La planificación urbanística en el desarrollo turístico de las

LA PLANIFICACIÓN URBANÍSTICA EN EL
DESARROLLO TURÍSTICO DE LAS ISLAS
BALEARES
Antoni Sastre Albertí – [email protected]
Universitat de les Illes Balears
Reservados todos los derechos.
Este documento ha sido extraído del CD Rom “Anales de Economía Aplicada. XIV Reunión ASEPELT-España. Oviedo,
22 y 23 de Junio de 2000”.
ISBN: 84-699-2357-9
XIV REUNIÓN ASEPELT ESPAÑA. OVIEDO 2000.
“La planificación urbanística en el desarrollo turístico de las Islas Baleares”
Antoni Sastre Albertí.
Introducción.
A principios de los años sesenta, se produjo un gran incremento del número de turistas,
que hizo que el turismo se convirtiese en la primera actividad económica de las Baleares.
Anteriormente el turismo tuvo su inicio en el siglo XIX, cuando aparecieron los primeros
viajeros, que hizo que muchos de ellos escribieran diversos artículos y libros sobre sus
experiencias en las islas, que posibilitaron un mayor conocimiento en el continente europeo
de lo que eran las Baleares.
A principios del siglo XX, la inauguración de los primeros hoteles y la creación de un
organismo, el Fomento del Turismo de Mallorca, para impulsar la venida de turistas hacia las
islas, posibilitó un importante crecimiento en el número de visitantes, que solo se interrumpió
por la Guerra Civil española y la Segunda Guerra Mundial. El aislamiento de España
continuó por el boicot que los estados vencedores de la Segunda Guerra Mundial le
impusieron y que hizo que no pudiesen venir turistas procedentes del extranjero. Esta
situación se terminó en la década de los cincuenta, cuando se autorizó la venida de turistas
extranjeros, con el cese del boicot a España y su entrada en la O.N.U. A partir de estos
momentos el número de establecimientos turísticos empezó a crecer para atender el
incremento de turistas que aumenta de año en año, aunque menos que en la década posterior.
A lo largo de toda esta época, no había planificación urbanística institucionalizada. La
presión del hombre sobre la tierra era escasa, debido a la baja densidad y por la limitación de
medios de que disponía. Hasta la aparición de la primera normativa sobre el suelo y
Ordenación Urbana en 1956, no hubo planteamientos urbanísticos, solamente se regularon los
cascos urbanos, para controlar el crecimiento de ciudades y pueblos. Los primeros escarceos
de las urbanizaciones turísticas no buscaron, en principio, la especulación del valor del
terreno sino regular las actuaciones de las casas de verano de los habitantes.
La Ley del Suelo de 1956 y el Boom Turístico.
A finales de los años cincuenta se produce un gran incremento en el número de turistas, su
número pasó de 400.025 el año 1960 a 3.573.238 el año 1973. El número de plazas hoteleras
aumentó con la misma intensidad, se pasó de 21.340 plazas en el año 1960 a 222.680 el año
1973.
Las causas que provocaron este “boom” turístico son varias, entre ellas cabe destacar:
a) El Plan de Estabilización de 1959 que supuso acabar con la política de
autarquía que imperaba en España.
b) El crecimiento de las economías europeas, una vez superadas las
consecuencias negativas de la Segunda Guerra Mundial, que posibilitaron el turismo de
masas, por la aparición de los “tour operadores” y las compañías aéreas no regulares,
que fueron los impulsores del turismo hacia el Mediterráneo.
c) Las ventajas que tenían las Baleares respecto a otros lugares del Mediterráneo,
como son las infraestructuras, experiencia empresarial y el contar con aquellos
aspectos que deseaban los turistas como son clima, playas y paisajes a un precio
reducido.
Este proceso de gran expansión viene acompañado de una fuerte dependencia exterior. Los
tour operadores son los que controlan toda la actividad turística de las Baleares.
La administración en esta época vio el turismo más como un instrumento de
propaganda política que como un hecho económico. En este sentido se favoreció el
turismo de masas sobre la base de una política de obtención de divisas, sin tener en cuenta
las consecuencias negativas que podían tener como eran la dotación de infraestructuras, la
ordenación urbanística y el deterioro del medio ambiente.
En este marco de crecimiento turístico se aprueba en 1956 la primera ley en España que
intentaba regularla ordenación urbana y el uso del suelo. La Ley sobre Régimen del Suelo
y Ordenación Urbana pretendía planificar el territorio primero en el ámbito municipal y
posteriormente en el ámbito provincial y nacional.
Las disposiciones de dicha ley eran las siguientes:
- Se podía edificar en todo el territorio estatal a razón de un metro cúbico por
cada cinco metros cuadrados de superficie.
- Se calificaba el suelo como urbano, reserva urbana, forestal y agrícola –
ganadero.
- Para urbanizar solo se requería la reserva de un 10 % de superficie como zona
verde.
- No se contemplaba de forma separada la urbanización turística.
- Los planes urbanísticos no limitaban en ningún caso las competencias
sectoriales de los distintos ministerios afectados.
Esta ley de suelo provocó un crecimiento desordenado al no contemplar las urbanizaciones
turísticas y no exigir, prácticamente, casi ninguna infraestructura a los establecimientos
turísticos.
Para intentar regular estos aspectos, en 1963 se aprueba la Ley de Zonas y Centros de
Interés Turístico Nacional, que intentaba regular la normativa sobre urbanizaciones turísticas,
aunque por los ocho centros de interés turístico que se aprobaron en Baleares en esta época,
esta ley permitió la construcción de macrourbanizaciones turísticas en lugares no demasiado
apropiados. En 1970 se aprueba el Decreto de Infraestructuras que fijó los requisitos mínimos
de infraestructura en los alojamientos turísticos, obligando de esta forma a acometer las redes
de agua y alcantarillado.
Esta normativa no impidió el crecimiento desordenado de las urbanizaciones e
instalaciones turísticas. El error más lamentable que se cometió en este periodo de
efervescencia desarrollista, fue la excesiva proximidad de las construcciones a las playas. Se
construyeron establecimientos hoteleros encima de la arena de la playa y en zonas calificadas
como de dominio público.
En Baleares se intenta ordenar el territorio, redactando el Plan Provincial de Ordenación
que se aprueba en 1973. Este plan elaborado en pleno boom turístico contempla el espíritu
desarrollista del momento y cuenta como principales aspectos los siguientes:
Prevé un desarrollo masivo de toda la costa balear.
Contempla las urbanizaciones turísticas.
Obliga a realizar servicios y equipamientos.
Establece unos techos de crecimiento y población por municipios.
Crea protecciones de costa y paisaje, aunque muy pequeños.
Introduce una clasificación nueva: el suelo excedente, que es aquel que puede
ser transformado en urbano con la simple tramitación de un plan especial.
Este Plan Provincial de Baleares contenía aspectos positivos como las protecciones de
costa y paisaje, techos de población y obligación de mínimos de infraestructura. No obstante
era un plan claramente desarrollista, que impulsaba el desarrollo urbanístico de prácticamente
todo el litoral de las islas donde había posibilidad de expansión turística.
La Reforma de la Ley del Suelo y la Crisis de los Setenta.
La crisis mundial, que tuvo lugar a partir de 1973, debido a la subida de precios del
petróleo, con motivo de la guerra entre Israel y los países árabes, fue el elemento
desencadenante de la crisis del sector turístico. Entre 1973 y 1978 cerraron 257
establecimientos turísticos y el número de turistas descendió, llegando al mínimo en 1976 de
3.147.340.
En esta época se produce en 1975 la muerte del General Francisco Franco, que abre las
puertas a un nuevo sistema político que empieza a consolidarse a partir de 1977 con las
primeras elecciones democráticas.
En este marco se redacta una nueva ley del suelo que aprobada en 1975, entra en vigor en
1978 con la aprobación de diversos reglamentos. Esta nueva ley, se planteó como la
necesidad de establecer una política de planeamiento territorial, debidamente coordinada y
que regula el crecimiento económico y urbanístico. La ley contiene como aspectos más
destacados:
Clasificación del suelo en urbano, urbanizable y no urbanizable.
Fijación de estándares mínimos de servicios y equipamientos.
Cesión obligatoria de un 10 % del aprovechamiento medio en el suelo
urbanizable.
El derecho de propiedad no implica el derecho a edificar. Los particulares
quedan obligados al cumplimiento de las disposiciones sobre ordenación urbana.
Esta ley, claramente restrictiva, abre las puertas a un mayor control de la Administración
en materia de planificación del territorio.
Con el diseño del Estado de las Autonomías, que se establece en España, con el nuevo
sistema político, se conceden la transferencia en materia de ordenación urbanística a las
Comunidades Autónomas, que a partir de 1978 tienen todas las competencias sobre el suelo y
la ordenación urbanística.
Las Directrices de Ordenación Territorial y la expansión de la década de los ochenta.
La década de los ochenta supone una nueva fase de expansión con un crecimiento
constante en el número de turistas, que se sitúa, por primera vez, por encima de los años
anteriores a 1974. En el año 1981 el número de turistas fue de 3.889.238 y en 1988 se llega a
6.299.700. La oferta turística, creció básicamente en apartamentos turísticos que pasaron de
38.063 plazas en 1981 a 92.835 en el año 1988. El turismo de esta década, aumentó sobre la
base de un turismo de poco poder adquisitivo, impulsado por los precios bajos, que
impusieron los tour operadores, especialmente británicos.
El Gobierno Balear, que tiene las transferencias en materia de ordenación del territorio
desde el año 1978, presentó en 1984 un proyecto para ordenar el territorio de las Baleares,
concretándose en unas Directrices de Ordenación Territorial, que al final no se aprobaron
hasta el año 1999. Estas directrices establecían tres figuras de ordenación del territorio:
a)
Planes Territoriales Comarcales, de ordenación supramunicipal.
b)
Planes Directores Sectoriales, con el fin de planificar sectores económicos o
con intereses comunes.
c)
Planes de Ordenación del Medio Físico.
En esta década no se aprobó ningún Plan Territorial Comarcal, pero se utilizaron los
Planes Directores Sectoriales para intentar regular y ordenar la actividad turística. De esta
forma para limitar el crecimiento desordenado que se estaba produciendo, se empezó a
elaborar el Plan de Ordenación de la Oferta Turística de Baleares (P.O.O.T.), que se concretó
de forma transitoria hasta que no hubiese la aprobación definitiva en 1987 del denominado
Decreto Cladera I 1 que establecía que cada plaza hotelera nueva construida, debía estar
situada en un solar de 30 m2.
Al no ser suficiente restrictiva esta ratio, ya que continuó el crecimiento de la oferta
turística, se promulgó el Decreto Cladera II, que ampliaba la ratio m2/superficie del solar a 60
m2 y ampliaba la aplicación a cualquier tipo de establecimiento turístico, incluyendo los
apartamentos turísticos.
El paso del Decreto Cladera I al Decreto Cladera II, no se hizo de forma automática, ya
que se estuvo un cierto tiempo para consensuar la cifra exacta de la ratio, lo que permitió un
movimiento especulativo y en este tiempo de discusión se solicitaron la construcción de
40.000 plazas turísticas que tuvieron que aprobarse con la ratio de 30 m2/plaza,
produciéndose el efecto contrario, que era reducir el número de plazas, del que se pretendía
con la puesta en funcionamiento del Decreto Cladera II.
En el año 1991, con una preocupación muy extendida en el conjunto de la sociedad se
aprueba un Plan de Ordenación del Medio Físico, que se concentra en al Ley de Espacios
Naturales (L.E.N.). Esta ley regula los espacios de interés ecológico y paisajístico y afecta al
39 % del territorio de las Baleares. Esta ley establece tres tipos de zonas más calificadas de
modificables. Otras calificadas como Areas Naturales de Interés Especial que permiten la
construcción de una vivienda por cada 200.000 m2 y finalmente unas Areas Rurales que
permiten la construcción de una vivienda por cada 30.000 m2.
Esta ley establece que cada zona tenga su propio desarrollo materializándose en Parques
Naturales, que hasta 1999 de los 35 posibles solo se han concretado en 4, lo que indica la
poca voluntad política del desarrollo de la L.E.N.
El Plan de Ordenación de la Oferta Turística y la recesión y posterior expansión de la
década de los noventa.
A partir de 1989 se entra en una recesión que se prolonga hasta 1993. El número de
turistas disminuye a 6.068.700 en 1990. La causa de esta recesión es consecuencia de la
disminución del turismo británico y el aumento de la oferta turística. Este exceso de oferta,
vino acompañado de la Guerra del Golfo Pérsico, que provocó la quiebra de algunos
importantes tour operadores británicos. A partir de 1994 el número de turistas, vuelve a
aumentar, especialmente los de nacionalidad alemana. Debido a la crisis monetaria que
imperó en la Unión Monetaria Europea, la peseta se devaluó un 27 % respecto al marco
alemán, lo que hizo que el turismo alemán pasase de 2.230.000 turistas en el año 1993 a
el año 1998. En conjunto el número de turistas pasó de 6.880.300 en 1993 a
turistas en
1998. Este gran aumento de turistas hizo que la oferta turística pasase de 377.676 plazas en
1993 a
plazas en 1998.
La aprobación de la L.E.N. en 1991 tuvo un efecto publicitario importante en Europa,
porque mostró que las Baleares tenían más de una tercera parte del territorio protegido.
En 1991 asimismo se aprueba el Plan de Modernización de Alojamientos Turísticos, para
mejorar la calidad de los establecimientos hoteleros y extrahoteleros.
Finalmente en 1995, después de numerosos cambios en su redacción se aprobó el Plan de
Ordenación de la Oferta Turística. Este plan establece como aspectos más importantes:
Una regulación de densidades en las zonas turísticas con un límite máximo de
60 hab./Ha.
Exige una dotación mínima de infraestructuras y equipamientos.
Establece una zona de protección costera y posterior a las zonas turísticas.
1
Nombre del Conseller de Turisme del Govern Balear.
Para los establecimientos turísticos establece una superficie mínima de solar
por plaza, con un mínimo de 60 m2/plaza. La altura máxima no será superior a planta
baja y tres plantas.
Se establece una categoría mínima que según las zonas podrá ser de 3 ó 4
estrellas.
Se impulsa la reconversión de establecimientos turísticos, mediante un
incentivo para la demolición y posterior construcción de plazas en una misma zona
turística.
Este plan muy ambicioso en cuanto al control de la oferta turística, ha tenido numerosos
problemas de aplicación, debido a que ol s municipios tenían que adaptar sus planteamientos
urbanísticos al P.O.O.T., y muchos de ellos lo están haciendo con mucho retraso, aplicando
una normativa diferente que les permite la construcción de edificaciones turísticas en contra
de lo que determina el P.O.O.T.
Posteriormente, para frenar el crecimiento de la oferta turística y mejorar su calidad, se
aprueba en 1998 la denominada Ley Turística, encaminada a impulsar la reconversión de
establecimientos turísticos y que tal como estaba redactada en el P.O.O.T. era de casi
imposible ejecución. Esta ley establece que para construir una nueva plaza turística, se tienen
que eliminar plazas consideradas obsoletas. Según la categoría y las zonas por cada plaza
destruida se podrán construir una o dos nuevas plazas.
En 1999 por fin, después de 16 años, se aprueban las Directrices de Ordenación Territorial,
que serán la referencia básica para el conjunto de la planificación del territorio de las
Baleares. Estas Directrices fueron aprobadas por el Partido Popular que estaba en el Govern
Balear y con el voto contrario de los partidos de la oposición, que después de las elecciones
de 1999 han pasado a gobernar la Comunidad Autónoma de Baleares y como ya han
anunciado revisarán estas Directrices e impondrán un nivel más elevado de protección al
territorio y un mayor control al crecimiento del planeamiento turístico.
Conclusiones
En las Islas Baleares, se ha producido a lo largo de los cuarenta años de expansión
turística, una intensa normativa para controlar el crecimiento de la oferta turística. El número
de leyes que intentan limitar la expansión turística se produce después de una fase expansiva
del ciclo económico, en que el número de plazas turísticas y el número de turistas crecen
rápidamente. Estas leyes no han parado el crecimiento, si no que en muchos casos lo han
impulsado, ante las posibles expectativas de una limitación al crecimiento futuro, como ha
sucedido en 1987 con los Decretos Cladera y en 1998 con la Ley General Turística. El efecto
de tanta normativa turística ha sido más bien escaso, siendo la propia dinámica del mercado
lo que ha limitado el crecimiento, debido en la mayoría de los casos a la falta de voluntad
política para imponer la normativa existente.
Cuadro 1: Evolución del número de plazas y turistas y Normativa Urbanística.
Año
1956
1960
1963
1965
1970
1973
1975
1978
1980
1984
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
Nº de plazas
13.430
21.340
43.390
65.532
155.368
222.680
212.789
210.556
218.185
282.727
310.937
321.129
345.902
384.835
386.946
386.337
377.676
381.078
384.953
388.510
393.850
Nº de turistas
275.000
400.029
677.420
1.081.437
2.272.348
3.573.239
3.436.870
3.730.470
4.016.573
5.459.274
6.045.700
6.299.700
5.721.000
6.068.700
6.269.100
6.404.300
6.880.300
8.181.900
8.393.000
8.537.700
8.987.400
Ley del Suelo de 1956
Ley de Zonas y Centros de Interés Turístico
Decreto de Infraestructuras
Plan Provincial de Ordenación de Baleares
Reforma de la Ley del Suelo
Transferencia de Competencias de Urbanismo
Proyecto de Ordenación Territorial
Decretos Cladera I y II
Ley de Espacios Naturales (L.E.N.)
Plan de Modernización Hotelera
Plan de Ordenación de la Oferta Turística
Ley General Turística
Directrices de Ordenación Territorial