sentencia - Ecologistas en Acción

RECURSO CASACION Num.: 2968/2010
Votación: 11/06/2013
Ponente Excmo. Sr. D.: Jesús Ernesto Peces Morate
Secretaría Sr./Sra.: Ilma. Sra. Dña. María Jesús Pera Bajo
SENTENCIA
TRIBUNAL SUPREMO.
SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
SECCIÓN: QUINTA
Excmos. Sres.:
Presidente:
D. Mariano de Oro-Pulido y López
Magistrados:
D. Rafael Fernández Valverde
D. Eduardo Calvo Rojas
D. José Juan Suay Rincón
D. Jesús Ernesto Peces Morate
En la Villa de Madrid, a veinticinco de Junio de dos mil trece.
Vistos por la Sala Tercera (Sección Quinta) del Tribunal Supremo, constituida
por los Magistrados Excmos. Sres. anotados al margen, los presentes recursos de
casación, que, con el número 2968 de 2010, penden ante ella de resolución,
interpuestos por la Procuradora Doña Carmen Jiménez Cardona, en nombre y
representación del Ayuntamiento de Perales de Tajuña, y por la Letrada de la
Comunidad de Madrid, en nombre y representación de la Administración de la
Comunidad Autónoma de Madrid, contra la sentencia pronunciada por la Sección
Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia
de Madrid, con fecha 19 de febrero de 2010, en el recurso contencioso-administrativo
número 817 de 2007, sostenido por la Asociación Ecologistas en Acción-CODA contra
la Orden 523/2007 del Consejero de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio de la
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Comunidad de Madrid, de 15 de marzo de 2007, por la que se aprueban las Normas
de Ordenación aplicables transitoriamente, en sustitución del planeamiento
suspendido, en el término municipal de Perales de Tajuña.
En este recurso de casación ha comparecido, en calidad de recurrida, la
Asociación Ecologistas en Acción-CODA, representada por la Procuradora Doña
Rosa Sorribes Calle.
ANTECEDENTES DE HECHO
PRIMERO.- La Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo
del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, dictó, con fecha 19 de febrero de 2010,
sentencia en el recurso contencioso-administrativo número 817 de 2007, cuya parte
dispositiva es del tenor literal siguiente: «FALLAMOS: Estimar el recurso contenciosoadministrativo interpuesto por la Asociación Ecologistas en Acción-CODA, contra la
Orden 523/2007 del Consejero de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio de la
Comunidad de Madrid, dictada el 15 de marzo de 2007, por el que se aprueban las
Normas de Ordenación aplicables transitoriamente en sustitución del planeamiento
suspendido en el término municipal de Perales de Tajuña (BOCM 105 de 2007) por el
único motivo de que las Normas Transitorias fueron aprobadas extemporáneamente,
anulando la Orden recurrida por no se conforme al ordenamiento jurídico por dicha
razón y sin hacer expresa imposición de costas.».
SEGUNDO.- Dicha sentencia se basa, entre otros, en el siguiente fundamento
jurídico quinto: «Se aduce también que habría caducado el ejercicio de la potestad de
planeamiento por la vía del art. 70 de la LSM, porque desde que fue dispuesta la
suspensión cautelar de las Normas Subsidiarias, se ha extravasado el límite temporal
de seis meses expresado en dicho precepto (desde el 3 de mayo de 2006 hasta el 15
de marzo de 2007 en que se produjeron los acuerdos o desde el 12 de mayo de 2006
al 4 de mayo de 2007 si acudimos a las publicaciones) dentro del cual, en todo caso,
habrían de haberse aprobado las Normas Transitorias. Para la Asociación recurrente,
de la expresión "en todo caso" contenida en el precepto solo resulta como
interpretación posible, tanto por la literalidad del precepto como la excepcionalidad del
procedimiento establecido en dicho art. 70, que transcurrido dicho plazo caduca el
procedimiento y no es posible ya dictar las normas transitorias. Por su parte, las
Administraciones demandadas oponen que la infracción de ese plazo se trata de una
mera irregularidad no invalidante, tal como resultaría de lo dispuesto en el art. 63.3 de
la Ley de Procedimiento común. Ya hemos tenido ocasión de señalar con ocasión del
recurso 681/2006 que la suspensión cautelar del planeamiento a efectos de im pedir
que resucite un planeamiento obsoleto, como consecuencia de pronunciamientos
jurisdiccionales anulatorios, es una constante en el urbanismo para impedir los
efectos indeseables o efectos negativos del plan en vigor, para lo cual se acudía al
art. 51 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 (también a dictar normas
urgentes ex art. 152 del Reglamento de Planeamiento), cuyo régimen es importado,
sin duda, al art. 70 de la LSM, con la única precisión de que en la LSM la suspensión
del planeamiento solo puede justificarse en la afectación negativa al interés regional,
seguramente para garantizar el principio de autonomía local. Con todo, se trata en
ambos casos de un procedimiento especial y unitario, que se inicia con la suspensión
y concluye con la aprobación de las Normas Transitorias, que carecen de
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independencia y virtualidad propia respecto del acuerdo suspensivo. Por ello, solo es
posible aprobar las Normas en el plazo mencionado por el art. 70 de la LSM, que
utiliza la expresión "en todo caso" y el artículo 51 del TRLS76 precisaba que era un
plazo "máximo". Esta interpretación se explica porque la eficacia de la suspensión de
la vigencia del Plan General se somete a una condición resolutoria -aprobación de
Normas Transitorias, o con el TRLS76, las Complementarias y Subsidiarias de
Planeamiento en el plazo máximo de seis meses a partir del acuerdo de suspensióncuyo incumplimiento implica que el Plan suspendido recupere la vigencia. Obsérvese,
en apoyo de esta conclusión, el contenido del artículo 163.3 del Reglamento de
Planeamiento para el supuesto de incumplimiento del plazo: quedará restablecida, sin
más trámites, la vigencia del plan objeto de suspensión. Entonces sucede que si las
Normas Suspendidas recuperan su efectividad, las Normas Transitorias no pueden
operar en lugar de las inicialmente suspendidas. Y semejante conclusión (aunque sin
identificar la presencia de una suerte de condición resolutoria) ha sido alcanzada por
el Tribunal Supremo (vid. por todas la STS de 20 de Febrero del 2008 ( recurso:
1138/2004), al señalar que la aprobación de las Normas no constituye, como hemos
expresado, un acto independiente, sino un acto dictado en el marco del procedimiento
que la suspensión inicia; no se trata, pues, de unas Normas dotadas de autonomía
sino de unas Normas Complementarias o Subsidiarias, que solo es posible dictar en
un plazo determinado, desde la citada suspensión, encontrándose, pues,
condicionadas y derivadas de la misma, sin virtualidad propia, y que no pueden
mantenerse en vigor desaparecida la suspensión que las habilitaba. Así pues este
motivo ha de ser estimado. ».
TERCERO.- Notificada la referida sentencia a las partes, las representaciones
procesales de ambas Administraciones demandadas presentaron ante a Sala de
instancia sendos escritos solicitando que se tuviese por preparado contra ella recurso
de casación y que se remitiesen las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo, a
la que aquélla accedió por providencia de 8 de abril de 2010, en la que se ordenó
emplazar a las partes para que, en el término de treinta días, pudiesen comparecer
ante este Tribunal de Casación.
CUARTO.- Dentro del plazo, al efecto concedido, comparecieron ante esta
Sala del Tribunal Supremo, como recurrida, la Asociación Ecologistas en AcciónCODA, representada por la Procuradora Doña Rosa Sorribes Calle, y, como
recurrentes, el Ayuntamiento de Perales de Tajuña, representado por la Procuradora
Doña Carmen Jiménez Cardona, y la Administración de la Comunidad Autónoma de
Madrid, representada por la Letrada de la Comunidad de Madrid, quienes presentaron
sendos escritos de interposición de recurso de casación.
QUINTO.- El recurso de casación interpuesto por la representación procesal
del Ayuntamiento de Perales de Tajuña se basa en tres motivos, los dos primeros al
amparo del apartado c) del artículo 88.1 de la Ley de esta Jurisdicción y el último al
del apartado d) del mismo precepto; el primero por haber incurrido la sentencia
recurrida en incongruencia omisiva con infracción de lo establecido en los artículos 67
de la Ley de esta Jurisdicción y 24 de la Constitución, ya que la Sala de instancia no
ha examinado la cuestión relativa a que el acto extemporáneo de la aprobación
definitiva de las Normas Transitorias puede tener el alcance de acto de convalidación
de la aprobación presunta en los términos del artículo 67 de la Ley de Régimen
Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común,
pues el incumplimiento del plazo establecido en el artículo 70 de la Ley de Suelo de la
Comunidad de Madrid no puede anudarse a la consideración de que se trata de un
acto nulo "ex" artículo 62 de la Ley 30/1992, ya que cabe sostener que la aprobación
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extemporánea ha confirmado la resolución presunta de aprobación al no haberse
producido una resolución expresa en plazo, de modo que se puede considerar que las
Normas Transitorias han sido aprobadas por silencio en los términos del artículo 43
de la Ley 30/1992 y del artículo 63 de la Ley Urbanística madrileña, o, a lo máximo, la
aprobación extemporánea sería anulable, sin que el artículo 70 de la Ley del Suelo de
Madrid pueda tener el alcance que le ha dado la sentencia que se impugna, pues,
conforme a la doctrina jurisprudencial, recogida en las Sentencias de esta S ala, que
se citan y transcriben, no toda irregularidad procedimental acarrea de suyo la nulidad
o anulabilidad para la resolución que finalmente recaiga en el procedimiento; el
segundo por haber infringido la Sala sentenciadora lo establecido en los artículos 120
de la Constitución, 67 de la Ley de esta Jurisdicción y 248.2 de la Ley Orgánica del
Poder Judicial, en relación con el artículo 24 de aquélla, pues la sentencia recurrida
no motiva el rechazo de los argumentos opuestos a la demanda, dado que no explica
ni razona acerca de la posibilidad de mantener la aprobación de las Normas
Transitorias por tratarse su aprobación extemporánea de un mero vicio de
anulabilidad y no de nulidad y ser aplicable lo establecido en los artículos 43 y 66 de
la Ley 30/1992; y, finalmente, el tercero por haber infringido la Sala de instancia lo
establecido en el artículo 43 de la Ley 30/1992, en relación con los artículos
44,62,63,66 y 67 de la misma Ley, al haber declarado el Tribunal a quo que la
aprobación extemporánea de las Normas Urbanísticas Transitorias es determinante
de la nulidad radical de éstas en lugar de su anulabilidad, en contra de lo dispuesto en
el artículo 63.3 de la Ley 30/1992, mientras que el haber sobrepasado en cinco meses
el plazo para la aprobación de las Normas Transitorias no pasa de ser una
irregularidad no invalidante, pues lo cierto es que el plazo establecido en el artículo 70
de la Ley 9/2001, de Suelo de la Comunidad de Madrid, tiene el mismo carácter de
plazo máximo que el establecido en el artículo 63 de dicha Ley para la aprobación del
planeamiento general, cuyo incumplimiento sólo implica que haya que entenderlo
aprobado por silencio administrativo, y, por tanto, el transcurso del plazo sin haberse
aprobado las Normas Transitorias no tiene más consecuencia que la de considerarse
aprobadas por silencio administrativo y, por tanto, la posibilidad de su legal
aprobación extemporánea, según lo establecido en el artículo 43 de la Ley 30/1992,
institución del silencio aplicable también en materia urbanística aunque ésta venga
regulada en normas autonómicas, por lo que la sentencia recurrida interpreta el
alcance del plazo señalado en el artículo 70 de la Ley autonómica 9/2001, de 17 de
julio, de Suelo de la Comunidad de Madrid, de forma contraria a la regulación legal de
los plazos para resolver expresamente, las consecuencias del silencio administrativo y
el alcance de las resoluciones extemporáneas, ya que la jurisprudencia de esta Sala
ha reconocido la aprobación por silencio administrativo positivo de los instrumentos de
ordenación urbanística, concretamente en las Sentencias de esta Sala de fechas 27
de abril de 2009 y 30 de septiembre de 2009, y así lo recoge también la vigente Ley
estatal de Suelo y su Texto Refundido de 2008, distinguiendo entre el planeamiento
de iniciativa pública y el de iniciativa particular, y, en consecuencia, el Tribunal a quo
ha vulnerado lo dispuesto en el artículo 63.3 de la Ley 30/1992, ya que confunde el
acto confirmatorio del silencio administrativo con un supuesto procedimental de
caducidad, determinante, además, de una nulidad radical, por lo que indirectamente y,
por conexión, se infringen además los artículos 62, 66, 67, 44 y 43 de la misma Ley,
terminando con la súplica de que se anule la sentencia recurrida y se dicte otra por la
que se desestime el recurso contencioso-administrativo interpuesto en la instancia y
se declare la conformidad a Derecho de la resolución impugnada, solicitando por
otrosí la celebración de vista.
SEXTO.- El recurso de casación sostenido por la representación procesal de
la Administración de la Comunidad Autónoma de Madrid se basa en tres motivos,
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todos al amparo de lo establecido en el artículo 88.1 d) de la Ley de esta Jurisdicción;
el primero por haber infringido la Sala sentenciadora lo establecido en los artículos 51
del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 y 163.3 del Reglamento de
Planeamiento Urbanístico aprobado por Real Decreto 2159/1978, de 23 de junio, cuya
incorrecta interpretación y aplicación ha sido determinante y relevante para el fallo
que anuló la Orden aprobatoria de las Normas Transitorias por un defecto de forma al
haberse excedido para su aprobación el plazo de seis meses, a pesar de que tal plazo
no es esencial, al ser necesario recabar determinados informes que supone la
interrupción del indicado plazo mientras se emiten aquéllos siempre que no se
sobrepasen los tres meses, habiendo sido necesario pedir seis informes sectoriales,
lo que conlleva que desde su petición hasta su recepción permanece interrumpido el
plazo para aprobar las Normas Urbanísticas Transitorias, y así se desprende también
de la literalidad del artículo 51 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976, que
dispone que «se dictarán Normas... en el plazo máximo de seis meses a partir del
acuerdo de suspensión», lo que no cabe interpretar en el sentido de que «se
aprobarán definitivamente», sino que hay que entender que ese plazo se refiere al
inicio del procedimiento de elaboración de dichas Normas; el segundo por haber
infringido el Tribunal a quo lo dispuesto e el artículo 63.3 de la Ley 30/1992, según el
cual la extemporaneidad no implica una irregularidad invalidante, especialmente
cuando se consideró por la Sala de instancia que las Normas en cuestión no incurrían
en los vicios denunciados por la Asociación demandante, de manera que las Normas
transitorias no pueden ser nulas por una cuestión meramente formal, cual es que su
aprobación definitiva recayó fuera del plazo de seis meses, y el tercero porque la Sala
sentenciadora ha llevado a cabo una interpretación incorrecta de lo declarado en la
Sentencia de esta Sala del Tribunal Supremo de 20 de febrero de 2008, ya que ésta
sólo examina la cuestión relativa a la unidad del procedimiento, que arranca con el
acto de suspensión del planeamiento, sin examinar lo relativo al carácter del plazo en
que han de aprobarse las Normas Transitorias, para finalizar con la súplica de que se
anule la sentencia recurrida y se dicte otra que desestime el recurso contenciosoadministrativo.
SEPTIMO.- Admitidos a trámite ambos recursos de casación, a pesar de
haberse suscitado la inadmisibilidad del interpuesto en nombre de la Administración
autonómica por la Asociación comparecida como recurrida, por auto de fecha 3 de
febrero de 2011 se dio traslado por copia a la representación procesal de la referida
Asociación comparecida como recurrida para que, en el plazo de treinta días,
formalizase por escrito su oposición a ambos recursos de casación, lo que llevó a
cabo en escrito presentado con fecha 10 de mayo de 2011.
OCTAVO.- La representación procesal de la Asociación Ecologistas en
Acción-CODA aduce, en primer lugar, la inadmisibilidad de los tres motivos de
casación invocados en el recurso de casación de la Administración autonómica y del
tercero de los alegados por el Ayuntamiento, dado que los preceptos aducidos como
infringidos no son sino una cita instrumental que encubre combatir la interpretación y
aplicación que del artículo 70 de la Ley 9/2001, del Suelo de la Comunidad de Madrid,
ha realizado la Sala de instancia, mientras que los motivos primero y segundo
esgrimidos por el representante procesal del Ayuntamiento al amparo del apartado c)
del artículo 88.1 de la Ley Jurisdiccional vienen a invocar en realidad infracciones que
debieran haberse alegado al amparo del apartado d) del mismo precepto, resultando,
en todo caso, desestimables todos los motivos de casación aducidos por una y otra
Administración recurrentes.
Así, es desestimable el primer motivo de casación alegado por la Comunidad
de Madrid, porque el precepto aplicable al supuesto enjuiciado no es el artículo 51 del
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Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 sino el artículo 70 de la Ley del Suelo de
la Comunidad de Madrid, que exige en todo caso que la aprobación del ordenamiento
urbanístico transitorio se lleve a cabo dentro de los seis meses del acuerdo de
suspensión del planeamiento con la finalidad de proceder a la aprobación de un
nuevo planeamiento general, y la cita que en la sentencia recurrida se hace de aquel
precepto del Texto Refundido de 1976 lo es meramente a título ilustrativo respecto del
precedente legislativo del referido artículo 70 de la Ley de Suelo de la Comunidad de
Madrid, pero, en cualquier caso, también el citado artículo 51 y el artículo 163.3 del
Reglamento de Planeamiento Urbanístico requerían que el referido ordenamiento
urbanístico de carácter transitorio fuese promulgado dentro del plazo de seis meses a
contar del acuerdo de suspensión, sin que sea justificable el incumplimiento de dicho
plazo de seis meses por la complejidad de los trámites requeridos por el
ordenamiento sectorial, como tampoco es atendible que el significado dictará no deba
entenderse como equivalente a aprobará sino que permite superar el mencionado
plazo de seis meses en la aprobación de las Normas Urbanísticas Transitorias
siempre que el procedimiento para su aprobación se hubiese iniciado antes del
transcurso de los seis meses; y otro tanto cabe decir respecto del segundo motivo de
casación invocado por la Comunidad de Madrid y tercero de los alegados por el
Ayuntamiento recurrente, en los que se alega la vulneración del artículo 63.3 de la Ley
30/1992 y de otra serie de preceptos de esta misma Ley reguladores de silencio
administrativo, que no fueron objeto del debate en la instancia, con olvido de que
estamos en presencia de una disposición de carácter general y no de un acto, que
son los contemplados en el precepto invocado como infringido, mientras que todos los
razonamientos relativos a la aprobación del planeamiento por silencio administrativo,
aparte de constituir cuestiones nuevas no abordables, por tanto, en casación,
desfiguran la naturaleza, significado y finalidad de la institución del silencio en la
aprobación de un planeamiento urbanístico con una fase ante la Administración
municipal y otra ante la autonómica con las consecuencias derivadas de que ésta no
responda en plazo a la aprobación del ordenamiento que la primera someta a su
consideración; y finalmente, el tercer motivo de casación alegado por la
Administración de la Comunidad de Madrid no explica la doctrina jurisprudencial que
reprocha a la Sala de instancia haber infringido, ya que se limita a expresar que la
tesis recogida en la sentencia del Tribunal Supremo, citada en la sentencia recurrida,
no tiene el alcance y significado que la Sala sentenciadora le atribuye, de manera que
no se ha articulado un motivo de casación por infracción de jurisprudencia sino que se
limita a exponer su desacuerdo con la interpretación que la Sala sentenciadora realiza
de una sentencia concreta del Tribunal Supremo que dicha Sala cita en apoyo de su
tesis y que la Administración recurrente opina que no sirve de fundamento a la misma.
Seguidamente se opone la representación procesal de la Asociación recurrida
al primer motivo de casación alegado por el Ayuntamiento recurrente, en el que se
denuncia la incongruencia omisiva de la sentencia por no haberse autoplanteado la
Sala de instancia los efectos convalidatorios que la aprobación extemporánea de las
Normas Urbanísticas Transitorias pudiera tener a la vista de lo establecido en el
artículo 67 de la Ley 30/1992, pero ni esta circunstancia sería una omisión de la
sentencia denunciable como incongruencia pues nadie planteó tal cuestión en el
proceso de instancia, y, además, se vuelve a equivocar la Administración recurrente al
no percatarse que el precepto contenido en el artículo 67 de la Ley 30/1992
contempla los actos susceptibles de convalidación pero no las disposiciones de
carácter general, a las que no es aplicable tal institución; y otro tanto cabe decir del
segundo motivo de casación del Ayuntamiento recurrente que tacha la sentencia
recurrida de inmotivada por no haber justificado de forma suficiente que la aprobación
fuera de plazo de las Normas Urbanísticas Transitorias no es una mera irregularidad
no invalidante sino que acarrea la nulidad radical de aquélla.
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Termina la representación procesal de la Asociación recurrida, después de
una consideración final relativa a la actuación de las Administraciones recurrentes,
solicitando que se inadmitan ambos recursos de casación o, subsidiariamente, que se
desestimen declarando no haber lugar a los mismos confirmando la sentencia
recurrida y con imposición de costas a las recurrentes.
NOVENO.- Formalizada la oposición a los recursos de casación interpuestos,
las actuaciones quedaron pendientes de señalamiento en Secretaría, hasta que se fijó
para su votación y fallo el día 11 de junio de 2013, en que tuvo lugar con observancia
en su tramitación de las reglas establecidas por la Ley.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. JESÚS ERNESTO PECES MORATE ,
FUNDAMENTOS DE DERECHO
PRIMERO.- Plantea, en primer lugar, la representación procesal de la
Asociación comparecida como recurrida, la inadmisibilidad de los tres motivos de
casación invocados por la representación procesal de la Administración autonómica
recurrente y del tercero esgrimido por el Ayuntamiento también recurrente, al citarse
en los cuatro como infringidos preceptos del ordenamiento jurídico estatal,
concretamente del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976, del Reglamento de
Planeamiento Urbanístico y de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las
Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, a pesar de que
la razón de decidir de la sentencia recurrida no fue otra que la interpretación y
aplicación de un precepto concreto del ordenamiento propio de la Comunidad
Autónoma de Madrid, cual es el artículo 70 de la Ley 9/2001, de 26 de julio, de la
Comunidad de Madrid, de manera que la cita de aquéllos es meramente instrumental
para abrirse paso en el recurso de casación y sortear lo establecido en los artículos
86.4 y 89.2 de la Ley de esta Jurisdicción.
Sin negar la razón de fondo que asiste a la aducida causa de inadmisibilidad,
no podemos desconocer que formalmente las Administraciones recurrentes han
invocado como vulnerados por la Sala de instancia preceptos del ordenamiento
jurídico estatal, así como la doctrina jurisprudencial, sin perjuicio de que, al examinar
cada uno de esos motivos, lleguemos a la conclusión de que no han sido infringidos
porque no son aplicables por las razones que seguidamente expondremos.
También tacha la representación procesal de la Asociación recurrida de
inadmisibles los dos primeros motivos de casación alegados por el Ayuntamiento
recurrente por ampararse en el apartado c) del artículo 88.1 de la Ley Jurisdiccional
(quebrantamiento de forma), cuando lo cierto es que encubren la denuncia de
determinadas infracciones de concretos preceptos de la citada Ley 30/1992, cual son
sus artículos 63.3 y 67.
Respecto de tal causa de inadmisibilidad cabe expresar lo mismo que de la
anterior por aparecer ambos motivos bajo un ropaje formal propio del
quebrantamiento de forma, aun cuando tal denuncia, como veremos también, no
pueda prosperar.
SEGUNDO.- Los motivos de casación esgrimidos por las respectivas
representaciones procesales de ambas Administraciones recurrentes se asientan
sobre dos presupuestos que, de antemano, privan de sustento a aquéllos; el primero
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por entender que, al haber sido desestimados por la Sala de instancia todos los
motivos de impugnación alegados por la Asociación demandante en la instancia salvo
el relativo al plazo en que se aprobaron las normas de ordenación a aplicar
transitoriamente, no cabe conferir a éste una relevancia determinante de la nulidad
radical de aquéllas sino que, a lo sumo, tiene el carácter de mera irregularidad no
invalidante de las mismas, y el segundo por haber olvidado aquellas Administraciones
que se está enjuiciando la regularidad y conformidad a Derecho de una disposición de
carácter general y no la de un acto administrativo.
Ambas equivocaciones les llevan a citar como infringidos por la Sala de
instancia preceptos de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones
Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, aplicables a los actos
administrativos, cual son los artículos 63.3 y 67 de dicha Ley, regulador el primero de
las consecuencias derivadas de las actuaciones administrativas fuera del plazo
establecido para ello y el segundo de la convalidación de los actos administrativos, sin
tener en cuenta que las disposiciones de carácter general, cuando son contrarias a
Derecho, ya sea por razones formales o de fondo, incurren en nulidad radical o de
pleno derecho, dado el carácter sustancial que para éstas tienen los defectos de
carácter formal, cual es en el caso enjuiciado que las normas de ordenación
aplicables transitoriamente en sustitución de las suspendidas fueron aprobadas una
vez transcurrido el plazo de seis meses a partir del acuerdo de suspensión, en contra
de lo establecido inequívocamente por el artículo 70.3 de la Ley 9/2001, de 26 de
julio, del Suelo de la Comunidad de Madrid.
Lo expuesto constituye la razón decisiva y fundamental para desestimar los
motivos de casación invocados por una y otra Administración recurrente.
TERCERO.- Sostiene la representación procesal del Ayuntamiento que la
sentencia recurrida incurre en incongruencia omisiva por no haber examinado la Sala
de instancia la cuestión relativa a que la aprobación extemporánea de las normas
transitorias de ordenación urbanística pudiera tener el alcance de un acto de
convalidación de una aprobación presunta en los términos del artículo 67 de la Ley
30/1992.
Comprobamos, pues, cómo se plantea por este Ayuntamiento que el Tribunal
a quo hubiese debido examinar la aplicabilidad de un precepto que regula la
convalidación de los actos administrativos.
Además de resultar completamente indebida tal aplicación, resulta que
ninguna parte, ni demandante ni demandadas, adujo tal cuestión en la instancia, de
manera que es absolutamente improcedente tachar de incongruente a una sentencia
que no analizó una cuestión no suscitada, de manera que el motivo debe decaer.
CUARTO.- Otro tanto sucede con el segundo motivo de casación esgrimido
por el mismo Ayuntamiento, al denunciarse en éste que la sentencia no está
debidamente motivada porque no explica, de forma suficiente, la razón por la que la
ordenación urbanística transitoria, aprobada una vez transcurrido el plazo legalmente
establecido, es nula de pleno derecho.
Para rechazar este gratuito motivo de casación es suficiente la mera lectura
del fundamento jurídico quinto de la sentencia recurrida, transcrito en el antecedente
segundo de esta nuestra, dedicado precisamente a explicar, con absoluta claridad y
precisión, la razón por la que las referidas normas transitorias de ordenación son
radicalmente nulas, rechazando expresamente que se trate con el incumplimiento del
plazo de una mera irregularidad no invalidante, de modo que este segundo motivo de
casación tampoco puede prosperar.
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QUINTO.- El tercer motivo de casación del Ayuntamiento recurrente,
extensamente desarrollado, merece la misma suerte que los anteriores, pues,
además de basarse en la infracción de un precepto (artículo 63.3 de la Ley 30/1992)
que no es aplicable a las disposiciones de carácter general sino a los actos
administrativos, contiene una serie de digresiones acerca del silencio administrativo
que ni son aplicables al supuesto enjuiciado, relativo al plazo para aprobar unas
normas de ordenación transitorias en sustitución de las suspendidas, ni fueron
planteadas en la instancia, circunstancia esta que impide que tengan acceso a la
casación, razón por la que este tercer y último motivo de casación del Ayuntamiento
recurrente debe ser desestimado al igual que los anteriores.
SEXTO.- En cuanto al primer motivo de casación alegado por la
Administración autonómica recurrente, consistente, como hemos recogido en el sexto
antecedente, en la infracción que se achaca a la Sala sentenciadora de lo establecido
en los artículos 51 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 y 163.3 del
Reglamento de Planeamiento Urbanístico, aprobado por Real Decreto 2159/1978, de
23 de junio, con el pretexto de que dicha Sala alude a este precepto en el fundamento
jurídico quinto de la sentencia recurrida, ha de ser rechazado también.
Sabe perfectamente la representación procesal de dicha Administración
autonómica que no son tales preceptos la razón de decidir sino que han sido citados
por el Tribunal a quo como precedente del precepto aplicable, que no es otro que el
artículo 70 de la Ley 9/2001, de 26 de julio, cuyo contenido, además, es
sustancialmente idéntico al de aquéllos, y tanto en uno como en otros resulta exigible
que las normas de ordenación transitorias se aprueben en el plazo máximo de seis
meses a partir del acuerdo de suspensión de la vigencia del planeamiento urbanístico,
incumplimiento (admitido sin discusión por la propia Administración autonómica) que
acarrea la nulidad radical de las normas de ordenación transitorias aprobadas una vez
sobrepasado dicho plazo, dado el carácter sustancial que las reglas procedimentales
tienen para las disposiciones de carácter general, según apuntamos anteriormente.
Las dos objeciones que la Administración autonómica opone a la
interpretación del artículo 70 de la Ley de Suelo de la Comunidad de Madrid 9/2001,
aparte de que no deberían tener acceso a la casación por ser éste un precepto propio
del ordenamiento autonómico interpretado por la Sala del Tribunal Superior de
Justicia de Madrid, no merecen ser atendidas porque la complejidad del trámite no
justifica el incumplimiento de un plazo legal de caducidad para promulgar una norma,
mientras que el significado de la expresión dictará no puede ser otro que el de
aprobará o promulgará y no el de «iniciará el procedimiento para la aprobación»,
como sin apoyo alguno afirma dicha Administración recurrente en contra de la
finalidad que las normas de ordenación transitorias tienen una vez acordada la
suspensión, lo que corrobora la necesaria desestimación de este primer motivo de
casación invocado por la representación procesal de la Comunidad Autónoma de
Madrid.
SEPTIMO.- En el segundo motivo, la Administración autonómica recurrente
reprocha a la Sala sentenciadora haber vulnerado lo establecido en el artículo 63.3 de
la Ley 30/1992, sobre Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del
Procedimiento Administrativo Común.
Lo hasta aquí expresado acerca de la inaplicabilidad de este precepto a las
disposiciones de carácter general, cuya nulidad se regula en el artículo 62.2 de la
citada Ley, es razón suficiente para desestimar este motivo también, ya que el
incumplimiento del procedimiento de aprobación de una disposición de carácter
general, concretamente el plazo en el que debe dictarse o aprobarse, no es una mera
irregularidad no invalidante sino una vulneración de la Ley que fija dicho plazo, y, por
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tanto, determinante de su nulidad de pleno derecho, según establece el referido
artículo 62.2 de la repetida Ley 30/1992.
OCTAVO.- En el tercero y último motivo de casación, la Administración de la
Comunidad Autónoma de la Comunidad de Madrid asegura que la sentencia recurrida
ha infringido lo declarado en la sentencia de esta Sala y Sección del Tribunal
Supremo de fecha 20 de febrero de 2008 (recurso de casación 1138/2004) porque, en
contra del parecer de la Sala de instancia, la doctrina contenida en dicha sentencia no
es aplicable al caso.
Es evidente que ni por la forma ni en el fondo este motivo queda amparado
por lo establecido en el artículo 88.1 d) de la Ley de esta Jurisdicción, ya que no se
atribuye a la Sala sentenciadora la infracción de la jurisprudencia aplicable, sino que
lo que se asegura es que la sentencia citada por el Tribunal a quo en el fundamento
jurídico quinto de la sentencia recurrida no contempla el supuesto enjuiciado ahora,
pero no se nos dice cuál es la doctrina jurisprudencial infringida por la Sala de
instancia, por lo que este tercer y último motivo de casación debe ser desestimado al
igual que los anteriores esgrimidos por la representación procesal de la
Administración autonómica recurrente.
A pesar de ser suficiente la indicada razón para desestimar este último motivo
de casación, no puede negar dicha representación procesal que esta Sala, al
interpretar al artículo 51 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976, precedente
incuestionable del precepto aplicado por la Sala de instancia para resolver (artículo 70
de la Ley 9/2001, de 26 de julio de Suelo de la Comunidad de Madrid), afirma
inequívocamente que «no se trata de unas Normas dotadas de autonomía sino de
meras normas complementarias o subsidiarias, que deben ser dictadas en el plazo
de seis meses desde la citada suspensión, condicionadas y derivadas de la misma,
sin virtualidad propia, y que no pueden mantenerse en vigor desaparecida la
suspensión que las habilitaba», de modo que la cita que de tal sentencia se hace por
la resolución recurrida es correcta y acertada.
NOVENO.- La desestimación de todos los motivos de casación alegados por
una y otra Administración recurrente comporta la declaración de no haber lugar a los
recursos de casación por ellas interpuestos con la consiguiente imposición a las
mismas de las costas procesales causadas, según establece el artículo 139.2 de la
Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, si bien, como permite el apartado
tercero de este precepto, procede limitar su cuantía, por el concepto de
representación y defensa de la Asociación comparecida como recurrida, a la cifra de
seis mil euros con cargo al Ayuntamiento recurrente y de otra cantidad igual a cargo
de la Administración Autonómica igualmente recurrente, dada la actividad desplegada
por aquellas para oponerse a los respectivos recursos de casación.
Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95
de la Ley de esta Jurisdicción.
FALLAMOS
Que, con desestimación de todos los motivos de casación invocados,
debemos declarar y declaramos que no ha lugar a los recursos interpuestos por la
Procuradora Doña Carmen Jiménez Cardona, en nombre y representación del
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Ayuntamiento de Perales de Tajuña, y por la Letrada de la Comunidad de Madrid, en
nombre y representación de la Administración de la Comunidad Autónoma de Madrid,
contra la sentencia pronunciada, con fecha 19 de febrero de 2010, por la Sección
Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia
de Madrid en el recurso contencioso-administrativo número 817 de 2007, con
imposición a las referidas Administraciones recurrentes de las costas procesales
causadas hasta el límite, por los conceptos de representación y defensa de la
Asociación comparecida como recurrida, de seis mil euros con cargo al Ayuntamiento
de Perales de Tajuña y de otros seis mil euros a cargo de la Administración de la
Comunidad Autónoma de Madrid.
Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos,
debiéndose hacer saber a las partes, al notificársela, que contra ella no cabe recurso
ordinario alguno.
PUBLICACION.- Leída y publicada que fue la anterior sentencia por el
Excmo. Sr. D. Jesús Ernesto Peces Morate, Magistrado Ponente en estos autos, de lo
que como Secretario certifico.
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NIG: 28079 13 3 2010 0005301
NÚMERO ORIGEN: 0000817 /2007
ÓRGANO ORIGEN: T.S.J.MADRID CON/AD SEC.1 de MADRID
C0200
TRIBUNAL SUPREMO
SALA TERCERA
CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
SECCIÓN: 005
SECRETARÍA JUDICIAL: ILMA. SRA. DÑA. MARÍA JESÚS PERA BAJO
RECURSO NÚM. 008 / 0002968 / 2010
Núm. Secretaría: 118/11
PROCURADOR: PROCURADOR D/Dña. MARIA DEL CARMEN GIMENEZ CARDONA PROCURADOR
D/Dña. ROSA SORRIBES CALLE
NOTIFICACION.- En Madrid, a
En el día de hoy se deposita en el Salón de Procuradores de esta Sede, para su notificación,
copia de la resolución dictada en el procedimiento arriba expresado con fecha 25/06/13, para su
notificación al Procurador referido, haciendo saber a las partes que contra ella NO CABE RECURSO
ORDINARIO ALGUNO.
Queda enterado y firma.
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Cabecera
Remitente:
Asunto:
Fecha LexNET:
Datos particulares
Remitente:
[2807913005] TRIBUNAL SUPREMO
CONTENCIOSO/ADMTVO. SALA 3A. SECCION 5A. de Madrid,
Madrid
Resolucion
05/07/2013 12:50:00
Destinatario:
Nº procedimiento:
Tipo procedimiento:
Descripción:
NIG:
Su referencia:
Ident. en LexNET:
[2807913005] TRIBUNAL SUPREMO
CONTENCIOSO/ADMTVO. SALA 3A. SECCION 5A. de Madrid,
Madrid
SORRIBES CALLE, ROSA [617]
20100002968
008
NOTIFICACION
2807913320100005301
201310028615282
Archivos adjuntos
Principal:
Anexos:
00004895182013280791300532.RTF
000048951820132807913005321.RTF
Lista de Firmantes
Firmas digitales:
-
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