El principio de protección de la confianza legítima
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El principio de protección de la confianza legítima ¿Intento de inclusión en el Ordenamiento peruano? EL PRINCIPIO DE PROTECCIÓN DE LA CONFIANZA LEGÍTIMA ¿INTENTO DE INCLUSIÓN EN EL ORDENAMIENTO PERUANO? Alejandro Arrieta Pongo* I. INTRODUCCIÓN El valor de los principios generales del Derecho, que a su vez puede predicarse a favor del principio de protección de la confianza legítima, radica justamente en su calidad de ser, valga la redundancia, “principios”. El Derecho no es únicamente la ley pues ésta constituye sólo su manifestación positiva; la ley, es más bien expresión de valores que subyacen a todo ordenamiento jurídico, valores a los que solemos identificar con el nombre de principios generales del Derecho1. Precisamente, por lo anterior, se entiende que cuando se habla de “principios” se hace referencia a fundamentos, valores jurídicos primarios que se encuentran en la base de cualquier Ordenamiento jurídico a manera de cimientos; dotando a éste de coherencia, sentido y vida 2. De esta característica deriva su vocación de “generales”, pues ellos no se circunscriben a un precepto concreto sino que alimentan toda institución jurídica, inspirándolas en mayor medida unos y menor otros3. Así entendidos, cobra sentido que de ellos se prediquen tres funciones trascendentales a la hora de comprender sus alcances, a saber: informadora, en cuanto inspiran al legislador y sirven de fundamento del ordenamiento jurídico; normativa o integradora, al actuar como fuente supletoria ante el vacío o la laguna legal o de la costumbre; e interpretativa, al operar como criterio orientador del juez o intérprete4. La importancia de los principios, tal como se viene afirmando, les viene dada por su propia naturaleza, sus funciones y, en gran medida, por su vocación de permanencia, que los hace no caducables frente a los cambios legislativos y los ubica, incluso, por encima de los sistemas jurídicos nacionales. Dicho todo lo anterior conviene ahora preguntarnos dónde encontramos a aquellos principios tan valiosos. En respuesta a esta interrogante GARCÍA DE ENTERRÍA afirma que “(…) Los principios generales del Derecho, (…), son un fruto de la propia vida jurídica y tienen, por tanto, dos formas capitales de manifestación; la práctica aplicativa del Derecho y especialmente la jurisprudencia, que es la práctica dotada de una mayor auctoritas y a la vez con más capacidad conformadora de la aplicación futura, y la doctrina, o la ciencia jurídica, en la medida en que * Estudiante de undécimo ciclo de la facultad de Derecho de la Universidad de Piura. El autor agradece al Doctor Víctor Baca Oneto por haber autorizado la publicación del presente trabajo, así como por su apoyo indispensable para la elaboración del mismo. 1 Bien se ha dicho que “(…) Los principios generales del Derecho expresan los valores materiales básicos de un ordenamiento jurídico, aquellos sobre los cuales se constituye como tal, las convicciones éticojurídicas fundamentales de una comunidad”. GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo y FERNÁNDEZ, TomásRamón, Curso de Derecho Administrativo, I., Civitas, Navarra, 2006, p. 85. 2 En este sentido CASTILLO BLANCO, Federico A., La protección de la confianza en el Derecho Administrativo, Marcial Pons, Madrid, 1998, p. 38. 3 GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo y FERNÁNDEZ, Tomás-Ramón, Curso…, pp. 85-86. 4 CASTILLO BLANCO, Federico A., La protección…, pp. 38-39. 88 Alejandro Arrieta Pongo ésta cumple con su función propia, que no es la de una mera esquematización convencional del Derecho con fines expositivos o didácticos, sino iluminar el sistema institucional del ordenamiento, explicar sus conexiones propias y permitir con todo ello un funcionamiento más afinado del mismo”5. De este modo, GARCÍA DE ENTERRÍA pone de manifiesto dos fuentes tradicionales del Derecho a las cuales se puede acudir para poder acceder al conocimiento de los referidos principios. Por un lado destaca el arte de la prudencia en la determinación de lo justo, la jurisprudencia. Sin duda que, al menos en teoría, la práctica de los jueces esta dotada de la mayor auctoritas¸ no en vano existe el principio iura novit curia6. Por el otro, la ciencia jurídica de quienes conocen el ars iuris, o arte del derecho, se propone como el segundo modo de conocer a aquellos principios. Es justamente el “valor” de los principios generales del Derecho el que inspira la necesidad de estudiar un principio desarrollado en el derecho comparado de manera rigurosa; además de la proximidad de ordenamientos, como sucede con el español, y los diversos elementos del Derecho peruano que hacen pensar, al menos intuir por su apariencia, que no es un principio totalmente ajeno a nuestro sistema jurídico. En base a las consideraciones vertidas solo resta precisar que este trabajo ésta dirigido a analizar la doctrina y jurisprudencia comparada a fin de lograr una comprensión cabal de la importancia del principio de confianza. Todo esto con el objetivo de, llegado el momento, analizar el ordenamiento peruano y explorar las posibilidades de su inclusión, o no. A esta misión están consagradas las líneas siguientes. II. EL PRINCIPIO DE PROTECCIÓN DE LA CONFIANZA LEGÍTIMA 2.1. Sobre sus Orígenes 2.1.1. La jurisprudencia alemana y el Tribunal de Luxemburgo Explica GARCÍA MACHO que el principio protector de la confianza legítima tiene su origen en el derecho alemán, con exactitud en el derecho administrativo alemán, cuando litigantes alemanes lo aducen ante el Tribunal de Justicia7, el cual, junto con la doctrina, lo incorporan al Derecho comunitario dentro del grupo de principios de la seguridad jurídica 8. Pero la irradiación del reconocimiento de este principio no se va a detener pues, luego de ser desarrollado por el Tribunal de Justicia de las Comunidades (o Tribunal de Luxemburgo)9, se va proyectar a varios países europeos, dentro de éstos con especial relevancia a España10. El Tribunal de Luxemburgo ha reconocido al principio de protección de la confianza legítima como un principio general del Derecho que forma parte del derecho comunitario. De este modo se ha abierto una nueva vía de atribución de responsabilidad frente a los países miembros de la comunidad cuando mediante actos administrativos o legislativos que, aún siendo válidos y 5 GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo y FERNÁNDEZ, Tomás-Ramón, Curso…, p. 89. DOMINGO, Rafael y RODRÍGUEZ-ANTOLÍN, Beatriz, Reglas jurídicas y aforismos, Aranzadi, Pamplona, 2001, pp. 72-73. 7 GARCÍA MACHO, Ricardo, “Contenido y límites del principio de la confianza legítima: estudio sistemático en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia”, REDA 56, 1987, pp. 561-562. 8 GARCÍA MACHO, Ricardo, “Contenido…, p. 570. 9 Sobre el origen alemán de principio, CASTILLO BLANCO comenta la Sentencia de 1 de febrero de 1990 (Ar. 1258) del Tribunal Supremo, en CASTILLO BLANCO, Federico A., La protección…, pp.290-291. 10 GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo y FERNÁNDEZ, Tomás-Ramón, Curso…, p. 96. 6 89 El principio de protección de la confianza legítima ¿Intento de inclusión en el Ordenamiento peruano? legítimos, importan una violación al principio de seguridad jurídica o de confianza legítima que los ciudadanos depositan en la estabilidad del Ordenamiento jurídico comunitario11. Esta inclusión dentro del ordenamiento comunitario importa grandes consecuencias debido a que, en virtud de los principios de primacía12 y efecto directo13 del derecho comunitario, el principio de confianza vendría a ser de aplicación a todos los estados miembros de la comunidad, al menos en su ámbito de competencia; y, por ende, involucraría el sometimiento de todas las instancias nacionales, incluidas la legislativa y la Administración Pública14, a las normas comunitarias y la obligación de responder pecuniariamente en casos de incumplimiento15. 2.1.2. El Ordenamiento español En el Ordenamiento español la base normativa, que ha permitido plantear la responsabilidad patrimonial del Estado, ha sido el principio de seguridad jurídica reconocido en el artículo 9.3 de la Constitución española y, a partir de éste, la jurisprudencia ha justificado la plena vigencia del principio de protección de la confianza legítima en el Derecho español16. Tal como se ha expresado en el apartado anterior, es en la jurisprudencia alemana donde se reconoce la vigencia de este principio, para luego pasar al Tribunal de Luxemburgo, y de ahí a los países miembros de la comunidad17. España es pues uno de los países que, influenciado por esta corriente, acoge el principio y lo desarrolla doctrinariamente a partir del año 198718. Ya han pasado más de dos décadas de serias, rigurosas y reconocidas elaboraciones jurisprudenciales y doctrinales, incluso de reconocimientos legales, razones que, junto con la de proximidad de este Ordenamiento jurídico al peruano, justifican que en el presente trabajo se le dedique especial atención. 2.2. Conceptualización y fundamentos 2.2.1. Concepto y notas características 2.2.1.1. Concepto La consagración del principio de confianza legítima es una de las tendencias del Derecho Público que, en uno de sus aspectos principales, exige “el mantenimiento de las situaciones 11 ALONSO GARCÍA, María Consuelo, La responsabilidad patrimonial del Estado-Legislador, Marcial Pons, Madrid, 1999, p. 109. 12 De acuerdo al principio de primacía, los tratados y el Derecho comunitario priman sobre el Derecho de los estados miembros de la Comunidad Europea. Así se puso de manifiesto en la célebre sentencia Costa/ENELl (1964). PEREIRA MENAUT, Antonio-Carlos, CANCELA OUTEDA, Celso, BRONFMAN VARGAS, Alan, HAKANSSON NIETO, Carlos, “La Constitución Europea”, Publicaciones de la Cátedra Jean Monnet, Universidad de Santiago de Compostela, A Coruña, 2000, p. 325. 13 El Derecho Comunitario y sus tratados no sólo se aplican de manera directa sino que además, éstos, se aplican directamente en los países parte de la Comunidad. Principio consagrado en la Sentencia Van Gend & Loos (1962). Ibídem, p. 325. 14 SANZ Rubiales, Íñigo, “Confianza Legítima y poder legislativo”, RDUdeP 2, 2001, pp. 99-100. 15 ALONSO GARCÍA, María Consuelo, La responsabilidad…, p. 42. 16 Ibídem, p. 111. 17 MARÍN RIAÑO, Fernando, “La recepción del principio de confianza legítima en la Jurisprudencia del Tribunal Supremo”, La Ley, 1989-II, p. 605. 18 Salvo omisión nuestra el primer trabajo que se conoce respecto del principio de la confianza legítima, en España, es el elaborado por GARCÍA MACHO. GARCÍA MACHO, Ricardo, “Contenido y límites…, pp. 557-571. BACA ONETO sostiene igual creencia. BACA ONETO, Víctor Sebastián, La invalidez de los contratos públicos, Civitas, Navarra, 2006, p. 336. 90 Alejandro Arrieta Pongo legales anteriores, o al menos un cambio pausado y no abrupto, con un régimen transitorio adecuado”19. En otras palabras, mediante este principio se busca proteger la confianza que los particulares pueden haber depositado en la estabilidad de determinada normativa (aplicación del principio frente al Estado Legislador), o en la permanencia de determinado acto administrativo (aplicación administrativa). Con referencia a las dos aplicaciones del principio de protección de la confianza, ambas vertientes serán estudiadas más adelante, por ahora se analizará las notas que han caracterizado al principio de protección de la confianza que, además de servir para identificarlo, actúan a manera de filtros al no permitir que cualquier tipo de situación intente ser protegida por este principio. 2.2.1.2. Notas características a) El carácter subjetivo del principio La aplicación del principio de confianza legítima viene condicionada, en primer lugar, por su vinculación con el principio de seguridad jurídica. Teniendo en cuenta que aquél se ubica dentro de la vertiente subjetiva de éste, su aplicación no puede ser sino en función a sujetos determinados20. Lo que se protege es la confianza defraudada en los sujetos afectados21, solo en aquellos que proyectaron sus conductas en función de la certeza de la estabilidad de determinado marco normativo y/o actuación administrativa y que, producto de esa defraudación, han sufrido perjuicios patrimoniales. De modo que la protección de la confianza se debe realizar teniendo en cuenta la situación subjetiva concreta, esto es, caso por caso22. El presente apartado pone de manifiesto un tema del que lamentablemente no nos ocuparemos con rigurosidad al no ser el fin del presente trabajo, por lo que solo nos limitaremos a señalar unas breves anotaciones; nos referimos al hecho de determinar en qué medida el principio bajo análisis puede ser empleado como parámetro de constitucionalidad. Al respecto, el carácter subjetivo de la confianza juega en contra del papel de ésta como parámetro de constitucionalidad de las leyes. Por ello, somos de la postura que solo cuando la ruptura de la confianza legítima afectara a la generalidad de sujetos, se podría pensar en la procedencia de la confianza legítima como justificación para declarar la inconstitucionalidad de una norma23, mediante el control “concentrado”. De no ser aquél el caso, entonces la protección de la confianza solo se realizará en relación a sujetos determinados24/25. De lo contrario la declaración de inconstitucionalidad de una norma por solo afectar a un sujeto, y no a la generalidad de particulares, aparece como 19 GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo y FERNÁNDEZ, Tomás-Ramón, Curso …, p. 96. BACA ONETO, Víctor Sebastián, “El carácter necesariamente originario de la invalidez del acto administrativo: Exposición y crítica de la noción de invalidez sobrevenida”, RDUdeP 6, 2005, p. 46. 21 Efectivamente, lo que se protege es la confianza y no un derecho adquirido porque el particular es conciente que no ha adquirido aún un derecho. Si el particular ya gozará de un derecho adquirido le correspondería alegar el principio de los derechos adquiridos y no el de confianza legítima. GARCÍA MACHO, Ricardo, “Contenido…, p. 560. 22 SANZ RUBIALES, Íñigo, “Confianza Legítima…, pp. 95 y 114. 23 Ídem. 24 BACA ONETO, Víctor Sebastián, “El carácter…, p. 46. 25 A nivel jurisprudencial se puede consultar al respecto las Sentencias del 5 de marzo de 1993 (Ar. 1623), y del 27 de junio de 1994 (Ar. 4981). 20 91 El principio de protección de la confianza legítima ¿Intento de inclusión en el Ordenamiento peruano? desproporcionada para el control de constitucionalidad26; no obstante no se descarta de plano la posibilidad de utilizar al referido principio respecto del control “difuso” de la constitucionalidad de las normas. Otro de los motivos que se ha puesto de manifiesto a favor de no considerar a la vulneración de la confianza legítima como razón suficiente para declarar la inconstitucionalidad de la norma, es que con esto se podría estar tendiendo a la “petrificación del ordenamiento jurídico”27. Se sostiene que el legislativo es un poder que detenta la nota de soberanía por delegación y desde este punto de vista es el facultado para dictar leyes sin más limitaciones que las impuestas por la Constitución28 (principio democrático29). De modo que el papel limitador de la confianza legítima se vería restringido por la nota de legitimidad connatural al Parlamento3031. b) La generación de la confianza Presupuesto necesario para que se produzca la ruptura de la confianza es, como resulta obvio, que ésta se genere. Por ello se requerirá de una determinada acción por parte de los poderes públicos destinada, aún de modo implícito, a crear en los particulares una esperanza fundada en que determinada situación jurídica se mantendrá en el tiempo32. La responsabilidad tanto de la administración como del legislador, por la ruptura de la confianza, viene atribuida porque ambos han llevado a cabo una serie de actuaciones que tendieron a generarla en los miembros de la comunidad política33. SANZ RUBIALES ha explicado con acierto que el comportamiento generador de confianza por parte del Estado “consta, al menos, de dos fases: una primera, generadora de la confianza en los particulares: una regulación legal, una actuación administrativa (fomento, planes), incluso una decisión judicial; y una segunda, que se lleva a cabo, en este caso, mediante una actuación legislativa [o administrativa], que quiebra la confianza alentada previamente por el Estado”34. 26 SANZ RUBIALES, Íñigo, “Confianza Legítima…, p. 114. ALONSO ha señalado que la solución a la pugna entre la estabilidad normativa y la dinámica legislativa podría venir por la adopción de la indemnización como mecanismo que vendría a reparar el perjuicio sufrido en violación del principio de seguridad jurídica. ALONSO GARCÍA, María Consuelo, La Responsabilidad…, p.111. Acorde con ésta solución BACA ONETO ha expresado que “no puede consagrarse la petrificación del ordenamiento, y ello implica, (…), que la vulneración del principio de confianza no genera la inconstitucionalidad de la ley, sino únicamente el nacimiento de una obligación de indemnizar,(…)”. BACA ONETO, Víctor Sebastián, “El carácter…, p. 46. En el mismo sentido GARCÍA LUENGO hace ver la necesidad de asegurarle al legislador un ámbito de configuración propio que le permita concretar las políticas por las cuales se le ha otorgado la representación. GARCÍA LUENGO, J., “¿Retroactividad normativa o protección de confianza? A propósito de la sentencia del Tribunal Constitucional de 31 de octubre de 1996”, en El Derecho Administrativo en el umbral del siglo XX., Homenaje al Profesor Dr. Ramón Martín Mateo, Tirant lo Blanch, Valencia 2000, t. II, p. 2515. 28 SANZ RUBIALES, Íñigo, “Confianza Legítima…, p. 103. 29 GARCÍA LUENGO, J., “¿Retroactividad…, p.2519. 30 SANZ RUBIALES, Íñigo, “Confianza Legítima…, 2001, p. 103. Este autor llega a insinuar que los problemas que plante la aplicación de la principio de confianza con respecto a la producción legislativa se presentan en cierta medida porque se trata de un principio nacido en el ámbito de la actuación administrativa llegando a colisionar con la cláusula de Estado democrático. (pp. 102-103). Asimismo, al ser la Administración Pública un poder fuertemente limitado, mucho más que el poder legislativo, de modo que al momento de analizar los alcances del principio de confianza en relación con el poder legislativo se debe tener en cuenta esta menor limitación. (pp. 94-95). 31 GARCÍA MACHO, Ricardo, “Contenido…, p.571. 32 ALONSO GARCÍA, María Consuelo, La responsabilidad…, p. 110. 33 SANZ RUBIALES, Íñigo, “Confianza Legítima…, p. 118. 34 Ibídem, p. 119. 27 92 Alejandro Arrieta Pongo Consecuencia de todo lo anterior, no procederá la responsabilidad de la Administración o el legislador, cuando éstos no proporcionaron a la víctima las seguridades concretas en orden al mantenimiento de la situación jurídica por ellos creada35. c) Nota de Legitimidad También se debe tener en cuenta que no se trata de la confianza en general sino que este sustantivo viene matizado por el adjetivo legítima. De modo que no se busca amparar aquella confianza que no sea conforme con el Ordenamiento jurídico36. La confianza no es pasible de ser amparada cuando no encuentra cobertura jurídica que justifique la protección que se solicita37. d) Afectación a la «previsibilidad» de la actuación estatal Lo que se pretende con la aplicación de este principio es que no se produzcan cambios bruscos en el ordenamiento jurídico; “dicha afectación [modificación normativa] afecta a expectativas basadas en la previsibilidad del ordenamiento, exigida por el principio de seguridad jurídica” 38. En este sentido, se sancionan las variaciones normativas que no son razonablemente previsibles o no tienen un periodo transitorio que atenúe el cambio y que, por tanto, importan un cambio brusco39/40. Debe agregarse que la irresistibilidad de la medida se toma en cuenta teniendo presente que la víctima pese a haber actuado de manera diligente, no ha podido prever la acción pública41 o legislativa. De modo que no se protegerá la negligencia de quienes se dicen afectados. El Derecho no protege a los negligentes, reza un conocido aforismo jurídico. e) Nacimiento de la obligación de resarcir los daños causados 35 ALONSO GARCÍA, María Consuelo, La responsabilidad…, p. 111. Dice GARCÍA MACHO que “solamente se considera infringida la confianza legítima cuando la medida normativa tomada es legal, pero hasta tal punto desestabilizadora que rompe los límites razonables en las relaciones entre la Administración y los administrados”. GARCÍA MACHO, Ricardo, “Contenido…, p. 571. 37 Como ejemplo de una situación donde no se puede justificar la protección de la confianza, GARCÍA MACHO cita un caso en el cual la normativa era provisional, donde el interesado debió actuar de manera diligente, prevenido de la transitoriedad de la medida y contando con la nueva regulación. GARCÍA MACHO, Ricardo, “Contenido…, p. 561. El mismo autor explica que para el Derecho alemán, un caso donde la confianza se presenta como digan de protección, es aquel donde el particular ha realizado gastos o inversiones que no pueden ser restituidos, o bien lo pueden ser con graves perjuicios para su patrimonio. Para este autor “cuando el acto administrativo irregular garantiza al particular una prestación en dinero (subvenciones, ayudas), o en especie divisible, no es posible la revocación del acto si el beneficiario ha confiando en la estabilidad y durabilidad del acto (confianza legítima), siempre que esta confianza se considere digna de protección después de la ponderación de intereses en juego, o sea el interés individual y el general”. Ibídem, p. 562. 38 BACA ONETO, Víctor Sebastián, “El carácter…, p. 45-46. 39 GARCÍA MACHO refiriéndose a las dos aplicaciones del principio de confianza ha expresado que “La violación de la confianza aparece como reacción del juez a una utilización abusiva de la norma jurídica o acto administrativo, que sorprende la confianza de las personas destinatarias de la norma, que no esperaban tal reacción normativa, al menos sin unas ciertas medidas transitorias que paliasen esos efectos tan bruscos”. GARCÍA MACHO, Ricardo, “Contenido…, pp. 560 y 571. 40 Conforme a esta exigencia, en Derecho comunitario el plazo otorgado por las Directivas comunitarias a los Estados miembros para su desarrollo suele ser razonablemente amplio para dar lugar a que los particulares (en especial, los operadores económicos) puedan adecuar su estructura y funcionamiento a la futura legislación, cuyo contenido conocen de antemanoSANZ RUBIALES, Íñigo, “Confianza Legítima…, p. 100. 41 ALONSO GARCÍA, María Consuelo, La responsabilidad…, p. 110. 36 93 El principio de protección de la confianza legítima ¿Intento de inclusión en el Ordenamiento peruano? El conocimiento del Derecho y el actuar coherente de los poderes públicos conduce al particular a proyectar su conducta sobre la base de la confianza que en él ha generado la ordenación vigente. En base a esta confianza el particular realiza una serie de actos concretos. Cuando la variación imprevisible de la norma rompe con la confianza previamente generada en el administrado y le causa daños, entonces se genera el nacimiento de una obligación a indemnizar por parte del agresor42. Así las cosas, una vez producido el perjuicio quien lo alega tiene que acreditarlo de manera suficiente para que, una vez efectuada la individualización del daño43, recién pueda proceder la indemnización44. En España el otorgamiento de la indemnización respectiva, ordenada por el Tribunal Constitucional español, se ha verificado cuando la existencia de políticas de fomento llevó a operadores económicos a realizar una serie de inversiones que se vieron frustradas por un imprevisible cambio legislativo45/46. f) Exigencia de una conducta concreta del particular Muy ligado al apartado anterior se encuentra la exigencia de una conducta efectiva por parte del particular para que pueda nacer en éste el derecho a recibir una indemnización por los daños que la defraudación de su confianza le pudo ocasionar. En efecto, el daño causado va a medirse en función de su actuación concreta amparada en la norma que abrigaba aquella conducta47. Precisamente, el carácter subjetivo del principio exige que quien se dice afectado lo demuestre, lo acredite, para poder ser indemnizado. g) Ausencia del deber jurídico de soportar el perjuicio Por otro lado, se requiere que quien alega sufrir perjuicios por el cambio normativo, y por ello solicita la reparación del mismo, posea intereses patrimoniales legítimos y no se encuentre en el deber jurídico de soportarlos4849. De modo que la ley que rompe con la confianza no llegaría a ser necesariamente inconstitucional sino antijurídica50, por ocasionar sacrificios patrimoniales sin ninguna justificación a un sujeto concreto. También se ha planteado, a nivel de doctrina, que frente a las críticas que trae consigo entender a la antijuridicidad como ausencia de obligación de soportar los daños, puede sostenerse que la 42 43 44 45 46 47 48 49 50 BACA ONETO, Víctor Sebastián, “El carácter…, p. 46. Sentencia del Tribunal Supremo del 16 de septiembre de 1997 (Az. 6411), en el FJ 3. ALONSO GARCÍA, María Consuelo, La responsabilidad…, p. 21-22. SANZ RUBIALES, Íñigo, “Confianza Legítima…, p. 113. A pesar de la existencia de plazos para la transposición de las directivas no han sido ajenas al Derecho comunitario las situaciones donde un Estado miembro ha incumplido con los plazos para que entre vigencia una Directiva. Ante esta situación, el Tribunal de Luxemburgo resolvió ordenando la aplicación inmediata o retroactividad de la Directiva cuya aplicación debió preverse. Habida cuenta que este caso evidencia la frustración de la confianza legítima, el mismo Tribunal declaro que procede, a favor de los perjudicados, el derecho a recibir una indemnización por los daños sufridos a cargo del Estado responsable de aquella aplicación tardía. Ibídem, p. 102. BACA ONETO, Víctor Sebastián, “El carácter.., p. 46. La ausencia del deber jurídico de soportar los daños ha sido resaltada por ALONSO al analizar la Sentencia de 19 de diciembre de 1989 (Az. 9867). ALONSO GARCÍA, María Consuelo, La responsabilidad…, p. 21. Al respecto, puede verse la Sentencia del Tribunal Supremo de 16 de septiembre de 1997 (Az.6411), F.J.3°. ALONSO GARCÍA, María Consuelo, La responsabilidad…, p. 120-125. 94 Alejandro Arrieta Pongo antijuridicidad consiste en la imposición de un sacrificio especial, que se completa por el principio de confianza51. No siendo el objeto de este trabajo el manifestarse sobre la adecuada conceptualización del contenido de la antijuridicidad, nos limitaremos a señalar que, a efectos de lo que nos interesa, debe destacarse que para que se produzca la ruptura de la confianza, y se genere la obligación de indemnizar los daños, quien los padece debe encontrarse en la situación legítima de poder reclamar por ellos. h) La protección no es respecto de de «meras» expectativas Basándose en la exigencia de una actuación concreta por parte de quien alega haber sufrido daños a causa de la ruptura de la confianza se suele distinguir entre expectativas legítimas y meras expectativas52. Aquéllas exigen “un hecho adquisitivo, ya realizado en parte”, esto es, una conducta real del particular, un movimiento de riqueza efectivo realizado en base a la confianza generada por la actuación estatal53. Las segundas solo vendrían a configurarse como “esperanza de la adquisición futura de un derecho”54. Las meras expectativas se identifican con la simple especulación o expectativa55; este sería el caso de los particulares que se presentan a un concurso público. Siendo que, solo las expectativas legítimas son protegidas por el principio de confianza56. Así, quien se dice afectado y reclama la reparación de los daños que ha sufrido, debe acreditar la conducta objetiva de la Administración57, o del legislador, que fue lo suficientemente idónea para producir la confianza legítima que se alega lesionada. 2.2.2. Fundamentación 2.2.2.1. Desde el principio de Buena Fe Antes del reconocimiento del principio de confianza en el Derecho español, la protección de las situaciones jurídicas que este principio acoge, era realizada mediante la aplicación del principio general de la buena fe58/59. Y aún cuando ya mediaba el reconocimiento explícito de aquél en el derecho español, el uso del mismo se entendía incluido dentro del principio de buena fe60; sin 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 SANZ RUBIALES, Íñigo, “Confianza Legítima…, pp. 118-119. Ibídem, p. 111. Con acierto MARÍN RIAÑO ha precisado que para dispensar la protección de la confianza no bastará una simple convicción psicológica sino que la confianza debe basarse en signos externos suficientemente concluyentes de la Administración que permitan confiar en la legalidad y, consecuencia de ésta, estabilidad de la actuación administrativa. MARÍN RIAÑO, Fernando, “La recepción…, p. 606. Al respecto, puede verse la la STS de 5 de diciembre de 1995 (Ar. 9061) en el FD 3°. ALONSO GARCÍA, María Consuelo, La responsabilidad…, p. 110. STC de 5 de diciembre de 1995 (Ar. 9061) FD 3°. Explica BACA ONETO la necesidad que la confianza “esté basada en una conducta de la Administración objetivamente capaz de producirla (pues no basta una simple convicción subjetiva)”. BACA ONETO, Víctor Sebastián, La invalidez…, pp. 336-337. GONZÁLEZ PÉREZ, Jesús, El principio general de la buena fe en el Derecho Administrativo, Civitas, Madrid, 1999, p. 51. GARCÍA LUENGO, Javier, El principio de protección de la confianza en el Derecho Administrativo, Civitas, Madrid, 2002, pp.109-110. Como ejemplo de la aplicación de la buena fe para fundamentar la protección de la confianza legítima, se puede considerar la sentencia de 28 de febrero de 1989 (Sala 3.a Secc. 3.a) (Az. 1458), una de las primeras sentencias que ya incorporan el principio de protección de la confianza, donde se concluyó que se quebrantaba la buena fe del administrado al negarle la continuación de la subvención para el centro de estudios que venía percibiendo. En el caso resuelto un propietario de un centro de enseñanza de formación profesional fue subvencionado durante el período de 1982-1983 por entender la 95 El principio de protección de la confianza legítima ¿Intento de inclusión en el Ordenamiento peruano? embargo, después, a través del desarrollo jurisprudencial, pasó a adquirir sustantividad propia a través de numerosas sentencias, para finalmente ser recogido legislativamente.61 Ha sido GONZÁLEZ PÉREZ quien, en su obra dedicada al estudio de la buena fe en el Derecho administrativo, ha precisado que “la buena fe incorpora el valor ético de la confianza”. Continúa el autor “Esta confianza es la que cabe esperar de las personas con que nos relacionamos y que en el ámbito de las relaciones jurídico-administrativas corresponde a la actuación que cabe esperar de una Administración respecto de otra o respecto del administrado, o del administrado de la Administración”62. Después de dejar sentado que una de las grandes contribuciones del principio general de la buena fe a las relaciones jurídicas, incluidas las jurídico-administrativas aún con las especialidades de la materia, es la incorporación del valor ético de la confianza, conviene realizar una pregunta capital ¿el principio de la buena fe difiere realmente del principio de protección de la confianza? ¿El fundamento de la protección de la confianza le viene dado por el principio de la buena fe o por el principio de seguridad jurídica? Por su parte, BACA ONETO califica a la discusión suscitada por estas interrogantes como “estéril” pues “incluso quienes creen que el principio de confianza es una manifestación del principio de seguridad jurídica y no de la buena fe reconocen la identificación entre el primero y este último, que además ha servido como punto de partida de la dogmática sobre la protección de la confianza en todos los sistemas de Derecho comparado63”. GONZÁLES PÉREZ, no comprendiendo la diferencia de porqué el principio de protección de la confianza se debe aplicar a situaciones distintas a las que se debe aplicar el principio de buena fe, concluye de modo bastante práctico en que “siempre podrá la jurisprudencia utilizar uno u otro para extender debidamente la protección de la confianza legítima, de modo que no se quede inmune ningún ámbito de las relaciones. Al fin y al cabo es lo que hizo nuestra jurisprudencia [la española] antes de la recepción formal del principio de protección de la confianza legítima”64. Compartimos estas posturas por lo que, llegado el momento de analizar el caso peruano, no nos detendremos en realizar diferenciaciones de los alcances y efectos entre el principio de confianza y el de la buena fe. 2.2.2.2. A partir del principio de Seguridad Jurídica 61 62 63 64 Administración que cumplía los requisitos que establecía la normativa vigente. Durante el primer periodo 1983-1984, se abonó parte de la subvención, sin embargo, el 13 de enero de 1984, la Dirección General del Patronato de Formación Profesional, mediante acuerdo, denegó al Colegio la subvención para el curso 1983-1984 y exigió el pago de lo indebidamente percibido. Ante esta situación el Tribunal Supremo Español resolvió considerando que si bien la actuación administrativa no permite al particular obtener la subvención a futuro, si le permite percibirla para el período 1983-1984. Ello porque al haber otorgado la Administración una subvención durante el período 1982-1983, y parte de la misma correspondiente al período 1983-1984, tales actuaciones fueron actos lo suficientemente concluyentes para, conforme a la buena fe y al uso, generar confianza en el particular que se le entregaría la subvención correspondiente al período 1983-1984. Esta fuerte corriente jurisprudencial desembocará en la consagración legislativa del principio, que se incorporará al nuevo artículo 3 introducido en la LPC por la LEY 4/1999: <<las Administraciones públicas… igualmente deberán respetar los principios de buena fe y de confianza legítima>>”. GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo y FERNÁNDEZ, Tomás-Ramón, Curso …,, p. 96. GONZÁLEZ PÉREZ, Jesús, El principio general…, p. 53. Sirva como fundamento de las afirmaciones de este autor todo el elenco de obras citadas en su obra. BACA ONETO, Víctor Sebastián, La invalidez…, p. 335. GONZÁLEZ PÉREZ, Jesús, El principio general…, p. 54-55. 96 Alejandro Arrieta Pongo Es común en la jurisprudencia española, y en su doctrina, manifestar que la protección de la confianza legítima encuentra su fundamento en el principio de seguridad jurídica65, doctrina nacional también es conforme con esta precisión66. Esta derivación jurisprudencial reviste especial importancia porque implica dotar de rango constitucional al principio de protección de la confianza, esto debido a que el principio de seguridad jurídica se encuentra recogido en el artículo 9.3 de la Constitución Española, de modo que el rango constitucional de éste, como es lógico, también se predicará de su derivado, el principio de confianza67. Cuando se menciona que el principio bajo estudio encuentra su fundamento en el de seguridad jurídica es importante precisar que tal basamento se refiere al ámbito subjetivo de este principio, y esto sucede porque tradicionalmente se suele advertir que el principio de seguridad jurídica tiene dos vertientes, una objetiva que viene a ser la seguridad jurídica estrictu sensu y una vertiente subjetiva. La vertiente objetiva es externa -más no extraña o indiferente- al sujeto pues es la exigencia de regularidad y coherencia en la estructura y actuación de los poderes públicos. Este aspecto de la seguridad jurídica permite a los particulares adquirir certeza del Derecho, confianza en aquella actuación regular68 y organizar su conducta presente y programar su actuación (jurídica, económica, etc.) futura bajo pautas razonables de previsibilidad69, lo cual viene a constituir la vertiente subjetiva del principio. 2.2.3. Ámbito de aplicación 2.2.3.1. Frente a la actuación administrativa La primera manifestación del principio de protección de la confianza se originó en tierras germanas, y fue frente a la actuación administrativa70, específicamente, con relación a la revocación de actos administrativos irregulares71. Hasta antes de la formulación del principio de confianza, para la Administración Pública la revocación de actos administrativos no presentaba ningún inconveniente, sino que sólo bastaba la invocación del principio de legalidad para revocar, sin más, el acto administrativo irregular 72. Sin embargo, tal como lo ha precisado GARCÍA MACHO, a partir de la sentencia dictada por Tribunal Contencioso-Administrativo de Berlín, del 14 de noviembre de 1956, confirmada por el Tribunal Federal Contencioso-Administrativo (BVerwGE 9, 251 y ss), que se evidenció la insuficiencia de la doctrina tradicional de la revocación del acto administrativo irregular basada en el principio de legalidad73. 65 En esta postura encontramos a GARCÍA MACHO. GARCÍA MACHO, Ricardo, “Contenido y límites…, p. 562 y 570. La misma posición es sostenida por GARCÍA DE ENTERRÍA y FERNÁNDEZ, en GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo y FERNÁNDEZ, Tomás-Ramón, Curso…, p. 96. También SANZ RUBIALES, Íñigo, “Confianza Legítima…, pp. 95-96. Así también GARCÍA LUENGO, J., “¿Retroactividad…, p. 2515. 66 Así BACA ONETO, Víctor Sebastián, “El carácter…, p. 46. 67 Sanz Rubiales, Íñigo, “Confianza Legítima…, pp. 95-96. 68 PÉREZ LUÑO, Antonio-Enrique, La seguridad Jurídica, Ariel, Barcelona, 1994, pp. 29-30 69 SANZ RUBIALES, Íñigo, “Confianza Legítima…, p. 96. 70 GARCÍA MACHO, Ricardo, “Contenido y límites…, pp.562 y 570. SANZ RUBIALES, Íñigo, “Confianza Legítima…, p. 94. 71 Ibídem, p. 561. 72 Ibídem, p. 561-562. 73 Ibídem, p. 562-563. 97 El principio de protección de la confianza legítima ¿Intento de inclusión en el Ordenamiento peruano? La insuficiencia mencionada se manifiesta porque la revocación de actos administrativos irregulares afecta las expectativas favorables del administrado74, vulnerando su confianza, también digna de protección. Si bien el principio de legalidad es un principio indispensable en el Estado de Derecho, también es cierto que la seguridad jurídica tiene la misma importancia, y ésta, a su vez, alberga al principio de confianza75. Por ello, al existir un conflicto entre ambos principios, lo que va a corresponder es la ponderación para determinar qué interés es digno de protección. Cuando los administrados confían de manera legítima en la estabilidad o durabilidad de una situación jurídica, y en base a dicha confianza efectúan gastos o inversiones, dicha confianza no puede ser defraudada por la Administración y por ello, previa ponderación individualizada de cada situación jurídica, debe proceder, si así se determinase, la protección de la confianza legítima. 2.2.3.2. Ante el Estado Legislador: “Leges non sunt de facili mutandae” El desarrollo del principio de confianza no se ha detenido en el ámbito de las relaciones jurídico-administrativas, es así como en la actualidad su aplicación se ha extendido frente al poder legislativo76. Y ha venido a ser el Tribunal de Justicia de Luxemburgo quien ha ampliado el campo de aplicación de este principio a la sucesión normativa, explicando que antes de la expedición de normas comunitarias se debe de tener en cuenta la confianza que los particulares han depositado en la permanencia de determinada regulación77. Para el Tribunal Comunitario el principio de confianza viene a ser una derivación del de seguridad jurídica, a partir de la vertiente subjetiva de éste. Así las cosas, la aplicación de este principio, según el Tribunal de Luxemburgo, no puede ser general sino que debe llevarse a cabo caso por caso, tratándose de proteger las expectativas legítimas de los particulares frente a las variaciones imprevisibles del ordenamiento jurídico78. La exigencia de estabilidad del Derecho -o al menos, la proscripción de un cambio imprevisible, abrupto, cuando éste atente contra la confianza de los ciudadanos- no es un vano requerimiento al Estado79, o a cualquier comunidad política, pues de su mantenimiento depende la existencia de un clima de confianza en su contenido80. 74 75 76 77 78 79 80 A decir de GARCÍA LUENGO “el principio de protección de la confianza nace como límite a las potestades de revisión de oficio de los actos administrativos, campo en el que la doctrina mayoritaria lo considera como una manifestación de la seguridad jurídica que exige a la Administración el mantenimiento de sus decisiones en cuanto las mismas son el resultado de un proceso de aplicación del Derecho que la misma ha realizado”. GARCÍA LUENGO, J., “¿Retroactividad…, p. 2515. GARCÍA MACHO, Ricardo, “Contenido…, p. 562. GARCÍA MACHO, Ricardo, “Contenido…, p. 563. SANZ RUBIALES, Íñigo, “Confianza Legítima…, p. 95. Ibídem, p. 95. “Leges non sunt de facili mutandae (Sto. TOMÁS DE AQUINO, Summa Theologiae 1-2 q. 97, a. 2 c.). La ley humana no debe modificarse fácilmente. Tan solo, explica el Aquinate, pro magna utilitate vel necesítate. La razón que da es que las leyes alcanzan su máxima eficacia con el transcurso del tiempo: leges habent maximam virtutem ex consuetudine. SANTO TOMÁS se apoya en el conocido texto de ULPIANO, D. 1.4.2, en que el jurista advierte que sólo una razón de utilidad evidente justifica establecer algo nuevo en contra del Derecho que durante tiempo se vino observando: in rebus novis constituendis evidens esse utilitas debet, ut recedatur ab eo iure, quod diu aequum visum est”. DOMINGO, Rafael y RODRÍGUEZ-ANTOLÍN, Beatriz, Reglas jurídicas…, pp. 75-76. PÉREZ LUÑO, Antonio-Enrique, La Seguridad…, p. 34. 98 Alejandro Arrieta Pongo No obstante las aplicaciones realizadas por el Tribunal Español ante la abrupta sucesión normativa81, aún hay doctrina que considera que la aplicación del principio bajo análisis frente al Estado Legislador constituye un exceso82. III. INTENTO DE INCLUSIÓN EN EL ORDENAMIENTO PERUANO 3.1. Desde el principio de la buena fe: La buena fe como límite a la revocación de actos administrativos El Derecho peruano, aún cuando pudiera pensarse lo contrario, también se ha manifestado sobre el tema de protección de la confianza de los administrados y lo ha hecho a partir del principio general de la buena fe. Ha sido en un caso de conflicto de competencia donde el Tribunal Constitucional83, pese a constatar la existencia de actos irregulares que se dictaron contraviniendo el principio de legalidad, sentenció señalando que no es posible anular cada uno de los actos administrativos cuya nulidad podría afectar legítimos derechos de terceros, generados por el principio de buena fe de los mismos, desestimando el pedido de la demandante que solicitaba que el Tribunal disponga la nulidad de todos los actos administrativos dictados por la demandada. La sentencia bajo comentario se resolvió el recurso interpuesto por la Municipalidad Distrital de San Pedro de Lurín, contra la Municipalidad Distrital del Santísimo Salvador de Pachacámac. En este caso, notamos que aún habiendo constatado la existencia un acto administrativo irregular, por haber sido dictado en manifiesta contravención del principio de legalidad (recordemos que la Municipalidad de Pachacámac había invadido facultades que la Constitución atribuye de manera exclusiva al Congreso de la República.), el Supremo Intérprete de la Constitución advierte que no procede declarar la nulidad de todos los actos administrativos, y justifica la protección de todas estas situaciones jurídicas por haberse generado derechos que tienen cobertura jurídica al encontrarse bajo el amparo del principio de la buena fe. Constatamos afortunadamente, al contemplar la citada sentencia, que en el caso peruano, aún cuando el principio confianza no se ha recogido de manera explícita por la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, las situaciones jurídicas, que este principio ampara, son protegidas mediante la invocación del principio general de la buena fe como límite al poder de revocación de los actos administrativos. Presentándose, de esta manera, una situación similar a la que operada en el caso español cuando el principio de protección de la confianza aún no gozaba de reconocimiento jurisprudencial84. Consecuencia de este reconocimiento podemos afirmar que nuestra jurisprudencia ya ha empezado a andar los primeros pasos para el reconocimiento del principio protector de la confianza, es más, creemos que ya lo ha hecho aunque de manera implícita. 81 El Tribunal Supremo Español reconoció la existencia de responsabilidad patrimonial del legislativo en los supuestos de vulneración del principio de confianza legítima, en las Sentencias del 5 de marzo de 1993 (Az. 1623), 27 de junio de 1994 (Az. 4981), y 16 de septiembre de 1997 (Az. 6411). En estas sentencias se resolvieron los recursos interpuestos por tres sociedades pesqueras por medio de los cuales reclamaban al estado Español el pago de una indemnización por los perjuicios económicos sufridos como consecuencia de las modificaciones normativas producidas como consecuencia de la adhesión de España a la Comunidad Europea. También sirven como ejemplo de obligación indemnizatoria por actos legislativos, las Sentencia del Tribunal Supremo de 8 de octubre de 1998 (Az. 7903) y 9 de octubre del mismo año (Az. 7905). 82 Así puede verse en GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo y FERNÁNDEZ, Tomás-Ramón, Curso…, p. 97. 83 EXP. N° 001-2001-CC-TC, publicada el 15 de mayo del 2003. 84 En este sentido GONZÁLEZ PÉREZ, Jesús, El principio general…, p. 51. 99 El principio de protección de la confianza legítima ¿Intento de inclusión en el Ordenamiento peruano? 3.2. Desde el principio de Seguridad Jurídica. El la Constitución peruana, a diferencia del caso español donde si existe un artículo constitucional que recoge expresamente el principio de seguridad jurídica, no se cuenta con un dispositivo jurídico de tal alcance. Por esto, a primera vista parecería que, desde un punto de vista meramente formal, no existe una norma positiva de rango constitucional que, al hacer mención a la seguridad jurídica, permita inclusión del principio de protección de la confianza legítima en nuestro ordenamiento. Sin embargo, esta laguna positiva ha venido a ser salvada por nuestro Tribunal Constitucional, quien de manera expresa ha reconocido la vigencia del principio de seguridad jurídica en el ordenamiento peruano. En efecto, el máximo intérprete de la Constitución al constatar esta carencia, en un proceso inconstitucional, se adentró a determinar si el principio de seguridad jurídica posee rango constitucional para, a partir de esta comprobación, establecer si puede alegarse como parámetro de constitucionalidad de una ley o parte de esta.85. Finalmente, en la sentencia que pronunció para poner fin al proceso de constitucionalidad, el Colegiado concluyó: “El principio de la seguridad jurídica forma parte consubstancial del Estado Constitucional de Derecho. La posibilidad de predecir las conductas (en especial, las de los poderes públicos) frente a los supuestos previamente determinados por el Derecho, es la garantía que informa a todo el ordenamiento jurídico y que consolida la interdicción de la arbitrariedad. Tal como estableciera el Tribunal Constitucional español, la seguridad jurídica supone "la expectativa razonablemente fundada del ciudadano en cuál ha de ser la actuación del poder en aplicación del Derecho" (STCE 36/1991, FJ 5). El principio in comento no sólo supone la absoluta pasividad de los poderes públicos, en tanto no se presenten los supuestos legales que les permitan incidir en la realidad jurídica de los ciudadanos, sino que exige de ellos la inmediata intervención ante las ilegales perturbaciones de las situaciones jurídicas, mediante la "predecible" reacción, sea para garantizar la permanencia del statu quo, porque así el Derecho lo tenía preestablecido, o, en su caso, para dar lugar a las debidas modificaciones, si tal fue el sentido de la previsión legal”86. Continuó el Colegiado: “Así pues, como se ha dicho, la seguridad jurídica es un principio que transita todo el ordenamiento, incluyendo, desde luego, a la Norma Fundamental que lo preside. Su reconocimiento es implícito en nuestra Constitución, aunque se concretiza con meridiana claridad a través de distintas disposiciones constitucionales, algunas de orden general, (…), y otras de alcances más específicos, (…)”87. Queda sentado de este modo que el reconocimiento del principio de seguridad jurídica, en palabras del Tribunal Constitucional, “es implícito en nuestra Constitución”, es decir, tiene rango constitucional, además porque se trata de un principio que forma parte consubstancial del Estado Constitucional de Derecho.88 A partir del lo expresado por el Tribunal, lo primero que se aprecia, y que nos interesa, es el reconocimiento de los dos ámbitos de la seguridad jurídica, el subjetivo y el objetivo. En cuanto a la vertiente objetiva, la seguridad jurídica –parafraseando en cierta media las expresiones del Colegiado- expresa la exigencia de predectibilidad de las actuaciones del poder público, lo cual se traduce como el deber, por parte del poder político, de actuar de modo coherente, ajustando su conducta a los parámetros que impone el estar sometido al Estado Constitucional de Derecho. 85 EXP. N° 0016-2002-AI/TC, F.J. 3. Ibídem, F.J. 3. 87 Ibídem, F.J. 4. 88 GARCÍA MACHO, Ricardo, “Contenido…, p. 561. 86 100 Alejandro Arrieta Pongo Esta vertiente exige además no solo la pasividad de los poderes públicos para que se respeten las situaciones subjetivas de los particulares, sino que además exige al poder político reaccionar de modo inmediato ante cualquier eventual perturbación del estatus quo. Respecto de la vertiente subjetiva de la seguridad jurídica se afirma que ésta hace referencia a la expectativa razonable fundada del ciudadano de cual será la actuación de los poderes públicos. Esto hace ver que se trata de la proyección de la seguridad objetiva sobre la situación personal del ciudadano. Consagrado de esta manera en nuestro ordenamiento el principio de seguridad jurídica, ya podemos afirmar la existencia de los elementos necesarios para poder acoger en el seno del Derecho peruano al principio de protección de la confianza legítima. IV. CONCLUSIÓN En el caso peruano, ante la carencia del reconocimiento expreso del principio de seguridad jurídica el Tribunal Constitucional reconoció a éste como uno de rango constitucional y consustancial al Estado de Derecho, en un pronunciamiento que contiene los elementos necesarios para pensar en el reconocimiento implícito del principio de confianza, a saber: la exigencia de predectibilidad de la actuación de los poderes públicos, la conservación del estatus quo y de la confianza. Asimismo, el pronunciamiento del Colegiado sirve para advertir que en nuestro ordenamiento se reconocen las dos vertientes de la seguridad jurídica: la objetiva, que exige a los poderes públicos un actuar coherente, regular, creador de un clima de confianza en el particular basado en el predecible actuar del Estado; y la subjetiva, por la cual el administrado confiando en la garantía del actuar regular de los poderes públicos puede programar su conducta presente y futura. Por otro frente, el Supremo Intérprete de la Constitución también ha reconocido la existencia del principio de buena fe, empleándolo como un límite a la facultad de revocación de actos irregulares. Presentándose así un caso similar al producido en el Derecho español, pues en éste cuando aún no existía el reconocimiento explícito del principio protector de la confianza, las situaciones jurídicas que aparecían como dignas de protección eran amparadas en aplicación del principio general de la buena fe. Se produce, de esta manera, un contexto más que suficiente para que el principio de protección de la confianza se incorpore de manera expresa a nuestro ordenamiento y pueda ser invocados por quien se vea perjudicado patrimonialmente por el quebrantamiento de su confianza en la estabilidad de determinado acto administrativo o norma legislativa, y proceda, de ser el caso, la correspondiente indemnización. Incluso podríamos atrevernos a afirmar que este principio ya existe en nuestro ordenamiento, aunque no de manera formal, su existencia si se verifica materialmente, bastando para ello dar un vistazo a los pronunciamientos de nuestro Tribunal Constitucional. 101
