TEMA 6 - Junta de Comunidades de Castilla

TEMA 17
LA EJECUTIVIDAD DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS: MEDIOS DE
EJECUCION FORZOSA. VICIOS DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS: CLASES
Y EFECTOS. LA REVISION DE OFICIO DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS
SUMARIO:
I.- LA EJECUTIVIDAD DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS: MEDIOS DE EJECUCION FORZOSA
I.1.- Concepto y fundamento de la ejecutividad de los actos administrativos
I.2.- Presupuestos legales para la ejecución de los actos administrativos
I.3.- La ejecución forzosa por la Administración: requisitos
I.4.- Medios de ejecución forzosa
I.4.1.- Enumeración
I.4.2.- Apremio sobre el patrimonio
I.4.3.- Ejecución subsidiaria
I.4.4.- Multa coercitiva
I.4.5.- Compulsión sobre las personas
I.5.- Principios generales de utilización de los medios de ejecución forzosa
II.- VICIOS DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS: CLASES Y EFECTOS
II.1.- Clases de vicios
II.2.- Diferencias entre nulidad y anulabilidad
II.3.- Supuestos de nulidad de pleno derecho
II.4.- Supuestos de anulabilidad
II.5.- Irregularidades no invalidantes
II.6.- Restricciones a la invalidez
II.6.1.- La convalidación
II.6.2.- La conservación
II.6.3.- la conversión
III.- LA REVISION DE OFICIO DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS
III.1.- Concepto y clases
III.2.- La revisión de oficio propiamente dicha
III.2.1.- Supuestos de revisión
III.2.2.- Procedimiento
III.2.3.- Resolución
III.3.- La revisión de las disposiciones administrativas
III.4.- La declaración de lesividad
III.5.- La revocación de los actos administrativos
III.6.- Rectificación de errores materiales
III.7.- Límites a las facultades de la revisión de oficio
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I.- LA EJECÚTIVIDAD DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS: MEDIOS DE
EJECUCION FORZOSA.
I.1.- Concepto y fundamento de la ejecutividad de los actos administrativos.
Mediante los actos administrativos, la Administración goza del privilegio de crear sus
derechos mediante decisiones unilaterales y obligatorias para los particulares sin
necesidad de acudir a los Tribunales para que tales derechos sean definidos y
reconocidos. Muchos actos administrativos producen efectos jurídicos ipso iure y,
por tanto, no necesitan ser ejecutados, como, por ejemplo, el nombramiento de un
funcionario o el otorgamiento de una licencia. Sin embargo, otros actos
administrativos exigen ser ejecutados para su efectivo cumplimiento, como, por
ejemplo, la orden de derribo de una edificación. En estos casos, la Administración
también goza de la facultad de hacer efectivo el contenido del acto previamente
dictado si no es cumplido voluntariamente por el afectado. Esta potestad,
denominada autotutela ejecutiva, supone una dispensa de la necesidad de impetrar
auxilio judicial para que la coacción legítima pueda ponerse en servicio de la
ejecución práctica de los derechos de un sujeto, la Administración, contra la voluntad
del obligado a su cumplimiento.
Esta potestad tiene su reconocimiento tanto en el artículo 56 de la LRJPAC donde
dice que “los actos de las Administraciones públicas sujetos al derecho
administrativo serán ejecutivos con arreglo a lo dispuesto en esta ley”, como en el
artículo 94, según el cual dichos actos “serán inmediatamente ejecutivos, salvo lo
previsto en los artículos 111 -suspensión de la ejecución- y 138 – resoluciones
sancionadoras-, y en aquellos casos en que una disposición establezca lo contrario
o necesiten aprobación o autorización superior”.
La regla de la ejecutividad tiene tal fuerza que la misma no se ve afectada por la
interposición de un recurso contra el acto, ni exige que previamente se haya agotado la
vía administrativa, salvo en lo referente a las resoluciones sancionadoras, si bien la
Administración puede suspender su ejecutividad cuando la ejecución pudiera causar
perjuicios de imposible o difícil reparación o el recurso se fundamente en alguna de las
causas de nulidad de pleno derecho.
El fundamento de la ejecutividad del acto administrativo como presupuesto para su
ejecución por parte de la Administración, no es su presunción de legalidad, sino el
principio de eficacia de la actuación administrativa que regula el artículo 103.1 de la
Constitución. Como consecuencia, las excepciones al principio de ejecutividad
previstas en el artículo 94 de la LRJPAC no tienen su fundamento en la ruptura de
dicha presunción, sino en la garantía del derecho a la tutela judicial efectiva
proclamada en el art. 24 de la Constitución.
I.2.- Presupuestos legales para la ejecución de los actos administrativos.
El artículo 93.1 de la LRJPAC dispone que “las Administraciones públicas no
iniciarán ninguna actuación material de ejecución de resoluciones que limite
derechos de los particulares sin que previamente haya sido adoptada la resolución
que le sirva de fundamento jurídico”. Esta regla constituye una exigencia elemental
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del principio de legalidad que se desarrolla en el ámbito de la actuación
administrativa en un doble plano:
a) Prohibición de dictar resoluciones sin norma previa que lo ampare (art.
53.2 LRJPAC).
b) Prohibición de realizar actuaciones materiales limitativas de derechos sin
resolución previa que las justifique (art. 93.1 LRJPAC).
I.3.- La ejecución forzosa por la Administración: requisitos.
La ejecutoriedad constituye, pues, el presupuesto para la ejecución forzosa del acto
en los casos que proceda, esto es, en relación con los actos administrativos que
exigen el cumplimiento de una obligación por parte de su destinatario. La ejecución
forzosa de un acto administrativo implica llevar a su aplicación práctica, en el terreno
de los hechos, la declaración que en el mismo se contiene, no obstante la
resistencia, pasiva o activa, de la persona obligada a su cumplimiento.
Para proceder a la ejecución forzosa del acto administrativo, se exigen los siguientes
requisitos:
a) La notificación del acto administrativo al interesado.
b) Que el acto sea ejecutorio, esto es, que no se trate de un supuesto en que
se haya suspendido la ejecución o que tratándose de resoluciones
sancionadoras las mismas hayan agotado la vía administrativa
c) El previo apercibimiento al destinatario del acto para que cumpla el
mandato de la Administración, otorgándole un plazo suficiente,
advirtiéndole que transcurrido el mismo se procederá a su ejecución
forzosa.
d) Que la Constitución o la Ley no exijan para ese supuesto la intervención
de los Tribunales.
I.4.- Medios de ejecución forzosa.
I.4.1.- Enumeración.
Según el artículo 96 de la LRJPAC los medios de los que disponen las
Administraciones Públicas para llevar a cabo la ejecución forzosa de sus actos son
los siguientes:
a)
b)
c)
d)
Apremio sobre el patrimonio
Ejecución subsidiaria
Multa coercitiva
Compulsión sobre las personas
I.4.2.- Apremio sobre el patrimonio.
De todos los medios de ejecución forzosa previstos en la LRJPAC, es éste sin duda,
el más general y el de más frecuente utilización, en la medida en que los deberes
administrativos se concretan usualmente, de forma directa o indirecta, en deudas
pecuniarias. Si estas deudas consisten en cantidades líquidas y el deudor se resiste
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al pago de las mismas, la Administración puede hacerlas efectivas sobre el propio
patrimonio de aquél a través del procedimiento previsto en el Reglamento General
de Recaudación al que se remite pura y simplemente el art. 97 al decir que “si en
virtud de acto administrativo hubiera de satisfacerse cantidad líquida se seguirá el
procedimiento previsto en las normas reguladoras del procedimiento recaudatorio en
vía ejecutiva”.
I.4.3.- Ejecución subsidiaria.
Como su propio nombre indica, la ejecución subsidiaria consiste en la realización de
lo ordenado en el acto administrativo previo por persona distinta del destinatario del
mismo y por cuenta de éste. La ejecución subsidiaria no impone, por tanto, ninguna
carga nueva al destinatario del acto, razón por la cual la utilización de este medio de
ejecución forzosa no requiere ninguna cobertura legal específica.
Por su propia naturaleza, la ejecución subsidiaria sólo procede en los casos en que
“se trate de actos que por no ser personalísimos pueden ser realizados por sujeto
distinto del obligado” (art. 98.1), es decir, en relación a obligaciones o prestaciones
fungibles, tales como realización de obras, derribo de construcciones, etc.
En tales supuestos la Administración puede realizar por sí misma las obras o bien
encargar su ejecución a un tercero, bien entendido que los gastos que pueda
originar la ejecución, incluidos los daños y perjuicios que eventualmente puedan
producirse, corren a cargo del obligado por el acto que se trata de ejecutar, a quien,
incluso, puede exigírsele con carácter cautelar el previo abono de las cantidades
previstas, a reserva de la correspondiente liquidación. La ejecución subsidiaria
supone, pues, en último término, la conversión de la obligación que el acto impone
en una deuda pecuniaria, susceptible de ser satisfecha por la vía de apremio si el
obligado sigue resistiéndose a esta nueva forma de cumplimiento.
I.4.4.- Multa coercitiva.
El artículo 99 de la LRJPAC prevé también la posibilidad de vencer la resistencia de
los particulares afectados por un acto administrativo mediante la imposición de
multas sucesivas. Estas multas no tienen carácter retributivo alguno, sino que
pretenden única y exclusivamente forzar el cumplimiento de lo ordenado. Las multas
coercitivas no tienen nada que ver con las multas-sanción. No son sanciones
propiamente dichas y, por tanto, son compatibles con ellas, sin que por esa razón
pueda hacerse entrar en juego el principio non bis in idem.
Este medio de ejecución forzosa impone sobre el destinatario del acto que se
trata de ejecutar una obligación nueva y distinta de la establecida en dicho acto. Esto
explica que la utilización del sistema de multas coercitivas exija una cobertura legal
específica según dispone el artículo 99.1 que dice “cuando así lo autoricen las leyes,
y en la forma y cuantía que éstas determinen, las Administraciones Públicas pueden,
para la ejecución de determinados actos, imponer multas coercitivas, reiterada por
lapsos de tiempo que sean suficientes para cumplir lo ordenado, en los siguientes
supuestos:
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a) Actos personalísimos en que no proceda la compulsión directa sobre la
persona del obligado.
b) Actos en que, procediendo la compulsión, la Administración no la estimara
conveniente.
c) Actos cuya ejecución pueda el obligado encargar a otra persona”.
El precepto transcrito emplea el término “leyes” en minúscula, lo cual plantea la duda
de si se está refiriendo a normas de rango legal o, en general, a cualquier norma
jurídica. Dado el carácter excepcional de este medio de ejecución, García de
Enterría entiende que sólo por normas con rango legal podrá autorizarse este medio
de ejecución. En el mismo sentido se ha pronunciado el Tribunal Supremo en sus
sentencias de 14 de mayo de 1997 y 26 de junio de 1998.
Como es natural, la imposición de multas coercitivas se reconduce también al
apremio sobre el patrimonio, ya que si tales multas no se pagan voluntariamente por
el sujeto pasivo de las mismas, la Administración podrá proceder a su exacción por
la vía del apremio.
I.4.5.- Compulsión sobre las personas.
Es éste el último y más radical de los medios de ejecución forzosa previstos en la
LRJPAC, en cuanto que se traduce pura y simplemente en el empleo de la fuerza
sobre las personas, eliminando la libertad de las mismas.
Dadas sus características, el empleo de la compulsión sobre las personas como
medio de ejecución forzosa de un acto administrativo no procede sino cuando no
basten los demás medios de ejecución para asegurar el cumplimiento del acto. Por
eso, el artículo 100 de la LRJPAC le contempla exclusivamente a las obligaciones
negativas, consistentes en no hacer o soportar algo, y a las obligaciones que
consisten en un hacer personalísimo, ya que en todos los demás casos el
cumplimiento puede garantizarse por otros medios. En cualquier caso, el art. 100
exige un fundamento legal y específico (en los casos en que la Ley expresamente lo
autorice) y marca unos límites estrictos dentro de los cuales ha de mantenerse
necesariamente la actividad de ejecución (dentro siempre del respeto debido a la
dignidad de la persona humana y a los derechos fundamentales reconocidos en la
Constitución).
La compulsión directa sobre las personas tiene su campo propio, y prácticamente
único, en el ámbito del orden público y en las zonas próximas al mismo. En lo que se
refiere a las obligaciones personalísimas de hacer, el empleo de la compulsión
directa es, en efecto, posible, pero su eficacia es, obviamente, muy limitada. La
propia LRJPAC es consciente de ella al disponer en el artículo 100.1 que “si,
tratándose de obligaciones personalísimas de hacer, no se realizase la prestación, el
obligado deberá resarcir los daños y perjuicios, a cuya liquidación y cobro se
procederá en vía administrativa”. En este caso, la imposibilidad del cumplimiento “in
natura” obliga a convertir la prestación debida en una deuda pecuniaria que remite
en última instancia a la utilización del apremio.
I.5.- Principios generales de utilización de los medios de ejecución forzosa.
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En primer lugar, la elección entre los cuatro medios ejecutivos tipificados por la Ley
no es una facultad discrecional de la Administración ejecutante. La LRJPAC vincula
cada medio ejecutivo a un tipo de obligación concreta, de modo que será la
naturaleza de la obligación a ejecutar la que determine normalmente el tipo medio de
ejecución que ha de emplearse.
En segundo lugar, en la ejecución forzosa debe tenerse siempre en cuenta el
principio de proporcionalidad. Este principio, que debe presidir toda la actuación de
la Administración, es especialmente exigible en aquellos supuestos en que se
impone alguna carga a los ciudadanos como es el caso de la ejecución forzosa. Este
principio, al que se refiere de forma expresa el art. 96.1 de la LRJPAC se
complementa con el principio denominado favor libertatis, según el cual “si fueran
varios los medios de ejecución admisibles, se elegirá el menos restrictivo de la
libertad individual”.
En tercer lugar, no pueden simultanearse varios medios de ejecución a la vez contra
el mismo obligado y por la misma obligación, sin perjuicio de que, como hemos visto,
alguno de los medios pueda desembocar en otro.
En cuarto lugar, el artículo 96.3 de la LRJPAC, en consonancia con lo dispuesto en
el artículo 18.2 de la Constitución, que garantiza la inviolabilidad del domicilio,
determina que si para la ejecución forzosa del acto fuese necesario entrar en el
domicilio del afectado, la Administración deberá obtener previamente el
consentimiento del mismo o, en su defecto, la oportuna autorización judicial.
Finalmente, todo medio de ejecución ha de hacerse valer necesariamente a través
de un procedimiento formal en el que ha de ser parte necesaria el ejecutado. Este
procedimiento está ampliamente regulado en el caso de apremio por el Reglamento
General de Recaudación de 20 de diciembre de 1990. De los demás medios
ejecutivos sólo excepcionalmente se encuentran reglas procedimentales precisas.
No obstante, en el procedimiento ejecutivo se pueden distinguir tres estadios:
primero, la intimación o apercibimiento; segundo, la determinación del uso de la
coacción, con elección del medio de ejecución correspondiente y la orden de
ejecución y, tercero, la aplicación de hecho del medio coactivo.
II.- VICIOS DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS: CLASES Y EFECTOS.
II.1.- Clases de vicios.
En el Derecho Administrativo, las exigencias de actuar de la Administración, orientado
por principio hacia la consecución de un resultado conforme al interés público impone,
como regla general, la presunción de validez de las actuaciones administrativas. Ahora
bien, si el acto administrativo no se ajusta a lo establecido en el ordenamiento jurídico
puede suceder que dicho acto no produzca sus efectos normales e incluso que no
produzca ningún efecto según la gravedad del vicio en que haya incurrido.
Desde el punto de vista de su validez, los actos administrativos se agrupan en dos
grandes categorías: actos nulos de pleno derecho y actos anulables.
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A su vez, hay infracciones simples carentes de trascendencia invalidatoria, tales como
el defecto de forma que no priva al acto de los requisitos indispensables para alcanzar
su fin, ni provoca indefensión del interesado, y la actuación fuera de plazo, salvo que el
término fijado sea esencial.
II.2.- Diferencias entre nulidad y anulabilidad.
Los rasgos que caracterizan los actos nulos y los anulables son, según Entrena
Cuesta, los siguientes:
a) Los actos nulos, dada la gravedad del vicio que les afecta, carecen inicial y
permanentemente de efectos. En cambio, los actos anulables producen efectos en
tanto no sean anulados.
b) Los efectos de la declaración de nulidad se producirán ex tunc, es decir,
desde la fecha en que el acto se realizó. En cambio, la anulación produce efectos ex
nunc, es decir, desde la fecha en que se efectúa.
c) El acto nulo no puede convalidarse y, sin embargo, los actos anulables
pueden ser sanados mediante la convalidación.
d) Finalmente, la nulidad podrá ser invocada en cualquier momento por
cualquier particular interesado o de oficio por la Administración. Por el contrario, la
anulación sólo puede ser pedida por quienes tengan interés en ello dentro de un cierto
plazo, transcurrido el cual, si no se produce reacción, el acto sana y el vicio queda
purgado.
II.3.- Supuestos de nulidad de pleno derecho.
La nulidad absoluta o de pleno derecho tan sólo puede ser aplicada en los supuestos
expresamente tasados por la Ley, los cuales, además, han de ser interpretados de
forma restrictiva. Los supuestos de nulidad absoluta de los actos administrativos se
encuentran recogidos en el artículo 62.1 de la LRJPAC y son los siguientes:
a) Actos que lesionen los derechos y libertades susceptibles de amparo
constitucional.
Supuesto introducido por la LRJPAC, recogiendo la jurisprudencia del Tribunal
Constitucional y del Tribunal Supremo, con el fin de reforzar la protección de los
derechos fundamentales reconocidos en los artículos 14 al 29 de la Constitución,
además de la objeción de conciencia. Este supuesto de nulidad refleja la primacía que
ostentan los derechos fundamentales en el sistema constitucional, al ser considerados
como el fundamento del orden político y de la paz social.
b) Actos dictados por órgano manifiestamente incompetente por razón de la
materia o del territorio.
Un acto es nulo si es dictado por un órgano incompetente por razón de la materia o del
territorio, pero sólo si la incompetencia es manifiesta, en el sentido de notoria y
ostensible. La jurisprudencia exige, además, que la incompetencia sea grave.
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Se produce una incompetencia material cuando el órgano que dicta el acto no tiene
competencia en esa materia. Por ejemplo, el Consejero de Obras Públicas impone una
sanción en materia de salud pública que es competencia del Consejero de Sanidad.
En cambio, se produce una incompetencia territorial cuando el acto es dictado por un
órgano que no tiene competencia en el territorio en que ha ocurrido el hecho que lo
motiva. Por ejemplo, un delegado provincial de la Consejería de Agricultura y Medio
Ambiente de Ciudad Real sanciona a un particular por una corta de árboles efectuada
en Guadalajara.
La incompetencia por razón de la jerarquía queda excluida de estos supuestos de
nulidad de pleno derecho, constituyendo un mero vicio de anulabilidad.
c) Actos que tengan un contenido imposible
La imposibilidad a la que se refiere este apartado es la imposibilidad natural, no
jurídica, pues esta última equivale a la mera ilegalidad. Además, ha de tratarse de una
imposibilidad material, física y real, y no meramente teórica. Por ejemplo, la orden de
demolición de una edificación que no existe.
También se integran en este supuesto los actos de contenido ambiguo, impreciso e
ininteligible. Por ejemplo, la imposición de una sanción pecuniaria sin concretar la
cuantía.
d) Actos que sean constitutivos de infracción penal o se dicten como
consecuencia de ésta.
Esta causa de nulidad comprende los actos constitutivos de “infracción penal”,
concepto en el que se incluyen todos los supuestos de incriminación penal (delitos y
faltas tipificadas penalmente), y también aquellos actos que sin ser en sí mismos
delitos o faltas, hayan sido dictados como consecuencia de la comisión de aquellos.
Para la declaración de nulidad se exige la previa existencia de una sentencia
condenatoria firme dictada por los jueces o tribunales del orden penal.
e) Actos dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento
legalmente establecido o de las normas que contienen las reglas esenciales para la
formación de la voluntad de los órganos colegiados.
En un primer momento la jurisprudencia realizó una interpretación literal de esta causa
de nulidad de pleno derecho, pero posteriormente el Tribunal Supremo ha asimilado la
omisión total y absoluta del procedimiento legalmente establecido con la ausencia de
trámites esenciales, siempre que sean de tal naturaleza que su falta impida identificar
aquél, llegando a tipificar de nulidad un acto en el que se ha omitido el informe del
Consejo de Estado cuando este era preceptivo.
Este supuesto de nulidad también comprende los actos de los órganos colegiados
dictados prescindiendo de las normas que contienen las reglas esenciales para la
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formación de su voluntad, entre las que se incluyen las referentes a la composición del
órgano, la convocatoria y el quorum.
f) Actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurídico por lo que se
adquieran facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para
su adquisición.
Se trata de un supuesto de nulidad referido a los actos expresos o presuntos
favorables o declarativos de derechos. La expresión “requisitos esenciales” que viene
referida al destinatario del acto y no al acto propiamente dicho, es un concepto jurídico
indeterminado que sólo podrá determinarse de forma casuística. Así por ejemplo, en
un concurso de traslados entre funcionarios, el acto de adjudicación de un puesto de
trabajo tendrá la calificación de nulo de pleno derecho si recae en una persona que no
ostenta la condición de funcionario, pero sólo será anulable si en el funcionario no
concurren los requisitos de participación, como, por ejemplo, el tiempo.
g) Cualquier otro que se establezca expresamente en una disposición de rango
legal.
Se establece una cláusula residual de nulidad que permite la apertura a nuevos
supuestos de nulidad regulados por el legislador ordinario, estatal o autonómico.
II.4.- Supuestos de anulabilidad.
Salvo en los supuestos citados anteriormente, las infracciones del ordenamiento
jurídico en que hubiere podido incurrir la Administración al dictar un acto, incluida la
desviación de poder, únicamente producirán su anulabilidad.
II.5.- Irregularidades no invalidantes.
Los vicios de forma no determinantes de anulabilidad, así como las actuaciones
administrativas fuera del tiempo establecido en cada caso por el ordenamiento jurídico,
tan sólo tienen la consideración de irregularidades administrativas, que pueden dar
lugar a la exigencia de responsabilidades, pero no a la nulidad del acto, salvo que así
lo imponga la naturaleza del término o plazo.
II.6.- Restricciones a la invalidez.
II.6.1.- La convalidación.
La convalidación es el acto administrativo por el que se subsanan los defectos de un
acto anterior anulable. El acto de convalidación se deberá producir por el órgano
competente, que será el mismo que dictó el acto objeto de convalidación, salvo en los
supuestos de incompetencia, que deberá ser convalidado por el órgano competente
cuando sea superior jerárquico, y en los de falta de alguna autorización que deberá ser
otorgada por el órgano competente para autorizar.
La convalidación podrá realizarse en cualquier momento, siempre que previamente el
acto no haya sido ya anulado, produciendo efectos desde la fecha de convalidación,
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salvo en los supuestos de retroactividad de los actos administrativos a los que también
puede ser de aplicación.
II.6.2.- La conservación.
La conservación de los actos y trámites es una manifestación más del principio de
economía procesal, al igual que sucede con la conversión y la convalidación, si bien se
diferencia de esta última en que mientras la convalidación se aplica solo a los actos
anulables, la conservación entra en juego también respecto de los actos nulos de pleno
derecho.
El artículo 66 de la LRJPAC dice que “el órgano que declare la nulidad o anule las
actuaciones dispondrá siempre la conservación de aquellos actos y trámites cuyo
contenido se hubiera mantenido igual de no haberse cometido la infracción”.
Otros principios que tienen a la misma finalidad son las prescripciones contenidas en el
artículo 64.1, según el cual la invalidez de un acto no implicará la de los sucesivos en el
procedimiento que sean independientes del primero, y en el articulo 64.2, en el que se
dispone que la invalidez parcial del acto administrativo no implicará la de las demás
partes del mismo independientes de aquélla, salvo que la parte viciada sea de tal
importancia que sin ella el acto administrativo no hubiera sido dictada.
II.6.3.- La conversión.
La LRJPAC en su artículo 65 admite la conversión tanto de los actos nulos como de los
anulables. Aquí estamos ante un supuesto distinto al de la convalidación. En la
convalidación se mantiene el acto inválido, una vez limpiado del defecto de que
adolecía. En la conversión se da vida a otro acto distinto. Como ejemplo de conversión
puede pensarse en un nombramiento irregular de funcionarios de carrera por haber
excedido del número de plazas convocadas, el cual puede producir los efectos de un
nombramiento como funcionario interino si se hubieran producido con posterioridad
vacantes, dado que para este caso no es de aplicación la norma contenida en el art.
18. 5 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función
Pública (en adelante LMRFP) que sanciona con nulidad de pleno derecho la
declaración por parte del Tribunal de Selección de un número de aprobados superior al
de plazas convocadas.
III.- LA REVISIÓN DE OFICIO DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS.
III.1.- Concepto y clases.
Se entiende por revisión de oficio, en sentido amplio, la retirada definitiva por la propia
Administración de un acto suyo anterior mediante otro de signo contrario. La revisión
de los actos puede obedecer a motivos de legalidad (actos viciados) o a motivos de
oportunidad (actos regulares pero inconvenientes en un momento dado).
En un sentido más estricto, el concepto de revisión de oficio únicamente se emplea
para la anulación por la propia Administración de los actos viciados que son
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declarativos de derechos, ya que la revisión de los actos que no son declarativos de
derechos, se conoce con el nombre de revocación.
III.2.- La revisión de oficio propiamente dicha.
III.2.1.- Supuestos de revisión.
Esta potestad se encuentra regulada en el artículo 102 de la LRJPAC. En concreto,
el artículo 102.1 dice que "las Administraciones Públicas, en cualquier momento, por
iniciativa propia o a solicitud del interesado, y previo dictamen favorable del Consejo
de Estado u órgano consultivo de la Comunidad Autónoma, si lo hubiere, declararán
de oficio la nulidad de los actos administrativos que hayan puesto fin a la vía
administrativa o que no hayan sido recurridos en plazo, en los supuestos previstos
en el artículo 62.1”.
La acción de nulidad no está sujeto a ningún plazo, sino que puede efectuarse en
cualquier momento. Esta posibilidad, que en principio es contraria al principio de
seguridad jurídica, se fundamente en la naturaleza del vicio del acto nulo de pleno
derecho, el cual no puede convalidarse por el mero transcurso del tiempo.
Además de que puedan ser constitutivos de nulidad de pleno derecho, la LRJPAC
exige que el acto haya puesto fin a la vía administrativa o que contra el mismo no se
haya interpuesto recurso administrativo en plazo.
En el supuesto de que la solicitud del interesado no se base en alguna de las causas
de nulidad del art. 62.1 o carezcan manifiestamente de fundamento, así como en el
supuesto de que se hubieran desestimado en cuanto al fondo otras solicitudes
sustancialmente iguales, el órgano competente podrá acordar motivadamente su
inadmisión a trámite sin solicitar informe del Alto Organo Consultivo.
III.2.2.- Procedimiento.
El procedimiento que debe seguirse para la revisión de oficio fundada en una causa de
nulidad de pleno derecho es el previsto con carácter general en la propia LRJPAC con
la particularidad de que siempre se requiere informe del Consejo de Estado u órgano
consultivo de la Comunidad Autónoma si lo hubiere (en la Junta de Comunidades el
informe debe emitirse por el Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha). Además de
este carácter preceptivo, se exige que el informe sea favorable para poder anular el
acto. Ello no quiere decir que el informe sea vinculante, puesto que aunque sea
favorable a su anulación la Administración se encuentra facultada para no seguir el
sentido del dictamen, sino que el informe favorable es un requisito habilitante para
poder declarar la nulidad del acto.
III.2.3.- Resolución.
Los procedimientos de revisión de oficio deben ser resueltos en el plazo máximo de
tres meses, puesto que así se deriva de lo establecido en el número 5 del artículo
102, según el cual “cuando el procedimiento se hubiera iniciado de oficio, el
transcurso del plazo de tres meses desde su inicio sin dictarse resolución producirá
la caducidad del mismo. Si el procedimiento se hubiera iniciado a solicitud de
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interesado, se podrá entender la misma desestimada por silencio administrativo”.
Aunque nada se diga, debe entenderse que a este procedimiento también es de
aplicación lo establecido en el artículo 42.5 sobre suspensión del plazo máximo para
resolver, por lo que debe entenderse que la petición de informe al Consejo de
Estado o Consejo Consultivo correspondiente suspende el plazo de tres meses.
En las resoluciones que pongan fin al expediente deberá indicarse si se adoptan
conforme con el dictamen del Consejo de Estado o del Consejo Consultivo de
Castilla-La Mancha o si se apartan de él. Así se dice en el artículo 40.4 de la Ley
7/1997, de 5 de septiembre, del Gobierno y del Consejo Consultivo de Castilla-La
Mancha, según el cual “las disposiciones y resoluciones de la Administración sobre
asuntos informados por el Consejo Consultivo expresarán en su parte expositiva si
se adoptan conforme con su dictamen o si se apartan de él”.
El artículo 102.4 de la LRJPAC permite ahora a la Administración establecer en la
misma resolución por la que se declare la nulidad del acto objeto de revisión “las
indemnizaciones que proceda reconocer a los interesados, si se dan las
circunstancias previstas en los artículos 139.2 y 141.1 de esta Ley", lo que supone,
por otra parte, que del mero hecho de la anulación del acto no resulta sin más el
derecho del afectado a exigir indemnización alguna.
III.3.- La revisión de las disposiciones administrativas.
La modificación de la LRJPAC por la Ley 4/1999, de 13 de enero, ha vuelto a
introducir en nuestro ordenamiento el sistema revisorio de las disposiciones
administrativas previsto en la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 al decir
en su artículo 102.2 que “asimismo, en cualquier momento, las Administraciones
públicas de oficio y previo dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano
consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma si lo hubiere, podrán declarar la
nulidad de las disposiciones administrativas en los supuestos previstos en el artículo
62.2”, o sea, las disposiciones que vulneren la Constitución, las leyes u otras
disposiciones administrativas de rango superior, las que regulen materias
reservadas a la Ley, y las que establezcan la retroactividad de disposiciones
sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales.
A diferencia de lo que sucede con la revisión de los actos administrativos, esta
facultad revisoria sólo puede realizarse de oficio, no estando legitimados los
ciudadanos para su iniciación.
III.4.- La declaración de lesividad.
El proceso de lesividad es un proceso que se sustancia a iniciativa de la
Administración en pretensión de que sea anulado por la Jurisdicción
Contencioso-Administrativa un acto declarativo de derechos de que aquella es
autora.
La nueva configuración del sistema de relaciones Administración-ciudadanos, ha
dado lugar a una limitación de las facultades revisoras de las Administraciones
públicas, las cuales quedan reservadas a los supuestos de nulidad radical. En los
demás casos, las facultades de la Administración se limitan a poder instar su
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anulación mediante el procedimiento previsto en el artículo 103 de la LRJPAC,
según el cual “ las Administraciones públicas podrán declarar lesivos para el interés
público los actos favorables para los interesados que sean anulables conforme a lo
dispuesto en el artículo 63 de esta Ley, a fin de proceder a su ulterior impugnación
ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo”.
La declaración de lesividad requiere la instrucción del correspondiente
procedimiento, en el que el art. 103.2 garantiza la audiencia de cuantos aparezcan
como interesados en el mismo, en los términos establecidos para este trámite en el
artículo 84 de la LRJPAC. El procedimiento de declaración de lesividad deberá
efectuarse en el plazo máximo de tres meses, pues de lo contrario se producirá su
caducidad.
La declaración de lesividad deberá adoptarse en el plazo de cuatro años desde que
se dictó el acto administrativo de referencia. Esta declaración debe ser motivada por
la Administración no sólo porque dicha declaración pueda afectar a los derechos de
los interesados, sino también porque a ella le corresponde acreditar que el acto es
lesivo para el interés público.
Declarada la lesividad, la Administración deberá interponer el correspondiente
recurso contencioso-administrativo en el plazo de dos meses a contar desde el día
siguiente a la fecha de la declaración de lesividad.
III.5.- La revocación de los actos administrativos.
El artículo 105.1 de la LRJPAC dice que “las Administraciones públicas podrán
revocar en cualquier momento sus actos de gravamen o desfavorables, siempre que
tal revocación no constituya dispensa o exención no permitida por las leyes, o sea
contraria al principio de igualdad, al interés público o al ordenamiento jurídico”.
Aunque el art. 105.1 sólo se refiera a los actos de gravamen o desfavorables, nada
impide, como ya era admitido por la jurisprudencia, que la Administración pueda
revocar aquellos actos domésticos que no afecten a los derechos de los particulares.
Conviene matizar, no obstante, que en los supuestos de que un acto sea a la vez de
gravamen para un sujeto y declarativo de derechos para otro, no es posible la
revocación, debiéndose seguir, en su caso, el procedimiento de revisión de oficio o
de declaración de lesividad.
La única limitación que tiene la revocación en los términos analizados es el de la
legalidad, entendida esta tanto en el aspecto de dispensar o eximir algo no permitido
por las leyes, como en el de que ello sea contrario al ordenamiento jurídico, así
como cuando sea contrario al interés público, no siendo admisible por esta vía, por
ejemplo, condonar una deuda tributaría que se ajusta al ordenamiento jurídico.
III.6.- Rectificación de errores materiales.
En el mismo capítulo dedicado a la revisión de oficio de los actos administrativos, la
LRJPAC incluye un precepto que no se refiere a la revocación propiamente dicha,
sino a un problema distinto, que, a pesar de todo, guarda estrecha relación con ella.
Se trata del artículo 105.2, según el cual “las Administraciones públicas podrán,
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asimismo, rectificar en cualquier momento, de oficio o a instancia de los interesados,
los errores materiales, de hecho o aritméticos existentes en sus actos".
La pura rectificación material de errores de hecho o aritméticos no implica una
revocación del acto en términos jurídicos. El acto materialmente rectificado sigue
teniendo el mismo contenido después de la rectificación, cuya única finalidad es
eliminar los errores de transcripción o de simple cuenta con el fin de evitar cualquier
posible equívoco.
III.7.- Límites a las facultades de la revisión de oficio.
Todo el tema de la revocación de actos administrativos por motivos de legalidad,
dice García de Enterría, es en extremo delicado en cuanto que atenta contra las
situaciones jurídicas establecidas. El enfrentamiento entre los dos principios jurídicos
básicos, de legalidad y de seguridad jurídica, exige una gran ponderación y cautela a
la hora de fijar el concreto punto de equilibrio que evite tanto el riesgo de consagrar
situaciones ilegítimas de ventaja como el peligro opuesto. Pensando en ello, el
artículo 106 de la LRJPAC dispone que “las facultades de revisión no podrán ser
ejercidas cuando por prescripción de acciones, por el tiempo transcurrido o por otras
circunstancias, su ejercicio resultase contrario a la equidad, a la buena fe, al derecho
de los particulares o a las Leyes”.
La prescripción de acciones ha que hace referencia la Ley no puede
entenderse que se refiera a los cortos plazos preclusivos disponibles por los
particulares para la impugnación del acto en vía administrativa o jurisdiccional. Lo
que el legislador ha pretendido con esta disposición es modular en ciertos casos las
consecuencias inherentes al ejercicio de las facultades revisoras y una ratificación
del carácter restrictivo con que dicho ejercicio debe contemplarse que se
corresponde, por otra parte, con la imprescindible limitación de los efectos típicos de
la nulidad cuando sean contrarios a otros principios de obligada observancia, como
son la equidad, la buena fe o el derecho de terceras personas. Así lo dispone
también el art. 3.2 del Código Civil cuando dice que “la equidad habrá de ponderarse
en la aplicación de las normas”, siendo su misión la de templar el rigor de las leyes
positivas y corregir o suplir sus deficiencias. En cuanto a la buena fe sirve, asimismo,
para atenuar una norma demasiado rígida o para completar o llenar una demasiado
escueta.
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