Impuesto Directo a los Hidrocarburos

Impuesto Directo a los Hidrocarburos
Origen, Destino y Usos
Mauricio Medinaceli Monrroy
Diciembre, 2007
Resumen Ejecutivo
El presente documento estudia la formación, el desempeño, la coparticipación y el uso de
los ingresos fiscales provenientes del sector hidrocarburos; además, recoge las
observaciones señaladas en la literatura respecto a los problemas que enfrentaron otros
países con abundancia en recursos naturales. El objetivo central es entonces, otorgar
herramientas y criterios que puedan colaborar en la discusión sobre la coparticipación de
los ingresos fiscales provenientes del sector hidrocarburos, en particular, del IDH.
La tenencia de un país de recursos naturales generalmente está asociada a dos tipos de
problemas: a) la “Maldición de los Recursos” y; b) la “Enfermedad Holandesa”. El
primero, relaciona tasas de crecimiento económico bajas con elevada participación de los
recursos naturales en la economía; pese a que la evidencia empírica no es concluyente,
gran parte de la literatura explica esta relación a través de la calidad de las instituciones, a
mejor calidad de las mismas los recursos naturales se convierten en una “bendición”.
Por otra parte, la “Enfermedad Holandesa” no posee una única definición, ya que la
misma fue variando en el tiempo. No obstante de ello, se puede mencionar que este
problema ocurre cuando la presencia de un recurso natural genera una desaceleración en
el sector transable (por ejemplo, manufacturas), ocasionando que la economía no se
diversifique. Los canales de transmisión pueden ser: a) apreciación cambiaria; b)
movilidad de mano de obra y; c) falta de capital.
Impedir la “Maldición de los Recursos” está asociada a: evitar traslado de factores desde
el sector transable al extractivo, fondos de estabilización, distribución per cápita de la
renta que genera el sector extractivo, bajar la tasa de extracción del recurso natural,
promover democracia, mejorar instituciones, disciplina fiscal y mayor control
macroeconómico.
Impedir la “Enfermedad Holandesa” está asociada a: no variar salarios relativos entre el
sector transable y extractivo, de forma tal que aún en presencia del recurso natural para
los trabajadores sea atractivo quedarse en el sector transable (por ejemplo, manufacturas);
mayor disciplina fiscal; evitar apreciación cambiaria; diversificación economía;
incrementar proteccionismo (aunque su impacto es todavía incierto) y otorgar mayor
soporte financiero al sector transable.
Una de las formas para evitar la maldición de los recursos naturales no renovables es
fomentar la transparencia en el uso de los ingresos provenientes de su explotación. De
hecho, para permitir que los recursos provenientes de la explotación de un RNNR no
estén asociados con más pobreza y menos democracia (como en el caso de Venezuela) es
necesario transparentar el uso de los recursos provenientes de la explotación de gas
natural.
Ya en el ámbito nacional, no se puede negar el impacto positivo, sobre las finanzas
fiscales, que tuvo la Ley de Hidrocarburos Nº 3058, ya que los ingresos tributarios se
incrementaron de forma notable en los últimos 3 años. Sin embargo, existen dos tipos de
2
problemas con este hecho: a) sólo genera equilibrios estables en un escenario de precios
altamente favorable, por tanto, el riesgo fiscal es elevado y; 2) las formas de
coparticipación de nuevo impuesto creado, IDH, aparentemente no tuvieron un criterio
socialmente aceptado, por ello el año 2007 se presentan tantos problemas en la
coparticipación del mismo.
Los ingresos que recibe Bolivia por la venta de gas natural y petróleo son altamente
volátiles, de hecho, el rango de los impuestos, regalías y participaciones se sitúa entre los
US$ 600 millones y los US$ 2,700 millones, dependiendo de las condiciones de precios y
volúmenes en los mercados, especialmente el mercado externo. En este contexto,
cualquier política de uso de estos recursos debe ser lo suficientemente inteligente para no
restringir su uso pero, al mismo tiempo, no elevar el riesgo fiscal del país.
Durante los años 2005 y 2006 gran parte de los recursos beneficiaron a las prefecturas y
municipios, es decir, estuvieron bastante descentralizados; los mismos fueron parte vital
en el desempeño fiscal de estas instituciones. Con la aplicación del DS 29322, los
criterios de coparticipación se modifican, ocasionando que los ingresos para las
prefecturas disminuyan notablemente y el de los municipios se incremente. Más aún, si
esta nueva coparticipación también debe financiar una renta propuesta por el Poder
Ejecutivo, entonces se verán los siguientes efectos: a) los ingresos de las prefecturas
disminuirán en más del 65%, respecto del nivel observado el año 2006 y; b) pese a que
los municipios con el DS tienen más ingresos, los mismos diminuirán al nivel (o
ligeramente menor) observado el año 2006.
Con algunas diferencias, las prefecturas utilizaron el IDH en el desarrollo de caminos,
electrificación rural y sistemas de riego. En dos departamentos se observa que existe una
transferencia directa desde las prefecturas hasta los municipios del departamento. Se
anticipa que con la nueva coparticipación de recursos establecida en el DS 29322 se
recortarán los gastos en el desarrollo de caminos, al menos, de aquellos financiados con
el IDH.
En general los municipios utilizan los recursos del IDH en infraestructura urbana mejoramiento de parques, calzadas, electrificación, etc. - y educación – desayuno
escolar, compra de pupitres, etc. Por otra parte, la distribución del IDH el año 2006, entre
los municipios, fue bastante regresiva, los municipios más ricos (o más desarrollados)
recibieron una proporción mayor de los ingresos totales, respecto a sus similares más
pobres. Este hecho es consistente con la literatura existente que menciona el carácter
regresivo del total de ingresos fiscales sobre la economía boliviana.
El uso del IDH en gastos de de salud es muy bajo, en la mayoría de los departamentos
éste no llega ni al 10% del total. Ni las prefecturas, ni los municipios parecen haber
gastado los recursos del IDH en este rubro.
Respecto a las propuestas para el uso de los recursos por el IDH en el documento se
analizaron tres: a) la inscrita en el Plan Nacional de Desarrollo; b) la coparticipación per
cápita y; c) la creación de un Fondo de Estabilización.
3
El Plan Nacional de Desarrollo menciona, entre otros, los siguientes usos para el IDH: a)
la generación de empleo; b) la creación de un fondo de estabilización; c) la creación de
un fondo de desarrollo; d) un aporte a la vivienda; e) el financiamiento de actividades
productivas; etc. En este sentido, no se observa una priorización en el gasto, ello sería
deseable toda vez que los recursos del IDH son finitos y altamente volátiles.
La coparticipación per cápita consiste en repartir gran parte de la renta del gas natural y
petróleo a cada uno de los bolivianos. Esta política tiene un componente redistributivo
importante, sin embargo, genera menores tasas de crecimiento económico, dado que se
relegaría la creación de bienes públicos a través de la inversión pública.
Existe la idea de crear un Fondo de Estabilización, de manera que los ingresos elevados
en un período compensen las posibles caídas en el mismo, debido a las condiciones de
mercado vigentes. Una de las condiciones para que el mismo funcione es la disciplina
fiscal e instituciones independientes, ¿Bolivia tendrá buenos ejemplos en esta materia?
También se analizó la posibilidad de que los ingresos fiscales regionales provenientes del
sector hidrocarburos sean reinvertidos en YPFB. Se vio que esta medida tiene la gran
ventaja de asegurar un flujo de recursos a las regiones y además crear un canal financiero
competitivo a YPFB; sin embargo, la composición accionaria de YPFB podría ocasionar
que algunas regiones (las que tengan la mayor cantidad de acciones) puedan sesgar
(ineficientemente) la inversión de YPFB.
Permitir que los recursos del gas natural financien actividades productivas podría tener un
impacto positivo sobre la economía en el corto plazo, sin embargo, existe el riesgo de
que, una vez acabada la bonanza del sector, todas las actividades que se crearon a partir
de estos recursos, también presenten números negativos. Por ello, no es recomendable
que los recursos del gas natural financien actividades productivas que no sean
sostenibles.
Utilizando la Encuesta Continua de Hogares 2003-2004 elaborada por el Instituto
Nacional de Estadística, fue posible determinar que la cantidad de dinero necesaria para
que cada boliviano alcance los US$/día 2.00, es US$ 12,820 millones, durante el período
2008-2012. El sector hidrocarburos puede aportar con el 28% de estos recursos bajo un
escenario pesimista y, con el 61% en un escenario optimista. En este sentido, cualquier
política de uso de estos recursos debería lograr una reducción de la pobreza significativa
para los próximos años, dado que el sector hidrocarburos así lo permite.
En el final, es necesario remarcar que cualquier diseño para el mejor uso de los recursos
del IDH debería tener en cuenta los siguientes criterios: 1) la elevada volatilidad de los
ingresos, como se analizó, el rango de posibilidades en la renta petrolera oscila entre US$
600 y US$ 2,700 millones anuales, esto plantea un desafío doble, no gastar más de lo que
se puede ni menos de lo que se debe; 2) si se desea lograr algún grado de justicia
intergeneracional, es necesario que los beneficios por la explotación de hidrocarburos
crezcan a una tasa igual o superior a la tasa de crecimiento de la población, ello implica
que la apertura de nuevos mercados a mejores precios no debería ser un ejercicio de “una
4
sola vez” y; 3) si la tenencia de recursos naturales implica menores tasas de crecimiento,
políticas rentistas agresivas, conflictos sociales elevados, polarización económica y
procesos no democráticos, entonces disminuir la tasa de extracción del gas natural no
parece una mala idea.
5
Índice
1.
2.
Introducción ................................................................................................................ 9
La “Maldición de los Recursos” ............................................................................... 10
2.1
Relación Inicial ................................................................................................. 10
2.2
¿Cómo se puede evitar? .................................................................................... 14
3. Riesgo Fiscal y Fondos de Estabilización................................................................. 18
3.1
Riesgo Fiscal..................................................................................................... 19
3.1.1
Definición y Categorización ..................................................................... 19
3.1.2
Causas que originan obligaciones “riesgosas”.......................................... 20
3.1.3
Instrumentos.............................................................................................. 21
3.1.4
Medidas para reducir el Riesgo Fiscal ...................................................... 22
3.2
Mecanismos de Estabilización.......................................................................... 23
3.2.1
Características ........................................................................................... 23
3.2.2
Revisión de experiencias internacionales ................................................. 25
4. Normativa Legal y Recaudación Fiscal .................................................................... 27
4.1
Ley de Hidrocarburos Nº 3058 ......................................................................... 27
4.2
Nuevos Contratos.............................................................................................. 35
4.3
Decreto Supremo de Nacionalización............................................................... 37
5. Ingresos Fiscales ....................................................................................................... 37
5.1
Ingresos Totales ................................................................................................ 37
5.2
Coparticipación y uso del IDH ......................................................................... 40
5.2.1
Coparticipación General ........................................................................... 40
5.2.2
Coparticipación a los Municipios ............................................................. 42
5.2.3
Coparticipación a las Prefecturas.............................................................. 49
5.2.4
Coparticipación a las Universidades......................................................... 53
6. Propuestas para utilizar los recursos ......................................................................... 55
6.1
Plan Nacional de Desarrollo ............................................................................. 55
6.2
Coparticipación individual................................................................................ 57
6.3
Fondos de Estabilización .................................................................................. 58
6.4
Inversión en YPFB............................................................................................ 58
7. Optimalidad y reducción de la pobreza .................................................................... 59
7.1
Optimalidad....................................................................................................... 59
7.2
Reducción de la Pobreza................................................................................... 61
8. Conclusiones y recomendaciones ............................................................................. 62
9. Bibliografía ............................................................................................................... 66
6
Índice de Tablas
Tabla 1: Enfermedad Holandesa y Maldición de Recursos Naturales.............................. 15
Tabla 2: Participación Estatal en “Upstream” (MM US$)................................................ 38
Tabla 3: Proyección de Ingresos Totales – Escenario Pesimista (MM US$) ................... 39
Tabla 4 Proyección de Ingresos Totales – Escenario Optimista (MM US$).................... 40
Tabla 5: Ingresos para los Municipios - Escenario Pesimista (MM US$)........................ 43
Tabla 6: Coparticipación Municipios – Escenario Pesimista ........................................... 43
Tabla 7: Ingresos para los Municipios - Escenario Optimista (MM US$) ....................... 44
Tabla 8: Coparticipación Municipios – Escenario Optimista ........................................... 44
Tabla 9: Coparticipación del IDH y Pobreza.................................................................... 45
Tabla 10: Coparticipación del IDH y Desarrollo Humano ............................................... 45
Tabla 11: Impacto sobre el Déficit Municipal (Bs) - Pobreza .......................................... 46
Tabla 12: Impacto sobre el Déficit Municipal (Bs) - Desarrollo ...................................... 46
Tabla 13: Eficiencia en el uso del IDH............................................................................. 47
Tabla 14: Gastos devengados IDH (2006) – Participación en el Gasto Municipios (%) . 48
Tabla 15: Ingresos para las Prefecturas - Escenario Pesimista (MM US$) ...................... 50
Tabla 16: Coparticipación Prefecturas – Escenario Pesimista.......................................... 50
Tabla 17: Ingresos para las Prefecturas - Escenario Optimista (MM US$)...................... 51
Tabla 18: Coparticipación Prefecturas – Escenario Optimista ......................................... 52
Tabla 19: Gastos devengados IDH (2006) – Participación en el Gasto Prefecturas (%).. 52
Tabla 20: Ingresos para las Universidades - Escenario Pesimista (MM US$) ................. 53
Tabla 21: Coparticipación Universidades – Escenario Pesimista..................................... 54
Tabla 22: Ingresos para las Universidades - Escenario Optimista (MM US$)................. 54
Tabla 23: Coparticipación Universidades – Escenario Optimista .................................... 55
Índice de Figuras
Figura 1: Coparticipación del IDH - 2005 ........................................................................ 41
Figura 2: Coparticipación del IDH - 2006 ........................................................................ 41
Figura 3: Redistribución en aplicación DS 29322 ............................................................ 42
Figura 4: Usos del IDH en los Municipios (%) ................................................................ 49
Figura 5: Usos del IDH en las Prefecturas (%)................................................................. 53
Figura 6: Aporte del Sector en la reducción de pobreza................................................... 62
7
Unidades de medida
Bbls.
Boe
Bpd
BTU
MC
MCD
MM mcd
MM pcd
MPC
Pcd
TCF
= Barriles
= Barril de petróleo equivalente
= Barriles por día
= British Thermal Unit
= Metros cúbicos
= Metros cúbicos por día
= Millón de metros cúbicos por día
= Millón de pies cúbicos por día
= Millar de pies cúbicos
= Pies cúbicos por día
= 1012 pies cúbicos
Equivalencias
Barril
= 158.98 litros
Metro cúbico = 35.3146 pies cúbicos
Acrónimos y conceptos
B.d.P
DOE
DS
IDH
IRUE
IUE
PIB
SIN
TGN
UPF
YPFB
= Boca de pozo
= Departamento de Energía de los EEUU
= Decreto Supremo
= Impuesto Directo a los Hidrocarburos 32%
= Impuesto a la Remisión de Utilidades al Exterior 12.5%
= Impuesto sobre las Utilidades 25%
= Producto Interno Bruto
= Servicio de Impuestos Nacionales
= Tesoro General de la Nación
= Unidad de Programación Fiscal
= Yacimientos Petrolíferos Fiscales Bolivianos - Empresa Estatal de
Hidrocarburos
8
Impuesto Directo a los Hidrocarburos: Origen,
Destino y Usos
“Es un hecho natural que las generaciones se desarrollen en el tiempo
según tendencias de beneficio económico: se trata de una situación que no
puede alterarse, por lo que no puede plantearse el problema de la
injusticia. Lo que puede ser justo o injusto es la forma en que las
instituciones se enfrentan a las limitaciones naturales y la forma en que
están diseñadas para aprovecharse de las posibilidades históricas.”1
1. Introducción
Gracias al incremento en los precios y volúmenes de exportación de gas natural a la
República del Brasil, los ingresos fiscales, tanto por regalías y participaciones como del
Impuesto Directo a los Hidrocarburos (IDH), han crecido significativamente en los
últimos meses, de hecho, gran parte del superávit fiscal de Bolivia en el año 2006 se
explica con estos ingresos.
Como era natural, el crecimiento en los ingresos fiscales señalado en el párrafo
precedente también generó presiones para modificar la actual coparticipación en el IDH.
La coparticipación del mismo, señalada en la Ley de Hidrocarburos Nº 3058, no posee un
criterio ordenador claro, dado que descentraliza gran parte de estos recursos a los
departamentos, productores y no productores, con porcentajes completamente
discrecionales. Por ello, la discusión sobre la coparticipación del IDH nuevamente es
parte del debate nacional.
En este sentido, el presente documento estudia la formación, el desempeño, la
coparticipación y el uso de los ingresos fiscales provenientes del sector hidrocarburos;
además, recoge las observaciones señaladas en la literatura respecto a los problemas que
enfrentaron otros países con abundancia en recursos naturales. El objetivo central es,
1
Rawls (1971: p. 268).
9
entonces, otorgar herramientas y criterios que puedan colaborar en la discusión sobre la
coparticipación de los ingresos fiscales provenientes del sector hidrocarburos, en
particular, del IDH.
El documento está ordenado de la siguiente manera: 1) se realiza una revisión
bibliográfica de la “maldición de los recursos”; 2) se analiza el concepto de “riesgo
fiscal” y las formas cómo disminuirlo; 3) se presenta la normativa legal vigente, respecto
a la captura de rentas gasíferas por parte del Estado Boliviano; 4) en esta sección se
analiza el comportamiento de los ingresos fiscales provenientes del upstream de sector
hidrocarburos en Bolivia; 5) luego se analizan las alternativas planteadas para el uso de
dichos ingresos y; 6) finalmente se presentan las conclusiones del documento. Como es
usual, cualquier error u omisión es responsabilidad del autor.
2. La “Maldición de los Recursos”
En esta sección se revisará parte de la literatura existente respecto a la llamada
“Maldición de los Recursos (Naturales)”. La discusión está dividida en dos partes, la
primera analiza la forma cómo se relaciona la tenencia de recursos naturales con el
crecimiento económico; en la segunda, se presentan las sugerencias para evitar que dicha
tenencia afecte negativamente a la economía de un país.
2.1
Relación Inicial
La literatura contemporánea que analiza el impacto de los recursos naturales sobre el
crecimiento de la economía, generalmente comienza la discusión citando a un
documento, ya famoso, elaborado por Sachs & Warner (1995), por ello, a continuación se
describirán el mismo con algún detalle.
Los autores sugieren que, durante el período 1971-1989, aquellos países con una relación
elevada “exportación de recursos naturales/PIB” presentan menores tasas de crecimiento.
La discusión comienza con una explicación sencilla e intuitiva de la “Enfermedad
Holandesa”, mencionan que cuando existe abundancia de recursos naturales, la
producción doméstica de bienes no-transables se especializa en los mismos y no así en la
producción de bienes transables (por ejemplo, manufacturas). Sin embargo, como se
menciona en el documento y en la literatura posterior, la caída en la producción de
transables no es suficiente para generar la “Enfermedad”, son necesarios determinados
vínculos de este sector con el resto de la economía, para que ello suceda.
Los mecanismos de transmisión que se encuentran en este documento son: a) la búsqueda
de rentas conduce a mayor corrupción con menor crecimiento; 2) para evitar la
“Enfermedad Holandesa” se generarían políticas proteccionistas que generan menor
crecimiento; 3) la especialización en la producción de bienes no – transables podría
generar menor crecimiento y; 4) el traslado de mano de obra a las actividades
relacionadas con la extracción de recursos naturales, disminuiría la calidad de los
trabajadores y por tanto, generaría menor crecimiento.
10
Leite & Weidmann (1999), bajo la premisa de que la corrupción está asociada a un
comportamiento rentista, establecen que aquellos países con abundancia en recursos
naturales presentan un comportamiento rentista que genera mayor corrupción. Señalan
que los efectos de una abundancia de recursos naturales pueden clasificarse en dos
grupos: i) directos, asociados a problemas de la “Enfermedad Holandesa” e; ii) indirectos,
asociados a la búsqueda de rentas.
La corrupción, asociada a la explotación de un recurso natural, incrementa el precio del
capital, debido a los sobornos que debe entregar la empresa que debe explotar dicho
recurso. Este mayor precio del capital, conduce a menor inversión y, por tanto, a una
menor tasa de crecimiento del producto, que de hecho se ve acentuado en países con
niveles de capital bajos. En este sentido, la solución para impedir que la presencia de un
recurso natural genere menores tasas de crecimiento es a través de, mayor control
institucional, políticas comerciales abiertas y estabilidad política. Estos autores también
confirman los resultados de Sach & Warner (1995), donde la presencia de recursos
naturales está asociada a menores tasas de crecimiento.
Manzano & Rigobon (2001) encuentran que, la relación entre la tasa de crecimiento de la
economía y la tenencia de recursos naturales no sobrevive a variantes econométricas
respecto del trabajo de Sachs & Warner (1995). Y cuando ésta se presenta no respondería
a problemas institucionales o desarrollo de un país, sino a problemas de restricciones en
el crédito. Los autores mencionan que el boom de precios de la década de los setenta
habría conducido a que los países “ricos en recursos naturales” se endeuden, por ello,
cuando los precios cayeron, entonces estos países enfrentaron problemas para pagar su
deuda, afectando de esta forma al crecimiento económico.
Hausmann & Rigobon (2002) comienzan el estudio señalando que la relación negativa
entre crecimiento y presencia de recursos naturales parece sólida en los datos, pero el
problema radica en entender las causas que generar dicha relación. La interpretación de
estos autores podría entenderse como una “Enfermedad Holandesa Refinada”, dado que
el mecanismo de transmisión está relacionado con caída en la producción de bienes
transables. La especialización en la producción de bienes no-transables genera precios
relativos más volátiles que asociados a fricciones financieras, generan volatilidad
macroeconómica; esta especialización en la producción de no-transables reduce la
inversión en este sector, puesto que la mayor volatilidad precisa de un rendimiento mayor
del capital.
Frente a esta situación los autores plantean distintas soluciones según sean las
características del país productor. En el caso de países como Bolivia, se sugiere que el
gasto del gobierno sea menos volátil y, tal vez más importante, disminuir el déficit “sin
petróleo”. También se sugiere incrementar la producción de bienes transables (por
ejemplo, manufacturas) por ello realizan algunas sugerencias: a) incrementar la
protección comercial, dado que el sector transable necesita beneficios estables y; b)
soporte financiero de tal manera que se la economía no entre en la especialización de un
solo sector, el no-transable. Sin embargo, los autores reconocen que estas dos medidas
aún necesitan mucha investigación.
11
Stevens (2003) realizó una interesante recopilación de la literatura relacionada con la
“maldición de los recursos naturales”. En este estudio se agruparon seis canales de
transmisión a través de los cuales mayor cantidad de recursos naturales generaría una
menor tasa de crecimiento, los mismos se detallan a continuación:
a. Declinación de los términos de intercambio en el largo plazo, generalmente se
menciona que el precio de los productos de exportación primarios tiende a
disminuir en el largo plazo, afectando así la tasa de crecimiento del país
exportador. Esta visión, menciona el autor, no presenta un asidero empírico
robusto, sin embargo, admite que una caída de precios afecta los ingresos del país
y, por ello, la tasa de crecimiento de la economía.
b. Volatilidad de ingresos, la extrema volatilidad de precios conduciría a mal manejo
de la política fiscal dado que los ingresos extraordinarios serían consumidos en
lugar de invertidos.
c. Enfermedad Holandesa, el autor menciona que originalmente este concepto se
reflejaba en un hecho muy puntual, deterioramiento en el tipo de cambio. Sin
embargo, con el transcurso de la investigación, su conceptualización varió de
estudio en estudio. Estas distintas aproximaciones enfatizan el hecho de que la
presencia de un recurso natural ocasionaría que factores de producción de otros
sectores (por ejemplo, manufacturas) se destinen a la extracción de un recurso
natural, afectando de alguna manera (que no queda muy clara) al crecimiento.
d. Efectos de “Crowding-Out”, se presenta en economías pequeñas que no pueden
conseguir capital para varios proyectos simultáneamente, por ello, existe la
necesidad para explotar un recurso natural conduciría a que la inversión sólo se
destine a esta actividad.
e. Incrementar el rol del Estado, asociado a malas decisiones que generan
distorsiones en la economía, inversión poco prudente, incremento en la
corrupción, comportamiento rentista, políticas de subsidio no sostenibles y
políticas proteccionistas.
f. Impactos socio culturales y políticos, asociados a instituciones débiles, sociedades
rentistas con baja capacidad para la innovación, presencia de dictaduras, etc.
Por otra parte, Sala-i-Martin & Subramanian (2003) explican que la literatura económica
encuentra tres canales a través de los cuales la presencia de recursos naturales está
asociada a menores tasas de crecimiento: 1) la búsqueda de rentas genera mayor
corrupción y por tanto, una menor calidad institucional; 2) la volatilidad de precios tiene
un impacto negativo en la tasa de crecimiento de la economía y; 3) la generación de
recursos conduce a la “Enfermedad Holandesa”, afectando al sector de bienes transables
y, dada su importancia en la economía, genere menores tasas de crecimiento. Sin
12
embargo, como lo mencionan Hausmann & Rigobon (2002), estos tres canales presentan
problemas cuando se contrastan con la evidencia empírica.
La evidencia empírica realizada en Sala-i-Martin & Subramanian (2003) no encuentra
una relación negativa directa entre el crecimiento económico y la presencia de recursos
naturales. Sin embargo, encuentran que la presencia de recursos naturales2 afecta la
calidad de las instituciones de un país y, la baja calidad de las mismas sí afecta la tasa de
crecimiento de la economía. En este sentido, la sola presencia de los recursos naturales no
es suficiente para afectar la tasa de crecimiento de una economía, es necesario que esta
presencia afecte a la calidad de las instituciones.3
La solución inicial sería entonces, mayor transparencia y control de los ingresos
provenientes del petróleo, sin embargo, en algunos países (como Nigeria) una política de
esta naturaleza es muy difícil de implementarse; por ello, sugieren que los ingresos del
Estado sean repartidos directamente a las familias. Un tema operativo, mencionado por
los autores, es que el traspaso de estos recursos, desde la administración central hacia los
individuos debiera ser progresivo hasta alcanzar el 100%.
Mehlum et al. (2006b) tienen un interesante punto de vista que ya se anticipa en el título
“Cursed by Institutions or Resources”, los autores plantean que la razón por que los
recursos naturales generan una maldición se explica por el pobre desempeño de las
instituciones. Utilizando la misma base de datos que Sachs & Warner (1995) introducen
un indicador de la calidad institucional, que es un promedio simple de cinco índices: a)
estado de derecho; b) calidad burocrática; c) corrupción en el Gobierno; d) riesgo de
expropiación y; e) repudiación gubernamental a los contratos. La principal conclusión de
los autores es que: “cuando las instituciones son malas, la abundancia de recursos es una
maldición para el crecimiento; cuando las instituciones son buenas la abundancia de
recursos naturales es una bendición”.4
En otra recopilación bibliográfica, Rosser (2006) menciona que antes de la década de los
ochenta la creencia generalizada era que los recursos naturales eran una “bendición” para
un país y que, de hecho, podían industrializar el mismo. Sin embargo, luego esta
percepción fue modificándose concluyendo que la tenencia de recursos naturales estaba
asociada a: pobre desempeño económico, bajos niveles de democracia y guerras civiles.
Sin embargo, el autor menciona que los resultados negativos deben ser tomados con
mucho cuidado debido a las siguientes razones:
•
Cuando se modifica el criterio para clasificar a un país como “tenedor de un
recurso natural” los resultados varían en la dirección opuesta: a) mayor
2
Más aún, se observa que esta relación se profundiza cuando se trata de petróleo y minerales, dado que la
búsqueda de rentas es mayor.
3
La calidad de las instituciones se mide a través de un índice que captura la protección de los derechos de
propiedad y del estado de derecho (rule of law). Los resultados también se verifican cuando se utilizan
otras medidas para la calidad institucional, por ejemplo: a) el control social; b) la eficiencia del Gobierno;
c) el control de la corrupción y; d) la estabilidad política.
4
Mehlum et al. (2006a).
13
crecimiento económico; b) no generan regímenes no democráticos y; c) tampoco
incrementarían la probabilidad de una guerra civil.
•
No queda claro que las medidas “exportaciones de recursos naturales/PIB” o
“exportaciones de recursos naturales/exportaciones totales”, sean buenos
indicadores de la riqueza natural de un país. Puesto que la variable que explicaría
el pobre desempeño con abundante riqueza natural no son las exportaciones sino,
la renta que estos recursos generan.
•
El vínculo entre la presencia de recursos naturales y las guerras civiles depende de
la base de datos que se utilice, dado que cuando la misma cambia, la correlación
entre estas dos variables disminuye o desaparece. Más aún, existen estudios que
muestran la falta de correlación cuando se toman en cuenta otras variables en
distintos períodos de análisis.
•
Muchos autores opinan que no todos los recursos naturales tienen el mismo
impacto, en general, se observa que únicamente la presencia de petróleo y
minerales estaría asociada a los problemas ya mencionados.5
•
Existe evidencia, muy limitada, de que la presencia de recursos naturales en
realidad ayudaría al crecimiento económico.
•
Finalmente, la causalidad no queda clara, como tampoco que estas correlaciones
sean espurias, ya que la dependencia de un recurso natural, bajos niveles de
crecimiento, guerras civiles y procesos no democráticos, en realidad se relacionan
con el subdesarrollo de un país, mismo que se explica por otros factores: salud,
educación, capital, etc.
Robinson et al. (2006) analiza el problema desde un punto de vista político e intenta
explicar cuál es la racionalidad de la clase política frente a un boom en la tenencia de
recursos naturales y, cómo además este comportamiento puede afectar el desempeño
económico de un determinado país. Los principales resultados del estudio son: a) los
políticos tienden a acelerar el proceso de extracción de un recurso natural; b) booms
permanentes resultan en mayor gasto de recursos para mantenerse en el poder y; c) cómo
estas acciones afectan al desempeño económico dependerá de si las instituciones
permiten el control o no de los políticos, si no existe control, la redistribución de recursos
tiene como objetivo el “clientelismo” y ello conlleva a menores tasas de crecimiento.
2.2
¿Cómo se puede evitar?
Roed (2004) explica la forma cómo Noruega logró evitar la “Enfermedad Holandesa” y
la “Maldición de los Recursos Naturales”, para ello realiza una interesante distinción
entre los efectos que ocasionan ambos fenómenos, los mismos se detallan en la Tabla 1.
De acuerdo a la misma, cuando no se presentan ambos problemas entonces tiene un alto
5
Ver por ejemplo, Murshed (2003).
14
crecimiento y exportaciones diversificadas; pero, por ejemplo, si no existe la
“enfermedad Holandesa” pero sí la “maldición de los recursos” el crecimiento es
pequeños con exportaciones diversificadas.
Tabla 1: Enfermedad Holandesa y Maldición de Recursos Naturales
Maldición Recursos Naturales
No
No
Alto crecimiento y
exportaciones
diversificadas
Sí
Alto crecimiento y
contracción en
manufacturas
Enfermedad
Holandesa
Sí
Crecimiento
estancado y
exportaciones
diversificadas
Crecimiento
estancado y
contracción en
manufacturas
¿Cómo se evitó la “Enfermedad Holandesa”? El autor señala que el sector manufacturero
no se vio afectado por el boom petrolero debido a que el salario pagado a los trabajadores
es negociado a nivel de sindicatos, por ello, no se presenta una migración fuerte de
trabajadores desde el sector manufacturas al sector extractivo, “se hizo al sector
manufacturero el líder de salarios, en lugar de que lo sea el sector extractivo”.
En segundo lugar, el Gobierno centralizó los recursos, tuvo disciplina fiscal y creó un
Fondo de Estabilización, de esta forma, no permitió que la demanda agregada crezca
desmesuradamente. También evitó la apreciación nominal de la moneda corriente porque
mantuvo los recursos generados en moneda extranjera. Finalmente, el efecto “derrame”
del sector petrolero en Noruega es también importante, dado que dicho sector utiliza
“alta” tecnología en sus procesos.
¿Cómo se evitó la “Maldición de los Recursos Naturales”? El primer factor que evitó
esta “maldición” es que en Noruega existe la percepción pública de que los recursos
provenientes del petróleo favorecieron a todos por igual. Un segundo factor que impidió
el comportamiento rentista ilegal es que Noruega presenta índices de corrupción bajos.
Finalmente, la posibilidad de que partidos políticos puedan acceder a la presidencia
ofreciendo algún uso con los recursos petroleros fue mínima, debido a la disciplina fiscal
y la creación del Fondo de Estabilización.
Stevens (2003) en la recopilación bibliográfica que realiza identifica algunas variables y
políticas que se pueden implementar para evitar la “maldición de los recursos naturales”,
ellas son:
a. Dejar el recurso bajo tierra, si bien la opción radical de no explotar el recurso no
es factible, existe una más moderada que consiste en disminuir la tasa de
explotación, de esta manera se “prepara” al país para el boom de recursos
naturales. Una variante a esta propuesta consiste en dejar que la tasa de
explotación sea la usualmente requerida, pero que el flujo de recursos fiscales sea
“suavizado”.
15
b. Diversificación, opción que consiste en desarrollar otros sectores económicos, sin
embargo, en los hechos se vio que estas políticas generalmente no llegan a buen
resultado y cuestan mucho dinero.
c. Estabilización de ingresos, que tiene como objetivo neutralizar el boom de
ingresos por la explotación de un recurso natural. Sin embargo, Takizawa et al.
(2004) a un nivel teórico encuentran que, cuando la economía se encuentra con
niveles bajos de capital entonces la estrategia óptima es gastar los ingresos por
adelantado, dado que permite alcanzar el estado estacionario de forma más rápida.
d. Fondos de estabilización, que “suavice” el ingreso y los gastos, el autor menciona
varios mecanismos para alcanzar dicha estabilización, sin embargo, concluye que
su éxito no es conclusivo, debido a la evidencia empírica positiva:
•
•
•
•
•
Pueden evitar el comportamiento rentista y la corrupción.
Permiten una interesante acumulación de activos para el futuro.
Mejoran la política fiscal al “suavizar” las presiones de gasto.
Reducen la tendencia a la apreciación bancaria.
Mantiene los recursos fuera del alcance de las cleptocracias (poder basado
en el robo).
y negativa:
•
•
•
•
•
Los fondos no son sustitutos de una política fiscal y un manejo
macroeconómico “saludable”.
Las reglas de manejo de estos fondos son sujeto de cambios por las
circunstancias políticas.
Existe siempre la tentación en promover la corrupción y el fraude.
El control del fondo conlleva a que las decisiones sobre su manejo queden
en pocas “manos”.
La creación de un fondo otorga la falsa sensación de seguridad que
permitiría un manejo fiscal indisciplinado.
e. Políticas de inversión, las mismas podrían evitar el mal manejo macroeconómico
y promover la diversificación de la economía.
f. Reformas políticas que deben llevarse adelante para implementar las soluciones
antes mencionadas: 1) el desarrollo de la democracia y; 2) reducir la corrupción y
el comportamiento rentista.
Por otra parte, Brunnschweiler (2006) estudia este fenómeno tomando en cuenta dos
consideraciones: 1) medidas alternativas para catalogar a un país como “poseedor” de un
recurso natural y; 2) el papel de las instituciones en el crecimiento y desarrollo. Respecto
al primer punto, la autora explica que la medida exportaciones/PIB no sobrevive a una
16
correlación simple con la producción de gas natural o de minerales, por ello, utiliza el
indicador de recursos naturales publicado por el Banco Mundial.
Los resultados encontrados son distintos a los usuales, utilizando varias especificaciones
econométricas, se muestra que la presencia de recursos naturales promovió el crecimiento
en el período 1970-2000 y, además, no se observa que esta presencia afecte la calidad de
las instituciones. No obstante, el documento no presente un modelo teórico que respalde
este hallazgo empírico y tampoco los posibles canales de transmisión que soporten estos
resultados.
Debido a que varios de los problemas asociados con los recursos naturales surgen, en
parte, porque los ciudadanos no consideran suya esa riqueza, Sandbu (2005) propone una
peculiar forma de utilizar estos recursos, convirtiendo las rentas en ingresos impositivos.
El autor propone que las rentas se repartan en términos per cápita a ciudadanos de un país
y luego, el Gobierno podría gravar estas rentas con un impuesto de hasta el 100%, si lo
desea. El autor sugiere que este mecanismo tendrá un impacto psicológico interesante
sobre las personas, puesto que a través de este mecanismo sí estarán interesadas en cómo
se manejan los recursos.
Shaxon (2005) propone una visión distinta, menciona que gran parte de la volatilidad de
ingresos que genera el sector extractivo, que finalmente lastima el crecimiento
económico, se debe al diseño de contratos entre el sector privado y el Estado. Las
presiones por la recuperación rápida de la inversión ocasionan que el sector privado
acelere la tasa de extracción de un recurso, agravando así el problema de la “maldición de
los recursos”. Entonces, frente a los problemas de las soluciones ortodoxas (fondos de
estabilización, mercados a futuros, etc.) se propone utilizar los contratos de explotación
como instrumento para atenuar la volatilidad de ingresos.
En la revisión bibliográfica que realiza Rosser (2006) se presentan los instrumentos más
importantes, encontrados en la literatura, para evitar la “maldición de los recursos
naturales”:
6
•
Dentro las medidas económicas se encuentran, evitar el endeudamiento,
controlar la inflación, acumular ingresos fiscales, generar tipos de cambio
competitivos, diversificar la economía y uso de fondos de estabilización.
Respecto a este último punto, existe literatura que menciona los problemas
típicos en los fondos de estabilización (transparencia y control Estatal)
podrían ocasionar que no sean a mejor solución.6
•
Existen autores que prefieren cambios sociales y políticos previos a las
reformas económicas, entre ellas se pueden citar a: asumir que el boom es
temporal, promover reformas institucionales, reducir la corrupción y fomentar
la democracia. Por ejemplo, Papyrakis & Gerlagh (2003) explican que los
principales mecanismos de transmisión para que la tenencia de un recurso
natural genere bajas tasa de crecimiento son: a) corrupción; b) caídas en la
Para el caso africano ver Shaxon (2005).
17
inversión, debido a la sensación de riqueza; c) la apertura comercial y; d) las
necesidades de gente educada disminuyen, de hecho, la caída en la educación
es el doble de importante al incremento de la corrupción.
•
Otro grupo de autores señala que la mejor forma para manejar los ingresos
provenientes de la explotación de un recurso natural es, distribuir el total de
los mismos directamente a la población.
•
También se menciona que la privatización completa del sector extractivo
podría evitar los problemas ya señalados.
•
Finalmente, políticas internacionales que fomenten la estabilización de precios
podrían colaborar a que los países productores de recursos naturales sufran
con la volatilidad de precios.
•
Varios estudios mencionan que una de las formas para evitar la maldición de
los recursos naturales no renovables es, fomentar la transparencia en el uso de
los ingresos provenientes de su explotación.7 De hecho, para permitir que los
recursos provenientes de la explotación de un RNNR no estén asociados con
más pobreza y menos democracia (como en el caso de Venezuela8) es
necesario transparentar el uso de los recursos provenientes de la explotación
de gas natural.
Finalmente Di John (2007) presenta un estudio en el que no comparte el criterio de,
abundancia de recursos naturales mayores conflictos bélicos, debido a que el autor no
está convencido de que las economías petroleras: a) generan un pobre desempeño
económico; b) generan corrupción y; c) tienden a producir regímenes autoritarios; puesto
que los resultados empíricos no son robustos.
3. Riesgo Fiscal y Fondos de Estabilización
Uno de los principales resultado de la sección anterior es que los problemas con la
tenencia de recursos naturales, “Enfermedad Holandesa” y la “Maldición de los
Recursos”, está asociada, en gran parte, al “Riesgo Fiscal” de un país, por ello a
continuación se revisará alguna literatura encontrada respecto este concepto, sus
características, clasificación y formas de disminuir el mismo. Luego se presentarán una
breve reseña de los mecanismos para manejar el riesgo en el precio de los commodities,
en particular se analizan los problemas enfrentados con el tratamiento de los fondos de
estabilización y alguna experiencia internacional respecto al desempeño de los mismos.
7
8
Shultz (2005) & Global Witness (2007).
Global Witness (2007).
18
3.1
3.1.1
Riesgo Fiscal
Definición y Categorización
Definición, desde un punto de vista microeconómico existe riesgo cuando los resultados
de una variable aleatoria están asociados a una función de probabilidad que es
perfectamente conocida por los agentes económicos. En este sentido, las decisiones de los
mismos deben considerar la probabilidad objetiva de ocurrencia de un determinado
resultado. Por otra parte, se dice que existe incertidumbre cuando la función de
probabilidad asociada a la variable aleatoria no es conocida, por tanto, las decisiones se
toman en función a las probabilidades subjetivas que se asignan a cada evento.
En análisis teóricos financieros, de riesgo del gobierno, seguros y manejo de portafolio, el
riesgo se refiere a la volatilidad del rendimiento alrededor del promedio esperado, el
mismo es equivalente al concepto estadístico de la varianza. Dado que el riesgo
(varianza) de un proyecto puede incrementarse, sin que el promedio experimente
alteración alguna, la diversificación podría colaborar a disminuir dicho riesgo. Por el
contrario, cuando se analiza el project finance el riesgo se asocia a la desviación de los
resultados observados versus los planeados. No se refiere al promedio esperado de los
retornos, sino a los retornos que se hubieran obtenido si todo se hubiera desarrollado de
acuerdo a lo previsto. Por ejemplo si el riesgo de expropiación por parte del gobierno se
incrementa, este hecho no sólo altera la volatilidad de los rendimientos si no también
reduce el rendimiento promedio. En estos casos la diversificación de las inversiones no
ayuda mucho para eliminar el riesgo.
Cuando el concepto es aplicado a las finanzas públicas (riesgo fiscal) la literatura
encuentra dos tipos de riesgos, aquellos relacionados a las fuentes de ingreso y los que se
originan en el gasto. Ambos asociados a una mayor varianza en la función de
probabilidad de aquellas variables consideradas aleatorias. Por ejemplo, países que
gravan de forma importante a la producción, venta y/o exportación de commodities
enfrentarán una elevada varianza en esta fuente de ingresos, debido a las características
del precio de estos commodities. El riesgo asociado a los gastos u obligaciones del
gobierno se refiere a la varianza futura de una obligación que el gobierno la contrajo en el
presente.
De acuerdo a Irwin et al. (1999) una primera forma para medir el riesgo asociado a una
obligación del gobierno es verificar el monto promedio que se presupuestará y el máximo
valor que podría alcanzar esta partida. Esta técnica tiene el problema de no incorporar la
probabilidad de pérdida. Si bien indica el máximo de pérdidas posibles no considera su
probabilidad de ocurrencia. En este sentido, sugieren que el gobierno también considere
la pérdida esperada de cada partida, utilizando sobre todo las técnicas del sector privado
financiero y/o los mecanismos otorgados por el mercado, tal el caso de las primas de
seguro, contratos a futuro, opciones, swaps, etc.
En teoría el nivel de riesgo fiscal al que debería estar expuesto el gobierno depende del
grado de aversión al riesgo del votante medio. Sin embargo, los elevados costos de
19
transacción o las restricciones inherentes al gobierno hacen que los ciudadanos no tengan
la posibilidad de considerar adecuadamente el riesgo que deban tomar. Por esta razón el
gobierno posee de forma discrecional, su propia valoración del riesgo, cuyas causas y
orígenes se analizarán posteriormente.
Categorización, de acuerdo a Polackova (1998) existen 4 categorías de riesgo fiscal
respecto a las obligaciones que tiene el gobierno, las mismas están divididas en explícitas
o implícitas y directas o contingentes. Las obligaciones son explícitas cuando están
establecidas en una determinada norma legal o contrato obligando al gobierno a cumplirla
cuando ocurre. Una obligación implícita generalmente involucra una obligación moral o
responsabilidad que el gobierno debe tomar que no está especificada en la normativa
legal o algún contrato.
Las obligaciones directas podrían surgir en cualquier evento y por tanto tienen una base
predecible. Por ejemplo, el pago de las pensiones futuras a las personas jubiladas debe
realizarse en función a de la cantidad de personas, condiciones económicas, etc. Son
contingentes cuando ocurren ante un evento que podría o no presentarse, en este sentido
mientras mayor sea la varianza en la ocurrencia del evento, mayor será la dificultad para
predecirlo.
3.1.2
Causas que originan obligaciones “riesgosas”
Devarajan y Hammer (1997) encuentran que, mientras mayor es la riqueza de un país
mayores son los esfuerzos de un gobierno para disminuir el riesgo para los agentes
económicos. Los autores tienen dos explicaciones a este hecho, la primera menciona que
la prima que un gobierno está dispuesto a pagar se incrementa a medida que el ingreso
del país crece. Dado que en países ricos las pérdidas podrían ser proporcionalmente
mayores al ingreso, la prima debería crecer. Una segunda explicación es que a medida
que un país se hace “más rico” se pierden los canales tradicionales (no –formales) para
que las familias se aseguren, por tanto estas familias demandan que el gobierno cubra
esta ausencia.
Otra causa frecuente para que el gobierno asuma obligaciones riesgosas es la ausencia de
mercados de seguros debido a problemas de riesgo moral y selección adversa. Si la
población tiene una aversión al riesgo menor a la que es evaluada por las compañías de
seguro, muchas compañías saldrán del mercado, justificando así que el gobierno asuma
obligaciones en el mismo. Cuando no existe la posibilidad de diversificación del riesgo
por parte de las personas, de pronto se justifica la entrada del gobierno, un ejemplo
clásico es la ayuda prestada al sector agrícola, donde la posibilidad de diversificación es
pequeña.
Polackova (1998) menciona que la excesiva dependencia económica de los flujos de
capital privados hace que el gobierno implícitamente deba asumir cualquier riesgo que
pueda surgir en las inversiones que realiza el sector privado. Este hecho se acentúa
cuando el precio de los activos, que hacen atractivo a un país, cambia dramáticamente.
Otra fuente de riesgo se refiere a la provisión de los servicios públicos, una vez que estas
20
actividades son traspasadas al sector privado, se incrementa la incertidumbre del gobierno
acerca de los niveles de financiamiento futuro necesario para realizar esta provisión de
servicios.
Por ejemplo, muchas compañías de servicios privadas realizan su programa de
endeudamiento futuro bajo ciertos supuestos sobre costos y ventas, si los mismos fallan
será el gobierno quien tendrá que cubrir los costos asociados a los mismos, dado que el
abastecimiento de dicho servicio no puede cortarse. Este tipo de políticas es ampliamente
utilizada, porque disminuye los costos presentes (por que el gobierno no financia estas
actividades) pero podría incrementarlos en el futuro. Debido a presiones fiscales de corto
plazo muchos gobiernos eligen opciones más riesgosas, que significan una pequeña
erogación de recursos en el presente. Sin embargo este tipo de políticas podría ocasiona
que las obligaciones futuras sean excesivamente elevadas, “encubriendo” el verdadero
estado intertemporal de las finanzas de un país.
3.1.3
Instrumentos
Cuando un gobierno asume una obligación futura, ésta necesariamente tiene un riesgo
asociado donde el nivel del mismo dependerá del tipo de obligación asumida. Por
ejemplo obligaciones directas y explícitas son menos riesgosas que aquellas implícitas y
contingentes. Así el instrumento utilizado para asumir una determinada obligación tiene
un nivel de riesgo asociado, los mismos pueden resumirse en seguros y garantías y otros.
Seguros y Garantías
Los seguros de salud y sobre la producción agrícola son casos claros de intervención del
gobierno con estos instrumentos. En estos casos la autoridad central justifica su
participación afirmando que los problemas de información (riesgo moral y selección
adversa) hacen que los agentes económicos involucrados no puedan cubrir el riesgo
asociado en operaciones de libre mercado, razón por la cual el gobierno asume estas
obligaciones de alto componente riesgoso. Otros ejemplos en esta línea se presentan
cuando el Banco Central o el gobierno actúa como prestamista de última instancia
otorgando un seguro sobre los depósitos bancarios de las personas, condonando las
deudas en el sector financiero de algún sector económico, financiando la cobertura social
de pequeños inversores, asegurar rentabilidad mínima a determinadas empresas,
esquemas amplios de seguro social, fondos de pensiones futuros, etc.
Los mecanismos de seguros y garantías que ofrece el gobierno crean serios problemas de
riesgo moral en el resto de los agentes económicos. Por ejemplo cuando el Banco Central
actúa como prestamista de última instancia, disminuye el incentivo a que las instituciones
financiadoras realicen un adecuado análisis de riesgo de sus respectivas carteras. Por
tanto no queda claro que la intervención del gobierno pueda solucionar los problemas de
información que generaron dicho intervención.
21
Además de las garantías y seguros algunos gobiernos optan por mecanismos más (o
menos) directos pero que involucran una obligación riesgosa. Algunos ejemplos se
detallan a continuación:
•
Estabilización de precios, a veces el gobierno reduce el riesgo cambiando
elementos particulares de un componente riesgoso del ingreso, por ejemplo el
precio. En el caso de los commodities la magnitud del riesgo que absorbe el
gobierno dependerá de la diversificación de la unidad productiva y de la fuente de
ingresos familiar.
•
Programas de transferencia para ayudar a mantener el ingreso de las familias, un
ejemplo típico es el seguro de desempleo, donde claramente el mercado privado
enfrenta problemas de riesgo moral y selección adversa severos, porque los
individuos conocen mucho mejor su probabilidad de ser despedidos que las
compañías de seguros.
•
Inversión Pública, los gobiernos generalmente justifican inversiones riesgosas
dado que pueden “expandir” el riesgo entre todos los habitantes del Estado,
haciendo que la participación de cada uno de ellos dentro esta inversión sea muy
pequeña. Sin embargo, en países en vías de desarrollo esto no necesariamente es
cierto, ya que muy pocas personas se beneficiarían del proyecto y los ingresos
fiscales podrían ser tan bajos que la elección de un proyecto riesgoso podría tener
un costo social elevado.
•
Consumo Público, el caso típico es la provisión de la salud pública por parte del
gobierno, su justificativo se halla en que las personas pueden pagar por servicios
médicos relativamente baratos pero no pueden hacerlo ante contingencias más
costosas. La crítica surge cuando se observan altos grados de ineficiencia en la
provisión de los mismos, además de existir subsidios cruzados desde familias de
bajos ingresos a las de elevados.
3.1.4
Medidas para reducir el Riesgo Fiscal
Debido a que el desempeño fiscal intertemporal de un país podría ser afectado por
obligaciones futuras que adquieren los gobiernos, es deseable que se tomen en cuenta
algunas medidas para reducir esta exposición al riesgo, algunas de ellas se mencionan a
continuación:
•
Considerar todas las posibles obligaciones contingentes y/o implícitas que el
gobierno deba asumir en el presente y futuro como parte de los gastos dentro el
presupuesto fiscal.
•
Identificar, clasificar y analizar todos los riesgos fiscales en un solo portafolio,
debido a que de esta manera es posible ordenar aquellas partidas de alto riesgo y
verificar su sensibilidad ante cambios en variables macroeconómicas.
22
•
Determinar el nivel óptimo de exposición al riesgo y del nivel de reserva que el
gobierno quiere alcanzar; además verificar el impacto marginal, dentro esta
categorización de riesgo, que cada proyecto tenga. Los fondos de reserva proveen
recursos al gobierno para que pueda enfrentar posibles contingencias futuras, por
supuesto existe un trade-off entre mantener estas reservas y no bajar impuestos o
disminuir las mismas con menores cargas impositivas para la sociedad.
•
Lloyd – Ellis y Zhu (2000) demuestran con un modelo de equilibrio general, que
el uso de instrumentos financieros (cobertura futura) podría mejorar el manejo de
shocks fiscales dentro el presupuesto del gobierno general. Los autores mencionan
que cuando se utilizan medidas convencionales para “manejar” este tipo de
shocks, por ejemplo, variaciones en la tasa del impuesto, además del posible
beneficio directo, cual es internalizar el shock, se introducen importantes
distorsiones en la economía.
3.2
Mecanismos de Estabilización
Desde el notable incremento de los precios del petróleo observado en la década de los
setenta, hasta la drástica caída de los mismos durante la década de los ochenta y a finales
de los noventa, aquellos países que son exportadores/importadores netos de petróleo han
empleado distintos mecanismos para “suavizar” el impacto de este tipo de shocks. Ya sea
para asegurar un nivel mínimo de ingresos fiscales (en el caso de países exportadores)
como para asegurar el abastecimiento interno (países importadores). En este sentido, a
continuación se analizará la experiencia pasada respecto al empleo de variados
mecanismos de estabilización de ingreso, en particular, se estudiará el Fondo de
Estabilización, que de forma general y simple, es un instrumento que ayuda a acumular
fondos en “buenos años” para utilizarlos en “malos”.
3.2.1
Características
Larson et al. (1998) proporcionan una completa revisión bibliográfica acerca de las
principales características de los programas de estabilización del ingreso proveniente de
algunos commodities, tanto a nivel privado como nacional. La discusión de estos autores
puede dividirse en dos partes: a) sobre las causas que ocasionan la inestabilidad del
ingreso y; b) los intentos nacionales para alcanzar la estabilidad y los mecanismos de
mercado existentes para este objetivo.
En general el precio de los commodities presenta una elevada volatilidad, de acuerdo a
MacBean y Nguyen (dentro de Larson et al.) el precio del petróleo es el que mayor
volatilidad posee. La situación se agrava más cuando bastante literatura no puede
rechazar la hipótesis de que los precios de muchos commodities estén correlacionados
positivamente, dejando poco espacio a evitar el riesgo a partir de la diversificación.
Señalan los autores que, si bien la estabilidad deseada es del ingreso, gran parte de su
volatilidad se debe a movimientos en los precios, por tanto políticas que estabilicen la
cantidad producida no tendrán el efecto deseado de estabilización. En general, la eficacia
de esta medida dependerá de la elasticidad de demanda del producto, sin embargo una
23
estabilización del precio podría ocasionar una desestabilización del ingreso, debido a la
ruptura de la relación negativa entre precios y ventas (Newbery y Stiglitz, 1981 en
Devarajan y Hammer, 1997).
Las políticas de estabilización implementadas desde la década de los treinta en el siglo
veinte pueden dividirse en dos grupos: las resultantes de acuerdos internacionales y
aquellas implementadas por los países de forma aislada. Dentro el primer conjunto se
encuentran aquellas asociaciones de países que intentan controlar el precio a través de
cambios en la oferta del commodity. Aquellos países que actúan de forma aislada,
emplean tres instrumentos de estabilización: a) Stocks óptimos de acumulación física; b)
fondos de estabilización y; c) instrumentos de mercado.
Respecto a los stocks óptimos y los fondos de estabilización, la literatura sugiere la
ineficacia de las mismas. Los stocks óptimos necesitan largos períodos de acumulación
que induciría a un manejo más discrecional de los mismos, dado que los beneficios de la
acumulación son siempre ex – post. Los fondos de estabilización no funcionan bien,
entre otros argumentos, debido a que la serie de precios de varios commodities presentan
promedios reversibles en largos períodos de tiempo. Por tanto, el país necesita líneas de
financiamiento importantes mientras se acumulan recursos en el fondo.
Por otra parte, Gabre-Madhin et al. (2002) mencionan la experiencia en Asia (en
particular Indonesia) como un ejemplo exitoso de este tipo de fondos. Argumentan que si
bien en el corto plazo la variabilidad de los precios tiende a disminuir el bienestar de la
población, en el largo plazo el “desalinearse” de los precios de mercado podría conducir a
pérdidas importantes, en este sentido son deseables las políticas de estabilización de corto
plazo con ajustes de largo plazo.
La tercera alternativa resulta la que mejores resultados proporcionó, sobre todo porque es
el sector privado quien se encargaría (en coordinación o no con el gobierno) de
protegerse del riesgo. Se utilizan tres formas de protección: a) mercados a futuro; b)
forward markets y; c) commodity bonds. Este tipo de contratos lo que hace es
comprometer la producción futura de un commodity a un precio pactado en el presente.
Si bien los resultados resultan satisfactorios, para que estos mecanismos puedan
implementarse de forma adecuada algunos requerimientos son deseables: a)
liberalización del mercado, así la información sobre el riesgo de cada actividad es más
transparente; b) mercados desregulados y privados, de forma tal que los contratos de
cobertura puedan ser implementados de forma independiente a la política central del
gobierno; c) commodities destinados al mercado externo tendrán mayor acceso a
mecanismos de cobertura que aquellos que se destinan al mercado interno, sobre todo por
los problemas regulatorios que enfrenta éste y; d) bajas tasas de riesgo país.
Stevens (2001) considera que estos mecanismo del mercado también tienen problemas a
ser considerados: a) cualquier mecanismo de cobertura implica un costo que debía ser
cuantificado; b) para operaciones “grandes” es muy difícil conseguir cobertura dado el
tamaño de la operación; c) muchos gobiernos no son sujetos de crédito confiables, por
24
tanto les sería difícil conseguir este tipo de alternativa y; d) si el gobierno desea tener
alguna cobertura, ex – post su evaluación podría ser muy mala (inclusive dar señales de
corrupción), como cualquier mecanismo de cobertura éste podría no llega a “activarse”
entonces el gobierno podría ser acusado de “regalar” dinero a determinada empresa
privada.
Específicamente dentro sector petrolero Stevens (2001) menciona que el manejo
microeconómico del precio del petróleo (traducido en una discrecional forma de fijarlo)
pudo realizarse de forma satisfactoria en la década de los cincuenta y sesenta por: a) la
integración vertical de la industria evitaba problemas de riesgo moral; b) la integración
vertical a su vez permitía una correcta evaluación de la demanda del mercado; c) la
disciplina de los participantes en el acuerdo era excelente y; d) los precios establecidos no
fueron elevados. Debido a los procesos de estatización de las principales compañías
petroleras, se dieron nuevos actores en este manejo microeconómico, mismos que
enfrentaron serios problemas en la fijación de precios: a) el conocimiento de la demanda
y oferta declinó considerablemente, b) la disciplina del grupo era pobre y c) no había
problema en fijar precios altos, sin embargo el manejo del precio fue relativamente
estable.
Actualmente el manejo del precio (y por tanto la inestabilidad del mismo) se dificulta
cada vez más, menciona este autor que dos nuevos elementos ocasionan esta situación: a)
el crecimiento tecnológico hace que la respuesta de los mercados internacionales
(reflejada en cambios en los precios) sea casi inmediata, haciendo imposible tener un
control sobre los mismos y; b) los nuevos actores dentro el sector petrolero tienen un
menor conocimiento del mismo. Dado que la mayoría son grandes inversionistas de
commodities, que no tienen el incentivo necesario para especializarse en uno de ellos. Por
tanto variaciones en los precios, debido a la miopía de estos agentes económicos, son
cada vez más frecuentes.
3.2.2
Revisión de experiencias internacionales
Fasano (2000) y Stevens (2001) analizan la experiencia de algunos países respecto a la
implementación de fondos de estabilización, en particular medidas operacionales que se
tomaron y el impacto fiscal que tuvieron. A continuación se detallarán los principales
resultados encontrados.
Noruega, debido a que la empresa estatal del petróleo es una de las mayores exportadoras
del mundo, el fondo es creado para “suavizar” el impacto de las variaciones en el precio
internacional del petróleo sobre los ingresos fiscales del país. El éxito de este fondo
consistió en la disciplina fiscal y la transparencia de la misma al momento de disponer de
los recursos que se acumulan, se observa que la política fiscal resultó altamente
contracíclica. De hecho, al año 2006 se estima que los recursos acumulados en el fondo
alcanzan el 150.2% del PIB.9
9
Javarov & Leigh (2007).
25
Chile, establecido en 1985 para mantener estables los ingresos fiscales y el tipo de
cambio debido a cambios en los ingresos por la venta de cobre. Como en el caso de
Noruega, el fondo chileno opera dentro una política fiscal resultante de un superávit fiscal
del gobierno general, las operaciones del fondo sólo aplican sobre los ingresos de
CODELCO mientras que sus obligaciones son tratadas como reservas internacionales y
son administradas por el Banco Central.
Las reglas de ahorro/gasto están basadas en proyecciones de largo plazo del precio del
cobre, el cual es determinado anualmente por las autoridades. La regla de ahorro
establece que se acumulan recursos cuando la brecha entre el precio establecido y el real
sea positiva, la regla de gasto establece que el gobierno puede disponer del fondo siempre
que el precio real esté por debajo del establecido. Estas reglas han podido impedir una
intervención política importante, dado que no toman en cuenta los recursos disponibles
del fondo, sólo la diferencial del precios.
De acuerdo a Fasano (2000) el fondo de Chile puede ser considerado un acuerdo exitoso
porque los gastos del fondo no necesariamente estuvieron en función a los ingresos del
mismo. Además una importante cantidad de recursos fueron acumularon durante la
segunda mitad de las década de los ochenta, cuando los precios eran altos. Sin embargo
los fondos también han sido utilizados para otros propósitos, pagar la deuda externa del
gobierno y subvencionar el precio de la gasolina, situación que habría perjudicado el
buen desempeño del mismo.
Venezuela, en noviembre de 1998 se estableció el Fondo de Estabilización
Macroeconómica para aislar al presupuesto y a la economía de las fluctuaciones en el
precio del petróleo. Al igual que en el caso del Chile se acumulan recursos cuando los
precios son altos siendo lo contrario también válido, por otra parte los recursos del fondo
son administrados por el Banco Central y son invertidos en activos extranjeros.
El fondo inicialmente tenía reglas de ahorro/gasto transparentes, cada vez que el precio
real estaba por encima del estabilizado se acumulaban recursos y sólo podían hacerse
retiros cuando: a) el precio se situaba por debajo y b) los recurso del fondo excedían en
80% el ingreso promedio (de los últimos 5 años) anual proveniente del petróleo. Con los
cambios introducidos en 1999, que incluían variaciones en los valores de referencia y
retiros discrecionales por parte del presidente, se originó que el fondo no cumpla los
objetivos iniciales. Básicamente porque los valores de referencia fueron establecidos de
forma ad-hoc a las necesidades fiscales del momento, razón por la cual recientemente el
fondo operó con deuda doméstica.
En general los autores concuerdan en señalar que de los países analizados, se observan
acuerdos exitosos cuando existe disciplina al momento de disponer de los recursos del
fondo. En particular, debe evitarse el manejo discrecional y poco transparente de los
recursos acumulados. Ayuda mucho que distintas instituciones manejen los ingresos y
gastos de un fondo, de tal manera que el uso de los recursos no esté en función a los
ingresos de dicho fondo. Debe evitarse que los recursos sean utilizados para otros fines
de los que fueron creados. Por estas razones, no debería asombrar que experiencias
26
exitosas en el manejo de este tipo de fondos se presente en países con un manejo fiscal
disciplinado.
Otros problemas genéricos adicionales son: a) no existe un medio directo para estabilizar
los gastos del gobierno, por tanto y en especial en países pobres, el manejo de los gastos
es discrecional; b) deberían haber reglas claras para impedir que los gobiernos financien
otras actividades con estos recursos; c) si no existe una adecuada coordinación con la
política fiscal del momento, este fondo podría desvirtuar la misma y; d) estos fondos
pueden catalizar la corrupción de un gobierno.
4. Normativa Legal y Recaudación Fiscal
4.1
Ley de Hidrocarburos Nº 3058
Los principales cambios que introduce esta nueva norma, dentro de la participación del
Estado en las áreas de exploración y explotación, así como sus consecuencias más
directas se detallan a continuación:
•
Se crea el Impuesto Directo a los Hidrocarburos (IDH), equivalente al 32% de la
producción bruta de hidrocarburos en boca de pozo. Este impuesto, asociado a las
regalías y participaciones del 18%, ocasiona que el Estado, independientemente
de los costos de operación y capital, participe del 50% de las ventas brutas en
boca de pozo. Por otra parte, el artículo 57 de la nueva Ley de Hidrocarburos
establece los porcentajes de coparticipación en la recaudación de este impuesto,
de la siguiente manera: a) 4% para cada uno de los departamentos productores; b)
2% para cada departamento no productor; c) el Tesoro General de la Nación
(TGN), pueblos indígenas y originarios, comunidades campesinas, municipios,
universidades, fuerzas armadas, policía nacional y otros10.
•
Se elimina la distinción entre Hidrocarburos11 Nuevos y Existentes establecido en
la Ley de Hidrocarburos Nº 1689. Si bien esta eliminación parecería trivial, dado
que en el caso de los Hidrocarburos Existentes lo único que se estaría haciendo es
sustituir la Regalía Nacional Complementaria (RNC) equivalente al 13% y la
Participación Nacional (PN) equivalente al 19%, por el IDH (32%). Con esta
modificación se afecta negativamente los ingresos del TGN, dado que el 32% del
la RNC y PN se destinaban en su integridad al TGN, sin embargo, ahora este 32%
(como IDH) se coparticipa de la forma mencionada en el párrafo precedente.
•
En el caso del gas natural se modifica el criterio para valorizar los volúmenes
sujetos al pago de regalías y participaciones, de promedios ponderados (Ley Nº
1689) a precios reales. Respecto a la producción de petróleo, condensado y
gasolina natural, también se adopta el criterio de precios reales de venta; bajo la
10
La Ley no establece porcentajes para estas instituciones.
El término “Hidrocarburos” en este caso se refiere a la producción obtenida de determinados campos
clasificados como “Nuevos”, “Existentes” o ambos.
11
27
normativa legal anterior, los precios utilizados en la valoración de las regalías
departamentales eran los de una “canasta de crudos”. Por ello, los departamentos
productores no recibían una menor regalía cuando el precio del petróleo en el
mercado interno se encontraba por debajo de los precios internacionales, sin
embargo, ahora ocurre así.
•
El pago de la regalía departamental, curiosamente, no admite la deducción de la
tarifa de transporte, por tanto, implícitamente, se cobra la regalía departamental
sobre el costo del servicio de transporte. No obstante de ello, la reglamentación
del IDH, de forma atinada y tomando en cuenta la Ley de Hidrocarburos de forma
general, permite la deducción de la tarifa de transporte para el pago de este
concepto.
•
Las actividades de exploración y explotación deben efectuarse a través de
Contratos de Producción Compartida, Contratos de Operación o Asociación
(Artículo 65). Sin embargo, la Ley no es clara, dado que en otro artículo
menciona contratos de Exploración y Explotación (Artículo 38) y Desarrollo
Compartido (Artículo 133).
•
En los contratos de exportación de gas, YPFB negociará un porcentaje de la
exportación para financiar un Fondo de Ayuda Interna destinado a masificar el
uso del gas natural en el mercado interno (Artículo Nº 143).
•
Finalmente, el artículo 64 de la Ley establece que la producción de hidrocarburos
provenientes de campos marginales y pequeños tendrá un premio y/o incentivo
según el nivel de producción y la calidad del hidrocarburo.
La coparticipación del IDH se encuentra en el DS 28223 del 27 de junio de 2005,
modificado por DS 28333 del 12 de septiembre de 2005, DS 28421 de 21 de octubre de
2005 y DS 29322 del 24 de octubre de 2007. Esta última modificación está relacionada
con la distribución del IDH entre los municipios y prefecturas, el DS también menciona
que las modificaciones introducidas estarán vigentes a partir del 1º de enero del año 2008,
por ello, las cifras presentadas en el documento, para el período 2005-2007 corresponden
al criterio de coparticipación establecido en el DS 28421, pero las proyecciones será
realizadas con la coparticipación establecida en el último DS. Dada la importancia de la
normativa legal, a continuación se copiará la misma, incorporando las modificaciones
hechas:
“Artículo 8. (Distribución de Impuesto Directo a los Hidrocarburos – IDH y Asignación
de competencias)
I.
DISTRIBUCIÓN:
El monto recaudado en efectivo por el IDH, se distribuirá según el siguiente detalle:
1. Departamentos
28
a) 12,5% del monto total recaudado en efectivo, en favor de los Departamentos
Productores de hidrocarburos, distribuidos según su producción departamental
fiscalizada.
b) 31,25% del monto total recaudado en efectivo, a favor de los Departamentos no
Productores de hidrocarburos, a razón de 6,25% para cada uno.
c) La compensación otorgada por el Tesoro General de la Nación – TGN, al
Departamento Productor cuyo ingreso por concepto de IDH sea menor al de un
Departamento no Productor, con el objeto de nivelar sus ingresos a los del
Departamento no Productor.
El 100% de los ingresos percibidos por cada Departamento de acuerdo a lo señalado
en los incisos a), b) y c) anteriores, será abonado a una cuenta “IDH –Departamental”
en el Banco Central de Bolivia, para su transferencia de manera automática a las
cuentas de las Prefecturas Departamentales, Municipios y Universidades Públicas,
habilitadas en el sistema financiero, bajo la denominación “Recursos IDH”, de
acuerdo a la siguiente distribución:
a) 66.69% para el total de los Municipios del Departamento, el cual será
distribuido entre los beneficiarios de acuerdo al número de habitantes de su
jurisdicción municipal, establecido en el censo vigente, y
b) 8,62% para la Universidad Pública del Departamento.
En el caso de los Departamentos que cuenten con dos o más universidades
públicas, los porcentajes de distribución se determinarán mediante reglamento
consensuado entre el Ministerio de Hacienda, Ministerio de Educación, Comité
Ejecutivo de la Universidad Boliviana – CEUB y las Universidades Públicas
beneficiarias, respetando el límite financiero asignado a cada Departamento.
c) El saldo de los anteriores porcentajes para la Prefectura del Departamento.
2. Tesoro General de la Nación – TGN
El saldo del monto total recaudado en efectivo por el IDH una vez deducidos los
montos del numeral anterior, se destinará en favor del Tesoro General de la Nación –
TGN, para dar cumplimiento a lo dispuesto en el inciso d) del Artículo 57 de la Ley
Nº 3058, recursos que serán distribuidos de la siguiente manera:
a) 5% del total de las recaudaciones del IDH, monto que será deducido del saldo
correspondiente al TGN, destinado a un Fondo Compensatorio para los
Municipios y Universidades de los Departamentos de La Paz, Santa Cruz y
Cochabamba que por tener mayor población, perciben menores ingresos en
relación con los Municipios y Universidades de los demás Departamentos.
29
El mencionado porcentaje será asignado de acuerdo al siguiente criterio:
i)
ii)
iii)
La Paz 46,19%
Santa Cruz 36,02%
Cochabamba 17,79%
Estos montos serán destinados en un porcentaje de 80% para Municipios, el cual
será distribuido de acuerdo al número de habitantes de cada jurisdicción
municipal, y 20% para Universidades Públicas.
En el caso de los Departamentos de La Paz, Santa Cruz y Cochabamba que
cuenten con dos o más universidades públicas, los porcentajes de distribuciones
determinarán mediante reglamento consensuado entre el Ministerio de Hacienda,
Ministerio de Educación, Comité Ejecutivo de la Universidad Boliviana– CEUB y
las Universidades Públicas beneficiarias, respetando el límite financie-ro asignado
a cada Departamento.
b) 5% del total de las recaudaciones del IDH, monto que será deducido del saldo
correspondiente al TGN, el cual será asignado a un Fondo de Desarrollo de
Pueblos Indígenas y Originarios y Comunidades Campesinas.
Los recursos correspondientes al mencionado Fondo serán desembolsados de
acuerdo a Decreto Supremo que reglamentará su creación y funcionamiento.
En el marco de sus competencias y atribuciones, los Gobiernos Municipales y
Prefecturas ejecutarán proyectos de desarrollo indígena, presentados por
organizaciones indígenas de su jurisdicción territorial, en el marco de la
planificación participativa municipal y departamental, empleando como
contraparte recursos del Fondo de Desarrollo de Pueblos Indígenas y Originarios
y Comunidades Campesinas.
c) Un monto otorgado mediante asignación presupuestaria anual a:
•
•
Las Fuerzas Armadas de la Nación, y
La Policía Nacional de Bolivia.
Las instituciones mencionadas utilizarán estos recursos mediante la acreditación
de programas y proyectos específicos, así como en actividades de fortalecimiento
institucional.
d) 5% para el Fondo de Ayuda Interna al Desarrollo Nacional destinado a la
masificación del uso del Gas Natural en el país, porcentaje que será aplicado
sobre el saldo de la distribución y asignación de recursos a todos los beneficiarios
indicados anteriormente.
30
El Fondo mencionado será administrado por el Ministerio de Hidrocarburos, de
acuerdo a reglamentación emitida para el efecto.
A objeto de realizar la administración y control de los ingresos por concepto del IDH,
el TGN habilitará cuentas corrientes fiscales en el Banco Central de Bolivia y en los
bancos administradores delegados en el sistema financiero nacional.
Del monto que debe ser abonado a las cuentas correspondientes de los beneficiarios,
habilitadas en los bancos administradores delegados en el sistema financiero nacional
para el manejo de los recursos del IDH, el Banco Central de Bolivia descontará,
previamente, el importe correspondiente a comisiones por la administración de cada
cuenta.
El TGN abonará los recursos a los beneficiarios, hasta el quinto día hábil del mes
siguiente al de vencimiento del pago del IDH, en sus correspondientes cuentas
bancarias.
II.
COMPETENCIAS:
En el marco de lo que establece el Artículo 57 de la Ley de Hidrocarburos, sobre la
base a los recursos asignados en el numeral I del presente Artículo, los beneficiarios
del IDH destinarán estos ingresos a:
a) Prefecturas:
Para los fines del presente Decreto Supremo, las áreas sobre las cuales se invertirán
los recursos IDH, en el marco de los Planes de Desarrollo Departamental y políticas
nacionales sectoriales, son:
1. Desarrollo económico
i. Construcción y mantenimiento de la red departamental de caminos.
ii. Financiamiento de contraparte para electrificación rural y riego.
iii. Asistencia técnica y capacitación al sector productivo, en concurrencia con
los gobiernos municipales.
iv. Facilitación para el acceso del sector productivo al sistema financiero y
para el financiamiento de proyectos de transferencia e innovación
tecnológica aplicada y programas de sanidad agropecuaria en el sector
agropecuario.
v. Fortalecimiento de entidades descentralizadas, en el ámbito de
jurisdicción.
2. Desarrollo social
i. Complementación de medidas de aseguramiento público en salud.
31
ii. Sistema de información para la investigación y vigilancia
epidemiológica.
iii. Construcción y mantenimiento de infraestructura; dotación,
mantenimiento y reposición de mobiliario, equipo de computación y
equipamiento; y mantenimiento y reposición de equipo de transporte
para:
a. Servicios Departamentales de Salud y Educación, en función
al plan estratégico institucional.
b. Direcciones Distritales de Educación.
c. Institutos Normales Superiores e Institutos Técnicos Públicos
en Educación.
d. Gerencias de Redes de Salud y Brigadas Móviles de Salud e
Institutos de Formación Técnica e Institutos de Investigación
y Normalización en salud.
iv. Complementación de recursos humanos para servicios y brigadas
móviles de salud y gerencias de redes
v. Contraparte en equipamiento, transporte, medicamentos e impresión
de materiales para la prevención y control de enfermedades
vi. Capacitación de los funcionarios técnicos en educación y salud, según
plan de capacitación e institucionalización prefectural
3. Seguridad Ciudadana:
Fortalecimiento de las instancias y servicios de seguridad
ciudadana.
Infraestructura y equipamiento de cárceles públicas.
i)
ii)
b) Municipios:
1. Educación
i. Fortalecimiento de la gestión educativa municipal:
•
•
•
Institucionalización, consolidación y garantía del funcionamiento
de la instancia de gestión educativa municipal.
Planificación Municipal de Educación, en el marco de los Planes
de Desarrollo Municipal, los Planes contendrán proyectos
educativos bajo las directrices nacionales, cofinanciado por el
Gobierno Nacional,
Provisión de asistencia técnica para la implementación de los
Planes Municipales de Educación.
ii. Promoción al acceso y permanencia escolar a través de:
•
Provisión de servicios de alimentación complementaria escolar.
Normas generales de aplicación municipal.
32
•
Servicios de transporte escolar.
•
Implementación de internados escolares y hospedajes.
•
Generación de becas escolares e incentivos.
iii. Provisión de infraestructura, procesos pedagógicos y equipamiento para
mejorar la calidad y promover la equidad de la educación escolar:
•
Dotación de equipamiento, mantenimiento y reposición de equipo
informático y software, audiovisuales, bibliotecas de escuela,
bibliotecas de aula y material didáctico.
•
Dotación y reposición de material de escritorio, limpieza e higiene y
seguridad a las unidades educativas.
•
Construcción, ampliación, refacción y mantenimiento de la
infraestructura educativa (incluida la deportiva y artística formativa
y de investigación) y mobiliario.
•
Construcción, ampliación, refacción y equipamiento de los Centros
de Recursos Pedagógicos – CRP de los núcleos educativos y redes;
así como de los Institutos de Lengua y Cultura, según definan los
pueblos indígenas y originarios y comunidades campesinas, en el
marco de las políticas sectoriales y con recursos de contraparte del
Fondo de Desarrollo de Pueblos Indígenas y Originarios y
Comunidades Campesinas.
iv. Distribución y conservación de los materiales educativos producidos por
el Ministerio de Educación.
2. Salud
i. Fortalecimiento de los Directorios Locales de Salud – DILOS, con
financiamiento de la gestión operativa para:
•
•
•
Supervisión de servicios de salud,
Operación de los Comités de Análisis de la Información Municipal
(CAI-Municipal) y comunitario (CAI-C),
Planificación Estratégica Municipal en Salud, ligada al Plan de
Desarrollo Municipal – PDM, información, educación y capacitación
a comunidades y juntas vecinales.
ii. Campañas masivas de vacunación y acciones municipales de prevención
y control de enfermedades endémicas, programadas por el Ministerio de
33
Salud y Deportes, tales como la malaria, el dengue, chagas,
leishmaniasis, fiebre amarilla, tuberculosis, rabia y otros. Estas acciones
deberán ser incorporadas de forma obligatoria en los POA anuales y el
financiamiento municipal cubrirá los gastos operativos, insumos
(excepto biológicos e insecticidas) y la contratación de servicios
relacionados.
iii. Asistencia nutricional complementaria para el menor de dos años, con
financiamiento para el complemento nutricional y gastos operativos para
su distribución.
iv. Brigadas Móviles de Salud, con financiamiento de gastos operativos
(estipendio, combustible, lubricantes y mantenimiento).
v. Conformación de fondos municipales de contraparte para proyectos
integrales de promoción de la salud y prevención de enfermedades.
vi. Programas operativos de vigilancia y control epidemiológico a nivel
local.
3. Fomento al desarrollo económico local y promoción de empleo
i. Asistencia técnica y capacitación al sector productivo a través de
programas y proyectos de investigación e innovación tecnológica,
investigación de mercados, gestión de calidad, gestión de procesos,
fortalecimiento a organizaciones productivas, calidad, marketing,
elaboración de planes de negocios para la micro, pequeña y mediana
empresa, rueda de negocios, capacitación para la transformación de
productos primarios.
ii. Facilitación al acceso al sistema financiero a través del apoyo a la micro,
pequeña y mediana empresa para la conformación de fondos de garantías, capital semilla, capital riesgo, subsidios a los costos de transacción y
seguros u otros mecanismos de financiamiento público - privado. En este
ámbito, los Ministerios de Hacienda y Desarrollo Económico, en un
plazo no mayor a 60 días de publicado el presente Decreto Supremo,
mediante Resolución bi-ministerial expresa, determinarán los
procedimientos a ser aplicados.
iii. Provisión de servicios, infraestructura y equipamiento de centros de
acopio, centros artesanales, maquicentros, centros de promoción
turística, centros feriales, centros de formación y/o capacitación para la
producción, centros de investigación y desarrollo, incubadoras de
empresas, zonas y parques industriales y/o tecnológicos.
34
iv. Organización y desarrollo de instancias responsables de la promoción
productiva municipal y/o mancomunitaria, promoción del territorio y
desarrollo de espacios e instancias de concertación público – privado.
v. Promoción de empleo a través de la participación operativa en
programas nacionales de generación de empleo temporal y permanente,
el desarrollo de programas de capacitación, seguimiento del mercado
laboral y creación de bancos de empleo.
4. Seguridad Ciudadana
En el marco de programas municipales de seguridad ciudadana, los gobiernos
municipales dotarán a la Policía Nacional de módulos o instalaciones
policiales, equipamiento, mantenimiento y provisión de servicios básicos, para
la prestación de servicios policiales y de seguridad ciudadana integrales.
La Policía Nacional y los Gobiernos Municipales coordinarán acciones que
permitan desarrollar estos programas de manera semestral. La Policía
Nacional es responsable del uso y conservación de los bienes a su cargo.
c) Universidades
Las Universidades Públicas utilizarán los recursos provenientes del IDH en
actividades definidas en los Programas Operativos Anuales – POA y consignados en
el presupuesto de la gestión, en los siguientes componentes:
•
•
•
•
•
Infraestructura y equipamiento académico,
Procesos de evaluación y acreditación bajo la normativa vigente,
Programas de mejoramiento de la calidad y rendimiento académico,
Investigación científica, tecnología e innovación en el marco de los
planes de desarrollo y producción a nivel nacional, departamental y
local,
Programas de interacción social dirigidos principalmente a
poblaciones vulnerables y con altos índices de pobreza.
Todas las Universidades Públicas prestarán apoyo pedagógico, disciplinar y curricular
a los Institutos Normales Superiores – INS, además de programas de educación
inicial y especial, sobre la base de convenios específicos.”
4.2
Nuevos Contratos
De acuerdo a la Ley de Hidrocarburos Nº 3058, las actividades de exploración y
explotación deben efectuarse a través de la firma de Contratos de Producción
Compartida, Contratos de Operación o Asociación con YPFB. De forma general, se
establece que en los contratos de operación, la compañía tiene el derecho a una
retribución (que puede ser en dinero o especie) y en los contratos de producción
35
compartida y asociación, a una participación en la producción. A continuación se
detallarán los aspectos más relevantes de cada uno de ellos:
•
En los contratos de operación, la compañía privada realiza toda la inversión y
YPFB, realizado el descubrimiento, retribuye a la compañía un porcentaje de la
producción, en dinero o especie, que cubrirá sus costos de operación, capital y
utilidad. En este tipo de contratos YPFB es quien paga las regalías,
participaciones e IDH.
•
En los contratos de producción compartida, YPFB tiene una participación una vez
que esta empresa privada haya amortizado la inversión realizada en el campo. El
pago de las obligaciones tributarias está en función de la participación porcentual
de cada contrato y cada una de las Partes tiene derecho a un porcentaje de la
producción.
•
En los contratos de asociación se establece un porcentaje de la producción para
cada una de las Partes; sin embargo, YPFB debe rembolsar a la compañía un
porcentaje de los costos directos de exploración de los pozos que hayan resultados
productores. En este caso el Operador (YPFB o la compañía privada) distribuyen
a los asociados su participación neta después del pago de regalías y
participaciones, nótese que no se incluye el IDH.
Respecto a la inversión, tanto los contratos de producción compartida como los nuevos
contratos otorgan similar tratamiento. En ambos, la participación de YPFB sólo se hace
efectiva una vez que la compañía privada recuperó gran parte de la inversión realizada,
dicha recuperación se activa iniciado el proceso productivo. En el caso de los contratos
de operación, todo el riesgo recae sobre la compañía privada, dado que el Estado le
otorga una retribución específica, sin contemplar primero la recuperación de la inversión
como en el caso anterior. Finalmente los contratos de asociación establecen que el Estado
reconoce a la compañía privada parte de la inversión realizada, con el fin de participar en
la producción de un campo. A diferencia de los contratos de operación, en este caso la
recuperación de la inversión, por parte de la compañía privada, puede darse antes de
iniciada la etapa productiva.
Cualquiera sea el contrato que se firme, la Ley de Hidrocarburos actual reconoce a la
compañía privada una retribución que puede ser en dinero o en especie. En el caso de los
contratos de producción compartida la misma es en especie, mientras que en las otras dos
modalidades de contrato (operación o asociación) existe la posibilidad de que dicha
retribución también pueda ser en dinero. Los nuevos contratos establecen que las
compañías recibirán su retribución en dinero directamente de los compradores, situación
parecida a los contratos de operación y, en menor grado, a los de asociación.
Finalmente el pago de regalías e IDH, tanto en el caso de los contratos de producción
compartida como en los de asociación, YPFB y la compañía privada pagan estos
conceptos en función de su participación en la operación. Por ejemplo, si YPFB posee el
60% de la operación y la compañía privada el 40% restante, las regalías e IDH también se
36
pagarán en esta proporción 60/40. Por otro lado, los contratos de operación y los nuevos
contratos establecen que YPFB pagará el 100% de las regalías e IDH.
4.3
Decreto Supremo de Nacionalización
El primero de mayo del año 2006, el Poder Ejecutivo aprobó el Decreto Supremo Nº
28701 “Héroes del Chaco” o de “Nacionalización de los Hidrocarburos”, en esta norma
legal se introducen los siguientes conceptos, en materia de participación estatal:
Establece una participación, en favor de YPFB, del 32% sobre la producción de
hidrocarburos de aquellos campos gasíferos con una producción promedio certificada, al
año 2005, de gas natural equivalente a 100 millones de pcd., totalizando así la
Participación Estatal, en estos campos, un 82% sobre la producción bruta de
hidrocarburos. Aquellos campos que no entran en la clasificación anterior no deben pagar
esta participación adicional del 32%. No obstante de ello, el Ministerio de Hidrocarburos
debía establecer los porcentajes definitivos para cada campo en función de auditorias que
se realizarán a las compañías privadas que operan en el país, hecho que finalmente fue
operativizado con la firma de nuevos contratos.
Se “nacionalizan” las acciones necesarias para que YPFB tome el control del 50% + 1 de
las empresas capitalizadas y privatizadas. De todas las medidas adoptadas, ésta es la
menos clara, dado que no se comprende el concepto de “nacionalización” de acciones
establecido en dicho artículo, así como tampoco se entienden cuáles serán las “acciones
necesarias” ya mencionadas.
5. Ingresos Fiscales
En esta sección se analizará el comportamiento de los ingresos fiscales provenientes del
sector hidrocarburos, la coparticipación a los municipios, prefecturas y universidades y el
destino de los mismos de acuerdo a la información proporcionada por el departamento de
estadísticas del Viceministerio de Contaduría Pública. Además, cuando la información lo
permita, también se verá la progresividad, en función a indicadores de pobreza y
desarrollo humano, en la coparticipación de los ingresos por IDH.
5.1
Ingresos Totales
La Tabla 2 presenta el aporte total del “upstream” del sector hidrocarburos en Bolivia
hacia el Estado Boliviano.12 El período de análisis es 1998-2006, en el mismo estuvieron
vigentes dos leyes de hidrocarburos, aquella aprobada en el año 1996 (Nº 1689) y la
actual ley aprobada el año 2005 (# 3058). También se introducen los recursos que se
generaron con la aprobación del Decreto Supremo Nº 28701, llamado de
“Nacionalización”, y se refiere a la participación adiciona aplicada a los campos de San
Alberto y Sábalo, ambos operados por Petrobrás, pero que también tiene como socios a la
empresa Andina y Total.
12
Un detalle de estos ingresos y su evolución se encuentra en Medinaceli (2006) y Medinaceli (2007).
37
Tabla 2: Participación Estatal en “Upstream” (MM US$)
Concepto
Regalía (11%)
Cochabamba
Chuquisaca
Santa Cruz
Tarija
Regalía Nacional Compensatoria (1%)
Beni (2/3)
Pando (1/3)
Tesoro General de la Nación
Regalía Nacional Complementaria (13%)
Participación Nacional (x%)
Participación del TGN (6%
Impuesto Directo a los Hidrocarburos (32%)
Prefecturas
Municipios
Universidades
Fondo Indígena
Tesoro General de la Nación
Ingresos para YPFB con DS 28701
IVA, IT, IUE, IRUE, Surtax y Patentes
TOTAL
% Sobre Ingresos en Boca de Pozo (Estimado)
1998
30
10
2
13
4
3
2
1
83
25
39
19
34
150
56%
1999
32
12
3
13
3
3
2
1
65
18
28
18
32
131
45%
2000
(p)
56
20
5
23
8
5
3
2
119
33
53
33
40
220
43%
2001
(p)
66
20
5
25
15
6
4
2
117
31
49
37
56
244
41%
2002
(p)
64
18
3
23
19
6
4
2
102
25
40
36
29
201
34%
2003
(p)
90
23
4
25
38
8
5
3
121
28
45
48
31
250
31%
(p)
2004
129
29
5
29
66
12
8
4
146
31
49
65
58
345
29%
(p)
2005
180
29
5
31
115
16
11
5
121
11
17
92
288
111
33
7
137
87
693
42%
(p)
2006
237
32
8
40
157
22
14
7
126
126
685
226
171
42
34
212
220
N.D.
1,290
60%
Fuente: Ministerio de Hidrocarburos y Energía , S.I.N.
Observando las cifras y resultados de la tabla anterior es posible obtener los siguientes
comentarios:
•
No se puede negar el impacto positivo, tal vez de corto plazo, del nuevo Impuesto
Directo a los Hidrocarburos (IDH) creado con la Ley # 3058 del año 2005. Como
se observa, la recaudación sobrepasó los US$ 680 millones para el año 2006 y se
espera que la cifra sea igual o superior el año 2007.
•
Una de las características más importantes del IDH es que casi el 69% de mismo
se coparticipa entre las prefecturas, municipios, universidades y un fondo
indígena. Por ello, el TGN si bien presenta un incremento interesante en los
recursos del sector hidrocarburos, no es receptor en gran escala de los mismos, de
hecho, si se hubiese mantenido la Regalía Nacional Complementaria y la
Participación Nacional, probablemente los ingresos habrían sido muy parecidos a
los que actualmente se observan.
•
El Decreto Supremo # 28701, llamado de “Nacionalización”, estableció una
participación para YPFB del 32% del total producido por los campos de San
Alberto y Sábalo. Sin embargo, con la firma de los nuevos contratos de
exploración y explotación estos montos probablemente sean distintos, dado que el
porcentaje en estos dos campos disminuyó, pero se generaron nuevos recursos en
los otros campos.
•
Durante el período de análisis, en ningún momento el aporte total del sector
hidrocarburos al Estado Boliviano fue sólo del 18%. El valor más bajo se
encuentra el año 2004, cuando la Participación Estatal llegó al 29% de los
ingresos en Boca de Pozo. La variable que explica este comportamiento es la
presencia de campos clasificados como Hidrocarburos Existentes, dado que la
producción de los mismos pagaba un 50% por regalías y participaciones.
38
Utilizando un modelo de proyección que considera la producción futura de 44 campos de
gas y petróleo en Bolivia, es posible analizar el comportamiento futuro del aporte fiscal
del upstream gasífero en Bolivia, bajo distintos escenarios.13 En este sentido, a
continuación se presentarán los resultados en dos escenarios posibles: a) el optimista, en
el que los precios son positivos y se concreta el proyecto de exportación a la República
Argentina y; b) el pesimista, donde no se abren más mercados de los existentes y los
precios declinan en el tiempo.14
La Tabla 3 presenta la proyección de los ingresos fiscales provenientes del usptream del
sector hidrocarburos, en el escenario pesimista. Claramente se observa que una caída en
los precios internacionales afecta negativamente a estos ingresos, si los precios del
petróleo llegan a valores del año 1998, entonces los ingresos por hidrocarburos caerían a
menos de la mitad del observado el año 2007. Por otra parte, se observa la redistribución
de ingresos entre las prefecturas y municipios, a partir del año 2007, resultante del DS
29322; todavía no se considera que de estos recursos provendría el pago de la “Renta
Dignidad” toda vez que su discusión a la fecha de elaboración del documento, todavía se
hallaba en el Congreso Nacional.
Tabla 3: Proyección de Ingresos Totales – Escenario Pesimista (MM US$)
Concepto
Regalía (11%)
Cochabamba
Chuquisaca
Santa Cruz
Tarija
Regalía Nacional Compensatoria (1%)
Beni (2/3)
Pando (1/3)
Tesoro General de la Nación
Regalía Nacional Complementaria (13%)
Participación Nacional (x%)
Participación del TGN (6%)
Impuesto Directo a los Hidrocarburos (32%)
Prefecturas
Municipios y Universidades
Fondo Indígena
Tesoro General de la Nación
Ingresos para YPFB
IVA, IT, IUE, IRUE, Surtax y Patentes
TOTAL
(1)
2006
237
32
8
40
157
22
14
7
126
126
685
226
213
34
212
220
N.D.
1,290
(p)
2007
226
25
4
36
162
21
14
7
123
123
658
221
200
33
205
291
N.D.
1,320
(p)
2008
196
21
3
31
140
18
12
6
107
107
570
82
282
28
177
253
N.D.
1,143
(p)
2009
178
19
3
28
128
16
11
5
97
97
517
74
256
26
160
135
N.D.
942
(p)
2010
160
17
3
25
115
15
10
5
87
87
464
67
230
23
144
123
N.D.
849
(p)
2011
141
13
2
21
104
13
9
4
77
77
411
59
205
21
126
110
N.D.
752
(p)
2012
129
12
2
21
94
12
8
4
71
71
376
54
187
19
116
99
N.D.
686
(p)
2013
121
11
2
19
88
11
7
4
66
66
351
51
175
18
108
90
N.D.
639
(p)
2014
116
11
2
18
85
11
7
4
63
63
337
49
168
17
104
86
N.D.
612
(p)
2015
108
6
2
17
83
10
7
3
59
59
314
46
157
16
95
83
N.D.
573
Fuente: Ministerio de Hidrocarburos y Energía , S.I.N.
Elaboración: Propia
(1) Preliminar
(p) Proyección
Por otra parte, Tabla 4 presenta resultados fiscales bajo el escenario optimista, precios
elevados y apertura del mercado Argentino. Se observa que los mismos pueden hasta
duplicarse y, dado que la producción provendría de Tarija los ingresos de este
departamento casi se triplican. Los ingresos para YPFB también se elevan, pero en un
porcentaje menor al resto (con excepción del año 2007), la razón se encuentra en la
naturaleza de los contratos de exploración y explotación firmados el año 2006, en ellos se
13
Ya se considera en el análisis el Decreto Supremo 29322, donde se modifica la distribución del IDH
entre prefecturas y municipios.
14
La proyección de precios internacionales del petróleo, optimista y pesimista, se obtuvo del Departamento
de Energía de los Estados Unidos de América.
39
observa que a medida que la producción de hidrocarburos se incrementa, la participación
de YPFB disminuye.15 Finalmente, pese a que es un escenario optimista se anticipa que
los ingresos para el año 2007 serán menores a los del 2006 (con excepción de YPFB),
dado que el precio del petróleo proyectado es menor.
Tabla 4 Proyección de Ingresos Totales – Escenario Optimista (MM US$)
Concepto
Regalía (11%)
Cochabamba
Chuquisaca
Santa Cruz
Tarija
Regalía Nacional Compensatoria (1%)
Beni (2/3)
Pando (1/3)
Tesoro General de la Nación
Regalía Nacional Complementaria (13%)
Participación Nacional (x%)
Participación del TGN (6%)
Impuesto Directo a los Hidrocarburos (32%)
Prefecturas
Municipios y Universidades
Fondo Indígena
Tesoro General de la Nación
Ingresos para YPFB
IVA, IT, IUE, IRUE, Surtax y Patentes
TOTAL
(1)
2006
237
32
8
40
157
22
14
7
126
126
685
226
213
34
212
220
N.D.
1,290
(p)
2007
226
25
4
36
162
21
14
7
123
123
658
221
200
33
205
291
N.D.
1,320
(p)
2008
241
22
3
33
183
22
15
7
131
131
701
102
350
35
214
346
N.D.
1,442
(p)
2009
282
21
3
32
226
26
17
9
154
154
821
120
414
41
246
343
N.D.
1,626
(p)
2010
340
20
3
33
284
31
21
10
186
186
990
146
502
50
293
349
N.D.
1,896
(p)
2011
398
17
3
32
346
36
24
12
217
217
1,158
172
591
58
337
358
N.D.
2,168
(p)
2012
462
16
3
35
408
42
28
14
252
252
1,344
200
687
67
389
363
N.D.
2,463
(p)
2013
477
16
3
35
423
43
29
14
260
260
1,387
207
710
69
401
367
N.D.
2,534
(p)
2014
494
16
3
35
440
45
30
15
270
270
1,438
214
737
72
415
376
N.D.
2,624
(p)
2015
502
9
3
36
454
46
30
15
274
274
1,460
218
750
73
419
377
N.D.
2,657
Fuente: Ministerio de Hidrocarburos y Energía , S.I.N.
Elaboración: Propia
(1) Preliminar
(p) Proyección
Como se analizó la variabilidad de los ingresos fiscales provenientes del upstream
gasífero en Bolivia es elevada, los mismos pueden situarse en un rango de US$ 573 y
US$ 2,657 millones. Por ello el desafío es claro: ¿cómo manejar recursos altamente
volátiles que potencialmente pueden sobrepasar el 25% del PIB16 o disminuir hasta el 5%
del mismo?
5.2
Coparticipación y uso del IDH
En esta sección se analizará cómo se coparticipan los recursos generados por el Impuesto
Directo a los Hidrocarburos, en particular, se desea analizar la coparticipación municipal
del mismo y cuál fue el impacto del mismo sobre las finanzas municipales, además de su
eficiencia en el uso. En principio se analizan la coparticipación total del IDH, luego se
presentan as cifras comparativas de los ingresos y gastos de municipios, prefecturas,
universidades y el fondo indígena; en algunos casos se contrastan estas cifras con
indicadores de pobreza y desarrollo humano.
5.2.1
Coparticipación General
La Figura 1 presenta cómo se coparticiparon los recursos del IDH en el año 2005.
Claramente se observa que el Tesoro General de la Nación (TGN) y las prefecturas de
cada uno de los departamentos, representaron casi el 87% de las recaudaciones totales,
15
16
Para mayor información ver Medinaceli (2007).
PIB del año 2006.
40
por su parte, el Fondo Indígena no recibió recursos de este impuesto y las Universidades
casi el 2% de los mismos.
Figura 1: Coparticipación del IDH - 2005
Tesoro General
de la Nación
49%
Fondo Indígena
0%
Prefecturas
38%
Municipios
11%
Universidades
2%
La situación para el año 2006 (Figura 2) es distinta y consistente con lo especificado en la
Ley de Hidrocarburos # 3058 y los decretos supremos reglamentarios. Respecto La
coparticipación a los municipios se incrementa del 11% al 25%, mientras que la del TGN
disminuye notablemente, de hecho, sólo los municipios y las prefecturas poseen más del
60% de los ingresos provenientes del IDH.
Figura 2: Coparticipación del IDH - 2006
Tesoro General
de la Nación
31%
Prefecturas
33%
Fondo Indígena
5%
Universidades
6%
Municipios
25%
Finalmente, la Figura 3 presenta la redistribución que tendría lugar el año 2008 debido a
la aplicación del DS 29322. Dado que no se conoce, al momento de elaborar el presente
documento, si los recursos del IDH de las prefecturas y municipios aportarán el 30% del
total recibido para pagar una renta per cápita propuesta por el Poder Ejecutivo, se
presentan ambos escenarios, con y sin renta. Está claro que, respecto a la coparticipación
de año 2006, las prefecturas disminuyen su participación en, casi 23 puntos porcentuales
(bajo el escenario con renta).
41
Figura 3: Redistribución en aplicación DS 29322
Con Renta
Sin Renta
Tesoro
General de la
Nación
31%
Fondo
Indígena
5%
Universidades
6%
5.2.2
Prefecturas
15%
Prefecturas
10%
Renta
28%
Municipios
31%
Municipios
43%
Tesoro
General de la
Nación
21%
Fondo
Indígena
4%
Universidades
6%
Coparticipación a los Municipios
La Tabla 5 presenta la coparticipación del IDH a los municipios de cada departamento, el
observado para el año 2006 y la proyección hasta el 2015 en un escenario pesimista. Si
bien la misma es bastante uniforme, los departamentos del eje central (La Paz,
Cochabamba y Santa Cruz) reciben una compensación adicional del 5% debido a que la
cantidad de personas en el mismo es mayor. Como se puede apreciar, se presentan dos
escenarios, en el primero no existe la renta y los municipios se quedan con la totalidad de
los recursos resultantes del DS 29322; en el segundo, los municipios aportan con el 30%
de sus ingresos al financiamiento de la renta.
Debido a los supuestos de análisis, precios y volúmenes, bajo el escenario “con renta” los
municipios aparentemente recibirían, el año 2008, una cantidad mayor a la proyectada el
2007. Sin embargo, si los supuestos sufren una ligera variación, este incremento es muy
pequeño, por ello, estadísticamente se podría afirmar que con la nueva redistribución de
recursos, el monto de dinero que reciben los municipios no cae notoriamente aún si los
mismos deben aportar a la renta propuesta por el Poder Ejecutivo.
42
Tabla 5: Ingresos para los Municipios - Escenario Pesimista (MM US$)
Sin Renta
Municipios
La Paz
Oruro
Potosí
Pando
Beni
Tarija
Cochabamba
Santa Cruz
Chuquisaca
TOTAL
(1)
(p)
2008
34.4
23.8
23.8
23.8
23.8
34.1
27.9
32.0
23.8
247.6
(p)
2009
31.2
21.6
21.6
21.6
21.6
31.2
25.3
29.1
21.6
224.9
(p)
2010
28.0
19.4
19.4
19.4
19.4
28.0
22.7
26.1
19.4
202.0
(p)
2011
24.8
17.2
17.2
17.2
17.2
25.4
20.1
23.1
17.2
179.4
(p)
2012
22.7
15.7
15.7
15.7
15.7
22.9
18.4
21.2
15.7
163.8
(p)
2013
21.2
14.7
14.7
14.7
14.7
21.5
17.2
19.8
14.7
153.1
(p)
2014
20.3
14.1
14.1
14.1
14.1
20.8
16.5
18.9
14.1
147.0
(p)
2015
18.9
13.1
13.1
13.1
13.1
20.3
15.4
17.7
13.1
137.9
(p)
2008
24.0
16.7
16.7
16.7
16.7
23.9
19.5
22.4
16.7
173.3
(p)
2009
21.8
15.1
15.1
15.1
15.1
21.9
17.7
20.3
15.1
157.4
(p)
2010
19.6
13.6
13.6
13.6
13.6
19.6
15.9
18.3
13.6
141.4
(p)
2011
17.4
12.0
12.0
12.0
12.0
17.8
14.1
16.2
12.0
125.6
(p)
2012
15.9
11.0
11.0
11.0
11.0
16.0
12.9
14.8
11.0
114.7
(p)
2013
14.8
10.3
10.3
10.3
10.3
15.0
12.0
13.8
10.3
107.2
(p)
2014
14.2
9.9
9.9
9.9
9.9
14.5
11.5
13.3
9.9
102.9
(p)
2015
13.3
9.2
9.2
9.2
9.2
14.2
10.8
12.4
9.2
96.5
2007
26.4
14.2
14.2
14.2
14.2
20.3
18.9
23.7
14.2
160.1
2006
30.3
14.8
14.8
14.8
14.8
18.9
20.8
27.0
14.7
170.9
(p)
Fuente: Ministerio de Hidrocarburos y Energía.
Elaboración: Propia
(1) Preliminar
(p) Proyección
Con Renta
Municipios
La Paz
Oruro
Potosí
Pando
Beni
Tarija
Cochabamba
Santa Cruz
Chuquisaca
TOTAL
(1)
2007
26.4
14.2
14.2
14.2
14.2
20.3
18.9
23.7
14.2
160.1
2006
30.3
14.8
14.8
14.8
14.8
18.9
20.8
27.0
14.7
170.9
(p)
Fuente: Ministerio de Hidrocarburos y Energía.
Elaboración: Propia
(1) Preliminar
(p) Proyección
Aún con la compensación mencionada en el párrafo precedente, la distribución de
recursos per cápita no es igual como queda evidente en la Tabla 6. Para construir la
misma, se dividió el total de recursos de la Tabla 5 entre la proyección de la población
departamental publicada por el Instituto Nacional de Estadística, nuevamente bajos dos
escenarios, con y sin renta.
Tabla 6: Coparticipación Municipios – Escenario Pesimista
Per Cápita (US$/habitante)
Sin Renta
Municipios
La Paz
Oruro
Potosí
Pando
Beni
Tarija
Cochabamba
Santa Cruz
Chuquisaca
TOTAL
(1)
2006
11.3
33.9
19.2
212.8
35.7
40.1
12.2
10.9
24.0
17.8
(p)
2007
9.7
32.2
18.3
195.9
33.6
41.9
10.8
9.3
22.8
16.3
(p)
2008
12.5
53.7
30.5
316.3
55.4
68.7
15.6
12.2
37.8
24.7
(p)
2009
11.1
48.3
27.6
276.3
49.4
61.3
13.9
10.7
33.7
22.0
(p)
2010
9.9
43.1
24.7
239.5
43.7
53.6
12.2
9.4
29.9
19.4
Con Renta
Municipios
La Paz
Oruro
Potosí
Pando
Beni
Tarija
Cochabamba
Santa Cruz
Chuquisaca
TOTAL
(1)
2006
11.3
33.9
19.2
212.8
35.7
40.1
12.2
10.9
24.0
17.8
(p)
2007
9.7
32.2
18.3
195.9
33.6
41.9
10.8
9.3
22.8
16.3
Fuente: Ministerio de Hidrocarburos y Energía, INE.
Fuente: Ministerio de Hidrocarburos y Energía, INE.
Elaboración: Propia
Elaboración: Propia
(1) Preliminar
(1) Preliminar
(p) Proyección
(p) Proyección
(p)
2008
8.7
37.6
21.4
221.4
38.8
48.1
10.9
8.5
26.4
17.3
(p)
2009
7.8
33.8
19.3
193.4
34.6
42.9
9.7
7.5
23.6
15.4
(p)
2010
6.9
30.2
17.3
167.6
30.6
37.5
8.5
6.6
20.9
13.6
43
La Tabla 7 presenta la coparticipación a los municipios en un escenario optimista. Se
observa claramente que el ingreso de los municipios crecería notablemente, sin embargo,
es necesario aclarar que para el año 2007 la recaudación sería menor a la del 2006,
porque el precio es menor y la exportación de gas natural a la República Argentina aún
no se incrementaría a los 27 MM de mcd. Finalmente, la Tabla 8 presenta las cifras, en
términos per cápita de este escenario optimista, ciertamente la asimetría antes observada
no se modifica.
Tabla 7: Ingresos para los Municipios - Escenario Optimista (MM US$)
Sin Renta
Municipios
La Paz
Oruro
Potosí
Pando
Beni
Tarija
Cochabamba
Santa Cruz
Chuquisaca
TOTAL
(1)
2006
30.3
14.8
14.8
14.8
14.8
18.9
20.8
27.0
14.7
170.9
(p)
2008
42.3
29.3
29.3
29.3
29.3
44.5
34.3
39.4
29.3
307.2
(p)
2009
49.5
34.4
34.4
34.4
34.4
55.0
40.2
46.2
34.4
362.8
(p)
2010
59.7
41.4
41.4
41.4
41.4
69.2
48.5
55.7
41.4
440.3
(p)
2011
69.8
48.5
48.5
48.5
48.5
84.3
56.7
65.1
48.5
518.3
(p)
2012
81.1
56.2
56.2
56.2
56.2
99.3
65.8
75.6
56.2
602.9
(p)
2013
83.7
58.0
58.0
58.0
58.0
102.9
67.9
78.0
58.0
622.7
(p)
2014
86.8
60.2
60.2
60.2
60.2
107.1
70.4
80.9
60.2
646.2
(p)
2015
88.0
61.1
61.1
61.1
61.1
110.5
71.5
82.1
61.1
657.5
(p)
2008
29.6
20.5
20.5
20.5
20.5
31.1
24.0
27.6
20.5
215.1
(p)
2009
34.7
24.1
24.1
24.1
24.1
38.5
28.1
32.3
24.1
253.9
(p)
2010
41.8
29.0
29.0
29.0
29.0
48.5
33.9
39.0
29.0
308.2
(p)
2011
48.9
33.9
33.9
33.9
33.9
59.0
39.7
45.6
33.9
362.8
(p)
2012
56.7
39.4
39.4
39.4
39.4
69.5
46.1
52.9
39.4
422.0
(p)
2013
58.6
40.6
40.6
40.6
40.6
72.0
47.5
54.6
40.6
435.9
(p)
2014
60.7
42.1
42.1
42.1
42.1
75.0
49.3
56.6
42.1
452.4
(p)
2015
61.6
42.8
42.8
42.8
42.8
77.3
50.0
57.5
42.8
460.2
2007
26.4
14.2
14.2
14.2
14.2
20.3
18.9
23.7
14.2
160.1
(p)
Fuente: Ministerio de Hidrocarburos y Energía.
Elaboración: Propia
(1) Preliminar
(p) Proyección
Con Renta
Municipios
La Paz
Oruro
Potosí
Pando
Beni
Tarija
Cochabamba
Santa Cruz
Chuquisaca
TOTAL
(1)
2006
30.3
14.8
14.8
14.8
14.8
18.9
20.8
27.0
14.7
170.9
2007
26.4
14.2
14.2
14.2
14.2
20.3
18.9
23.7
14.2
160.1
(p)
Fuente: Ministerio de Hidrocarburos y Energía.
Elaboración: Propia
(1) Preliminar
(p) Proyección
Tabla 8: Coparticipación Municipios – Escenario Optimista
Per Cápita (US$/habitante)
Sin Renta
Municipios
La Paz
Oruro
Potosí
Pando
Beni
Tarija
Cochabamba
Santa Cruz
Chuquisaca
TOTAL
(1)
2006
11.3
33.9
19.2
212.8
35.7
40.1
12.2
10.9
24.0
17.8
(p)
2007
9.7
32.2
18.3
195.9
33.6
41.9
10.8
9.3
22.8
16.3
(p)
2008
15.3
66.1
37.6
389.5
68.2
89.5
19.2
15.0
46.5
24.7
(p)
2009
17.7
76.8
43.8
439.1
78.5
108.0
22.0
17.1
53.6
22.0
(p)
2010
21.0
91.9
52.6
510.5
93.1
132.5
26.0
20.0
63.7
19.4
Con Renta
Municipios
La Paz
Oruro
Potosí
Pando
Beni
Tarija
Cochabamba
Santa Cruz
Chuquisaca
TOTAL
(1)
2006
11.3
33.9
19.2
212.8
35.7
40.1
12.2
10.9
24.0
17.8
(p)
2007
9.7
32.2
18.3
195.9
33.6
41.9
10.8
9.3
22.8
16.3
Fuente: Ministerio de Hidrocarburos y Energía, INE.
Fuente: Ministerio de Hidrocarburos y Energía, INE.
Elaboración: Propia
Elaboración: Propia
(1) Preliminar
(1) Preliminar
(p) Proyección
(p) Proyección
(p)
2008
10.7
46.2
26.3
272.6
47.8
62.6
13.5
10.5
32.5
21.4
(p)
2009
12.4
53.8
30.7
307.4
55.0
75.6
15.4
11.9
37.5
24.8
(p)
2010
14.7
64.3
36.8
357.4
65.1
92.8
18.2
14.0
44.6
29.6
44
A continuación se analizará cómo se reparten estos recursos en función a determinados
indicadores de pobreza y desarrollo. En este sentido, la Tabla 9 presenta el contraste entre
el ingreso de recursos por IDH (para cada municipio) y el nivel de pobreza (según
ingreso) medido para cada municipio. Si la coparticipación fuese uniforme, el 10% de los
municipios más pobres recibiría el 10% de la recaudación por IDH; sin embargo, la
situación es más regresiva, por ejemplo, para el año 2006 el 20% de los municipios más
ricos (deciles 9 y 10) recibieron el 30.6% de los ingresos totales por IDH asignados a
cada municipio.
Tabla 9: Coparticipación del IDH y Pobreza
Deciles
IDH 2005
IDH 2006
IDH 2007
1
7.1%
7.4%
7.2%
2
5.8%
6.9%
6.6%
3
6.3%
6.6%
6.6%
4
7.0%
6.8%
6.6%
5
5.4%
5.9%
6.1%
6
13.5%
13.8%
14.7%
7
11.0%
10.6%
10.7%
8
12.1%
11.4%
11.3%
9
18.9%
17.6%
17.3%
10
12.8%
13.0%
12.9%
Fuente: Viceministerio de Tesoro y Crédito Público, INE y PNUD
Elaboración: Propia
Por otra parte, la Tabla 10 contraste la coparticipación del IDH con el Índice de
Desarrollo Humano publicado por las Naciones Unidas. Se observa que la situación,
respecto al contraste con la pobreza, se acentúa, dado que, por ejemplo, para el año 2006
el 20% de los municipios más ricos recibió el 40% de los ingresos totales por IDH
(asignado a los mismos), haciendo de este sistema de coparticipación, más regresivo aún.
Tabla 10: Coparticipación del IDH y Desarrollo Humano
Deciles
IDH 2005
IDH 2006
IDH 2007
1
8%
9%
9%
2
6%
7%
7%
3
8%
8%
8%
4
5%
5%
5%
5
7%
7%
7%
6
8%
7%
7%
7
10%
10%
10%
8
8%
8%
8%
9
27%
26%
26%
10
13%
14%
14%
Fuente: Viceministerio de Tesoro y Crédito Público, INE y PNUD
Elaboración: Propia
En un afán por estudiar el Riesgo Fiscal al que están expuestos los municipios, se
contrastaron los datos de coparticipación del IDH, con el déficit municipal y los
indicadores de desarrollo anotados anteriormente. Debido a problemas de acceso a la
45
información, este ejercicio se realizó para el año 2006 en aquellos municipios evaluados
por la Unidad de Programación Fiscal (UPF) en el eje central del país, La Paz,
Cochabamba y Santa Cruz.
La Tabla 11 presenta el déficit municipal observado y aquél que se obtendría si no
existiese el IDH, para el año 2006, debido a restricciones en la muestra, aquellos no se
tiene información de aquellos municipios más pobres (decil 1). Queda claro que si se
elimina la coparticipación del IDH la situación fiscal de los municipios sería muy difícil,
por ejemplo, el déficit agregado de aquellos municipios situados en el decil 2 sería 100%
mayor a la presente situación. Por otra parte, no se observa que los municipios más ricos
estén menos expuestos al riesgo que los municipios pobres, en este sentido, cualquier
política de redistribución del IDH deberá tomar en cuenta que en la actualidad este
impuesto representa una fuente importante de recursos. Finalmente se puede anotar que la
situación no varía si en lugar de utilizar el indicador de pobreza se utiliza el indicador de
desarrollo humano (Tabla 12).
Tabla 11: Impacto sobre el Déficit Municipal (Bs) - Pobreza
Deciles
Déficit
Déficit sin IDH Incremento
Observado
1
2
813,960
(2,475)
-100%
3
2,882,940
(3,929,334)
-236%
4
625,830
17,636
-97%
5
16,298,564
(71,307)
-100%
6
10,003,604
(4,155,841)
-142%
7
22,967,586
5,659,137
-75%
8
17,815,745
4,059,191
-77%
9
13,600,821
(6,078,780)
-145%
10
54,901,076
19,990,446
-64%
Fuente: Viceministerio de Tesoro y Crédito Público, INE y PNUD
Elaboración: Propia
Tabla 12: Impacto sobre el Déficit Municipal (Bs) - Desarrollo
Deciles
Déficit
Déficit sin IDH Incremento
Observado
1
2
2,691,160
20,454
-99%
3
8,273,343
4,629,828
-44%
4
2,056,529
(4,908,386)
-339%
5
16,709,472
2,769,226
-83%
6
2,639,291
(3,610,364)
-237%
7
9,631,732
114,029
-99%
8
19,499,619
24,986
-100%
9
8,962,966
(2,969,968)
-133%
10
69,446,014
19,418,868
-72%
Fuente: Viceministerio de Tesoro y Crédito Público, INE y PNUD
Elaboración: Propia
46
Finalmente la Tabla 13 presenta cuál fue la eficiencia en el uso del IDH por parte de los
municipios durante el año 2006,17 de acuerdo a cada decil de pobreza y desarrollo. Se
observa que todos los municipios utilizaron más del 50% del total asignado para ese año,
más aún, existe un sesgo a favor de aquellos situados en los deciles más altos, de esta
forma, se puede lanzar la hipótesis de que los municipios ricos tienden a utilizar casi la
totalidad de los recursos asignados por el IDH.
Tabla 13: Eficiencia en el uso del IDH
Deciles
Uso IDH
Uso IDH
(Pobreza)
(Desarrollo)
1
2
55.0%
64%
3
76.1%
62%
4
90.7%
85%
5
69.7%
70%
6
76.4%
75%
7
72.3%
72%
8
72.5%
80%
9
92.3%
83%
10
74.6%
78%
Fuente: Viceministerio de Tesoro y Crédito Público, INE y PNUD
Elaboración: Propia
¿Cómo gastan los municipios los recursos del IDH? Utilizando los presupuestos
ejecutados de las prefecturas, gentilmente proporcionados por el Viceministerio de
Contaduría Pública, es posible conocer el destino de los recursos provenientes del IDH,
en este sentido, a continuación se presentarán los principales resultados de este ejercicio
para el año 2006.
La Tabla 14 presenta las partidas (y los programas al interior de las mismas) que fueron
financiadas con el IDH, para la gestión 2006. Es muy difícil establecer un criterio
unificador en el gasto de los municipios, agregados por departamento, debido a que la
variedad de su uso es amplia, por ello, la Figura 4 agrega los resultados de la Tabla 14 en
rubros más generales. A continuación se detallan algunas características del gasto
municipal:
17
•
En general los municipios utilizan los recursos del IDH en infraestructura urbana mejoramiento de parques, calzadas, electrificación, etc. - y educación – desayuno
escolar, compra de pupitres, etc.
•
El uso del IDH en gastos dos de salud es muy bajo, en la mayoría de los
departamentos éste no llega ni al 10% del total.
•
El gasto corriente no representa un importante componente del resto de gastos,
siendo los municipios de La Paz, Oruro y Cochabamba los que mayor porcentaje
poseen.
La eficiencia se entiende como el uso de los recursos respecto del total asignado.
47
•
Debido a la naturaleza variada de los gastos en los municipios, el componente de
“otros gastos” es elevado, sin embargo, es necesario mencionar que los programas
en estos rubros van desde viáticos, pasajes, pensiones hasta compra de vehículos,
motorizados, etc.
Empleados No Permanentes - Personal Eventual
Serv.Profesionales y Com. - Médicos, Sanitarios y Sociales
Serv.Profesionales y Com. - Servicios Técnicos y Otros
Refrigerios y Gastos Administrativos
Desayuno Escolar
Productos de Minerales y Plásticos
Utiles y Materiales Eléctricos
Otras Construcciones y Mejoras de Bienes de Dominio Privado
Educación y Deporte
Fortalecimiento Municipal y Recursos hídricos (pozos, represas etc.)
Infraestructura Urbana y Rural
Salud
Otros
Construcciones y Mejoras de Bienes de Dominio Público
Saneamiento Básico
Microriego
Electrificación rural
Alumbrado público
Infraestructura urbana y rural
Caminos
Educación
Faenado de ganado
Infraestructura urbana
Otros
Activos Reales - Equipo de Oficina y Muebles
Activos Reales - Equipo de Transporte, Tracción y Elevación
Activos Reales - Equipo Educacional y Recreativo
Est.yProy.p.Inv. - Para Construcciones de Bienes de Dominio Público
Amortización de la Deuda Pública Interna a Largo Plazo
Transferencias de Capital a Empresas Pub. No Financieras Municipales por Subsidios o Subvenciones
Otros
Total
Chuquisaca
Santa Cruz
Cochabamba
Tarija
Beni
Pando
Potosí
Oruro
Partida: Programas
La Paz
Tabla 14: Gastos devengados IDH (2006) – Participación en el Gasto Municipios (%)
2% 12%
2%
0%
0%
0%
0%
0%
2%
8%
0%
2%
0%
3%
4%
2%
2%
0%
2%
0%
0%
0%
0%
3%
4%
2%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
1%
5%
29% 18% 10%
5%
6% 10% 11% 13% 12%
6%
3%
5%
0%
0%
2%
6%
0%
0%
0%
5%
0%
1%
0%
0%
2%
0%
0%
24% 23% 23% 20% 26% 22% 30% 17% 18%
7% 18% 13% 12% 20% 20% 18% 10% 14%
14%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
1%
5%
1%
1%
0%
8%
1%
1%
0%
1%
2%
4%
1%
2%
1%
1%
2%
3%
2%
1%
3%
5%
0%
3%
5%
1%
5% 13% 22% 45% 28% 27% 18% 46% 20%
1%
0%
3%
2%
1%
7%
0%
0%
4%
0%
3%
6%
0%
0%
1%
1%
0%
3%
0%
1%
4%
1%
0%
0%
1%
0%
2%
0%
0%
0%
0%
0%
4%
0%
0%
0%
1%
2%
2% 22% 20%
3%
7%
1%
2%
1%
1%
4%
4%
4%
1%
5%
1%
6%
0%
1%
0%
1%
0%
5%
0%
0%
0%
2%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
0% 38%
0%
0%
4%
3% 15%
4%
6%
2%
6%
3%
4%
3%
3%
2%
3%
2%
2%
1%
2%
0%
6%
0%
3%
5%
0%
0%
0%
2%
1%
2%
2%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
1%
0%
2%
0%
0%
3%
0%
0%
6%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
9%
17% 16% 25% 23% 29% 27% 26% 18% 28%
100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100%
Fuente: Viceministerio de Contaduría Pública
Elaboración: Propia
48
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
Salud
Infraestructura urbana
Gasto corriente
Turismo, deporte, seguridad, cultura, etc.
5.2.3
Chuquisaca
Tarija
Beni
Pando
Potosí
Oruro
La Paz
0%
Santa Cruz
10%
Cochabamba
Participación en el gasto (%)
Figura 4: Usos del IDH en los Municipios (%)
Transporte y carreteras
Educación
Deuda y transferencias
Coparticipación a las Prefecturas
La distribución absoluta de recursos a las Prefecturas es más homogénea que la registrada
en los municipios, tal como se observa en la Tabla 15; Tarija es el único departamento
que posee recursos mayores al resto de departamentos. Al igual que en el caso de los
municipios, si los precios comienzan a disminuir y no se abren más mercados para el gas
natural, entonces estos recursos pueden disminuir en más del 50%.
También queda claro, de acuerdo a la tabla, que la reasignación de recursos dispuesta en
el DS 29322 afectó notablemente a las prefecturas. Aún si estas instituciones no tuviesen
que aportar a la Renta que se propone crear, los ingresos totales serían menores.
Ciertamente estos resultados se tornan más notorios porque el análisis se realiza bajo un
escenario pesimista de precios y volúmenes.
49
Tabla 15: Ingresos para las Prefecturas - Escenario Pesimista (MM US$)
Sin Renta
Prefecturas
La Paz
Oruro
Potosí
Pando
Beni
Tarija
Cochabamba
Santa Cruz
Chuquisaca
TOTAL
(1)
(p)
2008
8.7
8.7
8.7
8.7
8.7
12.4
8.7
8.7
8.7
81.9
(p)
2009
7.9
7.9
7.9
7.9
7.9
11.4
7.9
7.9
7.9
74.4
(p)
2010
7.1
7.1
7.1
7.1
7.1
10.2
7.1
7.1
7.1
66.8
(p)
2011
6.3
6.3
6.3
6.3
6.3
9.3
6.3
6.3
6.3
59.4
(p)
2012
5.7
5.7
5.7
5.7
5.7
8.3
5.7
5.7
5.7
54.2
(p)
2013
5.4
5.4
5.4
5.4
5.4
7.8
5.4
5.4
5.4
50.7
(p)
2014
5.1
5.1
5.1
5.1
5.1
7.6
5.1
5.1
5.1
48.6
(p)
2015
4.8
4.8
4.8
4.8
4.8
7.4
4.8
4.8
4.8
45.7
(p)
2008
6.1
6.1
6.1
6.1
6.1
8.7
6.1
6.1
6.1
57.3
(p)
2009
5.5
5.5
5.5
5.5
5.5
8.0
5.5
5.5
5.5
52.1
(p)
2010
5.0
5.0
5.0
5.0
5.0
7.1
5.0
5.0
5.0
46.8
(p)
2011
4.4
4.4
4.4
4.4
4.4
6.5
4.4
4.4
4.4
41.6
(p)
2012
4.0
4.0
4.0
4.0
4.0
5.8
4.0
4.0
4.0
37.9
(p)
2013
3.7
3.7
3.7
3.7
3.7
5.5
3.7
3.7
3.7
35.5
(p)
2014
3.6
3.6
3.6
3.6
3.6
5.3
3.6
3.6
3.6
34.1
(p)
2015
3.3
3.3
3.3
3.3
3.3
5.2
3.3
3.3
3.3
32.0
2007
23.4
23.4
23.4
23.4
23.4
33.5
23.4
23.4
23.4
220.8
2006
24.3
24.3
24.3
24.3
24.3
31.1
24.3
24.5
24.3
225.7
(p)
Fuente: Ministerio de Hidrocarburos y Energía.
Elaboración: Propia
(1) Preliminar
(p) Proyección
Con Renta
Prefecturas
La Paz
Oruro
Potosí
Pando
Beni
Tarija
Cochabamba
Santa Cruz
Chuquisaca
TOTAL
(1)
2007
23.4
23.4
23.4
23.4
23.4
33.5
23.4
23.4
23.4
220.8
2006
24.3
24.3
24.3
24.3
24.3
31.1
24.3
24.5
24.3
225.7
(p)
Fuente: Ministerio de Hidrocarburos y Energía.
Elaboración: Propia
(1) Preliminar
(p) Proyección
Dado que los recursos son homogéneos a nivel nacional no resulta extraño que en
términos per cápita las diferencias sean amplias. La Tabla 16 muestra los resultados de la
coparticipación por habitante de los recursos asignados a las prefecturas. Resalta la
elevada varianza de este indicador, existen departamentos en los que el mismo no llega a
los US$/habitante 10, sin embargo, en otros supera los US$/habitante 300. Como se podía
esperar, en este escenario pesimita este indicador disminuye en el tiempo y la nueva
coparticipación afecta notablemente a este indicador per cápita.
Tabla 16: Coparticipación Prefecturas – Escenario Pesimista
Per Cápita (US$/habitante)
Sin Renta
Prefecturas
La Paz
Oruro
Potosí
Pando
Beni
Tarija
Cochabamba
Santa Cruz
Chuquisaca
TOTAL
(1)
2006
9.1
55.6
31.5
349.4
58.6
66.0
14.2
9.9
39.7
23.4
(p)
2007
8.6
53.1
30.2
323.3
55.4
69.1
13.4
9.2
37.7
22.5
(p)
2008
3.1
19.5
11.1
115.2
20.2
25.0
4.9
3.3
13.8
8.2
(p)
2009
2.8
17.6
10.0
100.7
18.0
22.3
4.3
2.9
12.3
7.3
(p)
2010
2.5
15.7
9.0
87.2
15.9
19.5
3.8
2.5
10.9
6.4
Con Renta
Prefecturas
La Paz
Oruro
Potosí
Pando
Beni
Tarija
Cochabamba
Santa Cruz
Chuquisaca
TOTAL
(1)
2006
9.1
55.6
31.5
349.4
58.6
66.0
14.2
9.9
39.7
23.4
(p)
2007
8.6
53.1
30.2
323.3
55.4
69.1
13.4
9.2
37.7
22.5
Fuente: Ministerio de Hidrocarburos y Energía, INE.
Fuente: Ministerio de Hidrocarburos y Energía, INE.
Elaboración: Propia
Elaboración: Propia
(1) Preliminar
(1) Preliminar
(p) Proyección
(p) Proyección
(p)
2008
2.2
13.7
7.8
80.7
14.1
17.5
3.4
2.3
9.6
5.7
(p)
2009
2.0
12.3
7.0
70.5
12.6
15.6
3.0
2.0
8.6
5.1
(p)
2010
1.7
11.0
6.3
61.1
11.1
13.7
2.7
1.8
7.6
4.5
50
La Tabla 17 presenta los ingresos para las prefecturas en el escenario optimista y la Tabla
18 en términos per cápita departamentales. Cabe un comentario sobre el indicador per
cápita, en este escenario el mismo se incrementa a lo largo del tiempo, es decir, la tasa de
crecimiento de la población es menor a la tasa de crecimiento de los precios y/o
mercados. Por ello, parte de lograr alguna justicia intergeneracional es hacer que la tasa
de crecimiento de los beneficios por la explotación de un recurso natural sea igual o
mayor a la tasa de crecimiento de la población.
También es importante notar que aún bajo este escenario optimista, en precio y
volúmenes, la coparticipación departamental muy difícilmente alcanzará los niveles
observados el año 2006, este hecho se origina, una vez más, en la nueva coparticipación
establecida en el DS 29322. Finalmente, la Tabla 18 presenta la caída de los ingresos per
cápita para las prefecturas, resultado de la reasignación de recursos ya mencionada.
Tabla 17: Ingresos para las Prefecturas - Escenario Optimista (MM US$)
Sin Renta
Prefecturas
La Paz
Oruro
Potosí
Pando
Beni
Tarija
Cochabamba
Santa Cruz
Chuquisaca
TOTAL
(1)
2006
24.3
24.3
24.3
24.3
24.3
31.1
24.3
24.5
24.3
225.7
(p)
2008
10.7
10.7
10.7
10.7
10.7
16.2
10.7
10.7
10.7
101.7
(p)
2009
12.5
12.5
12.5
12.5
12.5
20.1
12.5
12.5
12.5
120.2
(p)
2010
15.1
15.1
15.1
15.1
15.1
25.2
15.1
15.1
15.1
146.0
(p)
2011
17.7
17.7
17.7
17.7
17.7
30.7
17.7
17.7
17.7
171.9
(p)
2012
20.5
20.5
20.5
20.5
20.5
36.2
20.5
20.5
20.5
200.1
(p)
2013
21.1
21.1
21.1
21.1
21.1
37.5
21.1
21.1
21.1
206.6
(p)
2014
21.9
21.9
21.9
21.9
21.9
39.0
21.9
21.9
21.9
214.4
(p)
2015
22.3
22.3
22.3
22.3
22.3
40.2
22.3
22.3
22.3
218.2
(p)
2008
7.5
7.5
7.5
7.5
7.5
11.3
7.5
7.5
7.5
71.2
(p)
2009
8.8
8.8
8.8
8.8
8.8
14.0
8.8
8.8
8.8
84.1
(p)
2010
10.6
10.6
10.6
10.6
10.6
17.7
10.6
10.6
10.6
102.2
(p)
2011
12.4
12.4
12.4
12.4
12.4
21.5
12.4
12.4
12.4
120.3
(p)
2012
14.3
14.3
14.3
14.3
14.3
25.3
14.3
14.3
14.3
140.0
(p)
2013
14.8
14.8
14.8
14.8
14.8
26.2
14.8
14.8
14.8
144.6
(p)
2014
15.3
15.3
15.3
15.3
15.3
27.3
15.3
15.3
15.3
150.1
(p)
2015
15.6
15.6
15.6
15.6
15.6
28.2
15.6
15.6
15.6
152.8
2007
23.4
23.4
23.4
23.4
23.4
33.5
23.4
23.4
23.4
220.8
(p)
Fuente: Ministerio de Hidrocarburos y Energía.
Elaboración: Propia
(1) Preliminar
(p) Proyección
Con Renta
Prefecturas
La Paz
Oruro
Potosí
Pando
Beni
Tarija
Cochabamba
Santa Cruz
Chuquisaca
TOTAL
(1)
2006
24.3
24.3
24.3
24.3
24.3
31.1
24.3
24.5
24.3
225.7
2007
23.4
23.4
23.4
23.4
23.4
33.5
23.4
23.4
23.4
220.8
(p)
Fuente: Ministerio de Hidrocarburos y Energía.
Elaboración: Propia
(1) Preliminar
(p) Proyección
51
Tabla 18: Coparticipación Prefecturas – Escenario Optimista
Per Cápita (US$/habitante)
Sin Renta
Prefecturas
La Paz
Oruro
Potosí
Pando
Beni
Tarija
Cochabamba
Santa Cruz
Chuquisaca
TOTAL
(1)
2006
9.1
55.6
31.5
349.4
58.6
66.0
14.2
9.9
39.7
23.4
(p)
2007
8.6
53.1
30.2
323.3
55.4
69.1
13.4
9.2
37.7
22.5
(p)
2008
3.9
24.1
13.7
141.9
24.9
32.6
6.0
4.1
16.9
10.1
(p)
2009
4.5
28.0
16.0
160.0
28.6
39.3
6.9
4.6
19.5
11.8
(p)
2010
5.3
33.5
19.1
186.0
33.9
48.3
8.1
5.4
23.2
14.0
Con Renta
Prefecturas
La Paz
Oruro
Potosí
Pando
Beni
Tarija
Cochabamba
Santa Cruz
Chuquisaca
TOTAL
(1)
2006
9.1
55.6
31.5
349.4
58.6
66.0
14.2
9.9
39.7
23.4
(p)
2007
8.6
53.1
30.2
323.3
55.4
69.1
13.4
9.2
37.7
22.5
Fuente: Ministerio de Hidrocarburos y Energía, INE.
Fuente: Ministerio de Hidrocarburos y Energía, INE.
Elaboración: Propia
Elaboración: Propia
(1) Preliminar
(1) Preliminar
(p) Proyección
(p) Proyección
(p)
2008
2.7
16.8
9.6
99.3
17.4
22.8
4.2
2.8
11.9
7.1
(p)
2009
3.1
19.6
11.2
112.0
20.0
27.5
4.8
3.2
13.7
8.2
(p)
2010
3.7
23.4
13.4
130.2
23.7
33.8
5.7
3.8
16.2
9.8
¿En qué gastan los recursos las prefecturas? Utilizando los presupuestos ejecutados de las
prefecturas, gentilmente proporcionados por el Viceministerio de Contaduría Pública, es
posible conocer el destino de los recursos provenientes del IDH, en este sentido, a
continuación se presentarán los principales resultados de este ejercicio para el año 2006.
En la Tabla 19 se presenta las partidas (y los programas al interior de las mismas) que
fueron financiadas con el IDH, para la gestión 2006. Se observa que, con algunas
diferencias, las prefecturas utilizaron el IDH en el desarrollo de caminos, electrificación
rural y sistemas de riesgo. En dos departamentos se observa que existe una transferencia
directa desde las prefecturas hasta los municipios del departamento. La Figura 5 presenta
la misma información sólo que agregada de acuerdo al tipo de programa financiado con
el IDH. Finalmente, es bueno acotar que ni los municipios ni las prefecturas priorizan el
gasto en salud, por lo menos, con los recursos provenientes del IDH.
Construcción y mejoras Bb. dominio público
Desarrollo de caminos
Electrificación Rural
Construcción sistemas de riego y afines
Otros
Construcción y mejoras Bb. dominio privado
Electrificación Rural
Otros
Transferencias de capital (descentralizadas)
Activos: transporte, tracción y elevación
Desarrollo de caminos
Otros
Mantenimiento vías comunicación
Desarrollo de caminos
Otros
Transferencias Cap.Mun.
Otros
TOTAL
55%
55%
0%
0%
0%
20%
20%
0%
0%
1%
0%
1%
0%
0%
0%
0%
24%
100%
87%
67%
9%
2%
9%
1%
1%
0%
0%
2%
0%
2%
0%
0%
0%
0%
9%
100%
68%
22%
34%
9%
3%
13%
13%
0%
6%
0%
0%
0%
2%
2%
0%
0%
11%
100%
18%
8%
1%
0%
9%
0%
0%
0%
0%
28%
25%
3%
20%
20%
0%
0%
34%
100%
74%
66%
5%
0%
3%
3%
2%
1%
0%
2%
2%
0%
0%
0%
0%
0%
21%
100%
41%
29%
0%
2%
10%
10%
0%
10%
0%
23%
23%
0%
0%
0%
0%
0%
26%
100%
54%
47%
1%
4%
2%
0%
0%
0%
0%
35%
32%
3%
0%
0%
0%
0%
11%
100%
23%
22%
0%
0%
1%
0%
0%
0%
59%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
18%
100%
Chuquisaca
Santa Cruz
Cochabamba
Tarija (1)
Beni
Pando
Potosí
Oruro
Partida: Programas
La Paz
Tabla 19: Gastos devengados IDH (2006) – Participación en el Gasto Prefecturas (%)
42%
13%
4%
24%
1%
12%
12%
0%
5%
5%
5%
0%
0%
0%
0%
18%
18%
100%
Fuente: Viceministerio de Contaduría Pública
Elaboración: Propia
(1) Debido a la falta de información en este Departamento se trabajó con el Presupuesto Modificado
52
Figura 5: Usos del IDH en las Prefecturas (%)
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
Cochabamba
Tarija (1)
Beni
Pando
Potosí
La Paz
Oruro
0%
Chuquisaca
10%
Santa Cruz
Participación en el gasto (%)
100%
Desarrollo de caminos
Electrificación Rural
Sistemas de Riego
Transferencias dentro el Departamento
Otros
Finalmente se puede anotar que, con el recorte que tuvieron las prefecturas, debido a la
aplicación del DS 29322, con alta probabilidad la variable de ajuste en la estructura de
gastos, sea el desarrollo de caminos. En este sentido, si este recorte sirve para pagar la
renta de las personas, entonces se habría sustituido gasto en carreteras por gasto a través
de las personas.
5.2.4
Coparticipación a las Universidades
La Tabla 20 presenta la coparticipación del IDH destinada a cada una de las
universidades del país, como es usual, primero bajo un escenario pesimista; por otra
parte, la Tabla 21 presenta dicha coparticipación dividida entre el número de estudiantes
proyectado en las universidades públicas, en el mismo escenario. La distribución de
recursos a nivel departamental intenta compensar las distintas poblaciones estudiantiles
otorgando más recursos a La Paz y Santa Cruz. Sin embargo, en términos per cápita (por
estudiante) las asimetrías son evidentes (Tabla 20), de hecho, en algunas Universidades
esta coparticipación alcanzaría para cubrir la matrícula en el sector privado.
Tabla 20: Ingresos para las Universidades - Escenario Pesimista (MM US$)
Universidades
La Paz
Oruro
Potosí
Pando
Beni
Tarija
Cochabamba
Santa Cruz
Chuquisaca
TOTAL
(1)
2006
6.5
3.4
3.7
3.7
3.7
4.7
5.2
6.7
3.7
41.3
(p)
2007
6.6
3.5
3.5
3.5
3.5
5.1
4.7
5.9
3.5
40.0
(p)
2008
5.7
3.1
3.1
3.1
3.1
4.4
4.1
5.1
3.1
34.6
(p)
2009
5.2
2.8
2.8
2.8
2.8
4.0
3.7
4.6
2.8
31.5
(p)
2010
4.6
2.5
2.5
2.5
2.5
3.6
3.3
4.2
2.5
28.3
(p)
2011
4.1
2.2
2.2
2.2
2.2
3.3
2.9
3.7
2.2
25.1
(p)
2012
3.8
2.0
2.0
2.0
2.0
2.9
2.7
3.4
2.0
22.9
(p)
2013
3.5
1.9
1.9
1.9
1.9
2.8
2.5
3.2
1.9
21.4
(p)
2014
3.4
1.8
1.8
1.8
1.8
2.7
2.4
3.0
1.8
20.6
(p)
2015
3.1
1.7
1.7
1.7
1.7
2.6
2.2
2.8
1.7
19.3
Fuente: Ministerio de Hidrocarburos y Energía.
Elaboración: Propia
(1) Preliminar
(p) Proyección
53
Tabla 21: Coparticipación Universidades – Escenario Pesimista
Per Cápita (US$/estudiante)
(1)
(p)
(p)
(p)
(p)
2007
2008
2009
2010
2006
Universidades
La Paz
79.6
77.6
64.6
56.4
48.8
Oruro
179.0
176.8
144.8
124.3
105.8
Potosí
173.0
153.7
123.1
103.4
86.1
Pando
3,097.7 2,625.0 2,006.6 1,609.1 1,278.2
Beni
173.7
136.1
96.2
71.3
52.4
Tarija
269.2
269.5
216.8
184.1
153.1
Cochabamba
80.9
67.8
54.1
45.3
37.6
Santa Cruz
166.3
139.2
114.1
98.1
83.5
Chuquisaca
146.3
136.6
115.0
101.6
88.9
TOTAL
141.5
128.2
103.4
87.4
72.9
Fuente: Ministerio de Hidrocarburos y Energía, INE.
Elaboración: Propia
(1) Preliminar
(p) Proyección
Los resultados no se modifican de manera importante en el escenario optimista, Tabla 22
y Tabla 23. Sin embargo, es bueno notar que en el caso de la coparticipación por
estudiante, en algunas regiones del país, la tasa de crecimiento de la población estudiantil
supera la tasa de crecimiento de precios y/o volúmenes. Por ello, de persistir esta forma
de distribuir el IDH, las Universidades tendrán que ser muy cuidadosas en el tipo de gasto
que financian con estos recursos, dado que, además de la alta volatilidad de los mismos
su tasa de crecimiento podría no acompañar a la expansión de universitaria.
Tabla 22: Ingresos para las Universidades - Escenario Optimista (MM US$)
Universidades
La Paz
Oruro
Potosí
Pando
Beni
Tarija
Cochabamba
Santa Cruz
Chuquisaca
TOTAL
(1)
2006
6.5
3.4
3.7
3.7
3.7
4.7
5.2
6.7
3.7
41.3
(p)
2007
6.6
3.5
3.5
3.5
3.5
5.1
4.7
5.9
3.5
40.0
(p)
2008
7.0
3.8
3.8
3.8
3.8
5.7
5.0
6.3
3.8
43.0
(p)
2009
8.2
4.4
4.4
4.4
4.4
7.1
5.9
7.4
4.4
50.7
(p)
2010
9.9
5.3
5.3
5.3
5.3
8.9
7.1
8.9
5.3
61.5
(p)
2011
11.6
6.2
6.2
6.2
6.2
10.9
8.3
10.4
6.2
72.3
(p)
2012
13.4
7.2
7.2
7.2
7.2
12.8
9.6
12.1
7.2
84.1
(p)
2013
13.9
7.5
7.5
7.5
7.5
13.2
9.9
12.5
7.5
86.9
(p)
2014
14.4
7.7
7.7
7.7
7.7
13.8
10.3
12.9
7.7
90.2
(p)
2015
14.6
7.9
7.9
7.9
7.9
14.2
10.5
13.1
7.9
91.7
Fuente: Ministerio de Hidrocarburos y Energía.
Elaboración: Propia
(1) Preliminar
(p) Proyección
54
Tabla 23: Coparticipación Universidades – Escenario Optimista
Per Cápita (US$/estudiante)
(1)
(p)
(p)
(p)
(p)
2007
2008
2009
2010
2006
Universidades
La Paz
79.6
77.6
79.6
89.7
104.1
Oruro
179.0
176.8
178.2
197.6
225.6
Potosí
173.0
153.7
151.5
164.4
183.5
Pando
3,097.7 2,625.0 2,470.5 2,557.1 2,725.2
Beni
173.7
136.1
118.4
113.4
111.8
Tarija
269.2
269.5
282.4
324.4
378.6
Cochabamba
80.9
67.8
66.6
72.0
80.1
Santa Cruz
166.3
139.2
140.5
155.9
178.1
Chuquisaca
146.3
136.6
141.6
161.5
189.6
TOTAL
141.5
128.2
128.2
140.8
158.5
Fuente: Ministerio de Hidrocarburos y Energía, INE.
Elaboración: Propia
(1) Preliminar
(p) Proyección
6. Propuestas para utilizar los recursos
En esta sección se detallarán algunas de las propuestas más importantes para el uso de los
recursos fiscales provenientes del sector hidrocarburos. Muchas de las mismas fueron
publicadas o expuestas en distintos escenarios públicos a los que asistió el autor, por ello,
la referencia bibliográfica en algunas oportunidades no existe.
6.1
Plan Nacional de Desarrollo
De acuerdo al documento el principal rol del sector privado es la generación de
excedentes que luego deben ser coparticipados con el Estado. El PND señala de forma
“amplia” los posibles destinos de las rentas que genera el sector hidrocarburos:
•
No se menciona la creación y/o modificación de actual sistema de impuestos
aplicado al sector, Impuesto Directo de los Hidrocarburos (32% de la
producción), Impuesto sobre las Utilidades (25% de las utilidades), Impuesto a la
Remisión de Utilidades al Exterior (12,5% de lo remesado) o del Surtax (25% de
las ganancias extraordinarias). Sin embargo sí se menciona un cambio en el
sistema de coparticipación de los mismos, dado que los ingresos fiscales tendrán
los siguientes usos, en orden de importancia: a) reinversión en el sector y; b)
demandas productivas. Esta nueva coparticipación deja traslucir dos hechos: 1) se
modificará el sistema de coparticipación establecido en la Ley de Hidrocarburos
No. 3058, privilegiando la inversión en el sector hidrocarburos; 2) estos recursos
para inversión serán administrados por YPFB. (Punto 5.3 del PND).
•
“La generación de rentas estatales de los sectores estratégicos de minería,
hidrocarburos, energía eléctrica y ambiental contribuirá a la acumulación interna
como soporte del desarrollo de los sectores generadores de empleo e ingresos, en
concordancia con la construcción de un país digno, soberano y productivo.”
(Página 15).
55
•
“La idea central es que, a partir de sus excedentes, el sector estratégico provea
recursos al sector generador de ingresos y empleo, de manera de contribuir a la
diversificación económica y para desarrollo del área social. Esta propuesta
requiere la revisión del destino de los recursos provenientes de regalías, IDH y
otros impuestos al sector estratégico. Así, los ingresos de coparticipación que
deben tener un destino en la diversificación de la actividad productiva. A su vez,
el sector proveerá de insumos y bienes finales al sector estratégico para lograr un
tejido productivo más denso y cohesionado.” (Página 93).
•
“Los mecanismos consisten en dirigir y reasignar los aportes patronales para
vivienda, previa evaluación de los efectos de la actual política, el respaldo legal
más el desprendimiento del sector privado, en beneficio de segmentos más
necesitados, es decir priorizar a las familias carentes de este derecho; redistribuir
el beneficio del IDH estableciendo porcentajes mínimos para la atención de
vivienda en cada región, enmarcado en lo que establece la normativa vigente.”
(Página 152).
•
“Para tal efecto, el SINAFID proveerá financiamiento a la nueva matriz
productiva, promoviendo la producción de bienes y servicios, en los que el país
tenga ventaja de inserción selectiva en mercados externos e internos y que sean
generadores de excedente, empleo y su equitativa distribución.
Este esfuerzo financiero nacional, contribuirá a la reducción de la vulnerabilidad y
dependencia de apoyo externo, fortaleciendo a la soberanía financiera, a través de
la movilización de parte de los excedentes generados por la venta de
hidrocarburos y el ahorro interno.” (Página 175).
•
“En esta línea, una parte de los ingresos nacionales generados por la exportación
de hidrocarburos (o de bienes con valor agregado provenientes de los
hidrocarburos), serán destinados a la consolidación de la nueva matriz productiva
en el país. Además, hay que aprovechar el decreto supremo de distribución del
IDH para reglamentar, en el caso de los municipios, prefecturas y universidades
(centros científicos tecnológicos para el desarrollo), el uso de parte de estos
recursos para el apoyo del sector productivo. Esto sentará las bases de una
actuación en procura del desarrollo productivo, fundada en la responsabilidad de
los distintos niveles de gobierno (nacional, departamental y municipal). Estos
recursos serán canalizados a través del BDP [Banco de Desarrollo Productivo].”
(Página 178).
•
“El Plan Nacional de Desarrollo incorpora el Fondo de Estabilidad y Desarrollo
como mecanismo para enfrentar shocks transitorios y de estabilización,
sustentado en la exportación de gas natural y en su calidad de recurso natural no
renovable, circunscrito a períodos perentorios de explotación y supeditado a
fuertes oscilaciones en los precios en el mercado internacional.
56
El objetivo es que el Estado Nacional pueda capturar aquellos recursos originados
por los volúmenes adicionales y coyunturas favorables de precios, que restrinja
las distorsiones de la excepcional renta petrolera sobre el nivel del gasto público y
el manejo discrecional de los recursos, especialmente en el gasto corriente y de
consumo, cambiando su orientación en la consolidación del ahorro nacional, la
inversión productiva y el accionar consistente del mercado de valores.” (Página
209).
•
“Se consideran también los efectos de la nacionalización de los hidrocarburos,
incorporando en los ingresos el 32 por ciento de la participación de YPFB y en los
gastos, los costos que pueda generar el pago del Bono Solidario (Bonosol).”
(Página 212).
•
“Para tal efecto, el gobierno propondrá mediante un proyecto de Ley, por una
parte obligar a las prefecturas, municipios y universidades utilizar lo recursos del
IDH, exclusivamente en actividades productivas que generen empleo e ingresos.
Por otro lado, se acepta esta distribución y usos hasta el año 2006, a partir del
2007, a través de un proyecto de Ley, se propondrá la conformación de un Fondo
de Desarrollo Productivo y generación de empleo con recursos provenientes de
recursos adicionales, resultado de nuevos proyectos de exportación e
industrialización del gas natural.” (Página 216).
Como puede verse los usos para el IDH que plantea el PND son amplios y variados,
desde la creación de Fondos de Estabilización, Fondos de Desarrollo Productivos,
inversión en hidrocarburos, hasta el financiamiento de programas de vivienda, el PND
abre las puertas para la modificación de la Ley de Hidrocarburos Nº 3058, respecto a la
coparticipación del IDH.
6.2
Coparticipación individual
Existe la propuesta de repartir a cada boliviano un monto fijo de dinero proveniente de la
renta de los hidrocarburos, un sistema parecido al Bonosol sólo que ampliado a todos los
bolivianos mayores de 18 años. El funcionamiento de este sistema es bastante sencillo, el
total de recursos recaudados por IDH se divide entre la población beneficiaria de este
impuesto y el resultado se le entrega a cada persona a sólo presentación de algún tipo de
identificación.
Una de las principales virtudes de esta medida es que la renta de los hidrocarburos deja
de ser utilizada como prebenda política, dado que ningún Gobierno podría utilizar estos
recursos para obtener algún tipo de favor político. Por otra parte, existe evidencia
empírica de que la forma actual para gastar los recursos del gas natural no favorece a una
mejor redistribución del ingreso.18 En este sentido, redistribuir una parte de la renta
petrolera a cada uno de los bolivianos tiene un impacto positivo sobre la reducción de la
pobreza y la desigualdad, pero genera menores tasas de crecimiento en el PIB.19
18
19
Andersen et al. (2007).
Andersen (2006).
57
6.3
Fondos de Estabilización
Existe otra parte de la opinión pública que está a favor de la creación de un Fondo de
Estabilización con los recursos del sector hidrocarburos. El mecanismo sería bastante
usual, una parte de los ingresos, considerados extraordinarios, se destinarían a este fondo
que luego sería utilizado en situaciones de precios más conservadoras. Una de las
principales ventajas de este mecanismo, es que reduce la volatilidad de precios y, por
ello, el riesgo fiscal.
No obstante y como se analizó en la primera sección de este documento, el éxito de un
fondo de estabilización requiere de instituciones fuertes y autónomas, caso contrario, la
tentación para utilizar los recursos del mismo en otras actividades coyunturales y no
relacionadas con el objetivo inicial, son muy altas. Por ello, de implementarse esta
medida, el nivel de control social necesario debería ser elevado.
6.4
Inversión en YPFB
Existe la propuesta de que las regiones, tanto municipios como prefectura, compren
bonos o sean socios directos de YPFB. De esta forma, es posible asegurar un flujo de
recursos a estas regiones provenientes de las utilidades de la empresa estatal y, además,
se consigue capitalizar a YPFB con, posiblemente, mejores tasas de interés que las de
mercado.
Si bien no existe literatura conocida sobre un mecanismo de esta naturaleza en Bolivia, es
posible distinguir, de forma muy preliminar, las siguientes ventajas y desventajas del
mismo:
Ventajas
•
Las regiones tienen un mayor control de las actividades de YPFB en las mismas,
por tanto, eso podría inducir a que no existan presiones para que YPFB sea una
empresa ineficiente.
•
Si la administración de YFPB es eficiente, entonces el valor de sus acciones
podría crecer bastante, beneficiando de esta manera a los tenedores de bonos o
acciones.
•
Se solucionan, al menos parcialmente, las necesidades de financiamiento por parte
de YPFB.
•
Los consumidores privilegiarían el consumo de bienes proveniente de YPFB.
•
Es posible comprar las acciones con lo que cada región reciba por IDH en un
determinado año, luego, para el resto de años los recursos de este impuesto
podrán financiar otras actividades inherentes a cada región.
58
Desventajas
•
YPFB podría solicitar aportes de capital continuos por parte de las regiones,
cuando los mismos debería ser de “una sola vez”.
•
La composición accionaria de YPFB podría ocasionar que la estatal petrolera
apruebe proyectos que benefician a una región, es decir, a aquella que tenga más
acciones.
•
La “acción de oro” generaría muchos problemas dentro el directorio de YPFB,
puesto que, si la posee alguna región, el Gobierno Central o YPFB, la orientación
de la política energética podría beneficiar a alguna de las partes.
•
Una mala gestión de YPFB podría descapitalizar a esta empresa a una tasa mayor,
la razón es clara, ante una mala gestión y con la obligación de pagar dividendos,
entonces los ingresos de YPFB podrían terminar en las regiones, siempre y
cuando exista la presión política para hacerlo.
7. Optimalidad y reducción de la pobreza
7.1
Optimalidad
La respuesta a la pregunta ¿Cuál debería ser el uso óptimo de los recursos fiscales
provenientes del gas natural? Generalmente toma en cuenta las siguientes
consideraciones: mayor transparencia en el uso de recursos, menor manejo discrecional,
mayor control social, eficiencia en el gasto corriente, inversión en actividades
productivas, inversión en actividades sociales de alto impacto, etc.
Si bien todas estas consideraciones son válidas e importantes, en esta sección también se
quiere incorporar un aspecto teórico20 en el uso óptimo de estos recursos, el mismo si
bien requiere, para su comprensión, algún conocimiento de optimización dinámica, los
resultados encontrados son bastante intuitivos pero, no siempre considerados.
Asumir que la función de utilidad de las personas toma la siguiente forma:
1−θ
(
Tt − 1)
U (t ) =
t
−1
1−θ
La utilidad de las personas depende de la cantidad de impuestos provenientes del sector
hidrocarburos Tt ; el parámetro θ se asume positivo, a medida que este factor tiende a
cero entonces las familias son indiferentes entre el consumo presente y futuro. 21
20
21
Ver Dasgupta & Heal (1979), Gamponia & Mendelsohn (1985) y Heal (1993).
Ver Barro & Sala-i-Martin (2004).
59
Se asume que la recaudación del sector es una proporción α de la cantidad extraída del
recurso natural hidrocarburífero ( Rt ). Puesto que la cantidad disponible ( S t ) del recurso
es finita, entonces se debe cumplir que:
•
S t = − Rt
En este sentido, el problema de maximización social consiste en:
⎛ (αRt − 1)1−θ − 1 ⎞ −( ρ −n )
⎟e
Max. ∫ ⎜⎜
dt
⎟
1
θ
−
0⎝
⎠
∞
•
s.a
S t = − Rt
Donde ρ es la tasa de descuento social y n es la tasa de crecimiento de la población.
Cabe señalar que en este proceso de maximización se sustituyó la expresión Tt = αRt en
la función de utilidad de las personas.
Resolviendo el problema22 se obtiene la siguiente condición de optimalidad:
•
•
Rt Tt n − ρ
= =
θ
Rt Tt
De acuerdo a la especificación del modelo planteado, se observa que la tasa de extracción
⎛ R•
⎞
⎛ T•
⎞
⎜
⎟
t
óptima del recurso
es igual a la tasa de crecimiento de los impuestos ⎜ t ⎟ ,
⎜ Rt ⎟
⎜ Tt ⎟
⎝
⎠
⎝
⎠
debido a la relación lineal entre ambas variables. Por ello sólo se analizarán las
n−ρ
implicancias de la relación
:
θ
1.
22
La tasa de crecimiento de los impuestos se incrementa con la tasa de crecimiento
de la población, es decir, mientras mayor sea el crecimiento vegetativo, será
óptimo que la recaudación fiscal proveniente del sector hidrocarburos se
incremente.
⎛ (αRt − 1)1−θ − 1 ⎞ −( ρ −n )
⎟e
+ μt (− Rt ) .
⎜
⎟
θ
1
−
⎝
⎠
El Hamiltoniano del problema es: H t = ⎜
60
2.
3.
Si la tasa de descuento es baja, entonces conviene disminuir la tasa de extracción
del recurso (y así de los impuestos), dado que el valor relativo de las familias al
consumo presente es bajo.
⎞
⎛ T•
Un valor elevado de θ implica una pequeña respuesta de ⎜ t ⎟ a cambios en
⎜ Tt ⎟
⎠
⎝
ρ y n , dicho de otra forma, si no existe deseo de sustituir la recaudación
intertemporalmente, entonces el crecimiento óptimo de los impuestos es cero.
Los resultados teóricos son interesantes y pueden resumirse en la siguiente expresión: el
crecimiento de los impuesto provenientes del sector hidrocarburos deberá ser mayor si: se
incrementa la tasa de crecimiento de la población, la gente prefiere el consumo futuro y/o
la gente está dispuesta a sacrificar consumo presente por futuro.
7.2
Reducción de la Pobreza
¿Cuánto puede ayudar el sector hidrocarburos a reducir la pobreza en Bolivia? Responder
a esta pregunta no es fácil, debido a la amplia variedad de indicadores de pobreza y
métodos para reducirla. Sin embargo, es necesario dimensionar la capacidad del sector
para colaborar en este objetivo, en este sentido, la presente sección dimensiona el aporte
que puede otorgar el upstream del sector petrolero a una simple política de reducción de
la pobreza.
Se plantea el siguiente ejercicio: verificar cuál es la cantidad de dinero que necesitan los
habitantes de Bolivia para lograr que todos ellos tengan US$/día 2.00. Luego, contrastar
este monto de dinero con los recursos fiscales que puede aportar el sector hidrocarburos,
durante el período 2008-2012. Es necesario remarcar que dentro los ingresos fiscales del
sector se toman en cuenta: 1) el IDH; 2) la regalía de Beni y Pando; 3) los ingresos del
TGN y; 4) los ingresos de YPFB; queda claro que no entra el 11% de los departamentos
productores.
Utilizando la Encuesta Continua de Hogares 2003-2004 elaborada por el Instituto
Nacional de Estadística, fue posible determinar que la cantidad de dinero necesaria para
que cada boliviano alcance los US$/día 2.00, es US$ 12,820 millones, durante el período
2008-2012. El sector hidrocarburos puede aportar con el 28% de estos recursos bajo un
escenario pesimista y, con el 61% en un escenario optimista (Figura 6). En este sentido,
cualquier política de uso de estos recursos debería lograr una reducción de la pobreza
significativa para los próximos años, dado que el sector hidrocarburos así lo permite.
61
Figura 6: Aporte del Sector en la reducción de pobreza
70%
61%
Aporte del sector
60%
50%
40%
30%
28%
20%
10%
0%
Optimista
Pesimista
Escenarios
8. Conclusiones y recomendaciones
Conclusiones
La tenencia de un país de recursos naturales generalmente está asociada a dos tipos de
problemas: a) la “Maldición de los Recursos” y; b) la “Enfermedad Holandesa”. El
primero, relaciona tasas de crecimiento económico bajas con elevada participación de los
recursos naturales en la economía; pese a que la evidencia empírica no es concluyente,
gran parte de la literatura explica esta relación a través de la calidad de las instituciones, a
mejor calidad de las mismas los recursos naturales se convierten en una “bendición”.
Por otra parte, la “Enfermedad Holandesa” no posee una única definición, ya que la
misma fue variando en el tiempo. No obstante de ello, se puede mencionar que este
problema ocurre cuando la presencia de un recurso natural genera una desaceleración en
el sector transable (por ejemplo, manufacturas), ocasionando que la economía no se
diversifique. Los canales de transmisión pueden ser: a) apreciación cambiaria; b)
movilidad de mano de obra y; c) falta de capital.
Ya en el ámbito nacional, no se puede negar el impacto positivo, sobre las finanzas
fiscales, que tuvo la Ley de Hidrocarburos Nº 3058, ya que los ingresos tributarios se
incrementaron de forma notable en los últimos 3 años. Sin embargo, existen dos tipos de
problemas con este hecho: a) sólo genera equilibrios estables en un escenario de precios
altamente favorable, por tanto, el riesgo fiscal es elevado y; 2) las formas de
coparticipación de nuevo impuesto creado, IDH, aparentemente no tuvieron un criterio
socialmente aceptado, por ello el año 2007 se presentan tantos problemas en la
coparticipación del mismo.
Los ingresos que recibe Bolivia por la venta de gas natural y petróleo son altamente
volátiles, de hecho, el rango de los impuestos, regalías y participaciones se sitúa entre los
US$ 600 millones y los US$ 2,700 millones, dependiendo de las condiciones de precios y
volúmenes en los mercados, especialmente el mercado externo. En este contexto,
62
cualquier política de uso de estos recursos debe ser lo suficientemente inteligente para no
restringir su uso pero, al mismo tiempo, no elevar el riesgo fiscal del país.
Durante los años 2005 y 2006 gran parte de los recursos beneficiaron a las prefecturas y
municipios, es decir, estuvieron bastante descentralizados; los mismos fueron parte vital
en el desempeño fiscal de estas instituciones. Con la aplicación del DS 29322, los
criterios de coparticipación se modifican, ocasionando que los ingresos para las
prefecturas disminuyan notablemente y el de los municipios se incremente. Más aún, si
esta nueva coparticipación también debe financiar una renta propuesta por el Poder
Ejecutivo, entonces se verán los siguientes efectos: a) los ingresos de las prefecturas
disminuirán en más del 65%, respecto del nivel observado el año 2006 y; b) pese a que
los municipios con el DS tienen más ingresos, los mismos diminuirán al nivel (o
ligeramente menor) observado el año 2006.
Con algunas diferencias, las prefecturas utilizaron el IDH en el desarrollo de caminos,
electrificación rural y sistemas de riego. En dos departamentos se observa que existe una
transferencia directa desde las prefecturas hasta los municipios del departamento. Se
anticipa que con la nueva coparticipación de recursos establecida en el DS 29322 se
recortarán los gastos en el desarrollo de caminos, al menos, de aquellos financiados con
el IDH.
En general los municipios utilizan los recursos del IDH en infraestructura urbana mejoramiento de parques, calzadas, electrificación, etc. - y educación – desayuno
escolar, compra de pupitres, etc. Por otra parte, la distribución del IDH el año 2006, entre
los municipios, fue bastante regresiva, los municipios más ricos (o más desarrollados)
recibieron una proporción mayor de los ingresos totales, respecto a sus similares más
pobres. Este hecho es consistente con la literatura existente que menciona el carácter
regresivo del total de ingresos fiscales sobre la economía boliviana.
El uso del IDH en gastos de de salud es muy bajo, en la mayoría de los departamentos
éste no llega ni al 10% del total. Ni las prefecturas, ni los municipios parecen haber
gastado los recursos del IDH en este rubro.
Respecto a las propuestas para el uso de los recursos por el IDH en el documento se
analizaron tres: a) la inscrita en el Plan Nacional de Desarrollo; b) la coparticipación per
cápita y; c) la creación de un Fondo de Estabilización.
El Plan Nacional de Desarrollo menciona, entre otros, los siguientes usos para el IDH: a)
la generación de empleo; b) la creación de un fondo de estabilización; c) la creación de
un fondo de desarrollo; d) un aporte a la vivienda; e) el financiamiento de actividades
productivas; etc. En este sentido, no se observa una priorización en el gasto, ello sería
deseable toda vez que los recursos del IDH son finitos y altamente volátiles.
La coparticipación per cápita consiste en repartir gran parte de la renta del gas natural y
petróleo a cada uno de los bolivianos. Esta política tiene un componente redistributivo
63
importante, sin embargo, genera menores tasas de crecimiento económico, dado que se
relegaría la creación de bienes públicos a través de la inversión pública.
Finalmente, existe la idea de crear un Fondo de Estabilización, de manera que los
ingresos elevados en un período compensen las posibles caídas en el mismo, debido a las
condiciones de mercado vigentes. Una de las condiciones para que el mismo funcione es
la disciplina fiscal e instituciones independientes, ¿Bolivia tendrá buenos ejemplos en
esta materia?
Recomendaciones
Impedir la “Maldición de los Recursos” está asociada a: evitar traslado de factores desde
el sector transable al extractivo, fondos de estabilización, distribución per cápita de la
renta que genera el sector extractivo, bajar la tasa de extracción del recurso natural,
promover democracia, mejorar instituciones, disciplina fiscal y mayor control
macroeconómico.
Impedir la “Enfermedad Holandesa” está asociada a: no variar salarios relativos entre el
sector transable y extractivo, de forma tal que aún en presencia del recurso natural para
los trabajadores sea atractivo quedarse en el sector transable (por ejemplo, manufacturas);
mayor disciplina fiscal; evitar apreciación cambiaria; diversificación economía;
incrementar proteccionismo (aunque su impacto es todavía incierto) y otorgar mayor
soporte financiero al sector transable.
Una de las formas para evitar la maldición de los recursos naturales no renovables es
fomentar la transparencia en el uso de los ingresos provenientes de su explotación. De
hecho, para permitir que los recursos provenientes de la explotación de un RNNR no
estén asociados con más pobreza y menos democracia (como en el caso de Venezuela) es
necesario transparentar el uso de los recursos provenientes de la explotación de gas
natural.
La elevada volatilidad de los ingresos, como se analizó, el rango de posibilidades en la
renta petrolera oscila entre US$ 600 y US$ 2,700 millones anuales, esto plantea un
desafío doble, no gastar más de lo que se puede ni menos de lo que se debe.
Si se desea lograr algún grado de justicia intergeneracional, es necesario que los
beneficios por la explotación de hidrocarburos crezcan a una tasa igual o superior a la
tasa de crecimiento de la población, ello implica que la apertura de nuevos mercados a
mejores precios no debería ser un ejercicio de “una sola vez”.
Permitir que los recursos del gas natural financien actividades productivas podría tener un
impacto positivo sobre la economía en el corto plazo, sin embargo, existe el riesgo de
que, una vez acabada la bonanza del sector, todas las actividades que se crearon a partir
de estos recursos, también presenten números negativos. Por ello, no es recomendable
que los recursos del gas natural financien actividades productivas que no sean
sostenibles.
64
Utilizando la Encuesta Continua de Hogares 2003-2004 elaborada por el Instituto
Nacional de Estadística, fue posible determinar que la cantidad de dinero necesaria para
que cada boliviano alcance los US$/día 2.00, es US$ 12,820 millones, durante el período
2008-2012. El sector hidrocarburos puede aportar con el 28% de estos recursos bajo un
escenario pesimista y, con el 61% en un escenario optimista. En este sentido, cualquier
política de uso de estos recursos debería lograr una reducción de la pobreza significativa
para los próximos años, dado que el sector hidrocarburos así lo permite.
Actualmente, con la aprobación del Proyecto de Constitución Política del Estado, se abre
una “venta de posibilidades” para discutir nuevamente la redistribución de los ingresos
del sector hidrocarburos. En este sentido, de aprobarse este proyecto, la discusión sobre la
coparticipación de estos ingresos queda sujeta a la aprobación de una nueva Ley que
defina el destino de estos recursos.
Por último, si la tenencia de recursos naturales implica menores tasas de crecimiento,
políticas rentistas agresivas, conflictos sociales elevados, polarización económica y
procesos no democráticos, entonces disminuir la tasa de extracción del gas natural no
parece una mala idea.
65
9. Bibliografía
Akizawa, H., Gardner, E. & Ueda, K. (2004). “Are Developing Countries Better Off
Spending Their Oil Wealth Upfront?”. IMF Working Paper, WP/04/141.
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Bolivia alter Nationalization”, Journal of Energy and Development, Vol. XXXI No. 2,
Spring 2006, ICEED.
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