LAS PERSONIFICACIONES INSTRUMENTALES LOCALES

JOSÉ LUIS MARTÍNEZ-ALONSO CAMPS
TAMYKO YSA FIGUERAS
A 399498
LAS PERSONIFICACIONES INSTRUMENTALES
LOCALES EN CATALUÑA
Organismos autónomos, consorcios,
mancomunidades y sociedades públicas
INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACIÓN PUBLICA
ESCOLA D'ADMINISTRACIO PÚBLICA DE CATALUNYA
MADRID
2003
SUMARIO
Págs.
PRÓLOGO, por Alejandro Nieto
15
INTRODUCCIÓN
23
ABREVIATURAS
29
PRIMERA PARTE
EL FENÓMENO DE LAS PERSONIFICACIONES INSTRUMENTALES
EN EL MARCO DEL SISTEMA PÚBLICO. REFERENCIA ESPECIAL
AL SUBSISTEMA LOCAL DE CATALUÑA
I. LAS PERSONIFICACIONES INSTRUMENTALES EN LOS ÁMBITOS DE
LAS ADMINISTRACIONES CENTRAL, AUTONÓMICAS Y LOCALES...
1. NACIMIENTO Y EXTENSIÓN DE LAS PERSONIFICACIONES INSTRUMENTALES
2. DEMOCRATIZACIÓN Y DISTRIBUCIÓN TERRITORIAL DEL PODER EN EL ESTADO
ESPAÑOL
3. LA EVOLUCIÓN DE LAS PERSONIFICACIONES INSTRUMENTALES EN LA ADMINISTRACIÓN CENTRAL
4. L A EVOLUCIÓN DE LAS PERSONIFICACIONES INSTRUMENTALES EN LAS ADMINISTRA-
CIONES AUTONÓMICAS. REFERENCIA A LA GENERALITAT DE CATALUÑA
5. LAS PERSONIFICACIONES INSTRUMENTALES EN EL MARCO DEL SUBSISTEMA LOCAL ..
5.1. El subsistema local en el marco de un sistema público: fundamentos
jurídicos y principios políticos
5.2. La configuración del subsistema local y su reflejo en Cataluña
5.3. Las consecuencias que se derivan y la funcionalidad de las personificaciones instrumentales
II. EL DEBATE SOBRE LOS PRINCIPIOS Y LAS RAZONES PARA LA
CONSTITUCIÓN DE LAS PERSONIFICACIONES INSTRUMENTALES..
1. E L PRINCIPIO DE EFICACIA Y LA POLÉMICA SOBRE LAS VÍAS PARA CONSEGUIRLA..
2. E L CATÁLOGO DE PRINCIPIOS PARA LA CREACIÓN DE PERSONIFICACIONES INSTRU-
MENTALES EN EL ÁMBITO LOCAL
3. LAS CRÍTICAS A LAS PERSONIFICACIONES INSTRUMENTALES
III. LA CONFIGURACIÓN DEL ORDENAMIENTO JURÍDICO LOCAL Y SU
INCIDENCIA EN LA ARTICULACIÓN DE LAS PERSONIFICACIONES
INSTRUMENTALES LOCALES (PIL)
1. JUSTIFICACIÓN DEL ANÁLISIS PREVIO
2. NATURALEZA Y REGÍMENES JURÍDICOS APLICABLES
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42
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55
55
55
SUMARIO
Págs.
3. COMPETENCIA DE LOS ENTES LOCALES Y DE SUS ÓRGANOS
3.1.
3.2.
3.3.
3.4.
Conceptos de competencia y regulación general
Competencia subjetiva y regulación general local
Competencia orgánica y regulación
Descentralización,
desconcentración y delegación: diferencias
tuales y ámbitos de coincidencias materiales
57
57
58
62
concep65
4. L A DESCENTRALIZACIÓN FUNCIONAL A FAVOR DE LOS ORGANISMOS AUTÓNOMOS Y
SUS LÍMITES DESDE EL PUNTO DE VISTA COMPETENCIAL. EXTENSIÓN A LA SOCIEDAD MERCANTIL DE SERVICIO PÚBLICO
73
4.1. Introducción y tesis sobre los límites competenciales
4.2. Configuración y regulación de las competencias de los órganos de los
entes locales territoriales
4.3. Las competencias orgánicas indelegables en los ayuntamientos
4.4. Las competencias orgánicas indelegables en las diputaciones
4.5. Las competencias orgánicas en los consejos comarcales
4.6. Extensión a la sociedad mercantil de servicio público
73
74
76
83
83
84
5. L A DESCENTRALIZACIÓN COOPERATIVA A FAVOR DE CONSORCIOS Y MANCOMUNIDA-
DES Y SUS LÍMITES DESDE EL PUNTO DE VISTA COMPETENCIAL
85
5.1. Competencias descentralizabas
a favor del consorcio
5.2. Propuesta de criterios que hay que observar en relación con los límites de la transferencia competencial a favor de consorcios, y extensión a las mancomunidades
85
86
6. L A S POTESTADES DE LOS ENTES LOCALES TERRITORIALES Y DE LAS PERSONIFICA-
CIONES INSTRUMENTALES LOCALES
87
6.1. Introducción: el concepto de potestades
6.2. La enumeración de las potestades de los entes locales territoriales y
las remisiones en el caso de los funcionales
6.3. Potestades y organismos autónomos
6.4. Análisis de las potestades en relación con los consorcios; extensión a
las mancomunidades
6.5. Sociedades públicas: imposibilidad de atribución de potestades
administrativas y limitaciones en su actuación
6.6. Potestades y entidades públicas empresariales
87
88
90
101
108
110-
7. L A CONCRECIÓN DEL RÉGIMEN JURÍDICO APLICABLE EN RELACIÓN CON LOS ÁMBI-
TOS DE CONTRATACIÓN Y PERSONAL
110
7.1. Introducción
7.2. La contratación de las PIL
7.3. El personal de las PIL
110
111
114
SEGUNDA PARTE
LAS PERSONIFICACIONES INSTRUMENTALES LOCALES
DE CATALUÑA: CONFIGURACIÓN, PROBLEMÁTICA Y PROPUESTAS
PARA M E J O R A R SU FUNCIONAMIENTO
I. INTRODUCCIÓN METODOLÓGICA
II. LAS DIMENSIONES CUANTITATIVAS DEL F E N Ó M E N O D E LAS PIL
EN CATALUÑA
1. E L NÚMERO DE PIL CATALANAS
125
127
127
10
SUMARIO
Págs.
2. CENSO DE LAS PERSONIFICACIONES INSTRUMENTALES LOCALES EN CATALUÑA A 31
DE AGOSTO DE 2000
129
3. PROPUESTA DE DESAGREGACIÓN Y APLICACIÓN TERRITORIAL
4. PROPUESTA DE DESAGREGACIÓN Y APLICACIÓN FUNCIONAL
156
161
III. CONSIDERACIONES SOBRE EL PROCESO D E CONSTITUCIÓN DE
LAS PIL
185
1. JUSTIFICACIÓN DEL ENFOQUE
2. SERVICIOS PÚBLICOS, SERVICIOS ECONÓMICOS Y EJERCICIO DE ACTIVIDAD ECONÓMICA: ÁMBITOS DE COINCIDENCIA Y PROBLEMÁTICA
2.1. Introducción
y planteamiento
2.2. Ámbitos de actuación
normativas
185
186
186
de las PIL y problemática
de las
prescripciones
187
3. EFECTOS SOBRE LOS PROCESOS DE DECISIÓN DE LAS ENTIDADES LOCALES QUE PROVOCA LA REGULACIÓN FORMAL DE LOS PROCEDIMIENTOS
3.1.
3.2.
3.3.
3.4.
192
Introducción y planteamiento
Consideraciones sobre las actuaciones preparatorias
El procedimiento de constitución de las PIL
Recapitulación: evaluación de los efectos que provoca la regulación de
los procedimientos sobre constitución de las PIL en los procesos de
decisión de los entes locales
192
192
195
201
4. CONSIDERACIÓN ESPECIAL DE LOS ESTATUTOS DE LAS PIL
204
4.1. Significación y naturaleza jurídica
4.2. El contenido de los estatutos
4.3. Continuidad y cambio de los estatutos: el dilema entre la precisión y
la ambigüedad
204
205
210
5. LA CONSTITUCIÓN DE LA PIL DESDE LA PERSPECTIVA MATERIAL
212
5.1. Introducción
5.2. Aspectos o ámbitos sobre los que incide el proceso de decisión
5.3. El proceso decisional en la PIL constituida por una sola entidad pública local
5.4. Los procesos decisionales en la PIL constituida por dos o más entidades públicas
5.5. Recapitulación: procesos decisionales complejos
IV. EL FUNCIONAMIENTO DE LAS PIL: INCIDENCIAS Y PROBLEMÁTICAS MÁS RELEVANTES
212
212
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216
219
221
1. INTRODUCCIÓN Y PLANTEAMIENTO
2. LOS INICIOS EN EL FUNCIONAMIENTO DE LAS P I L
3. ALGUNAS CONSIDERACIONES SOBRE LA ACTIVIDAD DESARROLLADA POR LA PIL:
LA ELECCIÓN DE LA FORMA CONCRETA Y SUS LIMITACIONES
3.1.
3.2.
3.3.
3.4.
3.5.
221
222
226
Introducción
Actividad de intervención administrativa y criterios de limitación
Actividad de fomento
Actividad económica
Actividad de servicio público
4. CONTRATACIÓN Y EXTERNALIZACIÓN DE SERVICIOS
4.1. Introducción
4.2. Aspectos problemáticos en la contratación de las PIL de carácter jurídico-público
11
226
227
229
231
232
,
232
232
233
SUMARIO
Págs.
4.3. La concreción de los principios relativos a la contratación de las sociedades mercantiles públicas
4.4. Recapitulación
5. GESTIÓN DE RECURSOS HUMANOS
5.1.
5.2.
5.3.
5.4.
236
Introducción
Aspectos problemáticos de la gestión y la administración de personal.
Las escasas posibilidades de las políticas de recursos humanos
Recapitulación
6. LAS RELACIONES ENTRE LA PIL Y LA ADMINISTRACIÓN MATRIZ
6.1.
6.2.
6.3.
6.4.
6.5.
235
236
Introducción: vinculación y dependencia
Ámbitos de autonomía y relaciones de subordinación
Pautas generales, asuntos y momentos relevantes
Las situaciones de conflicto y las vías de resolución
La extinción como derivación última del conflicto
7. LAS RELACIONES ENTRE LA PIL Y LAS ENTIDADES QUE LA HAN CONSTITUIDO
7.1. Grados de dependencia y autonomía e incidencia de las prescripciones sobre las relaciones interadministrativas
7.2. Consensos y conflictos en el macroproceso relacional: factores que
inciden y momentos relevantes
7.3. Recapitulación: procesos complejos y formalización de los mecanismos
de interrelación
8. EL FUNCIONAMIENTO DE LOS ÓRGANOS Y LA TOMA DE DECISIONES EN LAS PIL....
8.1. Análisis desde el punto de vista formal
8.2. Análisis desde el punto de vista material
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254
9. GARANTÍAS Y RESPONSABILIDAD EN LAS RELACIONES CON LOS USUARIOS DE LAS
PIL
9.1. Tipologías de relaciones con los usuarios y criterios generales
9.2. La responsabilidad última de las administraciones matriz
V. PROPUESTAS DE MEJORA DEL FUNCIONAMIENTO DE LAS PIL EN
EL MARCO DEL SUBSISTEMA LOCAL CATALÁN
1. PLANTEAMIENTO: EVALUACIÓN DE COSTES Y DECISIONES ORGANIZATIVAS
2. LAS ALTERNATIVAS A LA CREACIÓN DE LAS PIL
2.1.
2.2.
2.3.
2.4.
2.5.
La organización especial desconcentrada
Los convenios de colaboración
Las comunidades de municipios
La creación de órganos de participación
Recapitulación
256
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258
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273
274
3. UNA ESTRUCTURACIÓN DE LA PIL ADECUADA Y COORDINADA CON LAS ADMINIS-
TRACIONES MATRIZ
275
3.1. Una estructuración de la PIL adecuada con sus objetivos
3.2. La coordinación entre la PIL y las administraciones matriz
275
277
VI. EPÍLOGO
VIL ADDENDA: LA MODIFICACIÓN DE BASES DEL RÉGIMEN LOCAL...
291
293
1. JUSTIFICACIÓN Y ALCANCE DE LA MODIFICACIÓN
2. L A DESCENTRALIZACIÓN FUNCIONAL A FAVOR DE ORGANISMOS AUTÓNOMOS, EN-
293
TIDADES PÚBLICAS EMPRESARIALES Y SOCIEDADES MERCANTILES LOCALES
12
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SUMARIO
Págs.
2.1. Organismos autónomos y entidades públicas empresariales
2.2. Sociedades mercantiles locales
3. LA DESCENTRALIZACIÓN COOPERATIVA A FAVOR DE MANCOMUNIDADES Y CONSORCIOS
3.1. Mancomunidades
3.2. Consorcios
4. POTESTAD SANCIONADORA E INCIDENCIA DE OTRAS MODIFICACIONES
BIBLIOGRAFÍA
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303