrollados resurgen con 30 Km. de carreteras por cada 1000 trabajadores.
Este mismo estudio indica además, que la evolución de las carreteras pavimentadas en
América Latina, aunque lejos de igualar los niveles de la evolución de los países
67
Easterly, William y Servén, Luis. (2004) Los límites de la estabilización: Infraestructura, déficit público y
crecimiento en América Latina. Compilación del Banco Mundial y Alfaomega colombiana. Bogotá,
Colombia. p. 33.
68
Aunque las cifras que presenta sean de estancamiento o crecimiento negativo.
45
desarrollados, estuvo a un nivel promedio similar que el que tuvo los países del Este de
Asia 69 .
Gráfica No. 1
Longitud de carreteras por Trabajador
Km. por 1000
1990-1997
25
20
15
1990
10
1997
5
0
Colombia
Chile
Venezuela
Fuente: Informe del Banco Mundial 2004
Para discriminar el estudio y mostrar cifrar que hablen de países como Venezuela y Chile,
la Gráfica No.1, muestra que “…la longitud de la red de carreteras relativas al número de
trabajadores…” 70 disminuyó entre los años 1990 y 1997; factor que se presentó por el
deterioro progresivo que tenían las carreteras, los bajos montos de presupuesto nacional
para inversión en rehabilitación, mantenimiento y construcción vial.
Sin embargo, Chile se ha preocupado no solo por darle conectividad a sus regiones y
mejorar la calidad de vida de sus habitantes, en tanto que desde la adopción del nuevo
modelo económico vigente, las vías han estado enmarcada dentro de procesos de
planificación, proyección y conservación, que a 2004 han permitido construir 79.293 Km.
de carreteras 71 . Además de esto, los gobiernos chilenos han pretendido modernizar la red
nacional de carreteras, a fin de mejorar el transporte de personas y productos al igual que
incrementar el interés turístico de nacionales y extranjeros.
69
Este estudio revela, que los países latinoamericanos, entre 1990 y 1997 han tenido en promedio un
crecimiento de 1 Km. (pasó de 3.5en 1990 a 4.5 en 1997) pavimentados por 1000 trabajadores. Mientras que
el comportamiento de los países del Este asiático: 3 Km. (1990), .3.5 Km. (1995) y 3.0 Km.(1997) y de los
desarrollados 20 Km. (1990), .18 Km. (1995) y 22 Km.(1997) en este mismo periodo fue más dinámico.
70
Op. Cit .Easterly, 32.
71
Pese a esto, solo 12.300 Kms. (15.6%) se encuentran pavimentados. Esta situación, según el Ministerio de
Obras Públicas de Chile, hace que solo se pueda acceder al extremo sur del país, por Argentina.
46
La participación del sector privado, desde 1993 ha sido muy significativa para el
desarrollo vial, con su ayuda y la de países como Brasil, Bolivia y Paraguay, también se
pretende conectar al país con sus países vecinos mediante la conformación de corredores
bioceánicos que unan los puertos del Pacífico con los del atlántico y a su vez, faciliten el
comercio de otros países hacia el sur de Asia.
En Colombia, se esta instruyendo a empresarios y funcionarios públicos, sobre los alcances
de la “Iniciativa para la Integración de la infraestructura Regional Suramericana” IIRSA,
proyectada por doce países de América del Sur y bajo el patrocinio del Banco
Interamericano de Desarrollo BID y la Corporación Andina de Fomento CAF. Esto, en
términos terrestres, equivale al mismo proceso iniciado por Chile, pero con los puertos; es
decir lo que pretende la IIRSA es impulsar el desarrollo y la competitividad en países como
Colombia, mediante el estímulo a requerimientos urgentes como integración de vías,
electricidad y comunicaciones.
Venezuela por su parte, cuenta con una red vial de mayor desarrollo en la región Norte y
Centro del país, dada la concentración demográfica y comercial de la zona.
Actualmente, se encuentra más dedicada al desarrollo en la infraestructura vial que al
desarrollo del transporte intermodal 72 . Esto se debe al poco desarrollo que tuvo la red férrea
y por supuesto el ferrocarril, situación que obligó a productores y consumidores, a la
búsqueda de nuevas alternativas de intercambio y que en la actualidad no soluciona los
problemas que en cuanto a circulación de tráfico por ciudades principales ocasiona el
transporte terrestre, dada la carencia de otras alternativas de transporte eficiente. Sin
embargo, dado a las regalías del petróleo, desde el año 2000 el gobierno ha invertido en la
modernización y construcción de arterias viales, reflejadas por su esplendor en siete
autopistas 73 .
72
Las carreteras han reemplazado en gran parte, la navegación costera y fluvial.
1) Caracas-La Guaira, 2) Regional del Centro, 3) Centro-Occidental, 4) Caracas-Guarinas-Guatire, 5)
Ciudad Bolivar-Upata, 6) Oriente (por ampliación), 7) Del Llano “José Antonio Páez” (en obra).
73
47
CONCLUSIONES
•
Si la infraestructura vial tiene una inversión adecuada no solo se beneficia el
crecimiento económico de un país; a nivel individual, de empresa o persona como
tal, también se obtienen beneficios marginales, puesto que una red vial en perfecto
estado y estratégica a los puntos de distribución, establece una importante reducción
de costos. Esto beneficia a la empresa en la obtención de insumos, producción y
distribución y beneficia al consumidor, puesto que obtiene menores precios por los
artículos a consumir, lo que permite un mayor bienestar al poder conseguir más
bienes y mejores servicios.
•
Colombia ha desarrollado una infraestructura vial dependiente de su topografía,
demostrándose esto en la ubicación de las redes troncales de norte a sur conforme a
la ubicación de las cordilleras y de los ríos, lo que ha dispuesto en forma paralela la
localización de los polos de desarrollo y el asentamiento demográfico jerarquizando
los centros de producción, distribución y consumo. Es por esto que a nivel regional
se observa como la parte norte y central del país, impulsadas por ciudades como
Bogotá, Medellín y Barranquilla, han logrado la generación de mayores y mejores
alternativas de crecimiento a nivel industrial y productivo pues desde un principio
se beneficiaron del río Magdalena –ruta comercial prioritaria – y ahora de las redes
troncales que las comunican directamente con los puertos de la Costa Atlántica. Por
otro lado la parte occidental solo posee el puerto de Buenaventura como elemento
preponderante en infraestructura y en la parte vial su comunicación con los
principales centros de producción es regular por la baja capacidad de tráfico y por la
inexistencia de troncales que comuniquen de oriente a occidente la infraestructura
portuaria y vial del país. La parte oriental y sur oriental se encuentran totalmente
rezagada de los beneficios de la infraestructura vial por sus características selváticas
y topográficas lo que ha hecho que su comunicación y desarrollo industrial sea
mínimo o nulo y que los bienes y servicios que se consumen en el país sean
producidos casi en su totalidad en la región central. Aquí se evidencia que la
infraestructura vial tiene una gran importancia para el crecimiento y desarrollo de
48
las regiones pues dependiendo de su cantidad, calidad e intermodalidad genera o no
oportunidades y fortalezas.
•
La inversión en infraestructura vial, logra generar beneficios para el crecimiento y
desarrollo por cuanto aumenta los flujos de bienes y servicios, así como una mayor
movilización humana. Una eficiente infraestructura vial genera crecimiento al
disminuir los costos de transporte que son la mayor cuantía al definir los precios de
los productos. Esta disminución hace que los bienes y servicios lleguen a más
lugares y a precios más asequibles aumentando el consumo y la producción. En la
región oriental y sur oriental aun no se tiene acceso a tecnología, bienes y servicios
en forma masiva, ya que la distribución se encarece por la falta de formas y vías de
transporte; así como por el hecho de que son regiones con menor densidad
poblacional que hacen poco atractivos los mercados.
•
Las deficiencias de la administración pública en cuanto a construcción,
mantenimiento y rehabilitación de las vías, conllevaron a la inclusión de la
participación privada en los procesos de desarrollo de la red vial. Las concesiones
que nacen de la necesidad de nuevas fuentes de inversión, tuvieron restricciones en
cuanto a los niveles de garantía ofrecidos por el Estado. Así mismo, este último no
ejerció los debidos niveles de control, regulación y planeación sobre la calidad y el
tiempo de realización y entrega de los proyectos.
•
Las metas de ejecución de obras para el desarrollo vial, en cada uno de los planes de
desarrollo no cumplieron las expectativas, excepto el Salto social que cumplió con
un 56% de kilómetros ejecutados. Así mismo este gobierno tuvo los mayores rubros
de inversión privada y pública; ya que en él se inició el sistema general de
concesiones y dentro del Plan presupuestal se dio mayor importancia a la
infraestructura vial como sector a invertir. Los planes de desarrollo, no fueron
consecuentes con las necesidades de crecimiento y desarrollo de la infraestructura
vial destinando recursos de este sector para otras necesidades de carácter social, que
aunque son prioritarias podrían haber obtenido mejor respuesta si se beneficiaban de
49
los recursos obtenidos por este sector para logar recursos más sostenibles en el
tiempo.
Tabla No. 3
Inversión en infraestructura vial por periodo de gobierno 1990-2004
Rubro
Inversión
Inversión
Gobierno
Pública
privada
Gaviria
385.731 mll
Samper
Mantenimiento y
Red Troncal
Red vascular
51.226 mll
371.406 mll
64.326 mll
574.028 mll
3.7 bll
2.41 bll
3.42 bll
0.96 bll
159.000 mll
Pastrana
281.762 mll
576.067 mll
1.549.775 mll
226.547 mll
130.000 mll
Uribe
1.761 mll
21.598 mll
23.476 mll
2.201 mll
286.130 mll
rehabilitación
Fuente: Elaboración con datos de Planeación Nacional, INVIAS y Ministerio de Transporte
•
La inversión ha sido después de la difícil topografía del país, la principal debilidad
de la infraestructura vial, pues la falta de recursos a impedido poner en curso
innumerables obras viales que hubiesen podido conectar las diferentes regiones,
caso más concreto el occidente y el norte con el oriente y sur del país para lograr
una mejor distribución demográfica y productiva de acuerdo a las capacidades de
cada región, eliminando privilegios a la parte central o aislar a las demás regiones.
Así mismo posee una fortaleza y es el hecho de que cada vez se va implementando
más y mejor la normatividad e institucionalidad del sector lo que coadyuva a la
generación y ejecución de nuevos proyectos y posee una oportunidad como lo es el
TLC, para que se logre la conciencia de la importancia de poseer redes viales
competitivas.
50
RECOMENDACIONES
•
Las deficiencias en la infraestructura vial se han profundizado en la inversión,
ejecución y continuidad en las políticas, por lo cual seria recomendable fortalecer la
capacidad productiva, ajustar la oferta y concatenar estrategias de crecimiento,
además de establecer un plan único de inversión y gestión en infraestructura vial en
donde se establezcan los proyectos a realizar, la inversión dirigida a estos y los entes
que se encargaran de la ejecución y control, con el fin de unificar los
procedimientos y actividades para los periodos determinados.
Para esto los montos que en el plan de ejecución presupuestal anual se destinen
hacia la infraestructura vial, no deben estar en su totalidad sujetos a las variaciones
macroeconómicas que se presenten y/o a los gastos de inversión social; con el fin de
establecer un único monto de inversión que brinde las condiciones de garantía para
la ejecución de los proyectos.
El INVIAS, debe responsabilizarse y procurar sistemas viales aptos, que induzcan al
pago del servicio por medio del peaje, similar al caso de las vías concesionadas,
obteniendo un punto de equilibrio para las tarifas de tal forma que sea posible
reinvertirlo en mantenimiento de estas vías y que así mismo no genere aumentos en
los precios del transporte y de los bienes y servicios, lo que iría en detrimento de la
producción y por ende en el bienestar de cada una de las regiones que necesita
adquirir y distribuir sus productos.
•
La implantación del sistema general de concesiones y en particular las concesiones
viales, han arrojado resultados satisfactorios; puesto que esta es una buena forma de
alivianar las deficiencias en inversión, ejecución y control del Estado. Se
recomienda propiciar una estructuración de los proyectos en cuanto a factibilidad,
diseño e inversión con el fin de disminuir las contrariedades en el momento de
ejecución; razones por las cuales algunas concesiones no han arrojado los beneficios
necesarios de acuerdo al tiempo planeado.
51
•
La infraestructura vial debe comenzar a ser una prioridad en los planes de gobierno
no como un rubro más de inversión, sino como el sector que permitirá la realización
de las diferentes metas sociales, económicas y de conectividad. No se puede
concebir mejoras en la producción y el consumo si no se minimizan las desventajas
en la distribución, así mismo tampoco pueden ignorarse las oportunidades para el
comercio interno y externo que se pierden por la carencia de vías, es por esto que se
hace necesario incluir el desarrollo en infraestructura vial como prioridad y no como
una variable dependiente de los demás sectores.
Es precisamente esta carencia de vías la que se presenta como la principal amenaza
para la conectividad y competitividad de las regiones en el comercio interno y
externo. Por esto se hace necesario centrarse, por ahora, en la adecuación de las
redes ya existentes y comenzar a construir las de mayor importancia, teniendo en
cuenta el total de inversión real que se puede destinar, los diseños más viables a
realizar y las prioridades que deben otorgarse a estos según su ubicación y
beneficios posteriores. Esto indica que en la elaboración de proyectos para el
desarrollo vial como lo es el plan 2500, la necesidad más urgente es localizar
paralelo a los diseños de las vías, los recursos que efectivamente serán requeridos y
que permitirán la conectividad de las diferentes regiones con el fin de acceder a
nuevas oportunidades en comercio exterior por medio de vías que las comuniquen
entre si y a la vez con los puertos hacia el exterior.
•
Las diferencias entre las regiones también se observan en la importancia y recursos
que cada una de ellas ha destinado para el mejoramiento de su red vial. Por esto es
necesario estudiar a fondo cuales son los problemas y carencias que se han
presentado, tal como lo estipula la agenda interna, observando los planes de
desarrollo de cada región enfatizándose en cual ha sido su direccionamiento hacia el
desarrollo vial, ya que de este estudio exhaustivo que se hace prioritario para la
competitividad ante los nuevos tratados saldrán las alternativas individuales para
lograr un mayor desarrollo y conectividad regional así como una logística vial
consecuente con las necesidades de producción y distribución.
52
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