Representación, mandato imperativo e inmunidad parlamentaria

doctrina
constitucional
Representación, mandato
imperativo e inmunidad
parlamentaria
Hubert WIELAND CONROY*
RESUMEN
El autor analiza tres instituciones de la actividad parlamentaria como son
la representación de la nación, la prohibición de mandato imperativo y
la inmunidad parlamentaria, conceptos estrechamente vinculados entre sí.
Así, por ejemplo, anota que la inmunidad parlamentaria es una prerrogativa procesal que los congresistas gozan por ser miembros del Congreso de
la República y no por “derecho propio” como suelen entender los padres
de la patria. De esta forma, al estar ante una acusación libre de contenido
político, el Congreso de la República tiene la obligación de levantar la inmunidad parlamentaria de sus miembros.
Desde hace ya algunos años, el Congreso de la
República viene siendo percibido por la ciudadanía como una de las instituciones públicas
que peor funciona en el Perú y que, en lugar
de congregar a los representantes más distinguidos y mejor preparados de la sociedad con
el objeto de contribuir a la promoción del bien
general, se ha vuelto una suerte de refugio para
muchos personajes de dudosos valores éticos
e interesados en el beneficio propio. Estos,
con una frecuencia alarmante, tendrían cuentas con la justicia que buscan evadir, al menos
mientras dure su mandato parlamentario.
Sin embargo, difícilmente podría aseverarse que todos los congresistas cumplen con el
perfil señalado líneas arriba. Muchos de ellos
son personas honorables que llegan al Congreso con una aspiración genuina de hacer algo
*
constructivo por el país pero que quizá no tienen la formación necesaria para entender a cabalidad el significado de los instrumentos que
la Constitución pone a su disposición y de las
instituciones jurídicas que configuran la actividad parlamentaria a la que habrán de dedicarse de cuerpo entero durante los próximos
cinco años de sus vidas, hasta la próxima elección general, salvo que decidan continuar y
opten por una reelección.
Entre las instituciones jurídicas que suelen ser
mal entendidas por una gran mayoría de congresistas –lo que podría estar propiciando un
uso equivocado de ellas– destacan en particular aquellas contenidas en el artículo 93 de la
Constitución, que tienen que ver con la representación nacional, el mandato imperativo y la
inmunidad parlamentaria.
Magíster en Derecho Constitucional por la Pontificia Universidad Católica del Perú.
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Esta norma constitucional dispone, principalmente, que los congresistas representan a la
Nación; que no están sujetos a mandato imperativo ni a interpelación; que no son responsables ante autoridad ni órgano jurisdiccional
alguno por las opiniones y votos que emiten
en el ejercicio de sus funciones; y, finalmente, que no pueden ser procesados ni presos sin
previa autorización del Congreso o de la Comisión Permanente desde que son elegidos
hasta un mes después de haber cesado en sus
funciones, excepto por delito flagrante.
Si se visualiza la página de cualquier congresista en el portal electrónico del propio Congreso de la República se podrá leer, bajo el
rubro de datos generales, que todos, sin excepción, representan al distrito electoral en el que
postularon. ¿Quiere decir esto que cada congresista tiene una doble representación y que
representa, al mismo tiempo, a la nación y a un
distrito electoral? Según el citado artículo 93
de la Constitución, los congresistas representarían a la nación y no a un distrito electoral,
lo que obliga a reflexionar sobre el sentido
de la primera proposición del citado precepto constitucional.
Por otro lado, se dispone que los congresistas no están sujetos a mandato imperativo, lo
que sugiere que estarían en libertad de emitir opiniones y votos según los dictados de su
propia conciencia. Y sin embargo, se ha criticado severamente a los congresistas cuando
se cambian de bancada, al extremo que varios
proyectos de ley han sido presentados para poner un freno el fenómeno denominado “transfuguismo”. ¿Hasta qué punto el concepto de
transfuguismo es compatible con el derecho
de no estar sujeto a mandato imperativo? Si el
congresista es libre de votar como le parezca,
¿le estaría vedado votar en el mismo sentido
que los congresistas de otra bancada?
Más aún, muchos congresistas parecen creer
que la llamada inmunidad parlamentaria constituye una prerrogativa que les corresponde
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por derecho propio por el solo hecho de ser
congresistas y que no puede haber contra ellos
ningún proceso judicial, aun cuando este hubiera sido iniciado antes de su elección, mientras dure su mandato parlamentario. En la
práctica, los casos en que la inmunidad ha sido
levantada son sumamente escasos. ¿La inmunidad parlamentaria puede ser legítimamente
interpretada como un obstáculo al imperio de
la justicia? ¿Puede ser este el sentido real del
artículo 93 de la Constitución?
Desde otra perspectiva, no parece ser casual
que los tres conceptos mencionados aparezcan
en el mismo precepto constitucional, lo que obviamente sugiere una relación entre ellos. El
problema consistiría, en tal caso, en determinar
el sentido más razonable de cada concepto y
luego dilucidar los términos de la relación existente entre ellos, con el objeto de determinar si
resulta justificada la visión que de ellos tienen
los miembros del Congreso de la República.
I.REPRESENTACIÓN NACIONAL
Los congresistas representan a la nación, tal
como aparece expresamente en la primera proposición del artículo 93 de la Constitución vigente. Pero cabe preguntarse si dicha representación recae en los congresistas de manera
individual, de suerte que la nación se vería así
representada por cada uno de los congresistas, o, más bien, de manera colectiva, de suerte que la titularidad de la representación recaería ya no en cada congresista individual sino
en la colectividad de miembros del Congreso
de la República.
Al respecto, conviene hacer notar que la redacción de este precepto constitucional admite ambas interpretaciones. Y es quizá por ello
que se ha sostenido que “cada uno de ellos representa a todos los ciudadanos idealmente
configurados en el cuerpo nacional”1, lo que
implicaría que la voluntad expresada por cada
congresista individual equivaldría a la voluntad de la nación2.
RUBIO CORREA, Marcial. Estudio de la Constitución Política de 1993. Tomo 4, Fondo Editorial de la PUCP, Lima, 1999, p. 77.
El único magistrado cuya voluntad individual podría ser interpretada como expresión de la voluntad de la Nación es el Presidente de la República, quien, de conformidad con el artículo 110 de la Constitución, “personifica a la Nación”.
Representación, mandato imperativo e inmunidad parlamentaria
Esta interpretación, sin embargo, adolece de
dos defectos esenciales. En primer lugar, porque implicaría la existencia de tantas expresiones de la voluntad de la nación como congresistas individuales, expresiones que, por
cierto, difícilmente podrían ser coincidentes
en todos los casos. Y en segundo lugar, porque la facultad de los congresistas de expresar
la voluntad de la nación debe ceñirse a las atribuciones que la Constitución le ha reconocido
al órgano del cual los congresistas forman parte: el Congreso de la República.
Tales atribuciones están claramente consignadas en el artículo 102 de la Constitución y su
sola lectura permite inferir con toda claridad
que se trata de facultades que los congresistas
no podrían ejercer, bajo ningún punto de vista, de manera individual. En efecto, se trata de
atribuciones cuya materialización implica, en
todos los casos, la expresión de la voluntad del
Congreso de la República en tanto órgano, voluntad que se deriva de una decisión mayoritaria de los miembros que lo componen.
Esto es particularmente visible en la redacción de las leyes y resoluciones legislativas, en
cuyo encabezado figura que el “Congreso de
la República ha dado” la ley o resolución legislativa de la que se trate. Esto significa, obviamente, que tales textos normativos expresan la voluntad del Congreso de la República
en tanto órgano y no de la mayoría de congresistas que votaron a favor del proyecto.
Esta idea de que la nación es representada por
una colectividad de congresistas y no por los
congresistas de manera individual puede ser
también apreciada desde la perspectiva de la
elección de aquellos al Congreso de la República. Si bien el territorio peruano está dividido en veintiséis distritos electorales de manera
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que los congresistas son elegidos con los votos de sus distritos electorales de origen, se ha
sostenido con acierto que los congresistas no
reciben su mandato y su representatividad de
los electores que votaron por ellos, sino de la
nación.
Al respecto, Pareja Paz Soldán ha señalado
que “la elección no es una delegación del poder, sino un modo de designación, y los poderes del elegido los recibe de la nación y no de
los electores del distrito electoral”3, y Bernales
Ballesteros que “los congresistas representan
a la nación y, por lo tanto; su mandato proviene de ella y no propiamente de los electores”4.
Por su parte, Rubio Correa sostiene que “la representatividad del congresista no depende ni
de la cantidad de votos que obtuvo, ni del lugar de donde viene su representación, ni de la
lista política en la que participó”5.
Por otro lado, no se debe perder de vista que
a todos los distritos electorales se les ha asignado un número variable de escaños que van
de uno (Madre de Dios) a treintaiséis (Lima).
Ello implicaría que la “representación” de los
distintos distritos electorales no sería uniforme, puesto que el número de escaños asignados está definido en función de la población
electoral. En tal sentido, los distritos electorales estarían “representados” por dos, tres,
cuatro, cinco, seis, siete o treintaiséis congresistas, según la magnitud de la población
electoral respectiva, y la “representación” de
cada distrito estaría dividida entre el número
de congresistas que le ha sido asignado, lo que
sería manifiestamente absurdo6.
En buena cuenta, si los congresistas representan a la nación de manera corporativa y reciben tanto su mandato como su representatividad de la nación misma y no de los electores
PAREJA PAZ SOLDÁN, José. Derecho Constitucional peruano. Tercera edición. El Sol. Lima, 1963, p. 255.
BERNALES BALLESTEROS, Enrique, con la colaboración de Alberto OTAROLA PEÑARANDA. La Constitución de 1993: Análisis Comparado. Quinta edición. Rao. Lima, 1999, p. 445.
RUBIO CORREA, Marcial. Ob. cit., p. 77.
Según la Resolución N° 2529-2010-JNE, de fecha 1 de octubre de 2010, el número de escaños por distrito electoral ha sido establecido de la siguiente manera: Amazonas 2, Ancash 5, Apurímac 2, Arequipa 6, Ayacucho 3, Cajamarca 6, Callao 4, Cusco 5,
Huancavelica 2, Huánuco 3, Ica 4, Junín 5, La Libertad 7, Lambayeque 5, Lima (y residentes en el exterior) 36, Lima (Provincias) 4,
Loreto 4, Madre de Dios 1, Moquegua 2, Pasco 2, Piura 7, Puno 5, San Martín 4, Tacna 2, Tumbes 2, y Ucayali 2.
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que votan por ellos, se debe interpretar, desde una perspectiva jurídica, que los congresistas en su conjunto son también
elegidos por la nación en su
conjunto. En otras palabras, no
son los electores quienes eligen a los congresistas, sino la
nación quien elige al Congreso
de la República.
“
[S]e debería entender
que los congresistas no
est[án] obligados a recibir ni acatar instrucciones
provenientes tanto de sus
distritos electorales como
tampoco de los partidos
políticos a los que estuvieren afiliados o simplemente vinculados.
Esta idea es congruente con lo
que sucede en realidad al tener lugar el acto electoral, pero
desde la perspectiva ya no del elegido, sino del
elector. En efecto, mediante su voto, el elector individual no “elige” a un congresista sino
que simplemente contribuye, con su voto individual, a generar el número total de votos
en función al cual un candidato determinado
será considerado elegido. Y al final del acto,
se tiene un conjunto de candidatos que ha sido
elegido por la nación en virtud del número total de votos que dicho conjunto de candidatos recibió.
Por tales motivos, se hace evidente por qué resultaría constitucionalmente inapropiado que se
consigne en el portal electrónico del propio Congreso de la República que los congresistas representan a los distritos electorales de los cuales
provienen los votos con los cuales fueron elegidos. Más allá del simple hecho que la Constitución no señala que los congresistas no representan a sus distritos electorales, lo que dicha Carta
sí dispone expresamente en su artículo 93 es que
los congresistas representan a la nación.
Esta falta de concordancia del portal del Congreso de la República con la Constitución,
por así llamarla, se hizo patente en el contexto de la aprobación del Proyecto de Ley
N° 3450/2009-CR, cuyo objeto era modificar
el inciso f) del artículo 23 del Reglamento del
Congreso de la República mediante la adición
de la frase “para lo cual se constituye por lo
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menos cinco días laborables
continuos al mes en la circunscripción electoral que representa” (énfasis agregado).
En efecto, durante el debate
en el Pleno del Congreso de
la República en que se discutió y aprobó dicho proyecto normativo, el día 1 de octubre de 2009, se hizo notar
con acierto que la frase “circunscripción que representa”
implicaba un conflicto con
la Constitución y se optó por sustituirla por
“circunscripción de procedencia”, tal como
figura en el texto que fuera finalmente aprobado el 2 de octubre de 2009 como Resolución Legislativa N° 003-2009-CR. Dicha corrección, valga señalar, también debería ser
incorporada en el portal del Congreso de la
República.
”
Por otro lado, no se puede dejar de mencionar
que se ha sugerido también que la representación de la nación no sería ejercida de manera directa por los congresistas, sino más bien
de manera mediatizada por los partidos políticos de los cuales aquellos son miembros. Y de
manera puntual que “los parlamentarios representan a la nación, pero ejercen tal representación en nombre de los partidos y organizaciones que facilitaron su elección”7.
Si bien los partidos políticos tienen una gran
importancia en tanto asociaciones cuya vocación es lograr el acceso de sus miembros a las
magistraturas desde las cuales se conduce los
destinos del país, lo que implica –o debe implicar– la formación continua de cuadros para
poder ejercerlas democrática, responsable y
productivamente, la interpretación en comentario resultaría difícilmente conciliable con la
interpretación que ha venido siendo decantada
de la primera proposición del artículo 93 de la
Constitución.
BERNALES BALLESTEROS, Enrique, con la colaboración de Alberto Otarola Peñaranda. Ob. cit., p. 445.
Representación, mandato imperativo e inmunidad parlamentaria
En efecto, dicho precepto señala expresamente que los congresistas representan a la nación,
lo que sugiere claramente que la entidad representada es la nación en su conjunto y no tan
solo una fracción de ella. Y los partidos políticos, por definición y naturaleza, invariablemente representan a diversas fracciones de la
ciudadanía, de mayor o menor magnitud, pero
en ningún caso a la totalidad de la ciudadanía.
Es por ello que no sería aceptable interpretar
que la representación de los congresistas implique un ejercicio mediatizado por los partidos políticos8.
Por consiguiente, no queda sino concluir que
la nación no podría estar representada por
cada congresista de manera individual, sino
más bien por la colectividad de congresistas
cuyas voluntades individuales concurren a la
formación de la voluntad del Congreso de la
República en tanto órgano. Y ello significaría,
a su vez, que la titularidad de la representación
de la Nación no recaería en los congresistas
individuales, sino en un ente corporativo integrado por la totalidad de los congresistas: el
Congreso de la República9.
Esto no significa, sin embargo, que los congresistas no puedan estar atentos a las necesidades de sus distritos electorales y que procuren
asegurar que sus intereses estén debidamente reflejados en el concepto de interés general
que debe guiar el quehacer del Congreso de la
República. El rol del congresista individual no
es, por cierto, el de promover los intereses de
tal o cual localidad, sino de velar que las decisiones del citado órgano legislativo propicien
el bienestar y el desarrollo de todo el territorio
de la república. La definición del interés general, valga señalar, solo podría ser concebida a
partir de una reflexión que incluya los aportes
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de la totalidad de integrantes del Congreso de
la República.
Nada impide tampoco, por otro lado, que los
congresistas intenten promover, además, los
intereses particulares de sus distritos electorales respectivos si tuvieran la intención de optar
por una reelección, pero siempre que tales actividades no signifiquen un descuido de aquellas señaladas en el párrafo anterior. Pero esta
relación del congresista con su distrito electoral no podría ser interpretada, bajo ningún
punto de vista, como una relación de naturaleza jurídica, sino, más bien, política. En términos jurídicos, el congresista solo está obligado
ante la nación en tanto miembro del colectivo
que la representa: el Congreso de la República.
II. MANDATO IMPERATIVO
La segunda proposición del artículo 93 de la
Constitución dispone que los congresistas no
están sujetos a mandato imperativo, lo que ha
sido originalmente interpretado en el sentido
que los congresistas no tendrían obligación jurídica alguna, en el ejercicio de sus funciones,
de recibir y acatar instrucciones de los miembros del distrito electoral con cuyos votos fueron elegidos, y que, por ello, no estarían sujetos más que a la Constitución y al dictado de
sus conciencias.
Esta idea constituye un correlato lógico y necesario del principio examinado en la sección
anterior y según el cual los congresistas no representan a sus distritos electorales, sino a la
nación misma, aunque no de manera individual, como se ha señalado, sino en tanto integrantes de una entidad corporativa compuesta por el número total de congresistas y que
constituye el titular de la representación nacional: el Congreso de la República.
Landa Arroyo ha señalado, al respecto, que “el congresista asume una responsabilidad que lo obliga frente al representado. Si
bien la eficacia vinculante del voto ciudadano no genera un mandato imperativo popular sobre las opiniones políticas o votaciones
del congresista; en cambio sí establece un mandato de representación, lo que se traduce en la obligación constitucional del representante de rendir cuenta ante el electorado de su circunscripción sobre sus decisiones políticas”. Ver LANDA ARROYO, César. Notas sobre el transfuguismo parlamentario peruano. En: <www.cortsvalencianes.es/...html/.../217_Notas_sobre_el_transfuguismo.pdf>, pp. 225 y 226.
Desde una perspectiva comparada, el Tribunal Constitucional Federal de Alemania ha señalado, en su sentencia 2 BvE 2/00 de
fecha 17 de diciembre de 2001, que “lo determinante no es la representación a través del diputado individual sino la representación colectiva a través de la totalidad de los diputados”. <http://www.bverfg.de/entscheidungen/es20011217_2bve000200.html>.
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En efecto, si los congresistas no actúan en representación de sus distritos electorales, sino
en representación de la nación en su conjunto,
no habría vínculo jurídico alguno que sustente
una sumisión de los congresistas a eventuales
instrucciones provenientes de los diversos distritos electorales. Por otro lado, el ejercicio de
la representación de la nación no se materializa, como se ha señalado, en las decisiones de
los congresistas individuales, sino únicamente
en las decisiones tomadas por el Congreso de
la República en tanto órgano corporativo.
Esta idea reposa, a su vez, sobre el principio
fundamental de la democracia representativa,
según el cual la voluntad de la nación no es
susceptible de manifestarse de manera directa,
sino solo a través de la voluntad de un cuerpo
de ciudadanos elegidos con la finalidad expresa de que concurran con sus voluntades individuales a la formación de la voluntad de la
nación. En tal sentido, la voluntad de dicho
cuerpo de ciudadanos –el Congreso de la República– será interpretada como equivalente a
la voluntad de la nación.
Desde una perspectiva histórica, conviene recordar que esta institución hizo su aparición
en los primeros tiempos de la democracia representativa, caracterizados entre otros por
la inexistencia de los partidos políticos. Pero
con el paso del tiempo, dichas agrupaciones
políticas paulatinamente se fueron formando
y desarrollando hasta llegar a constituir los
partidos de masas como los conocemos en la
actualidad.
Este desarrollo tiene dos consecuencias sobre el significado de la prohibición del mandato imperativo. En primer lugar, al no existir
todavía en aquel entonces los partidos políticos, dicha prohibición fue interpretada únicamente en relación con los electores, quienes
ya no podían hacer valer sus indicaciones ante
los representantes que acababan de elegir. Y,
en segundo lugar, los partidos aparecen como
organizaciones intermediarias entre los ciudadanos y representantes, en la medida que su
infraestructura partidaria suele ser un medio
indispensable para materializar la elección de
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los candidatos que dichos partidos propongan
a la ciudadanía.
Dicho de otro modo, la prohibición del mandato imperativo debe ser enfocada en la actualidad no solo en función de los electores,
sino también en función de los partidos políticos de cuyas filas provienen los congresistas
o que han apoyado tal o cual candidatura. Así,
se debería entender que los congresistas no estarían obligados a recibir ni acatar instrucciones provenientes tanto de sus distritos electorales como tampoco de los partidos políticos
a los que estuvieren afiliados o simplemente
vinculados.
En las sociedades democráticas contemporáneas, qué duda cabe, los partidos políticos desempeñan una función esencial al canalizar las
aspiraciones políticas de los pueblos, contribuyendo a la formación de ciudadanos en el
ámbito político y presentando sus candidaturas para que ocupen cargos públicos de naturaleza tanto electiva como no electiva. Dicha
importancia ha sido expresamente reconocida
en la Constitución peruana, cuyo artículo 35
estipula que los partidos políticos “concurren
a la formación y manifestación de la voluntad
popular”.
Cabría por ello preguntarse hasta qué punto
podrían los congresistas considerarse legítimamente libres de tener que acatar las indicaciones provenientes de los partidos políticos
con cuyo apoyo pudieron ser elegidos al Congreso de la República e integrar grupos parlamentarios distintos en el transcurso del tiempo que dure su mandato. Dicho de otro modo,
la pregunta es si la prohibición del mandato
imperativo, estipulada en el artículo 93 de la
Constitución, estaría referida únicamente a
eventuales instrucciones provenientes de los
electores, o incluiría también a instrucciones
emanadas por los partidos políticos.
En términos estrictamente formales, cabría
señalar que la proposición pertinente del artículo 93 de la Constitución dispone simplemente que “los congresistas no están sujetos a
mandato imperativo”, sin agregar precisión o
distinción adicional alguna, lo que sugiere que
Representación, mandato imperativo e inmunidad parlamentaria
la intención del constituyente habría sido dejar al congresista en libertad frente a cualquier
tipo de imperativo. Esta primera interpretación bastaría para sustentar que los congresistas no podrían estar sujetos, en términos jurídicos, a los mandatos de sus partidos políticos.
La vinculación de los congresistas con sus
partidos políticos respectivos, sin embargo, no
deja de ser una realidad que sería poco razonable intentar pasar por alto, sobre todo en el
caso de los partidos más grandes y dotados de
una organización interna consolidada.
En tal sentido se ha argumentado, como se señaló en la sección precedente, que “los parlamentarios representan a la nación, pero
ejercen tal representación en nombre de los
partidos y organizaciones que facilitaron su
elección” y que, más aún, “el que no estén
sujetos a mandato imperativo no debe interpretarse como independencia absoluta y deslealtad partidaria. Al contrario, son voceros y
expresan el punto de vista de sus movimientos, coordinando con ellos a través de sus respectivas estructuras y defendiendo sus propuestas programáticas”10.
el elector tiene la opción, al momento de emitir su voto, de marcar el símbolo de un partido
o de marcar el número de uno o dos candidatos
del mismo partido según el caso.
Sin embargo, el hecho de marcar en un proceso electoral el símbolo de un partido político
no debe ser interpretado como si el candidato fuese dicho partido y como si quien accedería al Congreso de la República fuese dicho
partido. Lo que conviene no perder de vista es
que lo que hace el partido es inscribir una lista de candidatos, pues la aspiración natural de
todo partido es conseguir la elección del mayor número posible de candidatos que integran
su lista.
La modalidad del voto preferencial significa
tan solo que el elector tiene la opción de otorgar su voto de manera expresa y específica a
uno o dos candidatos de una lista determinada o de otorgarlo de manera general a una lista determinada, sin especificar a qué candidatos en particular, para que sus integrantes sean
elegidos en función de la ubicación de cada
candidato en dicha lista.
Cabría por ello preguntarse si un candidato,
al ser elegido, lleva consigo al Congreso de
la República no solo su conciencia y voluntad
individuales sino, además, la relación jurídica
que lo vincula a su partido de origen. En buena cuenta, la pregunta que debe ser dilucidada
es: ¿Quién es elegido para integrar el Congreso de la República? ¿el candidato en tanto persona individual o el candidato en tanto representante de un partido político? O, mejor aún,
¿el candidato o el partido político?
Lo fundamental de esto es que el objeto del
voto de los electores no es uno u otro partido
sino, más bien, una u otra lista de candidatos.
Y quienes accederán, eventualmente, al Congreso de la República tampoco serán, por consiguiente, tal o cual partido, sino candidatos en
diverso número de cada lista partidaria ofrecida a la consideración de los electores. Los votos recaen siempre en los candidatos, de manera individual a través del voto preferencial
y de manera colectiva a través del voto por la
lista partidaria11.
La Ley Orgánica de Elecciones (LOE) reconoce en su artículo 21 dos modalidades de voto
preferencial opcional: el doble, cuando el distrito electoral elige a más de dos congresistas,
y el simple, cuando el distrito electoral elige a
menos de dos congresistas. Esto significa que
Esto no quiere decir, por cierto, que cada candidato individual sea elegido únicamente por
sus cualidades personales y en total abstracción de su ideología política. Lo usual es que,
muy por el contrario, cada candidato sea percibido y evaluado de manera global por el
10 BERNALES BALLESTEROS, Enrique, con la colaboración de Alberto OTAROLA PEÑARANDA. Ob. cit., pp. 445 y 446.
11 Landa Arroyo ha señalado que “desde un punto de vista jurídico, el candidato electo se hace titular legalmente de un escaño parlamentario” pero que “desde un punto de vista político, la titularidad del escaño parlamentario reposa en el partido político y en
su programa electoral”. Ver LANDA ARROYO, César. Ob. cit., p. 220.
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elector, quien emitirá su voto teniendo en consideración ambos aspectos. No menos usual,
por cierto, es que la conciencia del congresista esté formada también tanto por sus cualidades personales como por su ideología política.
Por tales motivos, resulta perfectamente natural que los congresistas que provienen de
una misma agrupación política compartan una
misma visión sobre los diversos asuntos que
atañen a su mandato parlamentario y que la
coordinen tanto entre ellos como con sus correligionarios que no forman parte del Congreso de la República. Sus votos serán emitidos
en sintonía con la visión de su partido de origen, pero no porque tengan una obligación jurídica en tal sentido, sino porque han sido formados por la ideología de sus partidos, motivo
por el cual el dictado de sus conciencias coincidirá de manera natural y espontánea con dicha ideología.
Pero esta sintonía de pareceres no puede ni
debe ser interpretada, bajo ningún aspecto, como producto de una obligación jurídica del congresista en relación con su partido
de origen. Las obligaciones que los congresistas tienen frente a sus partidos de origen, de
conformidad con los estatutos partidarios correspondientes, se ven así superadas, si cabe
la expresión, por la obligación constitucional
que los congresistas adquieren frente a la nación. Esta obligación consiste, esencialmente, en generar la voluntad de la nación a partir de sus respectivas voluntades individuales,
al pronunciarse de manera colegiada sobre los
diversos asuntos de la agenda parlamentaria12.
Esto no podría implicar, por otro lado, que los
congresistas no puedan, en determinadas circunstancias, cambiar de punto de vista y alejarse de las posiciones de sus partidos políticos
o, eventualmente, escindirse completamente
de ellos y conformar nuevas agrupaciones o
grupos parlamentarios. Tales cambios de posición estarían plenamente amparados por el
artículo 93 de la Constitución y cualquier intento de introducir normas destinadas a recortar jurídicamente el derecho del congresista
a efectuarlos sería contrario a dicho precepto
constitucional13.
¿Significa esta interpretación un atentado contra la unidad y disciplina de los partidos políticos, tal como se ha argumentado?14 Una
respuesta a esta interrogante solo podría ser
afirmativa si una eventual falta de unidad y
disciplina partidarias fuese el resultado y la
consecuencia de cambios de parecer entre los
congresistas. La realidad, sin embargo, sugiere que, muy por el contrario, la falta de unidad
y disciplina partidarias no sería el resultado de
dichos cambios sino, más bien, su causa.
El fenómeno denominado transfuguismo, conviene poner en relieve, no suele tener lugar entre congresistas que provienen de partidos organizados y consolidados sino, más bien, entre
congresistas que provienen de agrupaciones
–o alianzas– creadas de manera coyuntural
y con fines coyunturales, y por ello carentes
de una disciplina interna mínima, o cuya presencia en diversas listas de candidatos obedece a factores de carácter más pecuniario que
político.
Es por ello que el transfuguismo es un fenómeno que solo podría ser desincentivado, mas
nunca eliminado, mediante un esfuerzo serio
por fomentar la unidad, el compromiso ético,
la disciplina y la democratización en el seno
de cada partido político. Y si bien esto depende en buena medida de la calidad de la legislación sobre partidos políticos, es decir, de la
12 El Tribunal Constitucional, en su Sentencia sobre el Exp. N° 00026-2006-PI/TC de fecha 8 de marzo de 2007, ha señalado claramente que “los parlamentarios se desligan de quienes los eligen, de los partidos de los cuales son parte y de las presiones de
las que pueden ser objeto” (f. j. 7).
13 En relación con el contexto español, similar al peruano en este respecto, Francisco Rubio Llorente ha señalado que, a su juicio,
“todo reforzamiento jurídico (y el reglamento parlamentario es también, por supuesto, una norma jurídica…) de la disciplina de
grupo es ilegítimo, y yo diría casi, si no fuera Magistrado, que es inconstitucional (…)”. RUBIO LLORENTE, Francisco. La forma
del poder (Estudios sobre la Constitución). Centro de Estudios Constitucionales. Madrid, 1993, p. 239.
14 BERNALES BALLESTEROS, Enrique. Ob. cit., p. 445.
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Representación, mandato imperativo e inmunidad parlamentaria
visión y decisión de los propios
congresistas que participan en
la elaboración y aprobación de
las leyes, depende mucho más,
en última instancia, de la voluntad real de los integrantes de los
partidos políticos para autoreformarse de manera constructiva, ética y democrática.
III.INMUNIDAD PARLAMENTARIA
“
[L]a inmunidad parlamentaria no es una prerrogativa personal del congresista individual sino un
derecho del Congreso de
la República en tanto titular de la representación de
la nación. Los congresistas gozan de dicha prerrogativa solo en tanto miembros del Congreso de la
República...
Los congresistas, de conformidad con las proposiciones segunda y tercera del artículo 93
de la Constitución, “no son responsables ante
autoridad ni órgano jurisdiccional alguno por
las opiniones y votos que emiten en el ejercicio de sus funciones. No pueden ser procesados ni presos sin previa autorización del Congreso o de la Comisión Permanente, desde que
son elegidos hasta un mes después de haber
cesado en sus funciones, excepto por delito
flagrante, caso en el cual son puestos a disposición del Congreso o de la Comisión Permanente dentro de las veinticuatro horas, a fin de
que se autorice o no la privación de la libertad
y el enjuiciamiento”.
La primera proposición citada alude a la inmunidad en el ejercicio de las funciones parlamentarias, es decir, la no responsabilidad por
las opiniones y votos emitidos en el desarrollo
de los distintos temas de la agenda parlamentaria. Esta inmunidad, como se puede apreciar,
constituye un complemento lógico de la prohibición del mandato imperativo. El congresista
no tiene obligación jurídica alguna de opinar o
votar en un sentido determinado como tampoco de rendir cuentas ante autoridad u órgano
jurisdiccional alguno.
La segunda proposición alude, más bien,
a la inmunidad por actos efectuados por el
congresista que no tengan relación alguna con el ejercicio
de sus funciones parlamentarias. Este tipo de inmunidad
protege a los congresistas de
ser arrestados o procesados
sin la autorización expresa
del Congreso de la República
o de su Comisión Permanente
por supuestas infracciones de
naturaleza penal.
”
Habida cuenta que la inmunidad en el ejercicio de las
funciones parlamentarias no
suscita mayor problema de
interpretación, el análisis que sigue se concentrará esencialmente en la inmunidad de arresto y proceso aludida en la tercera proposición del artículo 93 de la Constitución, aunque
las conclusiones a las que se llegue en relación con los fundamentos jurídicos de la inmunidad serán igualmente válidos para ambos
supuestos15.
Ahora bien, antes de entrar a analizar la naturaleza misma de la inmunidad parlamentaria,
conviene preguntarse por qué razón es que los
congresistas gozarían de una prerrogativa que
la opinión pública ha interpretado tradicionalmente, y no siempre sin razón, como un privilegio que les permitiría mantenerse a salvo del
imperio de la justicia mientras dure su mandato representativo.
La inmunidad parlamentaria, tal como la conocemos hoy en día, tiene su razón de ser en
la necesidad de preservar la integridad de la
representación nacional, cuyos miembros son
elegidos directamente por el pueblo, de eventuales intentos del Gobierno por alterar su
composición y funcionamiento mediante detenciones y acciones judiciales contra aquellos
congresistas que mantuvieran puntos de vista
contrarios a los suyos.
15 En cuando a la salvedad del flagrante delito, lo que se debe poner en relieve es que un congresista sí puede ser arrestado por la
autoridad pública si es sorprendido en plena comisión de un acto delictivo o si lo comete en presencia de dicha autoridad, como ha
ocurrido ya durante el periodo parlamentario 2001-2006. Sin embargo, dicho congresista deberá ser puesto, en un plazo no mayor
a las veinticuatro horas, a disposición del Congreso o de la Comisión Permanente, a fin de que se autorice o no la privación de libertad y el enjuiciamiento. Como se puede apreciar, se trata de una excepción que solo atañe a la inmunidad de arresto.
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287
D octrina
Si bien tenía mucho sentido en los primeros
tiempos de la democracia, cuando la representación nacional solía ser de origen popular y
el gobierno de origen monárquico, sobre todo
en países europeos, la inmunidad parlamentaria no ha dejado de ser una institución de cierta utilidad, máxime en casos en que el poder
de turno pudiera ceder a la tentación autoritaria, cuando no totalitaria, como puede ser aún
apreciado en nuestro lado del mundo.
Pero si su razón de ser es la preservación de
la integridad de la representación nacional, la
pregunta que surge de inmediato es si la inmunidad constituye una prerrogativa de la representación nacional en su conjunto, en tanto
ente colegiado, o, más bien, una prerrogativa
de cada uno de sus miembros. ¿La inmunidad
es una prerrogativa del Congreso de la República o una prerrogativa personal de cada congresista individual?
Una primera aproximación a esta interrogante sugiere que si la inmunidad parlamentaria
constituye una prerrogativa personal del congresista, este debería poder disponer libremente de ella. Esto, sin embargo, no ocurre,
ni podría ocurrir, en la realidad. La inmunidad
parlamentaria solo puede ser levantada “previa
autorización del Congreso o de la Comisión
Permanente”, tal como lo dispone expresamente el propio artículo 93 de la Constitución.
Más aún, la autorización del Congreso de la
República solo procede con el voto favorable de la mayoría absoluta de sus miembros,
es decir, una mayoría calificada, tal como lo
dispone taxativamente el artículo 16 de su Reglamento: “El levantamiento del fuero procede con los votos conformes de la mitad más
uno del número legal de Congresistas”.
Sin embargo, esta no es la única razón que impide sostener que la inmunidad parlamentaria constituiría una prerrogativa personal del
congresista individual. En la primera sección
de este trabajo se concluyó que la titularidad
de la representación de la nación no podría recaer en cada congresista individual sino, más
bien, en la colectividad de los congresistas, es
decir, en el ente corporativo integrado por la
totalidad de congresistas: el Congreso de la
República.
Y si los congresistas representan a la nación en
tanto ente corporativo, de manera que la titularidad de la representación nacional no recae
en cada congresista individual, sino en el conjunto de congresistas, y la razón de ser de la
inmunidad parlamentaria es preservar la integridad de la representación nacional, es decir
al ente corporativo que representa a la nación,
se debe inferir que el titular de la inmunidad
parlamentaria no sería otro que el titular de
la representación nacional: el Congreso de la
República.
Este razonamiento ha sido seguido por el Tribunal Constitucional, que ha definido la inmunidad parlamentaria como “una garantía procesal penal de carácter político de la que son
titulares los cuerpos legislativos de un Estado a favor de sus miembros, de forma tal que
estos no puedan ser detenidos ni procesados
penalmente, sin la aprobación previa del Parlamento. Su objeto es prevenir aquellas detenciones o procesos penales que, sobre bases estrictamente políticas, pretendan perturbar el
debido funcionamiento del Congreso o alterar
su conformación”16.
De manera consecuente con su definición, el
Tribunal Constitucional ha puesto en relieve
el carácter corporativo y no individual de la
inmunidad en comentario al señalar que “si la
finalidad de la inmunidad parlamentaria está
destinada fundamentalmente a la constitución
y funcionamiento del Congreso, entonces, la
inmunidad no puede considerarse como un derecho o una prerrogativa individual de los congresistas, sino como una garantía institucional
16 STC Exp. N° 0006-2003-AI/TC de fecha 1 de diciembre de 2003 (f. j. 5). Esta definición de la inmunidad parlamentaria ha sido
reiterada en las Sentencias Exp. N° 00026-2006-PI/TC de fecha 8 de marzo de 2007 (f. j. 14) y Exp. N° 00013-2009-PI/TC de fecha 4 de enero de 2010 (f. j. 34).
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Representación, mandato imperativo e inmunidad parlamentaria
del Parlamento que protege la función congresal y al propio Poder Legislativo”17.
Es por todos estos motivos que la inmunidad
parlamentaria debe ser entendida como una
prerrogativa del Congreso de la República y
no como una prerrogativa personal de los congresistas individuales, quedando por ello en
evidencia también por qué un congresista carece de facultades para renunciar por su sola
voluntad a la inmunidad de la que goza, no por
derecho propio, sino en tanto miembro integrante del Congreso de la República18.
El Tribunal Constitucional, como se acaba de
ver, ha definido la inmunidad parlamentaria
como “una garantía procesal penal de carácter
político de la que son titulares los cuerpos legislativos de un Estado a favor de sus miembros”, lo que significa que la protección del
congresista no es una finalidad en sí, sino tan
solo un medio para preservar la integridad del
órgano representativo ante eventuales acciones judiciales contra congresistas individuales
que pudieran estar políticamente motivadas y
no sustentadas únicamente en supuestos actos
ilegítimos cometidos por aquellos.
Y esto es esencial: la finalidad de la inmunidad parlamentaria no es, ni podría ser, en
principio y por definición, sustraer a los congresistas individuales del imperio de la ley y
cubrirlos con un manto de impunidad por infracciones penales en las que supuestamente
hubieran incurrido. Semejante interpretación
implicaría una violación flagrante de los principios constitucionales de igualdad ante la ley
y tutela jurisdiccional efectiva sobre los que
reposa el Estado constitucional.
Es por ello que el Congreso de la República
tiene la obligación de levantar la inmunidad
en el supuesto de haber verificado la ausencia
de móviles políticos en una eventual acusación contra un congresista, tal como lo ha señalado inequívocamente en su jurisprudencia
el Tribunal Constitucional: “[u]na vez determinada la ausencia de toda motivación política en la acusación, el Congreso tiene el deber de levantar la inmunidad del imputado”19.
Por otro lado, surge también la pregunta sobre
el momento a partir del cual se hace efectiva la
inmunidad parlamentaria. En el artículo 93 de
la Constitución se consigna apenas “desde que
son elegidos hasta un mes después de haber
cesado en sus funciones”, pero sin que quede
claro el sentido exacto del término “desde”,
pudiendo significar desde el día de la elección
o desde la proclamación de los resultados de
esta. Tampoco queda claro qué sucedería con
los procesos penales que ya hubieran sido iniciados contra un candidato antes de producirse la elección.
Este último punto, como es fácil imaginar, reviste una gran importancia y debe ser puesto
en relieve. A priori, no habría motivo razonable alguno para pensar que los procesos penales que un candidato pudiera tener abiertos por
hechos ocurridos con anterioridad a la elección debieran detenerse o suspenderse a raíz
de los resultados de dicho proceso electoral. Y,
sin embargo, es así como la inmunidad parlamentaria ha sido tradicionalmente interpretada –y por cierto también criticada– en el Perú.
Como respuesta a las expresiones de rechazo
recurrente de parte de la opinión pública sobre la interpretación tradicional de la inmunidad parlamentaria, el Congreso de la República tuvo el acierto de aprobar, durante su
último periodo parlamentario (2001-2006),
una resolución legislativa que modificó el artículo 16 de su Reglamento, al disponer que la
17 STC Exp. N° 00026-2006-PI/TC de fecha 8 de marzo de 2007 (f. j. 15) y STC Exp. N° 00013-2010-PI/TC de fecha 4 de enero de
2010 (f. j. 37).
18 En tal sentido se explica también por qué propuestas de reforma constitucional destinadas a introducir la posibilidad de la renuncia personal de la inmunidad parlamentaria, como aquella contenida en el Proyecto de Ley N° 4016/2009-CR, serían contradictorias con la naturaleza misma de dicha figura constitucional.
19 STC Exp. N° 00006-2003-AI/TC de fecha 1 de diciembre de 2003 (f. j. 5).
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inmunidad no protegía a los congresistas “respecto de los procesos penales iniciados ante
la autoridad judicial competente, con anterioridad a su elección, los que no se paralizan ni
se suspenden”20.
Esta modificación, que sin duda tiene el mérito de contribuir a reconciliar el concepto de la
inmunidad parlamentaria con la opinión pública, fue impugnada ante el Tribunal Constitucional por un grupo de congresistas durante el
periodo parlamentario actual (2006-2011), con
el argumento que establece “una restricción
desproporcional e inconstitucional del derecho
de inmunidad parlamentaria”. Dichos congresistas enfatizaron, asimismo, que la inmunidad
“protege tanto a los procesos penales iniciados
con anterioridad a la elección como a los iniciados con posterioridad a la elección”21.
El apoderado del Congreso de la República,
como parte demandada, argumentó que “el artículo 93 de la Constitución puede ser interpretado de dos maneras igualmente válidas desde
la perspectiva constitucional. Una amplia, que
protegería al congresista con la suspensión de
los procesos penales iniciados con anterioridad a la elección (posición adoptada antes de
la reforma cuestionada), y otra estricta (la contenida en la norma impugnada), según la cual
las prerrogativas deben ser interpretadas restrictivamente, pues constituyen un límite a la
tutela jurisdiccional efectiva y al principio de
igualdad, estando en juego la legitimidad del
Parlamento ante la ciudadanía”22.
Este criterio fue acogido por el Tribunal Constitucional y la demanda de inconstitucionalidad
en comentario fue declarada infundada. Dicho
Colegiado señaló puntualmente en su sentencia “que, conforme al artículo 93 de la Constitución, caben las dos posibilidades de protección (inmunidad de proceso amplia y estricta),
20
21
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23
290
y que corresponde al Congreso de la República
adoptar cualquiera de ellas conforme a la natural evolución de las instituciones parlamentarias y al fin constitucional que se persigue”23.
Y si bien, como se acaba de apreciar, los intentos de parte de un grupo de congresistas por
regresar a la interpretación tradicional de la
inmunidad parlamentaria no prosperaron, no
deja de ser importante preguntarse sobre la razonabilidad del criterio esgrimido por el apoderado del Congreso de la República y adoptado por el Tribunal Constitucional. ¿Resulta
realmente razonable sostener que dicho extremo del artículo 93 puede ser interpretado indistintamente de manera amplia o estricta?
Ambas interpretaciones –estricta y amplia– se
diferencian en que la protección en el primer
supuesto sería aplicable solo a procesos judiciales que se pudiera intentar abrir al congresista con posterioridad a haber adquirido dicha condición, mientras que la protección en
el segundo supuesto sería aplicable, adicionalmente, a procesos que pudieran haberle sido
abiertos cuando no había adquirido aún la condición de miembro del Congreso y no gozaba,
por ello, de ningún tipo de prerrogativa derivada de dicha condición.
Queda así en evidencia que la interpretación
amplia de la inmunidad parlamentaria adolece
del defecto de proteger al congresista de procesos judiciales que le fueron iniciados cuando no era congresista aún y estaba sujeto a la
tutela jurisdiccional efectiva como cualquier
otro ciudadano. Es decir protege al congresista ante procesos iniciados cuando no era congresista. En tal sentido, solo la interpretación
estricta de la inmunidad parlamentaria podría
ser considerada como una interpretación razonable del extremo en comentario del artículo
93 de la Constitución.
Resolución Legislativa N° 015-2005-CR, publicada el 3 de mayo de 2006 (artículo único).
STC Exp. N° 00026-2006-AI/TC de fecha 8 de marzo de 2007 (antecedente A y f. j. 25).
Ibídem (antecedente 2a).
Ibídem (f. j. 27).
Representación, mandato imperativo e inmunidad parlamentaria
A la luz de lo que antecede, se puede concluir
que la inmunidad parlamentaria no es una prerrogativa personal del congresista individual,
sino un derecho del Congreso de la República
en tanto titular de la representación de la nación. Los congresistas gozan de dicha prerrogativa solo en tanto miembros del Congreso
de la República, es decir, por extensión, y solo
en el supuesto que los procesos por supuestas
infracciones penales que eventualmente se les
intente abrir estén políticamente motivados.
Los congresistas no están sujetos a mandato
imperativo, lo que significa que no tienen obligación jurídica alguna de seguir indicaciones
ni de los electores que votaron por ellos ni de
los partidos políticos de los que forman parte
o que los acogieron para efectos de un proceso
electoral determinado. Ello no impide que los
congresistas de una misma agrupación coordinen espontánea y libremente sus posiciones entre ellos y con sus correligionarios fuera del
Parlamento.
Al mismo tiempo, no se puede dejar de mencionar que la percepción tan negativa entre la
opinión pública que suscita el tema de la inmunidad parlamentaria es un problema que no
tiene su origen tanto en la normativa misma
–máxime a partir de la Resolución Legislativa N° 015-2005-CR– como en la manera poco
ética –por no decir contraria a los fines constitucionales que motivaron su creación– en que
ha sido administrada por los congresistas a lo
largo de periodos legislativos sucesivos. El
problema, en buena cuenta, no radica tanto en
la norma como en el ser humano.
El fenómeno denominado transfuguismo no
puede ser interpretado como causa de la debilidad y desarticulación de la mayoría de partidos políticos en el Perú. El transfuguismo es,
muy por el contrario, consecuencia de la debilidad estructural de tales agrupaciones políticas, debilidad que es inversamente proporcional al grado de compromiso ético y político
con la promoción del bien público de quienes
las integran.
CONCLUSIONES
Representación de la nación, prohibición de
mandato imperativo e inmunidad parlamentaria son tres conceptos que están estrechamente
vinculados entre sí, en la medida que nación es
representada por el conjunto de los congresistas formando un ente corporativo y que estos
no están sujetos a mandato imperativo y gozan
de inmunidad parlamentaria debido a que son
miembros integrantes de dicho ente corporativo que representa a la nación.
Los congresistas no representan a la nación
de manera individual, sino de manera corporativa debido a que la voluntad de la nación,
que es expresada por el Congreso de la República, solo puede ser generada con el concurso de las voluntades individuales de todos
los congresistas. Estos tampoco representan a los electores de los distritos electorales
que votaron por ellos, si bien nada impide que
mantengan relaciones de carácter político sus
votantes.
GACETA CONSTITUCIONAL N° 40
La inmunidad parlamentaria es una prerrogativa procesal que los congresistas gozan no por
derecho propio sino solo en tanto miembros
del Congreso de la República. Su finalidad
no es proteger a los congresistas individuales
sino preservar la integridad y el funcionamiento del citado órgano legislativo ante acciones
judiciales políticamente motivadas contra algunos de sus miembros. Ante una acusación
libre de contenido político, el Congreso de la
República tiene la obligación de levantar la
inmunidad.
El desprestigio en que el Congreso de la República ha venido cayendo en los últimos tiempos está en proporción directa a la insistencia
de las mayorías de congresistas en no cumplir
con su obligación constitucional de levantar la
inmunidad parlamentaria de aquellos congresistas que sean objeto de acusaciones penales
desprovistas de motivación política, atendiendo
a acuerdos entre bancadas o a razones subalternas reñidas con los más elementales principios
del Estado de Derecho.
El Congreso de la República solo podrá recuperar el prestigio que merece la representación
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de la nación peruana en la medida que los partidos políticos asuman de manera cabal su responsabilidad constitucional en la formación y
manifestación de la voluntad popular y fomenten la formación de cuadros que haga posible
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que pueda elegir a sus representantes entre
candidatos idóneos, es decir, entre candidatos debidamente calificados desde un punto de
vista tanto humano como profesional, político y ético.